張曉勇，徐峰增

(南京眾誠(chéng)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司，江蘇南京 210019)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐，與新型城鎮(zhèn)化是相輔相成的關(guān)系。江蘇作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為思路的土地制度創(chuàng)新在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中將會(huì)起重要作用。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。通過(guò)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以提高耕地質(zhì)量，降低農(nóng)業(yè)成本，為建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和生產(chǎn)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)用地提供基礎(chǔ)保障。改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)取得了令人矚目的成就：一是區(qū)域性大中型水利工程建設(shè)卓有成效，防洪保安能力大大增強(qiáng)；二是農(nóng)業(yè)水源工程建設(shè)受到重視，保障水資源供給；三是農(nóng)機(jī)裝備水平和作業(yè)水平不斷提高；四是基本農(nóng)田保護(hù)力度加大，耕地質(zhì)量提高?！笆濉逼陂g江蘇省整合水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)機(jī)、國(guó)土資源等部門(mén)資源，累計(jì)投入超過(guò)600億元用于農(nóng)田水利、農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和信息化等方面的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得到了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[1]。但是以灌區(qū)節(jié)水改造、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理、土地整治等為主的政府投資建設(shè)項(xiàng)目以解決灌排基礎(chǔ)設(shè)施老化和配套率低的問(wèn)題為導(dǎo)向，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，巨大的資金投入并未能很好地解決農(nóng)業(yè)成本較高、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)路不暢、農(nóng)村勞動(dòng)力減少、城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率依然不高、耕地撂荒時(shí)有發(fā)生。

農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性毋庸置疑，如何使其更好地適應(yīng)未來(lái)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，提高政府投資資金的使用效率，是所有從事農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參與者必須要思考的問(wèn)題。筆者從工程建設(shè)管理角度分析江蘇省域范圍內(nèi)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題，以土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為背景，提出改良建議，為探索江蘇省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)方向提供參考。

1 適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系

江蘇省正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以使其農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之路少走彎路。美國(guó)、日本、以色列、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的前列。日本農(nóng)業(yè)存在農(nóng)戶(hù)規(guī)模小、耕地逐年減少等問(wèn)題，與我國(guó)類(lèi)似，這種小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的方式不利于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)資源利用率和土地產(chǎn)出率比較低。1949年日本出臺(tái)《土地改良法》，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)、耕地整理和土壤改良等，并先后進(jìn)行了11次修改，完善改良的建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施程序[2]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于20世紀(jì)60年代開(kāi)始農(nóng)地重劃工作，由于早期的農(nóng)地界址不清晰，水利設(shè)施缺乏，農(nóng)路曲折狹小，農(nóng)地?zé)o法充分發(fā)揮耕作功能，通過(guò)農(nóng)地重劃，將細(xì)碎田塊進(jìn)行歸并，重新建設(shè)水利設(shè)施、農(nóng)路系統(tǒng)，整平農(nóng)地，為臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了條件。以色列是土地和水資源極度缺乏的國(guó)家，通過(guò)興修水利和發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)，在20世紀(jì)80年代就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的奇跡[3]。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，認(rèn)清農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中存在的障礙，以問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)創(chuàng)新手段積極尋求解決辦法是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

1.1適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)江蘇農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要手段新型城鎮(zhèn)化背景下，江蘇省農(nóng)村正面臨重大變革，農(nóng)村人口數(shù)量下降，老齡化趨勢(shì)加快，勞動(dòng)力急劇減少，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員受教育程度不高、整體素質(zhì)偏低，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織影響力減弱。2015年末，江蘇省農(nóng)村人口數(shù)量為2 670.47萬(wàn)，60歲以上人口為625.16萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.41%，農(nóng)村人口中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員為875.56萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.78%[4]。江蘇省現(xiàn)有耕地總量為458.52萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員人均耕作面積為0.524 hm2，傳統(tǒng)種植方式已不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)精耕細(xì)的要求。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口通過(guò)各種方式遷移到城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村原有集體經(jīng)濟(jì)組織即村民小組內(nèi)的成員大量減少，直接導(dǎo)致農(nóng)村基層組織特別是集體經(jīng)濟(jì)組織的影響力急劇減弱，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨名存實(shí)亡的危機(jī)。通過(guò)維持原有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品特別大宗糧食作物的品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力水平是不現(xiàn)實(shí)的。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，江蘇省尤其是蘇中、蘇南地區(qū)的農(nóng)村家庭收入逐步增加，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中的比重逐步減少，第一產(chǎn)業(yè)收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重由2000年的12.2%降低到2015年的5.7%，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)從業(yè)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)以滿(mǎn)足家庭需求為主，同時(shí)也是一種習(xí)慣的慣性使然，承包土地已經(jīng)不再是生存的必要條件，甚至可能已成為制約農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的因素。未來(lái)農(nóng)村土地以多種形式適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為政府和學(xué)界的共識(shí)。

1.2江蘇地區(qū)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀要求加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)根據(jù)《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》，到2020年全國(guó)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)占農(nóng)業(yè)的比重將達(dá)到40%，江蘇地區(qū)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)比重將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平[5]。江蘇各地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)已經(jīng)開(kāi)展起來(lái)。政府層面，江蘇省國(guó)土資源廳在2009年開(kāi)始開(kāi)展的萬(wàn)頃良田建設(shè)工程項(xiàng)目中，也將土地流轉(zhuǎn)作為土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施的前置條件和重要內(nèi)容進(jìn)行了試點(diǎn)，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)取得了不少成功先例。

實(shí)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)也存在很多制約因素。龍文軍等[6]在江蘇省金湖縣土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)調(diào)研報(bào)告中指出，基礎(chǔ)設(shè)施不健全、農(nóng)技水平不高、發(fā)展資金緊缺、土地流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系不健全是當(dāng)前土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中存在的突出問(wèn)題。劉菁等[7]學(xué)者認(rèn)為規(guī)?；?jīng)營(yíng)存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場(chǎng)不完善、農(nóng)業(yè)科技化水平不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高四大瓶頸仍是影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展利潤(rùn)的重要因素，要繼續(xù)保持種糧大戶(hù)的生產(chǎn)積極性，維持規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤(rùn)空間，需要破除四大瓶頸。

1.3適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的新要求江蘇地區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主要是農(nóng)業(yè)企業(yè)和種糧大戶(hù)以租賃、代種等形式進(jìn)行的。提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格、降低農(nóng)業(yè)成本、減少資本投入是提高規(guī)?；?jīng)營(yíng)企業(yè)積極性的重要手段。土地平整、集中連片、土壤肥沃、灌排配套、設(shè)施完備、生態(tài)良好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是規(guī)?；?jīng)營(yíng)的首選，對(duì)于提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量、機(jī)械化生產(chǎn)、降低農(nóng)業(yè)成本有重要的意義。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的大背景下，以小農(nóng)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制給農(nóng)田帶來(lái)了一些弊端：一是溝渠田埂數(shù)量較多，將連片土地人為割裂，造成農(nóng)地細(xì)碎化；二是農(nóng)戶(hù)為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便，將居住地點(diǎn)選擇在離承包地較近的地區(qū)，造成農(nóng)村居民點(diǎn)零散占地，一定程度上也影響了土地的集中連片；三是農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入的意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致灌溉排水道路等設(shè)施粗放、混亂，灌溉水利用系數(shù)、田間道路通達(dá)度較低；四是由于個(gè)人生產(chǎn)需要導(dǎo)致溝渠田埂寬度較大，基礎(chǔ)設(shè)施占用了大量的耕地；五是農(nóng)藥化肥的濫用導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，灌溉水質(zhì)量、土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降，影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)既對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了新要求，也為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方向的轉(zhuǎn)變提供了條件。農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是通過(guò)對(duì)土地、勞動(dòng)力、資本、管理等要素進(jìn)行優(yōu)化配置，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以達(dá)到單位產(chǎn)品成本降低和收益增加的目的。以《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(GBT 30600—2014)和農(nóng)業(yè)部《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為參考，結(jié)合江蘇省實(shí)際，歸納出適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求：

(1)土地平整度高，便于灌溉和精耕細(xì)作；田塊方正，田塊形狀有利于機(jī)械化作業(yè)；耕作層土體厚度和土壤質(zhì)量滿(mǎn)足農(nóng)作物生長(zhǎng)需求。

(2)灌溉水源有保障，灌溉水質(zhì)優(yōu)良，灌溉設(shè)施配套；排水通暢，排水設(shè)施滿(mǎn)足排澇降漬要求；灌溉排水設(shè)施規(guī)劃科學(xué)，有利于提高灌排效率，提高灌溉水利用水平，減少人力投入，有利于節(jié)約灌溉成本；灌排設(shè)施要有利于機(jī)械化作業(yè)的實(shí)施，減少占用耕地，減少交叉建筑物的投資。

(3)田間道路通暢，確保每塊田都能夠進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，機(jī)耕路道路通達(dá)度盡量達(dá)到1.0，生產(chǎn)路作為機(jī)耕路的補(bǔ)充；機(jī)耕路路面強(qiáng)度滿(mǎn)足播種機(jī)、收割機(jī)、運(yùn)輸車(chē)輛等大型設(shè)備行駛要求；規(guī)劃線路既要滿(mǎn)足生產(chǎn)需要，有要盡量少占耕地。

(4)農(nóng)田防護(hù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保設(shè)施配套，根據(jù)需要選擇合適的農(nóng)田防護(hù)措施，田間工程設(shè)施要與生態(tài)環(huán)境良好融合。

(5)要將一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的理念融入田間基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與旅游業(yè)的結(jié)合、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與信息化的結(jié)合預(yù)留空間和通道，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)村吸引力。

2 江蘇省農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制約因素

由于對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)和作用認(rèn)識(shí)不清，缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短視行為，地方政府官員為完成任期內(nèi)的任務(wù)，將大量資金投入到老舊農(nóng)田水利骨干工程的修補(bǔ)、農(nóng)村道路和橋梁的重復(fù)建設(shè)以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施的高額補(bǔ)貼中。在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指導(dǎo)方向、投資管理、工程規(guī)劃、建設(shè)模式方面還存在建設(shè)方向偏離、重復(fù)建設(shè)、規(guī)劃創(chuàng)新性不足、建設(shè)模式與實(shí)際脫節(jié)等問(wèn)題。

2.1多部門(mén)管理，投資效率低下現(xiàn)階段參與到農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有水利、農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸以及省屬農(nóng)業(yè)企業(yè)等多個(gè)部門(mén)，涉及資金包括中央農(nóng)田水利建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地整治專(zhuān)項(xiàng)資金等多達(dá)每年上百億的專(zhuān)項(xiàng)資金，另外還有利用世界銀行貸款支持農(nóng)業(yè)灌溉等項(xiàng)目的資金。由于部門(mén)管理權(quán)限和工作責(zé)任要求的限制，不同職能部門(mén)實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)不同，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，工程管理模式不同。各部門(mén)實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)單一、分散，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)部門(mén)重點(diǎn)建設(shè)田間灌排設(shè)施，水利部門(mén)重點(diǎn)建設(shè)灌排骨干設(shè)施，國(guó)土資源部門(mén)重點(diǎn)方向是提高耕地質(zhì)量和增加耕地?cái)?shù)量，項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程缺乏多學(xué)科全方位論證，出現(xiàn)諸如泵站流量與渠道流量不匹配、道路與溝渠交叉建筑物不匹配等問(wèn)題；為保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常運(yùn)行，就必須對(duì)部分工程進(jìn)行改造和重建，直接導(dǎo)致工程重復(fù)投資現(xiàn)象。部分工程因?yàn)榻ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、施工管理不善、使用管理不科學(xué)等原因達(dá)不到設(shè)計(jì)使用年限，使用效率較低，投資效率低下。

2.2建設(shè)方向偏離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是規(guī)?；囊蠼K省向來(lái)比較重視農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投入巨大，一直以來(lái)以骨干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“卡脖子”工程建設(shè)、老舊灌排設(shè)施改造、設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等為主，包括農(nóng)村飲水安全建設(shè)、農(nóng)村河道疏浚整治、灌區(qū)節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利建設(shè)、各類(lèi)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目、省市投資土地整治項(xiàng)目、村村通工程等，其共同的特點(diǎn)就是重點(diǎn)對(duì)原有田間基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，如：農(nóng)村提水泵站的更新改造、田間灌溉渠道的硬質(zhì)化、排水溝道疏浚以及部分骨干溝道的硬質(zhì)化、涵閘橋等田間灌排配套建筑物、田間機(jī)耕道路的硬質(zhì)化。對(duì)于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施“最后一公里”投入不足。而現(xiàn)有的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施存在較多的問(wèn)題，一是田塊細(xì)碎化；二是溝渠道路數(shù)量多，線路亂，運(yùn)行方式粗放，交叉建筑物較多，不但人為割裂了耕作田塊，也不利于機(jī)械通行；三是田間灌排道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，渠道灌溉水利用率較低，溝道水土流失嚴(yán)重，既不利于節(jié)約水資源，降低灌溉成本，也不利于生態(tài)保護(hù)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占農(nóng)田的比重仍然較低。大多以提高耕地質(zhì)量為目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目并未能真正達(dá)到目標(biāo)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2015年底，江蘇省有效灌溉面積為395.25萬(wàn)hm2[9]。灌溉水利用系數(shù)較低、田塊細(xì)碎化、土地使用粗放等不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特征的問(wèn)題未得到有效解決，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；倪M(jìn)程。

2.3工程建設(shè)管理應(yīng)對(duì)土地制度變化的創(chuàng)新不足我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行全民所有制和集體所有制制度，國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度背景下，現(xiàn)有農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工程有效解決了一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和新農(nóng)村建設(shè)的問(wèn)題，對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件起到了顯著的作用。以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式下，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施需要服務(wù)于每個(gè)農(nóng)戶(hù)的田塊。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施存在溝渠數(shù)量多、斷面大、線路彎曲等缺點(diǎn)，導(dǎo)致灌溉水利用率低、溝渠占地面積大、溝渠水土流失及淤積等問(wèn)題。以基礎(chǔ)設(shè)施占地率為例，蘇中蘇南地區(qū)農(nóng)村道路和水利設(shè)施占地比例達(dá)到10%左右，蘇北地區(qū)接近12%，這與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要求的基礎(chǔ)設(shè)施占地率不超過(guò)8%的差距還是比較明顯的。

通過(guò)科學(xué)手段優(yōu)化工程設(shè)計(jì)和灌排制度，可以縮小溝渠斷面，優(yōu)化溝渠線路，減少交叉建筑配套，節(jié)省工程投資和管理支出，但由于這些措施會(huì)不同程度損害部分農(nóng)戶(hù)的短期生產(chǎn)效率和利益，很難達(dá)成共識(shí)。工程建設(shè)管理部門(mén)推廣先進(jìn)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念、優(yōu)化田間基礎(chǔ)設(shè)施布局、完善高效的工程管理制度難度較大。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，農(nóng)村土地制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分立”和土地流轉(zhuǎn)等制度創(chuàng)新得到較快推廣，農(nóng)用地使用在向規(guī)?；图s化方向發(fā)展，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)方向應(yīng)對(duì)土地制度的變化創(chuàng)新不足。

2.4建設(shè)模式存在缺陷，與實(shí)際脫節(jié)我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直以來(lái)延續(xù)了以政府為主導(dǎo)的建設(shè)模式。20世紀(jì)中期，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，以人民公社制度為背景，國(guó)家集中財(cái)力物力，大力發(fā)展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。80年代實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)后，在以家庭為主體的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制背景下，農(nóng)民將主要的精力投入到自家承包地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，無(wú)暇顧及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，地方政府有限的財(cái)力難以支持大規(guī)模的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但完全由政府主導(dǎo)的建設(shè)模式忽略了農(nóng)戶(hù)和集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陷入“有人建沒(méi)人管”的惡性循環(huán)。農(nóng)戶(hù)不愿意自己投入公共設(shè)施建設(shè)，希望政府投資，但政府進(jìn)行投資時(shí)涉及農(nóng)戶(hù)的個(gè)人利益如承包地時(shí)，農(nóng)戶(hù)又不愿意做出讓步，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織渙散，每個(gè)農(nóng)戶(hù)有個(gè)人不同的利益訴求，很難達(dá)成一致，也不積極參與到事關(guān)每戶(hù)家庭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府不得不在部門(mén)職能和群眾工作中間尋求妥協(xié)，形成了現(xiàn)在這種在原有農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)的管理模式。雖然中央三令五申要求征求群眾意見(jiàn)，但如果完全按照現(xiàn)有規(guī)劃方案征求群眾意見(jiàn)，難度會(huì)相當(dāng)大。這也是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃實(shí)施中多年以來(lái)難以解決的問(wèn)題。

3 江蘇省農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議

3.1整合資源，多規(guī)合一，優(yōu)化建設(shè)模式將農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方向的職能進(jìn)行整合，擺脫原有各部門(mén)各自為戰(zhàn)、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)狀，與村鎮(zhèn)規(guī)劃、村級(jí)土地規(guī)劃相結(jié)合，進(jìn)行多元化的土地綜合整治。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從耕作、收獲到農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)融入整治規(guī)劃內(nèi)容，并與農(nóng)產(chǎn)品加工以及鄉(xiāng)村旅游等二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。

3.2以規(guī)?；?jīng)營(yíng)作為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)目標(biāo)原有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)不適合未來(lái)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢(shì)，只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、大田托管等模式，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)才能使農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適應(yīng)未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間的需要。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域和資金應(yīng)當(dāng)向能夠規(guī)?；?jīng)營(yíng)的區(qū)域傾斜，才能提高資金的使用效率，避免重復(fù)投資等短期行為。

3.3優(yōu)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道和管理模式農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施需要解決投資渠道單一和建成后的管理缺失等問(wèn)題。雖然政府和相關(guān)職能部門(mén)一直提倡引入社會(huì)資金和群眾參與，但由于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投資收益較低，且社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜，社會(huì)資金和群眾參與熱情不高。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，在確保經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的條件下，通過(guò)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量得到提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本和人力成本降低，農(nóng)業(yè)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織能夠從中獲得直接收益，社會(huì)資本和群眾具備參與建設(shè)的基礎(chǔ)。確定政府投入為主體，土地經(jīng)營(yíng)人和土地所有者參與投入的模式，不僅能夠有效推動(dòng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還能夠?yàn)楹罄m(xù)的管理和維護(hù)提供有力保障，充分發(fā)揮投資的效益。

3.4加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計(jì)管理等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人才的建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域涉及農(nóng)學(xué)、水利工程、工程建設(shè)管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家大多有專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的學(xué)科，例如日本就有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)土木工程學(xué)科，學(xué)習(xí)方向也涵蓋多個(gè)方向。江蘇省農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)基本以農(nóng)業(yè)科學(xué)院、水利設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)和土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，這些機(jī)構(gòu)很多是由原來(lái)事業(yè)單位演變而來(lái)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不是主要研究方向，從業(yè)人員也大多由單一專(zhuān)業(yè)構(gòu)成，缺乏學(xué)科交叉的能力。這也是當(dāng)前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平滯后的一個(gè)重要因素。通過(guò)建設(shè)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計(jì)工程管理機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行管理，強(qiáng)化人員和機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，核發(fā)準(zhǔn)入資格，提高從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)水平，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員管理，使從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員真正為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

3.5引入先進(jìn)的理念和技術(shù)并進(jìn)行普及和推廣21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，渠道防滲、噴滴灌等節(jié)水灌溉工程，水稻節(jié)水灌溉田間管理、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水肥控制等研究已經(jīng)達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，這些先進(jìn)技術(shù)對(duì)于降低灌溉成本、提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、減少農(nóng)藥和化肥的使用具有很好的效果；暗管排水工程技術(shù)有助于控制田間降漬、減少排水溝道占地和減少水土流失[10]。采用信息化手段，脫離原有的傳統(tǒng)模式，對(duì)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的預(yù)防、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的預(yù)測(cè)以及農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售等將會(huì)產(chǎn)生根本性的改變。在以前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式下，農(nóng)戶(hù)受教育程度不高，接受新事物新技術(shù)的能力有限，由于可能對(duì)自身利益造成的短期影響，對(duì)于暗管排水等新技術(shù)的應(yīng)用不能接受。適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)為這些新技術(shù)的引進(jìn)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

4 結(jié)語(yǔ)

土地整治是以提高土地利用率，保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對(duì)未合理利用的土地的整理、因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地的修復(fù)，以及未利用土地的開(kāi)發(fā)等活動(dòng)。土地整治包括農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)等。農(nóng)用地整理是在以農(nóng)用地(主要是耕地)為主的區(qū)域，通過(guò)實(shí)施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。

“十二五”期間，江蘇省積極推進(jìn)土地整治項(xiàng)目實(shí)施，自2011年以來(lái)，通過(guò)土地整治，全省補(bǔ)充耕地9.52萬(wàn)hm2，修建灌排渠管9.87萬(wàn)km，修建了0.99萬(wàn)座泵站，修建和改建農(nóng)用橋3.35萬(wàn)座，修建和改建水閘3.59萬(wàn)座，修建和改建田間道路3.00萬(wàn)km[11]。在增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，為推動(dòng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。

土地綜合整治項(xiàng)目通過(guò)村莊的拆舊建新、土地權(quán)屬調(diào)整、田塊合并、生態(tài)治理、配套設(shè)施建設(shè)的立體化建設(shè)，為農(nóng)村的土地制度改革、村莊布局優(yōu)化、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了平臺(tái)，以土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為前置條件的土地綜合整治必將成為未來(lái)江蘇省農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向。

[1] 江蘇省農(nóng)委市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息處(綜合處).農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃[Z].2012-07-31.

[2] 陳偉忠.日本土地改良區(qū)的農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2016(12)：22-27.

[3] 周應(yīng)恒，胡凌嘯.對(duì)我國(guó)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(2)：23-29.

[4] 江蘇省統(tǒng)計(jì)局.江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒-2016[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016.

[5] 國(guó)務(wù)院.全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)[A].2016.

[6] 龍文軍，何在中，朱曉琳.規(guī)模經(jīng)營(yíng)亟待公共服務(wù)配套：江蘇省金湖縣土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)調(diào)研報(bào)告[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2012(12)：27-28.

[7] 劉菁，郭遠(yuǎn)明，秦宏.規(guī)模化經(jīng)營(yíng)存在四大瓶頸[J].瞭望，2016(51)：36.

[8] 劉啟明.日本土地改良制度的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2009(1)：40-43.

[9] 江蘇省人民政府.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃(2014-2020年)[A].2014.

[10] 張喜和，國(guó)書(shū)龍.暗管排水工程技術(shù)[J].東北水利水電，2012(8)：19-20，66.

[11] 江蘇省國(guó)土資源廳.江蘇省土地整治規(guī)劃(2016-2020年)[A].2017.