於忠祥，胡雯雯，宋鑫煜

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 合肥 230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國土資源研究所，安徽 合肥 230036)

習(xí)近平在十九大報告中作出了“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的全新論斷[1]。當(dāng)前，我國社會中最大的發(fā)展不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；最大的發(fā)展不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在農(nóng)村資源，主要是土地資源大量流向城市轉(zhuǎn)化為資本，為城市積累了巨額的發(fā)展資金，而農(nóng)村僅僅獲得微乎其微的補償費和安置費，拉大了城鄉(xiāng)差距；城鎮(zhèn)化進程中，進城務(wù)工農(nóng)民仍然享受不到與城鎮(zhèn)居民平等的待遇，導(dǎo)致農(nóng)村土地保障功能依然強大，阻礙了農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地退出；金融下鄉(xiāng)仍然困難重重，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大瓶頸。農(nóng)村發(fā)展不充分主要表現(xiàn)在農(nóng)村承包地仍以分散經(jīng)營為主，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，加之勞動力缺乏，導(dǎo)致其產(chǎn)能沒有充分發(fā)揮；大量的農(nóng)村宅基地和其上的農(nóng)房閑置，因制度原因，其資產(chǎn)得不到顯化和折現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展缺地缺錢。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展和農(nóng)村充分發(fā)展的著力點是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制度保障是全面深化改革，其中的農(nóng)村土地政策創(chuàng)新是重要引擎。

一、創(chuàng)新體制機制，加快推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”

十八大以來，隨著農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的推進和培育壯大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相關(guān)政策的實施，實踐中形成了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的格局。習(xí)近平視察安徽時強調(diào)，要對“三權(quán)分置”進行頂層設(shè)計。中共十八屆三中全會提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”；十九大進一步提出，農(nóng)村土地承包第二輪到期后再延長30年。因此，頂層設(shè)計農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”方案，疏通其流轉(zhuǎn)渠道迫在眉睫。

(一)界定“三權(quán)分置”的權(quán)能，保障各權(quán)能的實現(xiàn)

第一，權(quán)能的界定。針對權(quán)能結(jié)構(gòu)，一是通過確權(quán)發(fā)證，賦予集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；二是通過流轉(zhuǎn)，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，經(jīng)申請，頒發(fā)農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)證書，賦予其經(jīng)營權(quán)；三是土地流轉(zhuǎn)后，承包地農(nóng)民只擁有土地承包權(quán)，不擁有經(jīng)營權(quán)。

第二，權(quán)能的實現(xiàn)。一是強化農(nóng)村土地集體所有權(quán)地位，這是改革的底線，不能突破。可以嘗試“金股制”[2]，即集體對農(nóng)村承包地占有的經(jīng)濟股份很少，但賦予的發(fā)包權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收回權(quán)等，只要合法，可以采用一票否決制。二要嚴格保護農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，只要農(nóng)戶嚴格遵守土地管理法、農(nóng)村土地承包法、基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)，任何單位和個人不得強迫其流轉(zhuǎn)土地。第二輪土地承包到期后，要精準識別集體經(jīng)濟組織的成員，不得以常住城鎮(zhèn)的名義剝奪農(nóng)戶的承包權(quán)經(jīng)營權(quán)。只要不是轉(zhuǎn)讓和破壞耕地等行為，承包地農(nóng)民能長久享用其用益物權(quán)，可以入股、抵押和繼承。三要加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更多的收益權(quán)和他項權(quán)利，如政府要跟進服務(wù)，確保補貼和配套設(shè)施農(nóng)用地等政策精準兌現(xiàn)。

(二)以“股田制”為主導(dǎo)，建立農(nóng)民增收的長效機制

2017年的調(diào)研資料表明，不同地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)租金差距很大，貧困地區(qū)為每年每畝400—500元，而發(fā)達地區(qū)為每年每畝800—1 200元[3]389-392。有的地租確定為糧食，再按當(dāng)年糧價折算現(xiàn)金。土地租金差異較大在一定程度上拉大了貧困地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的差距，以糧折現(xiàn)讓農(nóng)戶分擔(dān)了市場風(fēng)險。因此，貧困地區(qū)推行“股田制”是土地流轉(zhuǎn)的最佳模式?！肮商镏啤本褪亲冝r(nóng)田為股田，將農(nóng)民承包地的經(jīng)營權(quán)折價入股，并確定股田的保底收益和紅利分成比例，農(nóng)民不僅基本收益有保障，而且其收益會隨著土地經(jīng)營效益的提升而增長。

(三)建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險金制度，消解承包地農(nóng)民的后顧之憂

要建立以農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格認證為核心的土地流轉(zhuǎn)準入制度。通過認證后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按規(guī)定繳納風(fēng)險金方可簽訂流轉(zhuǎn)合同。風(fēng)險金要能確保股田的保底收益，只有在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“跑路”后方可啟用，平時委托金融部門代管，到期付息。

(四)制定差別化的農(nóng)業(yè)供給政策，解決區(qū)域發(fā)展平衡的矛盾

要深入推進“以工代賑”工程，如土地整治等項目要向貧困地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)區(qū)傾斜；農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)保險和金融政策等要向貧困區(qū)傾斜；扎實推進科技助動的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，如安徽金寨縣的“林—西洋參”套種等生態(tài)、休閑農(nóng)業(yè)項目；皖北的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)項目等。通過實施差別化的農(nóng)業(yè)供給政策，實現(xiàn)脫貧致富和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大雙贏。

(五)創(chuàng)新服務(wù)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的農(nóng)村金融政策

一是創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)體系支持土地流轉(zhuǎn)，包括不斷完善農(nóng)村金融服務(wù)體系、吸引各類民間資本進入農(nóng)村領(lǐng)域和積極推動債券市場創(chuàng)新等。二是創(chuàng)新信貸模式支持土地流轉(zhuǎn)，包括擴展農(nóng)戶小額貸款的支持范圍、大力推廣聯(lián)保和信用共同體貸款、探索開辦農(nóng)村抵質(zhì)押業(yè)務(wù)、探索定單、倉單、應(yīng)收賬款等質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)和積極與各類組織開展合作等。三是創(chuàng)新抵押擔(dān)保體系支持土地流轉(zhuǎn)，包括建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度、土地承包合同和權(quán)益保障機制、建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值認定和抵押登記制度、制定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險防范措施、創(chuàng)新抵押擔(dān)保貸款品種和完善信用擔(dān)保體系等。四是創(chuàng)新支付環(huán)境支持土地流轉(zhuǎn)，包括完善農(nóng)村金融服務(wù)組織體系、推進現(xiàn)代化支付機具布放力度和寬度、創(chuàng)新支付服務(wù)品種和擴大農(nóng)村居民中的非現(xiàn)金支付使用群體。五是創(chuàng)新風(fēng)控機制支持土地流轉(zhuǎn)，包括探索新型的風(fēng)險管理模式、建立健全農(nóng)業(yè)保險機制、探索建立政府、銀行、流轉(zhuǎn)企業(yè)的聯(lián)動機制和加強信用體系建設(shè)等。六是創(chuàng)新保障政策支持土地流轉(zhuǎn)，包括政府出資建立風(fēng)險補償基金、通過財政補貼、擔(dān)保、貼息貸款等措施助推農(nóng)村承包地有效運轉(zhuǎn)、出臺涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)營業(yè)稅減免、所得稅優(yōu)惠等激勵政策、出臺財政獎勵政策激勵農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)將吸納的存款用于增加當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”的信貸投入以及制定按涉農(nóng)貸款額度差額準備金制度等。

二、政策支撐，推進農(nóng)村承包地“一塊田”改革

(一)“一塊田”改革的緣起及進展

十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生了根本性變化，集中到一點就是確定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，其實質(zhì)就是尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，將“大包干”的農(nóng)民意愿上升為國家政策，其成效是解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使中國依靠自己的力量穩(wěn)定解決了13億人口吃飯問題。

“大包干”的核心是分田到戶承包經(jīng)營，采用的是“人人有地，戶戶分田”的均包制，造成田塊分割，形成了超小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營狀況。據(jù)調(diào)查，一戶承包的土地，少則上十塊，多則十幾塊，安徽省最多的一戶承包地塊達36塊。顯然，這種超小規(guī)模的生產(chǎn)方式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的生產(chǎn)力水平。

2012年秋天，針對“耕地太零散，耕種太麻煩，收割太耗費，流轉(zhuǎn)太困難”的農(nóng)村承包地經(jīng)營現(xiàn)狀，安徽省蒙城縣立倉鎮(zhèn)炮臺溝村農(nóng)民在全國率先推行“一塊田”改革，即通過村委會協(xié)調(diào)，在尊重農(nóng)民意愿和確保農(nóng)戶承包地面積不變的前提下，采用村民承包地互換的方式，推進“一戶一塊田”承包經(jīng)營模式。蒙城縣委、縣政府，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，把農(nóng)民的利益放在首位，決定在全縣推廣這一模式。在推進過程中，政府籌措一定的資金，用于對調(diào)入劣地農(nóng)民的補償。截至2017年底，全縣180萬畝耕地全部實現(xiàn)了“一戶一塊田”承包經(jīng)營，沒有一戶上訪農(nóng)民。

(二)“一塊田”改革的作用

第一，實現(xiàn)了以家庭為基礎(chǔ)的規(guī)模經(jīng)營，提高了土地利用率。2017年的調(diào)研資料表明，農(nóng)村土地細碎化導(dǎo)致小田埂系數(shù)增加10%左右。所以，推進“一塊田”改革，實現(xiàn)了一戶承包地規(guī)模連片，消除了用于分割地塊的小田埂。

第二，推進了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村的“三生”條件。 “一塊田”改革，為土地整治創(chuàng)造了條件，改善了農(nóng)田生產(chǎn)條件、農(nóng)民生活條件和農(nóng)村生態(tài)條件。

第三，奠定了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)。土地零散承包，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只要流入上百畝土地，就要涉及幾十戶農(nóng)民，而且農(nóng)戶一次土地流轉(zhuǎn)不完，其流轉(zhuǎn)土地的主動性也不強。實行“一塊田”改革后，將徹底改變這一被動局面，加快了土地流轉(zhuǎn)進程，促進了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”新格局的形成，奠定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

第四，消除了土地經(jīng)營糾紛，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一戶一塊田，承包地農(nóng)戶有權(quán)在同一塊土地上按照自己意愿，組織土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免了諸如用水、用肥、用藥等經(jīng)營糾紛，穩(wěn)定了農(nóng)村社會秩序，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[4]。

(三)“一塊田”改革的意義

當(dāng)今，一提起土地流轉(zhuǎn)，人們一定理解為承包地農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。“一塊田”改革實質(zhì)仍然是土地流轉(zhuǎn)，但屬于承包地農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，在土地承包經(jīng)營權(quán)不變、承包面積不變的前提下，通過政府協(xié)調(diào)推動，實現(xiàn)以家庭為基礎(chǔ)的規(guī)模經(jīng)營。這一改革，發(fā)源地在蒙城，是農(nóng)民的發(fā)明創(chuàng)造，是農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的推進器。

小崗精神實質(zhì)就是“窮則思變”“敢為人先”“無畏無懼”“堅持真理”“為民為國”的民族精神，其創(chuàng)立的“大包干”農(nóng)村土地經(jīng)營模式之所以能以磅礴之勢推向全國，是因為順應(yīng)民意，公平優(yōu)先?！耙粔K田”改革既要解決公平，更要解決效率，順應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但有些農(nóng)民可能不理解，有抵觸情緒，需要政府協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、循序漸進地推進?？梢灶A(yù)斷，“一塊田”改革是我國農(nóng)村改革“第二個飛躍”的“推進器”，是促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的紐帶，是農(nóng)村土地承包第二輪到期再延長30年相關(guān)政策的繼承和延伸。

三、構(gòu)建“土地整治+”模式體系，推進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

(一)全域?qū)嵤巴恋卣?高標準農(nóng)田”模式，提升耕地產(chǎn)能

土地整治是高標準農(nóng)田建設(shè)的平臺，是提升耕地產(chǎn)能的必然途徑，必須在全域推進。一是土地整治與高標準農(nóng)田建設(shè)要融為一體，各項建設(shè)工程要科學(xué)合理、精準落地，切忌做成“半拉子”工程，導(dǎo)致項目建的多，產(chǎn)能提的少；二是以耕地產(chǎn)能為標準，實行土地整治項目專家年審制，確?！安丶Z于地”戰(zhàn)略落地生根。

(二)精準實施“土地整治+健康土地”模式，筑牢食品安全根基

食品安全的根基是健康土地。但由于土地健康水平家底不清，包括數(shù)量、類型和分布，導(dǎo)致以土地整治為抓手的土地修復(fù)工程無從下手。因此，必須適時啟動土地健康體檢工程，查清健康土地、亞健康土地和不健康土地的面積、比例及分布，依據(jù)體檢結(jié)果精準實施土地修復(fù)工程，確保健康土地供給[3]105-112。

(三)有序?qū)嵤巴恋卣?土地流轉(zhuǎn)”模式，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

目前，很多土地整治項目都落在未流轉(zhuǎn)土地上，導(dǎo)致整治后的土地繼續(xù)拋荒；整治后的土地一旦流轉(zhuǎn)，經(jīng)營者必將按照其經(jīng)營特點重新整治土地，導(dǎo)致投資浪費。因此，必須做好土地整治與土地流轉(zhuǎn)有效對接。一要積極引導(dǎo)農(nóng)民共同參與土地整治，有序推動土地流轉(zhuǎn)；二要積極培育當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項目，吸引各類主體參與項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；三要將農(nóng)田整治項目落在土地流轉(zhuǎn)區(qū)域，杜絕浪費民脂民膏。

(四)圍繞實施“土地整治+空間格局”模式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

目前，很多地方“一哄而上”調(diào)結(jié)構(gòu)，尤其是撇開市場，強調(diào)“因地制宜”調(diào)結(jié)構(gòu)，在過分渲染所謂主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)巨大經(jīng)濟效益的情勢下，導(dǎo)致“同質(zhì)化”現(xiàn)象嚴重，同一產(chǎn)業(yè)規(guī)模過大?？梢灶A(yù)斷，現(xiàn)在是蘋果等滯銷，幾年后必然是獼猴桃滯銷。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須做好市場和基地的高度對接。一要通過土地整治將土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局落地，奠定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)；二要加強信息農(nóng)業(yè)建設(shè)力度，通過市場預(yù)測，并利用土地的多宜性，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做到因市因地制宜，確保產(chǎn)業(yè)精準，規(guī)模適度；三要謹慎推進生產(chǎn)周期長、成本大的產(chǎn)業(yè)落地，避免重蹈“田里長得好，商場大蕭條”的覆轍；四要確保通過土地整治結(jié)余的建設(shè)用地指標，依法優(yōu)先供給設(shè)施農(nóng)用地。

(五)分區(qū)實施“土地整治+生態(tài)農(nóng)藝”模式，推進耕地休養(yǎng)生息

近幾年，因農(nóng)村勞力缺乏、農(nóng)業(yè)的比較效益低，以及秸稈禁燒等原因，造成耕地季節(jié)性拋荒現(xiàn)象十分嚴重，有些耕地甚至常年不耕不種。因為缺乏養(yǎng)護，基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴重，耕地經(jīng)濟肥力極低，有悖于“藏糧于地”戰(zhàn)略。這些耕地，基本上以承包戶分散經(jīng)營為主。因此，必須通過土地整治，促進土地流轉(zhuǎn)和集中，通過實施生態(tài)農(nóng)藝，依據(jù)區(qū)域特點，推進耕地休養(yǎng)生息。各地因根據(jù)不同區(qū)域特點，推行不同的模式。如安徽省淮北平原，重點推廣“兩主四輔”的輪作制度。“兩主”即實行小麥與大豆、玉米與大豆輪作；“四輔”即實行小麥、玉米與薯類輪作，籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿等飼草作物輪作，玉米與耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，小麥、玉米與花生等油料作物輪作。在皖中、皖南和皖西地區(qū)，重點實施季節(jié)性休耕制度，保障耕地休養(yǎng)生息。在皖北地區(qū)推行“三圃式農(nóng)業(yè)”，即將耕地分為春耕、秋耕、休閑三部分，輪流用于春播、秋播、休閑。在淮北平原重點推行免耕技術(shù)，減少土壤風(fēng)蝕危害。對江淮丘陵區(qū)的坡耕地和皖南皖西山區(qū)的梯田，鼓勵實施免耕技術(shù)，減少土壤水蝕危害。

四、創(chuàng)新模式，有序推進宅基地“三權(quán)分置”

伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)村“人去樓空”的現(xiàn)象成為常態(tài)，進而產(chǎn)生了“空心村”。于是乎，一些人為了獲取建設(shè)用地指標，就把眼光盯在了這塊土地上。如安徽省全椒縣廟胡村，民房基本上是兩層樓，寬暢的水泥路貫穿東西，一條灌、排兩用的溝渠環(huán)繞四周，可為環(huán)境優(yōu)雅。但是，村莊的青壯勞動力幾乎全部離鄉(xiāng)，僅有為數(shù)不多的老弱病殘留守。據(jù)了解，這個村莊已列入“增加掛”的對象，一方面助長了城鎮(zhèn)“攤餅式”發(fā)展的粗放模式，另一方面毀掉了莊園，滅失了鄉(xiāng)愁。

針對農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀和問題，基于鄉(xiāng)村振興的大局，2018年中央“一號文件”提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”[5]。當(dāng)前，就是要在落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，重點放活宅基地使用權(quán)。鑒于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，應(yīng)允許結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，采取差別化宅基地使用權(quán)處置模式。

(一)融合鄉(xiāng)村旅游，變農(nóng)房為客房

鄉(xiāng)村旅游是以旅游度假為宗旨。所以，必須解決居住和餐飲的問題。這個問題恰恰是制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的大問題，因為建房無地。安徽省望江縣雷池鎮(zhèn)，在打造田園綜合體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，采取租賃農(nóng)房或農(nóng)房入股的形式，變農(nóng)房為客房，實現(xiàn)了農(nóng)房改造與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展。

(二)加盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，變農(nóng)房為廠房

以農(nóng)產(chǎn)品加工或流通為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，是帶動農(nóng)戶進入市場，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、加、銷有機結(jié)合、相互促進的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，理應(yīng)扶持、發(fā)展和壯大。實踐中，制約其發(fā)展壯大的瓶頸是缺地建廠房。基于此，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，主動與村民聯(lián)系，邀請他們用閑置房作價入股加盟，然后對閑置房進行改造，使“農(nóng)民變股民，農(nóng)房變廠房”。

(三)落實農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的土地政策，變農(nóng)房為庫房

依據(jù)有關(guān)文件精神，為培育發(fā)展壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照流轉(zhuǎn)土地面積的5%配置設(shè)施農(nóng)用地，用于建設(shè)曬場、烘干廠房和庫房等。但由于土地財政的誘惑，地方政府把有限的建設(shè)用地指標幾乎全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)，流轉(zhuǎn)土地的“配套設(shè)施”農(nóng)用地政策基本上都是“空頭支票”?；诖?，應(yīng)允許專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過租賃農(nóng)房或村內(nèi)空閑地等方式，建曬場、烘干廠房或庫房等，農(nóng)戶出租農(nóng)房既獲得租金，增加了財產(chǎn)性收入，又盤活了農(nóng)村宅基地資產(chǎn)；村內(nèi)空閑地出租所獲租金歸集體所有，發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟，農(nóng)村“三變“改革后，農(nóng)民還可分享紅利。

(四)弘揚鄉(xiāng)村住宅文明，變農(nóng)房為景房

安徽省皖南徽派建筑具有幾百年乃至上千年的歷史沉淀，是人類文化歷史遺產(chǎn)。但是，也經(jīng)過了“破舊立新”“拆房異地建景”等多次浩劫和磨難。有些散布于鄉(xiāng)村各地的莊院，古樸優(yōu)雅，很多也被千篇一律的現(xiàn)代建筑所取代。痛心疾首之余，一些有識之士開始痛定思痛，亡羊補牢。安徽省皖南很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在對古建筑進行普查的基礎(chǔ)上，實施搶救性保護措施，由文物保護部門統(tǒng)一實施修繕，修舊如舊，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，變農(nóng)房為景房。

(五)規(guī)劃管控，鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，變農(nóng)房為出租房

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化互動發(fā)展將成為常態(tài)。但是，目前最大的障礙就是具有雄厚資金的城里人或身懷絕技的“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的退休人員等下鄉(xiāng)后居無定所。因此，應(yīng)盡快出臺政策，在不違背規(guī)劃的前提下鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員投資，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，再租賃給投資者，變農(nóng)房為出租房。

(六)嘗試宅基地“返租倒包”，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，變農(nóng)民為股民

十九大報告提出發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，這是解決村級集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)弱化、凝聚力不強的重大部署。全國各地，應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的方法和路徑。安徽省合肥市廬陽區(qū)三十崗鄉(xiāng)，利用毗鄰省會城市的區(qū)位優(yōu)勢，由村集體出面，將閑置的民房租賃過來，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造后進行發(fā)包，用于發(fā)展“農(nóng)家樂”等城郊型旅游產(chǎn)業(yè)。集體再將農(nóng)民出租農(nóng)房的租金折算成股份參與集體經(jīng)濟發(fā)展，年終分紅，變農(nóng)民為股民。

五、創(chuàng)新差別化的政策供給體系，有序推進涉地指標跨區(qū)域交易

要針對不同區(qū)域，制定差別化的涉地指標(主要是新增耕地和宅基地指標)跨區(qū)交易政策，解決區(qū)域發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分等諸多問題。從國家層面上，要制定涉地指標跨省交易政策，原則是指標交易市場運作，補充耕地質(zhì)量國家監(jiān)控，造成補充耕地質(zhì)量下降的實行交易區(qū)域行政一把手責(zé)任追究制；從省級層面上，放開市域間涉地指標交易市場，補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算，在推行耕地保護省長負責(zé)制的基礎(chǔ)上，建立耕地保護壓力傳導(dǎo)機制，確保省域內(nèi)耕地數(shù)量不減少，耕地質(zhì)量不降低。要杜絕涉地指標的賬上交易，即新增耕地指標調(diào)入?yún)^(qū)域，不僅要增加其耕地保有量指標，而且補充的耕地要精準上圖、落地，科學(xué)評定其等級，做到圖、文、表和實地一致；對于耕地保護指標調(diào)出區(qū)域，既要核減其耕地保有量，更要將占用的耕地精準上圖、落地，明確其質(zhì)量等級，為補充耕地區(qū)域提供依據(jù)。