文_楊志勇

從1994年分稅制財政管理體制改革以來，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付一直是個重要問題。2013年，建立現(xiàn)代財政制度改革目標(biāo)明確之后，財稅改革進程明顯加快。作為現(xiàn)代財政制度重要內(nèi)容之一的政府間財政關(guān)系，也在持續(xù)改革之中。轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度改革，特別是財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革，取得了重大進展，一般性轉(zhuǎn)移支付占比過低已不是主要問題，稅收返還并回轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付分類明顯合理，但轉(zhuǎn)移支付分類口徑、規(guī)模、方式以及公平與效率目標(biāo)的協(xié)調(diào)仍然有進一步完善的空間。

一、一般性轉(zhuǎn)移支付占比過低已不是主要問題

財政轉(zhuǎn)移支付的問題，過去經(jīng)常說的是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付占比過低，專項轉(zhuǎn)移支付占比過高。根據(jù)2019年預(yù)算報告，2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付75399億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付67763.1億元，占90%；專項轉(zhuǎn)移支付7635.9億元，占10%?？梢姡话阈赞D(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額之比過低已經(jīng)不是問題。2019年一般性轉(zhuǎn)移支付占比扶搖直上90%，變化為何如此之大？2019年中央財政預(yù)算專門對此作了說明。

變化的主要原因是中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付口徑的重大調(diào)整。2019年中央財政將原轉(zhuǎn)移支付中屬于共同財政事權(quán)的項目整合設(shè)立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付，以集中反映中央承擔(dān)的共同財政事權(quán)的支出責(zé)任，進一步加強共同財政事權(quán)經(jīng)費保障，更好推進基本公共服務(wù)均等化。同時，將中央對地方稅收返還與固定數(shù)額補助合并，列入一般性轉(zhuǎn)移支付。作出上述調(diào)整后，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)變化較大。這也就說，在實際操作中將中央對地方的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付分開處理，新口徑讓稅收返還（合并固定數(shù)額補助）回歸轉(zhuǎn)移支付，而且是并入一般性轉(zhuǎn)移支付；原先在專項轉(zhuǎn)移支付中羅列的現(xiàn)在以共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的方式并入一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過此等兩方面的“擴軍”，不可能不變大。為了便于比較，2018年執(zhí)行數(shù)根據(jù)政府收支分類科目的變化作了調(diào)整。

這種調(diào)整體現(xiàn)了中央對地方轉(zhuǎn)移支付最重要的是政策目標(biāo)導(dǎo)向：一是保障地方政府財力；二是實現(xiàn)政府職能。2019年一般性轉(zhuǎn)移支付中，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付達到31845.69億元，主要用于保障教育、衛(wèi)生健康、社會保障、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域共同財政事權(quán)有關(guān)政策的落實。專項轉(zhuǎn)移支付7635.9億元，扣除土地指標(biāo)跨省域調(diào)劑收入安排的支出和整合新設(shè)自然災(zāi)害防治體系建設(shè)補助資金后，增長8.1%，主要用于保障污染治理、鄉(xiāng)村振興、重點區(qū)域發(fā)展等黨中央、國務(wù)院重大決策部署的落實。

隨著改革的深化，一般性轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)超過90%，更直接的原因是轉(zhuǎn)移支付分類口徑調(diào)整的結(jié)果。從此開始，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)性問題已經(jīng)解決，所面對的主要是一般性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題。共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付，意味著2019年口徑調(diào)整的做法仍有進一步優(yōu)化的空間。但我們還是要看到其中的進步之處，特別是稅收返還重新計入轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了實事求是的精神。中央對地方的稅收返還，是財力從中央向地方的轉(zhuǎn)移，歸入轉(zhuǎn)移支付更加合理，一般性轉(zhuǎn)移支付占比遠遠超過專項轉(zhuǎn)移支付，這充分說明中央和地方財政關(guān)系改革已取得重大進展，并正按照深化財稅體制改革總體方案的要求穩(wěn)步推進。

二、轉(zhuǎn)移支付分類口徑、規(guī)模和方式仍有繼續(xù)優(yōu)化空間

一般性轉(zhuǎn)移支付中有均衡性轉(zhuǎn)移支付，還有各種各樣的非均衡性轉(zhuǎn)移支付，包括重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎勵資金、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵資金等。（參見《2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》）這些非均衡性轉(zhuǎn)移支付既有補足一般財力不足的功能，又有明確的專門政策目標(biāo)，無論在分類技術(shù)上如何處理，都改變不了它們在實質(zhì)上與專項轉(zhuǎn)移支付的共通之處。這類轉(zhuǎn)移支付如何處理，更能符合轉(zhuǎn)移支付分類優(yōu)化的要求，顯然還需要進一步研究。

一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付相比，有其優(yōu)勢，這主要是地方可以更加靈活地使用財政資金，從而提高財政支出效率。但是，一般性轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和其他制度一樣，一直在不斷完善。在具體操作中，主要表現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的確定上。

標(biāo)準(zhǔn)收入需要盡可能準(zhǔn)確測算?？茖W(xué)地預(yù)測一級政府的潛在收入能力，有助于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。影響收入最主要的因素是經(jīng)濟，這直接關(guān)系到稅源的合理測算問題。稅源在多大程度上可以轉(zhuǎn)化為地方實際稅收收入，既與當(dāng)?shù)囟愂照鞴苣芰ο嚓P(guān)，還受總部經(jīng)濟等其他因素影響。各地對稅源的競爭，已是影響一地稅收收入不可忽視的因素。非稅收入種類繁多，影響收入的因素更多。標(biāo)準(zhǔn)支出也不容易界定，地方政府支出最重要的任務(wù)是提供公共服務(wù)。這既有全國統(tǒng)一要求的公共服務(wù)，也有根據(jù)地方實際情況確定的公共服務(wù)。公共服務(wù)的地方差異性需求以及各地公共服務(wù)提供成本的差異，決定了標(biāo)準(zhǔn)支出的確定也不容易。對于當(dāng)下中國來說，改革開放帶來了人口流動，釋放了勞動力的潛能，帶來了人口紅利，與此同時，與流動人口密切相關(guān)的公共服務(wù)提供已有較大進步，但尚有諸多不足。標(biāo)準(zhǔn)支出的確定除了關(guān)注戶籍人口之外，要更加重視流動人口合理的公共服務(wù)需求。標(biāo)準(zhǔn)收入和支出系數(shù)的科學(xué)界定，需要小心謹(jǐn)慎，否則可能誤導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付決策。每個系數(shù)的背后可能是巨額財力的利益，調(diào)整起來并不容易。

標(biāo)準(zhǔn)收支缺口測算的公共決策程序需要進一步優(yōu)化。有多少轉(zhuǎn)移支付資金需要通過均衡性轉(zhuǎn)移支付的方式提供給地方，也需要科學(xué)決策。影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的因素很多，中央和地方政府收入的劃分方式和政府收入結(jié)構(gòu)，都是直接影響因素。經(jīng)濟環(huán)境的變化、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的變化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級、技術(shù)進步等，都會影響一級政府的本級收入，并進而影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。宏觀經(jīng)濟環(huán)境越好，一級政府收入的籌集就越方便。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的分化，是必須直面的問題。改革開放以來，東部和中西部的經(jīng)濟差距受重視較多，但近年來，南北方經(jīng)濟差距問題浮出水面。南方，特別是中國版圖的東南部，從廣東到江蘇，經(jīng)濟活力釋放更加充分，這為當(dāng)?shù)卣杖胩峁┝俗罨镜谋ＷC。轉(zhuǎn)移支付是彌補地方財力不足的重要方式，因此，針對經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，轉(zhuǎn)移支付必須作相應(yīng)調(diào)整。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級，服務(wù)業(yè)帶來更多的稅源，最終也會影響不同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的地方財力。技術(shù)進步既是經(jīng)濟增長的重要源泉，也和地方政府財力有密切關(guān)系。對于影響地方財政收入能力的因素需要不斷地加以總結(jié)，并形成制度，用于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和方式的決策之中。

當(dāng)下，中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是影響一級政府財政支出規(guī)模的主要因素，相關(guān)改革還在進行之中。財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分越合理，后續(xù)制度的跟進效率就會越高。

三、轉(zhuǎn)移支付既要重視公平目標(biāo)，又不能忽略激勵功能

轉(zhuǎn)移支付是幫助財力相對不足地區(qū)提供公共服務(wù)的重要方式，天然地具有公平目標(biāo)。無論是一般性轉(zhuǎn)移支付，還是專項轉(zhuǎn)移支付，都能促進地方公共服務(wù)的公平目標(biāo)實現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付僅僅考慮公平是不夠的。任何一個制度都必須重視效率問題。轉(zhuǎn)移支付如果不能有效地發(fā)揮其激勵功能，那么最終可能事與愿違，導(dǎo)致財政資金效率低下。

當(dāng)下中國正在推進預(yù)算績效改革。轉(zhuǎn)移支付的效率高低同樣是預(yù)算績效問題。轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間的公共服務(wù)均等化有著密切關(guān)系。中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付是中央層面對各地公共服務(wù)提供能力的調(diào)節(jié)，旨在讓不同地方的公共服務(wù)都能達到一定水平。2018年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付69673.99億元，地方一般公共預(yù)算支出188198.26億元。也就是說，地方財政支出中有37.02%依靠中央的財力支持。轉(zhuǎn)移支付可以促進區(qū)域間公共服務(wù)的公平提供，但僅此是遠遠不夠的。一些地方由于特殊的自然條件，很難依靠自身的努力得到提供公共服務(wù)所需的充分的資金，但這并不等于說這些地方就可以放棄自身的努力。在一定區(qū)域間公平目標(biāo)實現(xiàn)的同時，財政轉(zhuǎn)移支付的效率也需要盡可能提高。

預(yù)算改革正在加快，按照預(yù)算績效管理的要求，包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財政資金的績效均需進行評價，一方面是要看財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是否實現(xiàn)，另一方面是要為下一步的支出提供依據(jù)。效率高，就可能繼續(xù)得到財政轉(zhuǎn)移支付的支持；效率低，財政轉(zhuǎn)移支付就可能無法持續(xù)。

對于中央來說，專項轉(zhuǎn)移支付方式支付的資金，考慮更多的是全國性的政策目標(biāo)。從上級乃至中央政策目標(biāo)的落實來看，專項轉(zhuǎn)移支付比一般性轉(zhuǎn)移支付更能促進政策目標(biāo)的實現(xiàn)。這就是專項轉(zhuǎn)移支付之所以需要存在的理由。在一般性轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)不低的前提下，問題已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移支付決策的透明度更加重要，轉(zhuǎn)移支付決策需要更多人參與其中。

當(dāng)前，我國對口支援尚未形成正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，這可能影響轉(zhuǎn)移支付的效率。地區(qū)間的對口支援由于其靈活性，起到了正式的縱向轉(zhuǎn)移支付制度所難以發(fā)揮的作用。但是，對口支援尚未在轉(zhuǎn)移支付體系中正式化，這在很大程度上影響了對口支援合力的發(fā)揮，也不利于縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的協(xié)調(diào)配合。從提高轉(zhuǎn)移支付效率來看，下一步中國有必要加快將對口支援融入轉(zhuǎn)移支付體系。

轉(zhuǎn)移支付既是國家大事，又與個人密切相關(guān)。一個地方的公共服務(wù)質(zhì)量如何，覆蓋面如何，都離不開轉(zhuǎn)移支付。個人的評價和參與，是轉(zhuǎn)移支付制度進一步完善的極大推動力。對于任何一個地方來說，除非自然條件特別惡劣，總體上都需要發(fā)揮當(dāng)?shù)氐臐撃?。只有公平和效率目?biāo)都充分考慮，轉(zhuǎn)移支付制度的激勵功能才能充分發(fā)揮，轉(zhuǎn)移支付制度的可持續(xù)性才可能得到保障。