文_楊燕綏

堅持黨的領導、國家統(tǒng)一，生產(chǎn)資料公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，把社會主義制度和市場經(jīng)濟有機結合起來，不斷保障和改善民生、增進人民福祉、走共同富裕道路，是新中國70年發(fā)展的核心價值與顯著優(yōu)勢。

新中國成立之初，1951年我國頒布實施了《勞動保險條例》，為企業(yè)職工建立了醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和退休金制度。改革開放后，我國2004年《憲法修正案》第14條規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，此后建立了工薪費和地方統(tǒng)籌的職工基本養(yǎng)老保險、政府補貼和個人賬戶的居民基本養(yǎng)老保險，2018年，國家基本養(yǎng)老保險覆蓋人口達到94293萬，其中領取基本養(yǎng)老金的職工人數(shù)為11798萬人，月平均養(yǎng)老金為3153.5元人民幣；領取養(yǎng)老金的居民人數(shù)為15898萬人，月平均養(yǎng)老金約為152.3元人民幣。在出現(xiàn)人口老齡化后，我國2018年《憲法修訂案》第44條規(guī)定：“退休人員的生活受到國家和社會的保障?！?/p>

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關鍵時期，同時要面對未富先老和快速老齡化的挑戰(zhàn)。近日中共中央和國務院印發(fā)的《國家積極應對人口老齡化的中長期規(guī)劃》提出，中國進入社會財富儲備期。養(yǎng)老基金是社會財富中最重要的組成部分之一，以各類養(yǎng)老基金總資產(chǎn)占當年GDP的比例計算養(yǎng)老資產(chǎn)總儲備率，經(jīng)合組織成員國家的平均值超過70%，我國不足10%。

一、我國養(yǎng)老金制度發(fā)展面臨均衡與充分的挑戰(zhàn)

均衡是博弈論的核心概念，表示一種穩(wěn)定和完善的狀態(tài)，沒有利益沖突和重大改革傾向。如果社會福利制度的運行處于均衡狀態(tài)，說明其在政治上各方利益相對平衡，在微觀經(jīng)濟分析中供需平衡，這種福利制度的民生保障作用和社會穩(wěn)定效應是充分的，可以持續(xù)發(fā)展。本文以我國養(yǎng)老金制度為例，討論均衡充分發(fā)展民生的問題。

目前我國養(yǎng)老保險制度面臨如下8個方面的挑戰(zhàn)。

一是人口老齡化導致贍養(yǎng)比不斷降低，已從建制初期的3∶1降為2.55∶1。2011年—2017年間企業(yè)參保職工人數(shù)的年均增長率約為5.5%，而同期企業(yè)參保離退休人數(shù)的年均增長率約為7.2%。實際繳費人數(shù)占比下降、領取養(yǎng)老金的人數(shù)占比在上升，到2022年，1963年出生高峰的男性人口進入60歲領取養(yǎng)老金的年齡，這個問題將更加嚴重。

二是企業(yè)費率高、費基不實。2019年以前，我國職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)費率為20%，個人8%，合計28%，大多數(shù)經(jīng)合組織國家均通過立法將養(yǎng)老保險費率限定在工資的20%以內。根據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的《降低社會保險費率綜合方案》，2019年5月1日起各地可將職工基本養(yǎng)老保險單位費率從原規(guī)定的20%降至16%，合計費率為24%。由于很多企業(yè)以降低費基的方式減少企業(yè)成本，現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險費基約為應繳費基數(shù)的60%。

三是缺乏合理調待機制，支付水平趨高。2017年當年企業(yè)離退休人員人均養(yǎng)老金占當年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員加權平均工資的比例為48.21%，高于同期經(jīng)合組織國家的平均值40%。某些地區(qū)因養(yǎng)老金增長快于工資增長而誘發(fā)提前退休。

四是基金養(yǎng)老保險基金支出增速快于收入，財政補貼快速增長。2006—2017年間財政補助平均增長率為23.7%，比基金征繳收入年均增長率18.7%高5個百分點。2016年有7個省份出現(xiàn)當期收不抵支，黑龍江的養(yǎng)老基金累計結余已經(jīng)為負數(shù)。2017年剔除財政補助收入后，有更多省份出現(xiàn)當期缺口。2018年國家建立了中央調劑金制度，暫時解決部分省的“保發(fā)放”問題。

五是職工個人賬戶性質不清，記賬利率高增加長期支付壓力。職工如何履行繳費義務、個人賬戶屬性在現(xiàn)行法律政策中是模糊的。目前企業(yè)與職工繳費的比例是2.6∶1，民營企業(yè)和小微企業(yè)普遍認為負擔重。很多省份已將個人賬戶資金用于當年發(fā)放，2016年以后記賬利率提高至8.31%，至今記賬總額已超過5萬億元人民幣，給現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策帶來的壓力越來越大。

六是對“歷史欠賬”的認識不統(tǒng)一，成為基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的隱患。1997年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度轉制時已退休人員視為“老人”，轉制前已參加工作、轉制后退休人員視為“中人”，他們的工齡被視同繳費，由此形成轉制成本，關于償還方案尚未達成共識。

七是機關、事業(yè)單位和企業(yè)及其職工的基本養(yǎng)老保險并軌之后，待遇差距仍然很大。加之職業(yè)年金發(fā)展快于企業(yè)年金，截至2018年，企業(yè)年金覆蓋職工人數(shù)為2388萬，不到基本養(yǎng)老保險參保職工的10%，這導致養(yǎng)老金差距還會加大。

八是國家養(yǎng)老金結構存在缺陷。我國與時俱進地建設了國家養(yǎng)老金的三個支柱，但是基本養(yǎng)老保險費率高、一柱為大，企業(yè)年金發(fā)展緩慢、個人養(yǎng)老金起步艱難，職工總養(yǎng)老金替代率不高。以美國為例，三支柱養(yǎng)老金分別占比為40%、40%和20%，努力工作和連續(xù)繳費的人的養(yǎng)老金替代率超過退休前的工資。

綜上所述，在地區(qū)之間、職工群體之間、代際之間存在均衡利益的改革訴求，在養(yǎng)老保險基金收支平衡和供需關系方面也存在不均衡問題，最終導致職工養(yǎng)老金的充足性和國家養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性遇到挑戰(zhàn)，對此進行系統(tǒng)化改革的呼聲越來越強烈。

二、我國養(yǎng)老金制度均衡與充分發(fā)展需要創(chuàng)新思維

黨的十九屆四中全會要求順應時代潮流、創(chuàng)新思維。針對我國養(yǎng)老金制度的主要問題，需要從頂層設計、體制機制兩個方面創(chuàng)新思維、深化改革，完善國家養(yǎng)老金制度體系，以滿足人民對美好生活的向往。

（一）創(chuàng)新頂層設計理念

新時代國家養(yǎng)老金制度的頂層設計，立意要高、眼光要遠、措施要實，進入黨和國家決策層面，不能局限于部門職責?？梢跃S持我國職工統(tǒng)籌制和居民個賬制的制度架構，順應互聯(lián)網(wǎng)的時代潮流，關注各類職工、各地居民和靈活就業(yè)人口的需求，統(tǒng)籌兼顧歷史遺留問題、近期運行問題和未來發(fā)展問題，堅持“全覆蓋、保基本、多層次，兼顧公平與效率”的基本原則，按照“存量改革、結構調整”的思路進行“一攬子”頂層設計，均衡各方利益、促進養(yǎng)老金制度充分發(fā)展。

一是全國統(tǒng)籌職工基本養(yǎng)老保險。十九屆四中全會再次提出加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，包括統(tǒng)一政策與調待機制、統(tǒng)一籌資與基金管理、統(tǒng)一經(jīng)辦與組織建設、統(tǒng)一信息系統(tǒng)與監(jiān)督機制。這需要基于創(chuàng)新思維和治理能力解決如下問題。一是夯實稅基建立稅制。夯實工資基數(shù)、建立養(yǎng)老金工薪稅制，由國家稅務機構統(tǒng)一征收，覆蓋各地的參保機構和職工個人，做到應收盡收，是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的必要條件。二是三方籌資解決遺留問題。有測算結果顯示，基于目前在職職工平均工資水平和現(xiàn)行養(yǎng)老金計發(fā)政策，如果夯實稅基，稅率20%可以滿足支付需要。為此建議企業(yè)承擔12%，大幅減輕企業(yè)負擔；職工承擔5%，從原個人賬戶轉出，職工個人賬戶制轉化為個人繳費制，剩余3%劃入企業(yè)年金個人賬戶，企業(yè)年金覆蓋范圍可以速達3億多職工；國家承擔3%，將視同繳費轉制成本，確定下來可化解多方風險，建立穩(wěn)定的籌資機制，由中央財政、地方財政和國企紅利上繳分擔。建立地方財政人頭稅制，即按照當?shù)厣夏甓阮I取基礎養(yǎng)老金的人數(shù)上繳養(yǎng)老金稅，約束地方政府嚴格審核養(yǎng)老金領取資格。三是建立基礎養(yǎng)老金調待機制?，F(xiàn)行養(yǎng)老金計發(fā)政策不變，達到法定繳費年限的領取全額養(yǎng)老金，早領酌減、晚領酌增，實現(xiàn)精算平衡。養(yǎng)老金增長要關聯(lián)物價增長率，且低于工資增長水平，以促進就業(yè)和保障退休人員生活水平。

二是全國統(tǒng)管國民個人養(yǎng)老金賬戶。我國已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險，實行個人儲蓄和政府補貼制，但個人賬戶記賬利息低于銀行儲蓄利率，居民參保積極性不高。可以整合居民個人賬戶為國民個人養(yǎng)老金制度，覆蓋各類職工、靈活就業(yè)人員和居民；規(guī)范各類政府補貼，包括各個部門養(yǎng)老金補貼和居民養(yǎng)老金地方補貼等；用人單位福利供款，甚至打通職工住房公積金和企業(yè)職業(yè)養(yǎng)老金，按照個人生命周期先完成首住房付款（單位費率12%+個人費率12%），再降低費率（6%+6%）轉入企業(yè)職業(yè)年金賬戶，增加個人養(yǎng)老金積累。整合后的國民個人養(yǎng)老金必須在具備資質的銀行開設“合格計劃養(yǎng)老金賬戶”，委托專業(yè)機構投資運營或者個人在規(guī)定的范圍內進行資產(chǎn)配置。政府的責任是做好如下四件事：一是遴選銀行賬戶管理機構；二是建立綜合養(yǎng)老金信息平臺，覆蓋基礎養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金；三是處理稅費事務；四是基于養(yǎng)老金大數(shù)據(jù)促進立法、制定政策和實施監(jiān)督。

（二）養(yǎng)老金管理體制機制創(chuàng)新

三分政策七分執(zhí)行，培育國家治理能力不僅需要科學決策，更需要高效的執(zhí)行力，這涉及國家行政體制改革和服務型政府建設。

全國統(tǒng)籌職工基本養(yǎng)老金是互聯(lián)網(wǎng)社會大家庭的“團結飯”?；ヂ?lián)網(wǎng)時代人員流動加劇、地區(qū)間經(jīng)濟差異加大，對地方統(tǒng)籌的養(yǎng)老金政策提出了挑戰(zhàn)。有學者研究我國地方經(jīng)濟競標賽和財政分灶吃飯體制下的央地府際關系時發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老保險費基實、費率低，覆蓋廣、待遇水平高，有利于地區(qū)提高經(jīng)濟競爭力；欠發(fā)達地區(qū)的情況則截然相反。美國在1935年頒布的《聯(lián)邦老遺殘持續(xù)收入保障法》即解決了這個問題，德國在1989年實現(xiàn)統(tǒng)一時也解決了這個問題。事實證明，全國統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金是進入互聯(lián)網(wǎng)時代后促進社會公平、民族團結、經(jīng)濟發(fā)展的公共品。

生產(chǎn)基礎養(yǎng)老金公共品需要體制機制創(chuàng)新，借鑒國家醫(yī)療保障局的做法，在國務院組建國家養(yǎng)老金局（或者社會保險局）。在管理體制上做到中央政府對政策公平性、科學性和可持續(xù)性負責；地方政府對信息系統(tǒng)建設和政策執(zhí)行承擔責任；基層政府做好居民教育、溝通和服務；由此形成垂直（國家社會保險局向地方派駐監(jiān)督政策執(zhí)行的官員）水平（地方政府任命組織操作執(zhí)行的官員）對接的網(wǎng)格式管理體制。省市社會保險局的主要負責人工作績效的30%對上級負責、40%對本級政府責任、30%對下級負責。在運行機制上做到信息向上集中、服務向下派送，支持中央頂層設計、國家稅費征收、地方數(shù)據(jù)管理和基層信息管理，打造全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺，建立記錄一生、服務一生的社會保障權益管理的縱向系統(tǒng)，包括養(yǎng)老金（含全國統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金和國民個人養(yǎng)老金）、醫(yī)療保障（含生育保險，國家醫(yī)保局的主要責任是打造有效使用醫(yī)?；鸬亩▋r采購和監(jiān)管的橫向平臺）、失業(yè)保險、工傷保險等，實現(xiàn)一窗式管理。方便參保人、提高工作效率、防止欺詐冒領。

管理國民個人養(yǎng)老金需要建立政府—社會—市場有效結合的運行機制，打造生產(chǎn)準公共品的合格計劃。合格計劃具有如下特征：一是有法可依，規(guī)范政府、社會組織、當事人和商業(yè)機構的行為，確保實現(xiàn)共同目標和各方利益；二是政府合力使用胡蘿卜加大棒的策略，一方面以稅收減免、準入、團購等措施激勵居民、社會企業(yè)和商業(yè)機構進入，與政府合作生產(chǎn)準公共品；另一方面建立智能監(jiān)控系統(tǒng)，抓取相關信息和大數(shù)據(jù)，打造利益相關人信用和自律環(huán)境，對違約違規(guī)違法行為予以制裁。

1964年，美國在修訂《聯(lián)邦社會保障法》時設立了聯(lián)邦社會保障總署，直接隸屬總統(tǒng)辦公室。我國應考慮在國務院設立國家社會保障總局，下設國家社會保險局（或者養(yǎng)老金局）、醫(yī)療保障局（已完成）和地方社會保障事務局，統(tǒng)一建設國民社會保障信息平臺，實現(xiàn)電子社會保障卡號與居民身份證、居住證、健康卡、電子醫(yī)保憑證的信息共享。我國居民在任何地區(qū)盡可以通過APP輸入社會保障號碼完成申報、登記、繳費、查詢、轉移社保關系等工作。同時，政府可以隨機采集居民信息、管理國民大數(shù)據(jù)和推動國民信用制度建設，為提高國家治理能力奠定基礎。

我國距離深度老齡社會和2022年男性職工退休高峰（1963年出生人口高達2900萬）的窗口期僅有3年，我們沒有試錯時間。我國缺乏社會契約文化基礎、法制尚不健全、社會治理起步較晚，要戰(zhàn)勝前進道路上的各種風險挑戰(zhàn)，必須堅持黨的領導和中國特色社會主義制度，創(chuàng)新思維，打破不合理的體制機制和部門利益，基于社會主義公共資源生產(chǎn)保障民生的公共品，動員社會資源生產(chǎn)提高民生的準公共品，這需要在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。