吳建雄

(中國反腐敗司法研究中心湘潭大學(xué)基地，湖南湘潭，411105)

習(xí)近平在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的重要講話中指出，“要加強(qiáng)對黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的研究闡釋，提煉出有學(xué)理性的新理論，概括出有規(guī)律性的新實(shí)踐”[1]。深化國家監(jiān)察體制改革、制定國家監(jiān)察法，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于“反腐敗永遠(yuǎn)在路上”[2]的戰(zhàn)略研判，加強(qiáng)黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系而做出的重大決策。對這一決策的制定和實(shí)施進(jìn)行學(xué)理和法理闡釋，是哲學(xué)社會科學(xué)工作者義不容辭的責(zé)任。

用中國特色社會主義法哲學(xué)的視角看，深化國家監(jiān)察體制改革是新的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的人民主權(quán)國家“限制權(quán)力、保障權(quán)利”的重大法治舉措。蘊(yùn)含依規(guī)治黨和依法治國的內(nèi)在邏輯，承載著中國特色社會主義法治建設(shè)的立場、觀點(diǎn)和方法。深入研究國家監(jiān)察體制改革的法哲學(xué)意蘊(yùn)，對增強(qiáng)深化這項(xiàng)改革的自覺性和堅(jiān)定性，推進(jìn)腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國家監(jiān)察體制改革的法治立場

法治立場是法治建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和基本態(tài)度。中國特色社會主義法治是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。習(xí)近平指出，“中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，就是人民立場，這是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志”[3]。因而，國家監(jiān)察體制的改革的根本立場，是基于中華人民共和國“一切權(quán)力屬于人民”的憲法立場，是中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政立場，是黨和國家確保人民賦予的權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益的政治立場。它是反腐敗“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的鮮明態(tài)度，是以人民為中心、為本位的初心使命，是“打鐵必須自身硬”的執(zhí)政品格。

(一) “無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”

“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”是用法治思維和法治方式懲治腐敗的基本要求。“無禁區(qū)、全覆蓋”，將所有公務(wù)人員無一例外地納入監(jiān)督范圍，“零容忍”則強(qiáng)調(diào)有腐必反，有案必查，彰顯了中國共產(chǎn)黨與腐敗水火不容的堅(jiān)定立場，對任何腐敗行為都要依紀(jì)依法懲處的法治原則。

反腐敗斗爭中的“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，解決了過去在腐敗治理上長期存在的失之于寬、失之于軟的問題，走出了反腐實(shí)踐中“抓大放小”、比較重視重大腐敗案件、對微腐敗現(xiàn)象見怪不怪的誤區(qū)?！盁o禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”強(qiáng)調(diào)對國家機(jī)器和公務(wù)人員的履職監(jiān)督必須全面、徹底、無死角、無例外。對于腐敗分子，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)即查處，絕不手軟，對于腐敗問題，及時(shí)抓小抓早，有病即治，絕不養(yǎng)癰遺患，從而為解決《行政監(jiān)察法》確定的監(jiān)督范圍過窄、反腐機(jī)構(gòu)分散難以形成合力、“微腐敗”得不到及時(shí)查處等問題提供了理念支撐。

對腐敗現(xiàn)象的“零容忍”，不僅是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的本質(zhì)要求，而且是共產(chǎn)黨人理想信念的具體落實(shí)。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，把共產(chǎn)主義從西方實(shí)證科學(xué)傳統(tǒng)中的具體社會形態(tài)，轉(zhuǎn)化為中國傳統(tǒng)哲學(xué)的心學(xué)，用中國傳統(tǒng)文化中的心學(xué)激活了共產(chǎn)主義概念所具有的精神能量，共產(chǎn)主義由此融入了為理想而奮斗的具體歷史進(jìn)程和依規(guī)治黨依法治國實(shí)踐[4]。習(xí)近平用“初心”來指代共產(chǎn)主義理想信念和“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的時(shí)代擔(dān)當(dāng)①。這個(gè)“初心”理所當(dāng)然地包含著對腐敗現(xiàn)象的“零容忍”和反腐敗的“無禁區(qū)”“全覆蓋”。從1926年中共中央發(fā)出的《堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》的通告，到1932年執(zhí)行第一個(gè)腐敗分子謝步升死刑；從建立新中國之初槍斃劉青山、張子善，到改革開放40年100多名省部級干部鋃鐺入獄，無不說明，無論是革命戰(zhàn)爭時(shí)期，還是和平年代，中國共產(chǎn)黨始終是有腐必反、有貪必肅。特別是十八大以來，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)運(yùn)用批評教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查“四種形態(tài)”，使腐敗苗頭和腐敗問題得到發(fā)現(xiàn)和查處，大批黨員干部在公與私、義與利、對與錯(cuò)的面前做出正確的選擇，有效發(fā)揮了防微杜漸的腐敗預(yù)防功能，彰顯了全心全意為人民服務(wù)的中國共產(chǎn)黨與腐敗水火不容的本質(zhì)特征。

對腐敗現(xiàn)象的“零容忍”，是新時(shí)代執(zhí)政黨的必然選擇。歷史告訴我們，政權(quán)的衰敗歷來都是由腐敗引發(fā)的。新中國成立70年來，我們黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人對腐敗危害的認(rèn)識是很清醒的，把反腐敗擺在關(guān)系黨和國家生死存亡的重要位置。十八大以來，面對腐敗存量增量積聚的嚴(yán)峻形勢，黨中央以除惡務(wù)盡的氣魄和膽略，率領(lǐng)全黨上下打虎滅蠅、反腐正風(fēng)。以對腐敗“零容忍”的鮮明態(tài)度，堅(jiān)決糾正既往反腐敗工作中存在的失之于軟、失之于寬的積弊，堅(jiān)決摒棄那些客觀存在的寬容性、象征性、選擇性執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，著力破解不利于反腐敗深入的體制和機(jī)制瓶頸。如解決行政監(jiān)察功能萎縮、非黨公務(wù)員紀(jì)律約束不力等問題，解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量分散、懲防不力的問題，解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門，獨(dú)立性不強(qiáng)的問題等，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)檢查與國家監(jiān)察相結(jié)合、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合、刑事手段與非刑事手段相結(jié)合，就是對腐敗現(xiàn)象零容忍在體制機(jī)制建設(shè)上的鮮明寫照。

(二) “打鐵必須自身硬”

“打鐵必須自身硬”，是執(zhí)政黨在法治建設(shè)和反腐敗斗爭中的自身要求、堅(jiān)定態(tài)度和莊嚴(yán)承諾。正如習(xí)近平指出的“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”[5]。十八屆中央政治局常委2012年11月15日同中外記者見面時(shí)，習(xí)近平總書記作出了“打鐵還需自身硬”[6]的莊嚴(yán)承諾。在十九大報(bào)告中，他又提出“打鐵必須自身硬”，進(jìn)一步表明了執(zhí)掌政權(quán)的中國共產(chǎn)黨自我革新、自我完善的堅(jiān)定立場，依法執(zhí)政、知行合一的法治品格。

“打鐵必須自身硬”是依規(guī)治黨和依法治權(quán)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。只有堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，才能確保我們黨在中國特色社會主義事業(yè)中始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。只有堅(jiān)持依法治權(quán)、依法治吏，才能確保人民當(dāng)家做主的社會主義國家政權(quán)永不變色。這對于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)13億人和擁有9 000萬多黨員的執(zhí)政黨來說，是最根本的政治保障和法治保障。執(zhí)政黨作為一種為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的政治組織，其自身建設(shè)和管理的好壞，不僅決定自身的生存和發(fā)展，而且事關(guān)國家政權(quán)的興亡。這些年來，世界上一些老牌執(zhí)政黨衰敗落伍、丟權(quán)垮臺的教訓(xùn)極為深刻。因此，“打鐵必須自身硬”不僅包含著強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督，而且包含著強(qiáng)化國家政權(quán)的監(jiān)督。深化國家監(jiān)察體制改革，就是執(zhí)政黨加強(qiáng)對國家政權(quán)監(jiān)督的法治舉措，是新時(shí)期依法治權(quán)、依法治吏的制度創(chuàng)新，是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的必然要求。

直面腐敗，堅(jiān)持提升自我凈化和自我修復(fù)能力，始終是長期執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨必須面對重大課題。習(xí)近平總書記指出：黨要管黨、從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委任命干部，監(jiān)督要同時(shí)到位。這表明，在黨和國家各種監(jiān)督形式中，黨內(nèi)監(jiān)督是最基本、第一位的。十八屆六中全會制定了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》,對黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委黨組負(fù)責(zé)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)專責(zé)監(jiān)督作出明確規(guī)定；對規(guī)黨員的民主監(jiān)督和黨的基層組織的日常監(jiān)督、黨的工作部門的職能監(jiān)督作出系統(tǒng)規(guī)范。但是，對公權(quán)力的監(jiān)督僅僅單靠黨內(nèi)監(jiān)督是不夠的。黨紀(jì)調(diào)查和處置手段只能解決黨內(nèi)違紀(jì)違規(guī)問題，那些典型的腐敗分子必須通過法律調(diào)查和處置手段才能得到揭露和懲治。

大量事實(shí)證明，那些政治問題、腐敗問題相交織的“大老虎”“小老虎”們，通常具有“兩面人”的特征，往往以正人君子的面孔出現(xiàn)，作風(fēng)表象上甚至扮演著公仆的角色，而在背地里卻利用黨和國家的經(jīng)濟(jì)資源籠絡(luò)人心、結(jié)黨營私，大搞權(quán)錢交易、利益輸送，惡化政治生態(tài)。這些問題用紀(jì)律的戒尺是不可能解決的，必須運(yùn)用法律利器才能揭露他們的本來面目，并繩之以法。我們要從這個(gè)意義上理解習(xí)近平總書記關(guān)于“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全監(jiān)察組織架構(gòu)，形成對國家機(jī)關(guān)及公務(wù)員的全覆蓋國家監(jiān)察體 系”[9]的深刻內(nèi)涵。通過整合、構(gòu)建國家監(jiān)察體系，把中國共產(chǎn)黨反腐敗的意志和主張，轉(zhuǎn)化為國家的意志、國家決策和國家行動，實(shí)現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)和全體工作人員專門監(jiān)督的全覆蓋，永葆黨和國家所有公共權(quán)力的人民性。

(三) 以人民為中心、為本位

社會主義法治建設(shè)的根本目的就是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、展好發(fā)最廣大人民根本利益，堅(jiān)持以人民為中心、為本位。人民是歷史的創(chuàng)造者。習(xí)近平在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量是人民。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。這與他在十八屆四中全會上提出的要恪守以民為本、立法為民的理念，使每項(xiàng)立法都能反映人民意志，得到人民的擁護(hù)，都符合憲法精神的論述一脈相承。

以人民為中心、為本位強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的執(zhí)掌者必須做到權(quán)為民所用。習(xí)近平指出，領(lǐng)導(dǎo)干部要克制“官本位”的思想，不能“以官壓人”，不搞“官貴民賤”和“以官為本”。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的權(quán)力觀，切實(shí)解決好群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的民生問題。吸收和借鑒“民為邦本、本固邦寧”的中華文化精神，做到為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)、謀好利。要牢固樹立“水可載舟，亦可覆舟”的民本思想，堅(jiān)持反映人民的意志，堅(jiān)持樹立“以民為本”意識，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人民群眾的主體地位，社會主義法治的本質(zhì)才能得以體現(xiàn)[8]。國家監(jiān)察體制改革，就是要以人民群眾和人民利益為本位，這是強(qiáng)化依法治權(quán)、依法治官的要義所在。

以人民群眾為本位是我們黨依法執(zhí)政的永恒主題。中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)之后，毛澤東就曾提出：“共產(chǎn)黨人的一切言行，必須要合乎最廣大人民群眾的最大利益，以最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)”[9]。他告誡各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不要養(yǎng)成官僚作風(fēng)，不要脫離人民群眾，不要把自己變成貴族，要做人民的公仆。幾十年來，我們黨始終把保持同人民群眾的血肉聯(lián)系作為依法執(zhí)政的本質(zhì)要求。黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人都反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨和國家的干部，無論職務(wù)高低，都是人民的勤務(wù)員?！耙悦駷楸尽笔菍︸R克思主義關(guān)于“社會公仆”思想的重要繼承和發(fā)展。這揭示了一個(gè)基本道理，反腐敗，不是以反腐論反腐，不是為辦案而反腐，不是為懲治人而反腐，重要的是防止人民公仆由“勤務(wù)員”變成“官老爺”，由“社會公仆”變成“官僚階級”。只有從這個(gè)意義上去理解馬克思主義政黨“以民為本”的立黨宗旨，才能真正領(lǐng)會國家監(jiān)察體制改革的深層含義。也就是說，加強(qiáng)國家監(jiān)察，不只是為控權(quán)而控權(quán)、為監(jiān)督而監(jiān)督，而是通過加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和防控，使用權(quán)者不敢腐、不能腐、不想腐，永葆公共權(quán)力的人民性和公務(wù)人員“人民公仆”的政治本色。

二、國家監(jiān)察體制改革的法治觀點(diǎn)

國家監(jiān)察體制改革的基本觀點(diǎn)，是建立在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和按照這種思想構(gòu)筑的依法治國方略，開啟新的歷史征程、開辟政治新空間基礎(chǔ)之上的。它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、人民民主專政的社會主義國家及其執(zhí)政黨，在新時(shí)代條件下監(jiān)督公職人員廉潔履職、秉公用權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨和國家自我革新、自我完善、自我提高規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識，是對我國反腐敗法治理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。其基本觀點(diǎn)是：加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化人民對權(quán)力的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里。

(一) 加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的[5]。法治反腐是全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分，更是黨和國家依法治權(quán)的系統(tǒng)工程。加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行的主動權(quán)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察功能，切實(shí)加強(qiáng)對公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，是社會主義法治和反腐敗斗爭的核心要義。這客觀上要求黨在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中，不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復(fù)能力。

黨對反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，蘊(yùn)含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。反腐敗既要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，保證黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；又要加強(qiáng)國家監(jiān)察，確保國家政權(quán)人民性、廉潔性。黨作為國家政權(quán)的創(chuàng)立者，必須加強(qiáng)國家監(jiān)察，對國家政權(quán)的人民性、廉潔性負(fù)責(zé)，這是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政使命。王岐山說，在我們國家“只有黨政分工，沒有黨政分開”[10]。指的是只有黨的領(lǐng)導(dǎo)職能和政府管理職能分開；沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家政權(quán)分開。前者是黨科學(xué)執(zhí)政的重要體現(xiàn)；后者是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的不可分割。這里，我們還要厘清黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的概念與關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)集中表現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，而執(zhí)政則是指“執(zhí)掌政權(quán)”。比如，黨的組織部門、政法委員會等，就是黨執(zhí)掌政權(quán)的載體。通過這些載體，實(shí)施對立法、行政、司法等國家機(jī)器的領(lǐng)導(dǎo)與管理。也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要表現(xiàn)為大政方針的制定及宏觀上的調(diào)控與督導(dǎo)，執(zhí)政權(quán)表現(xiàn)為通過職能部門確保大政方針的落地實(shí)施。從廣義上說，所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是黨在政治層面上的領(lǐng)導(dǎo)地位體現(xiàn)，而執(zhí)政權(quán)，則更多是國家治理的法律行為，是領(lǐng)導(dǎo)國家行為化的具體表現(xiàn)。這種領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之間的關(guān)系，在我國反腐領(lǐng)域表現(xiàn)為黨的紀(jì)檢與國家監(jiān)察的關(guān)系，黨的紀(jì)檢職能是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的紀(jì)律保障；國家監(jiān)察職能是黨的執(zhí)政權(quán)的法治保障。

加強(qiáng)黨對反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建權(quán)威高效國家監(jiān)察體系的需要。權(quán)威是高效的前提，高效是權(quán)威的體現(xiàn)。權(quán)威意味著最高決策層的直接掌控及其具有的獨(dú)立性。我國現(xiàn)行反腐敗監(jiān)察體系之所以不夠權(quán)威、不夠高效，首先是機(jī)構(gòu)設(shè)置不是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，而是作為行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的下設(shè)部門，這種處于二級位階的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置，不可能具有權(quán)威性和獨(dú)立性的特質(zhì)。特別是在黨內(nèi)監(jiān)督制度、體制逐步完善，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)權(quán)力邊界已經(jīng)明確，黨的紀(jì)律規(guī)范不包括腐敗行為，司法解釋關(guān)于腐敗犯罪以3萬元為起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，大量腐敗問題將出現(xiàn)管控規(guī)制空白地帶，形成了改革的“倒逼”態(tài)勢。唯有整合監(jiān)察力量，構(gòu)建黨和國家直接領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和國家法律的權(quán)威，才能克服反腐敗體制機(jī)制弊端，破解法治權(quán)威不夠、效率不高的困局，增強(qiáng)反腐敗斗爭法治效能的可期待性。

國家治理是黨紀(jì)與國法的共同治理。只有加強(qiáng)黨對反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，腐敗治理體系和治理能力才能加速推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)其治理的現(xiàn)代化。這是國家治理的根本基礎(chǔ)和前提。腐敗是國家治理主體的一種病變，這種病變具有歷史性頑固性，只有有效遏制這種病變，國家治理活動才能正常有效開展。換句話，要實(shí)現(xiàn)國家腐敗治理體系和能力現(xiàn)代化，就必須首先具備原發(fā)力，即現(xiàn)代化的腐敗治理體系和能力。按照這一治理邏輯，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察作為腐敗治理的兩個(gè)基本點(diǎn)，二者的行動方向、制度安排、價(jià)值取向形成“無縫隙對接”的共同原發(fā)力。但在過去兩個(gè)體系結(jié)構(gòu)下，這種聚合原發(fā)力難以形成。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，以紀(jì)檢監(jiān)察室為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)單元的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其主要精力在黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，對國家公務(wù)人員難以展開監(jiān)察。這不僅會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督薄弱，也會出現(xiàn)非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束的權(quán)力真空。通觀被查處的省部級官員，除個(gè)人原因外，他們的涉腐犯罪與長期以來國家監(jiān)察體系的虛置和監(jiān)察工作缺失也有一定關(guān)系。這種客觀積弊也是造成一系列區(qū)域性腐敗、塌方式腐敗、系統(tǒng)性腐敗、家族式腐敗的重要客觀誘因。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職能的強(qiáng)化，為腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，對系統(tǒng)分解、科學(xué)配置權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的反腐敗職能，推進(jìn)國家腐敗治理體系制度化、科學(xué)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二) 人民監(jiān)督權(quán)力

黨的十九大報(bào)告關(guān)于“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的論述，闡明了人民參與政治、監(jiān)督權(quán)力的方法與路徑，揭示了社會主義民主政治建設(shè)的本質(zhì)和核心。在“監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證”的語境下[11]，構(gòu)建集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體系，確保所有掌握、行使公共權(quán)力的人員在黨和人民的有效監(jiān)督之下，是人民監(jiān)督公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要改革。

人民監(jiān)督權(quán)力的法理基礎(chǔ)，可以追溯到馬克思人民主權(quán)學(xué)說。它與資產(chǎn)階級人民主權(quán)學(xué)說的區(qū)別在于，前者為“議行合一”，后者為“三權(quán)分立”②。前者指國家重大事務(wù)的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)一體行使，后者指國家重大事務(wù)的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分立行使。我國人民代表大會制度就是“議行合一”在中國的實(shí)踐。我國人民代表大會制度就是“議行合一”的中國特色實(shí)踐。在人民主權(quán)不可分割的前提下，人民代表大會制度作為我國根本政治制度和政權(quán)組織形式，實(shí)行一元分工的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，形成配合制約、分工合作的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。它具有配合優(yōu)位、決策高效的制度優(yōu)勢，也隱含著權(quán)力制約的剛性不足。與之相反的三權(quán)分立權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過犧牲決策效率實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約優(yōu)位。值得關(guān)注的是，即使在三權(quán)分立的現(xiàn)代法治國家和地區(qū)，依靠制約保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的制度模式早已打破，作為監(jiān)督權(quán)的第四種權(quán)力是被行政權(quán)膨脹催生的。監(jiān)督機(jī)構(gòu)在三權(quán)分立政體下或歸屬議會，或歸屬行政，或歸屬司法管理，不少國家是隸屬總統(tǒng)管理。但就其權(quán)力屬性而言，既不是司法權(quán)，也不是行政權(quán)和立法權(quán)，而是獨(dú)立于三權(quán)之外的監(jiān)督權(quán)。我國作為“權(quán)力不可分割”的人民主權(quán)國家，統(tǒng)一的國家監(jiān)察權(quán)，不能不說是政權(quán)建設(shè)上的一個(gè)缺陷?？梢姡母飮冶O(jiān)察體制，組建國家監(jiān)察委員會，就是通過調(diào)整現(xiàn)行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)統(tǒng)一的國家監(jiān)察權(quán)不足，是使國家機(jī)關(guān)設(shè)置更好地體現(xiàn)人民享有權(quán)力和人民監(jiān)督權(quán)力的重大舉措。

法治語境下的權(quán)力和監(jiān)督是兩個(gè)相輔相成的概念。權(quán)力隨著人類社會的發(fā)展而產(chǎn)生，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要統(tǒng)一組織、管理和協(xié)調(diào)，對個(gè)人自由意志的控制就產(chǎn)生了。這種對人們的制約就是權(quán)力。對權(quán)力的監(jiān)督與制約，是權(quán)力自身的天然秉性所決定的。權(quán)力以國家強(qiáng)制力為后盾，被支配的一方必須服從，因此具有強(qiáng)制性。權(quán)力直接控制資源配置和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為掌管公共權(quán)力的個(gè)人提供“以權(quán)謀私”的便利，故而具有趨利性；權(quán)力在運(yùn)行中可能被掌管者進(jìn)行“權(quán)錢交易”和“權(quán)權(quán)交易”，所以具有可交換性；而濫用權(quán)力，是一切有權(quán)力的人都容易使用復(fù)制的萬古不易的經(jīng)驗(yàn)[12]，具有擴(kuò)張性。正因?yàn)槿绱?，?quán)力和監(jiān)督在人類的歷史上是同時(shí)出現(xiàn)的，或者說，她們是一對“孿生姐妹”?？v觀古今，古羅馬帝國的首席執(zhí)行官就是和代表奴隸主貴族階層監(jiān)督他的元老院同時(shí)出現(xiàn)的。在我國歷史上，皇帝至高無上，似乎無人監(jiān)督，但手下大臣同樣有監(jiān)督他的辦法，那就是由“天”“道”③對皇權(quán)進(jìn)行約束。在近代，各種形式的監(jiān)督成為達(dá)官貴人政治生活中的重要組成部分，權(quán)力制衡、制約監(jiān)督，中外國家新意迭出。特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，眾多發(fā)達(dá)國家更是無限加大監(jiān)督權(quán)力④，使貪腐治理的利器鋒利無比。但是，盡管如此，在西方法治國家，官員濫用權(quán)力和腐敗的丑聞，仍然成為引發(fā)政壇地震的頭號原因。這說明，在完善權(quán)力的制約監(jiān)督方面，依法治權(quán)治吏依然任重道遠(yuǎn)。

實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力，就要堅(jiān)持以人民為中心。緊緊圍繞人民群眾對黨員干部和公職人員的監(jiān)督，積極推動黨內(nèi)監(jiān)督主體和人民群眾互動，積極推動黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督內(nèi)容貫通，積極推動黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督形式對接，積極推動黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督機(jī)制協(xié)調(diào)，不斷增強(qiáng)黨員干部和公職人員自覺接受監(jiān)督意識，養(yǎng)成在黨組織和人民群眾監(jiān)督之下工作、生活習(xí)慣，真正做到把黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合起來。要創(chuàng)新監(jiān)督方式手段，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督有機(jī)融合、精準(zhǔn)高效。要適應(yīng)新一輪科技革命興起，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能的發(fā)展，廣泛發(fā)動人民群眾運(yùn)用網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上舉報(bào)等多種形式，積極暢通人民群眾建言獻(xiàn)策和批評監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，形成人人要監(jiān)督、人人愿監(jiān)督、人人敢監(jiān)督的良好氛圍。改革監(jiān)察體制，設(shè)立國家反腐敗專門機(jī)構(gòu)，就是要為人民監(jiān)督開辟綠色通道，保障人民群眾積極有序地參與反腐敗斗爭，改變公民舉報(bào)渠道不暢、保密程度和查證效率不高等弊端，更好地體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的社會主義本質(zhì)特征。

(三) 把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

習(xí)近平在十九大報(bào)告中，深刻闡述了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要性和有效途徑[5]。在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)，他又進(jìn)一步指出，“國家之權(quán)乃是神器，是個(gè)神圣的東西。公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進(jìn)籠子，公權(quán)力就會被濫用”[13]。筆者以為，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，蘊(yùn)含保障權(quán)利的價(jià)值追求，依法治權(quán)的法治要義，權(quán)責(zé)對等的精神實(shí)質(zhì)，令行禁止的鐵律之威和懲防并舉的反腐策略，既是深化國家監(jiān)察體制改革的基本動因，又是法治反腐的必然要求。

中國特色社會主義法治，以民主為前提，以權(quán)力的制約和權(quán)利的保障為核心，國家的社會行為和活動狀態(tài)是依法辦事。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。監(jiān)督和自我約束性是法治的專有屬性。法治，是在國家根本法基礎(chǔ)上對國家權(quán)力的一種合理限制，這種限制通過法治制約權(quán)力的恣意性。習(xí)近平同志關(guān)于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想，是對中國歷史和現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，是以法治精神限制權(quán)力恣意的體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”關(guān)鍵在黨，其主動權(quán)也在黨。但是，實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里這個(gè)目標(biāo)，還得花力氣建好制度、落實(shí)制度。現(xiàn)有制度之籠之所以關(guān)不住權(quán)力，實(shí)為非制度因素制約太多，以致形成權(quán)力恣意的惡疾。更為嚴(yán)重的是，權(quán)力是由人行使的，人的思想不解放，權(quán)力就不會自動往籠子里鉆，更不會老實(shí)地待在籠子里。所以，管黨治黨，就需要執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心以勇氣和智慧革新政治生態(tài)，排除各種阻撓，重構(gòu)權(quán)力體系，以人民的名義大膽而穩(wěn)妥地推進(jìn)政治改革，探索適合中國國情的依法執(zhí)政之路。在深化國家監(jiān)察體制改革中，實(shí)現(xiàn)對國家機(jī)器和公務(wù)人員監(jiān)督的全覆蓋，最終真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

權(quán)力是政治生活的核心。規(guī)范行使權(quán)力是社會主義法治國家依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政治文明的體現(xiàn)。十八屆三中全會對國家監(jiān)督權(quán)力體系建立提出明確要求：決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力。這表明中國特色社會主義政治制度必須以權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)為重要內(nèi)容，一個(gè)監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，是國家治理體系和治理能力的體現(xiàn)和保障。權(quán)力制約思維是將權(quán)力制約的精神理念、基本原則、實(shí)踐要求運(yùn)用于權(quán)力行使過程的思維方式和習(xí)慣，它是對權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化、權(quán)力行使法治化的理性認(rèn)知過程，也是權(quán)力主體認(rèn)識、分析、處理問題的思維活動。從認(rèn)知規(guī)律的角度來看，權(quán)力制約思維是一種有關(guān)權(quán)力有限性的認(rèn)識，一種有關(guān)權(quán)力必須受到制約的觀念，一種權(quán)力必須接受監(jiān)督的理念。只有強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，“形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[14]，才能保證我們的黨員干部用好手中的權(quán)力，依法規(guī)范行使權(quán)力，運(yùn)用權(quán)力制約思維來認(rèn)識、分析和處理各種權(quán)力現(xiàn)象，以人民賦予的權(quán)力為人民謀福利，真正做到“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”[14]。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里同樣適用于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會是反腐敗的國家專責(zé)機(jī)關(guān)，其自身能不能做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)，事關(guān)監(jiān)察權(quán)能不能關(guān)進(jìn)制度之籠。在腐蝕與反腐蝕的復(fù)雜環(huán)境下，紀(jì)檢監(jiān)察干部走上執(zhí)紀(jì)違紀(jì)、執(zhí)法違法歧途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，充分說明了對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員自我監(jiān)督的必要性和重要性。要堅(jiān)持把紀(jì)檢監(jiān)察人員列為“關(guān)鍵少數(shù)”，施以嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律約束，強(qiáng)化黨委對監(jiān)察工作的監(jiān)督管理；落實(shí)向人大專項(xiàng)工作報(bào)告，組織人大代表執(zhí)法檢查和提出質(zhì)詢和詢問等監(jiān)督措施，強(qiáng)化人大及其常委會對監(jiān)察工作的監(jiān)督。既要強(qiáng)化檢察、審判機(jī)關(guān)司法監(jiān)督，對職務(wù)犯罪進(jìn)行刑事追究處置的，由檢察機(jī)關(guān)審查決定并提起公訴，人民法院依法審理裁決；又要強(qiáng)化人民政協(xié)民主監(jiān)督、人民群眾社會監(jiān)督，健全完善相應(yīng)的渠道和平臺。同時(shí)，要加強(qiáng)對監(jiān)察人員的刑法規(guī)制。除依照《監(jiān)察法》對監(jiān)察委員會的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序和具體措施的監(jiān)督外，可考慮修訂《刑法》，將監(jiān)察人員納入濫用職權(quán)、刑訊逼供、徇私枉法、收受賄賂、徇私枉法罪等罪名的行為主體。

三、國家監(jiān)察體制改革的基本方法

國家監(jiān)察體制改革所遵循的基本方法，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想中，關(guān)于法治中國建設(shè)的基本策略，這個(gè)基本策略是辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀、方法論的集中體現(xiàn)。它源于新的時(shí)代條件下，中國共產(chǎn)黨的哲學(xué)自覺。也就是說，新的社會矛盾將中國推進(jìn)到新時(shí)代；而新時(shí)代面臨的新問題需要與之相適應(yīng)的方法來解決。對國家監(jiān)察體制改革的基本方法，我們可以從思想方法和工作方法兩個(gè)層面來分析。

(一) 思想方法

1.政治思維與法治思維

政治思維與法治思維是推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的基本思想方法。政治思維是政治方向性思維方式。在“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[5]的話語下，政治思維就是“在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一 致”[5]的思維方式。法治思維是以黨紀(jì)國法為尺度認(rèn)識和解決問題的思想方法?！坝梅ㄖ嗡季S和法治方式反對腐敗，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國家立法和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[5]是十八大以來反腐敗斗爭取得顯著成效的重要途徑。

從政治思維的視角看。政治思維是法治建設(shè)的方向性思維，向黨中央看齊的思維方式。黨的十八屆六中全會召開之后，中央關(guān)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案公布，這是以習(xí)近平同志為核國家心的黨中央，從全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的協(xié)調(diào)推進(jìn)出發(fā)，而做出的重大政治改革決策。圍繞這一改革的理論研究逐步興起，不少學(xué)者將政治思維融于各自學(xué)科，對改革及其試點(diǎn)工作進(jìn)行解讀、評說，提出了許多具有建設(shè)性意義的觀點(diǎn)和主張。但是也出現(xiàn)對國家監(jiān)察體制改革的所謂“合憲性”憂慮，提出國家監(jiān)察體制改革涉及新設(shè)國家機(jī)關(guān)，應(yīng)該先修改《憲法》，再進(jìn)行改革試點(diǎn)，否則就具有違憲之嫌[15]等質(zhì)疑。這些質(zhì)疑試圖維護(hù)《憲法》的嚴(yán)肅性，卻由于缺乏政治思維而有違《憲法》的政治意旨。我國憲法的根本原則是權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力，改革國家監(jiān)察體制，從某種意義上說，就是通過調(diào)整現(xiàn)行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決國家機(jī)構(gòu)設(shè)置與這一憲法原則不夠吻合的狀態(tài)，從而充分體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的客觀要求。現(xiàn)行憲法規(guī)定了“一府兩院”的國家機(jī)關(guān)設(shè)置，但沒有對組建符合憲法原則的國家機(jī)關(guān)作出禁止性規(guī)定，這正是憲法留給我們適應(yīng)社會發(fā)展的改革空間。還有，經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)同意的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，是一種局部性的實(shí)踐性探索，是在中國特色社會主義國體、政體框架內(nèi)的制度創(chuàng)新。如果在學(xué)科研究中融入了向黨中央看齊意識，就不會對中央的重大決策部署提出所謂合憲性憂慮的問題了。

政治思維是一種本質(zhì)性思維方式。深化國家監(jiān)察體制改革，要求整合行政監(jiān)察、檢察偵查等反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力量，實(shí)行黨的紀(jì)檢和國家監(jiān)察合署辦公，即“一套人馬兩塊牌子”。有學(xué)者認(rèn)為，“合署辦公實(shí)質(zhì)上是黨的紀(jì)檢、行政監(jiān)察和檢察偵查三種權(quán)力的整合，這種黨政合一的體制弊多利少，不利于實(shí)現(xiàn)黨政分開的目標(biāo)”[15]；還有學(xué)者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)派生出來的權(quán)力，將偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離有違憲法精神”[16]；等等。這些觀點(diǎn)的一個(gè)共同之處，就是以“去政治化”的學(xué)科本位視角，來觀察全新的重大政治改革課題。從依規(guī)治黨和依法治國的全局視野看，行政監(jiān)察、檢察偵查等反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力量的整合，體現(xiàn)了黨和國家自我革新、自我完善的反腐敗本質(zhì)要求，體現(xiàn)了一個(gè)國家的執(zhí)政黨與國家政權(quán)的密不可分。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須對國家權(quán)力的人民性、廉潔性負(fù)全部責(zé)任，這是中國共產(chǎn)黨人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察不可分開的理論基礎(chǔ)[5]。至于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，實(shí)質(zhì)上是對公務(wù)人員的是否廉潔履職、秉公用權(quán)的監(jiān)察權(quán)，將其從檢察機(jī)關(guān)剝離出來，更有利于體現(xiàn)人民檢察院“維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”的法律監(jiān)督職能性質(zhì)。

從法治思維的視角看。法治思維是法治建設(shè)的常態(tài)性思維，是以黨紀(jì)國法為尺度認(rèn)識和解決問題的思想方法。法治思維下的監(jiān)察反腐，實(shí)質(zhì)上是法治反腐。強(qiáng)調(diào)的是懲治腐敗的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，其要義是黨紀(jì)與國法共同治理，其核心是依法治權(quán)、依法治吏。因此，反腐敗國家立法不僅限于對構(gòu)成犯罪的腐敗行為的嚴(yán)厲懲治，而且要體現(xiàn)對違紀(jì)違規(guī)等涉腐問題的早防早治。重點(diǎn)處理好黨紀(jì)與國法縫隙上的銜接、貪腐行為規(guī)制上的法律漏洞以及預(yù)防虛置、懲治剛性不足等問題。制定《監(jiān)察法》，從監(jiān)察主體、監(jiān)察對象、監(jiān)察內(nèi)容、基本職責(zé)、職權(quán)配置、職能運(yùn)行、自身監(jiān)督和責(zé)任追究等方面，為監(jiān)察委員會構(gòu)建和運(yùn)行提供法律依據(jù)。充分體現(xiàn)監(jiān)察主體與監(jiān)察程序結(jié)合，刑事手段與非刑事手段并舉，違規(guī)違法處置與刑事訴訟并行，懲治與預(yù)防腐敗一體的反腐敗客觀規(guī)律和要求。

法治思維是腐敗治理的規(guī)范性思想方法。習(xí)近平總書記指出，“治理一個(gè)國家、一個(gè)社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”[17]，做到有案必查、有腐必懲，就是要運(yùn)用法治思維，堅(jiān)持黨紀(jì)國法面前沒有例外；依紀(jì)依法辦案，同樣要運(yùn)用法治方式，既查處大案要案，又著力解決與人民群眾相關(guān)的腐敗問題，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。習(xí)近平關(guān)于懲治腐敗的思想，表明反腐敗斗爭的規(guī)范性要從法治機(jī)制、法律制度和法治形式上入手，創(chuàng)設(shè)公權(quán)力的透明、公正運(yùn)作原則，在規(guī)范公權(quán)力行使范圍的基礎(chǔ)上，使執(zhí)法方式、條件和程序更加系統(tǒng)規(guī)范化，使掌權(quán)者不能腐、不敢腐，充分發(fā)揮法治的規(guī)范性對公權(quán)力加以限制[18]。深化國家監(jiān)察體制改革，就是要改變長期以來反腐敗斗爭存在的職能機(jī)構(gòu)重疊、執(zhí)紀(jì)紀(jì)法邊界不清、法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、黨紀(jì)手段執(zhí)法手段混用等不規(guī)范問題，堵塞反腐執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的漏洞，推進(jìn)反腐敗斗爭規(guī)范化、程序化、法制化，增強(qiáng)法治反腐的威懾力和公信力。

法治思維是改革于法有據(jù)的思想方法。十八大以后，黨中央在處理改革和法治的關(guān)系上，堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)，堅(jiān)持法治與改革同步。改革中缺乏法律依據(jù)的，根據(jù)中央要求，要由全國人大授權(quán)；有依據(jù)但需修改法律的，由全國人大做法律修改；涉及法律廢止的，要報(bào)請全國人大予以廢止。已經(jīng)實(shí)行的國家監(jiān)察委員會試點(diǎn)工作，涉及現(xiàn)行諸多法律法規(guī)的變動，因此，全國人大常委會的授權(quán)決定是國家監(jiān)察體制改革的前提條件，這是保證改革的合法性和重要制度基礎(chǔ)。這一時(shí)期，由全國人大常委會授權(quán)的改革試點(diǎn)，如2014年授權(quán)國務(wù)院批準(zhǔn)廣東、天津、福建建立自貿(mào)區(qū)，對上海自貿(mào)試驗(yàn)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定的行政審批決定，2015年授權(quán)最高人民檢察院開展部分地區(qū)公益訴訟的決定等，均表明由全國人大作出試點(diǎn)授權(quán)，即不存在所謂合法性問題。實(shí)踐證明，用全國人大常委會授權(quán)開展改革試點(diǎn)探索，是“深化依法治國實(shí)踐”[5“]以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”[5]的重要經(jīng)驗(yàn)。

2.戰(zhàn)略思維和辯證思維

戰(zhàn)略思維和辯證思維是提高國家監(jiān)察體制改革前瞻性、全局性、科學(xué)性、有效性的思想方法。戰(zhàn)略思維是法治建設(shè)的宏觀性思維方式，具有高瞻遠(yuǎn)矚、總攬各方，把握事物發(fā)展趨勢和方向的全局性思想特征。辯證思維則體現(xiàn)的是“明者因時(shí)而變、知者隨時(shí)而制”“急則治標(biāo)、緩則治本”的政治智慧。深化國家監(jiān)察體制改革，是黨中央深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，著眼于“反腐敗永遠(yuǎn)在路上”的科學(xué)研判和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而做出的重大戰(zhàn)略決策。在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，補(bǔ)齊國家監(jiān)察職能萎縮的短板，為馳而不息地清除腐敗存量、遏制腐敗增量提供堅(jiān)強(qiáng)的體制機(jī)制保障。

從戰(zhàn)略思維的視角看。它首先是一種長遠(yuǎn)謀劃的統(tǒng)籌考量。深化國家監(jiān)察體制改革戰(zhàn)略思維，是優(yōu)化國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置的思想方法。從政府和檢察院內(nèi)部權(quán)力配置關(guān)系看：現(xiàn)行體制下，政府的行政監(jiān)察職能基本上依附于黨紀(jì)檢查職能，處于被遮蔽和相對萎縮的狀態(tài)。其監(jiān)督國家工作人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政的職能，實(shí)際上由檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆和預(yù)防部門承擔(dān)。由于我國檢察機(jī)關(guān)不是反腐敗的專門機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的主要職能是維護(hù)司法公正，查處職務(wù)犯罪并不是檢察院與生俱來的職能。檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪在反腐職責(zé)、反腐手段、反腐效率、反腐程序、反腐力量、反腐權(quán)威等方面存在嚴(yán)重不足。深化國家監(jiān)察體制改革，職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門成為監(jiān)察委的主要執(zhí)法力量，不僅可鞏固發(fā)展20多年來檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查預(yù)防優(yōu)勢，而且使上述諸多問題迎刃而解。從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)格局和職權(quán)關(guān)系看：由全國人大組建國家反腐敗機(jī)構(gòu)，形成集中統(tǒng)一的，與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行的監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)，有利于國家權(quán)力制約體制的進(jìn)一步完善。人大實(shí)行對國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督，把原有的間接監(jiān)督轉(zhuǎn)換成直接監(jiān)督，這在權(quán)力行使與權(quán)力來源、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系中，更集中地體現(xiàn)了國家監(jiān)察權(quán)的人民性。同時(shí)，政府行政監(jiān)察也由過去的同體監(jiān)督轉(zhuǎn)換為異體監(jiān)督，從而改變監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)二者的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，以監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督保障，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行的依法公正和高效。檢察偵查歸屬為國家監(jiān)察，監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，對于監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)同樣形成的相互制約和相互配合的關(guān)系格局，監(jiān)察委員會監(jiān)督法院和檢察院依法辦案，同時(shí)接受法院、檢察院的制約，以此確保監(jiān)督程序規(guī)范、實(shí)體公正。

戰(zhàn)略思維還表現(xiàn)為一種目標(biāo)定向思維。國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略方向，是以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，是懲治腐敗，遏制公共管理權(quán)力濫用的必要手段，只有遏制公共權(quán)力的濫用，遏制國家運(yùn)行中的病變，才能確保國家治理有效性，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察，我國腐敗治理的兩個(gè)專門體系，二者在行動方向、制度安排和價(jià)值取向上的“無縫隙對接”，體現(xiàn)的是兩個(gè)體系的共同發(fā)力。這就要求黨委在承擔(dān)起反腐敗主體責(zé)任的同時(shí)，既強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，又加強(qiáng)國家監(jiān)察。黨內(nèi)監(jiān)督圍繞全體黨員是否遵守黨的紀(jì)律即對違反黨紀(jì)行為履行黨章黨規(guī)賦予的紀(jì)檢職能，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)的職權(quán)配置要求。國家監(jiān)察圍繞公共權(quán)力運(yùn)行中國家工作人員是否遵守法律法規(guī)，履行憲法法律賦予的監(jiān)察職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、調(diào)查、處置的職權(quán)配置要求。對不構(gòu)成犯罪的違紀(jì)違法行為，依法給予黨紀(jì)政務(wù)處分，對構(gòu)成犯罪行為的移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。這種國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成、共同發(fā)力，是鞏固黨的執(zhí)政地位、厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的宏觀戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的實(shí)施，有利于黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，為腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。同時(shí)，有利于科學(xué)地分解人大、政府、司法及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的反腐敗職責(zé)，使公權(quán)力監(jiān)督體系各要素之間職責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)生作用，把具有中國特色社會主義制度優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為腐敗治理體系和治理能力的整體效能。

從辯證思維的視角看。它是一種注重矛盾雙方的對立統(tǒng)一，注重全面、聯(lián)系和發(fā)展地看問題的思想方法。這是國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的必備思維方法。運(yùn)用這一思想方法推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革、提高反腐敗效能，就要充分認(rèn)識和正確處理懲治和預(yù)防腐敗的若干重大關(guān)系。比如；反腐治標(biāo)與治本之間的關(guān)系，前者是不敢腐的懲治效能，后者是不能腐的防范作用；作風(fēng)建設(shè)與懲治腐敗之間的關(guān)系，前者是固本強(qiáng)基之舉，后者是刮骨療毒之策，這是從嚴(yán)治黨的客觀要求；反腐敗的建章立制與制度落實(shí)的關(guān)系，應(yīng)認(rèn)清建章立制是基礎(chǔ)，制度落實(shí)是關(guān)鍵；國內(nèi)反腐與國際反腐的關(guān)系，應(yīng)認(rèn)清反腐敗是世界各國的共同任務(wù)，在全球腐敗治理中，一是中國責(zé)無旁貸，二也使國內(nèi)腐敗分子難找避罪天堂，等等，從而科學(xué)有效地開展監(jiān)察體制的制度構(gòu)建和權(quán)力配置。

辯證思維要求在貫徹實(shí)施監(jiān)察法在實(shí)踐中，處理好監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系，樹立反腐一體的統(tǒng)籌理念。也就是說，在懲治腐敗犯罪的問題上，既要有“監(jiān)察執(zhí)法”的思維，又要有“刑事訴訟”的思維。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)把貫徹實(shí)施《監(jiān)察法》與修改后的《刑訴法》結(jié)合起來。在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查處置中，運(yùn)用法治思維和法治方式懲治腐敗。從移送機(jī)制、程序?qū)?、個(gè)案溝通、日常溝通、組織機(jī)制等方面與司法機(jī)關(guān)建立法銜接機(jī)制。調(diào)查中如果采取邊控、特定線索的調(diào)查核實(shí)等舉措，需要紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法與行政執(zhí)法建立相應(yīng)的銜接機(jī)制，以保證各辦案環(huán)節(jié)的順利高效，形成反腐敗工作的強(qiáng)大合力。另一方面，司法機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)識到，隨著《監(jiān)察法》的實(shí)施和《刑訴法》的修改，我國反腐敗職權(quán)活動呈現(xiàn)以黨紀(jì)反腐為先導(dǎo)、監(jiān)察反腐為主責(zé)、司法反腐為保障的鮮明特征，司法反腐的基本功能，就是通過對職務(wù)犯罪案件提起公訴和公開審判，實(shí)現(xiàn)罪刑法定、罪刑相適應(yīng)，發(fā)揮刑事法律對職務(wù)犯罪的震懾作用和預(yù)防教化功能，彰顯法治權(quán)威和社會正義，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

(二) 工作方法

1.問題導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)

問題導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)是國家體制改革的鮮明特征。馬克思說，“問題就是時(shí)代的口號，它是表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)工作必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，傾聽人民呼聲”。問題導(dǎo)向是十八大以來最具標(biāo)志性的話語。它是指人們發(fā)現(xiàn)問題、直面問題、分析問題、解決問題的工作方法。黨的十九大報(bào)告對進(jìn)入新時(shí)代后的中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)行了定位、定標(biāo)、定向、定法的頂層設(shè)計(jì)。定位，就是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位；定標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的使命目標(biāo)；定向，就是把新時(shí)代中國特色社會主義思想作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動指南；定法，就是戰(zhàn)略安排、基本方略和工作部署。頂層設(shè)計(jì)針對的是國家整體而非國家地方，“頂層設(shè)計(jì)”是四個(gè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，其方法是以宏觀的視角著眼于整體和全局，而不是某個(gè)具體的方面、環(huán)節(jié)，不能局限于某個(gè)點(diǎn)上。如協(xié)調(diào)推進(jìn)四個(gè)全面戰(zhàn)略布局的部署安排和統(tǒng)籌推進(jìn)五位一體的總體布局。

從問題導(dǎo)向的視角看。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，面對深化改革，要有強(qiáng)烈的問題意識，要具有面對問題、分析問題、正確解決問題的思維和能力，要抓住關(guān)鍵問題，以重大問題為導(dǎo)向深入研究，以此解決發(fā)展中我們所面臨的各種矛盾和問題。國家監(jiān)察體制改革，就是解決我國反腐敗斗爭面臨的一系列突出矛盾和尖銳問題而采取的重大舉措。黨的十八大以來的反腐敗斗爭有兩個(gè)顯著特征：一個(gè)是反腐敗的力度、廣度和深度空前，打虎拍蠅獵狐成績前所未有；另一個(gè)是腐敗案件的犯罪金額、犯罪形態(tài)空前，群體性、區(qū)域性、塌方式等腐敗形態(tài)前所未有。嚴(yán)峻的反腐敗形勢迫切要求強(qiáng)化黨紀(jì)國法的約束力和執(zhí)行力，迫切要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)“帶電”的制度之籠，消滅和堵住腐敗滋生的土壤和漏洞。正是基于這一“現(xiàn)實(shí)問題”，黨中央從黨內(nèi)監(jiān)督入手，狠抓了轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)、轉(zhuǎn)方式的黨的紀(jì)檢體制改革，使黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化，依紀(jì)依規(guī)、從嚴(yán)治黨的黨內(nèi)反腐體制日趨完善。在此基礎(chǔ)上，及時(shí)啟動依法治權(quán)、依法治吏的國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建、整合統(tǒng)一權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系的重大舉措。

問題導(dǎo)向蘊(yùn)含與時(shí)俱進(jìn)的理論邏輯，馬克思主義哲學(xué)的時(shí)代化進(jìn)程，就是在以問題為導(dǎo)向的前提下，實(shí)現(xiàn)理論與時(shí)代結(jié)合的過程。強(qiáng)烈關(guān)注現(xiàn)實(shí)，使得馬克思主義者更加注重解決具體問題。如改革前的反腐敗體制下，行政監(jiān)察職能基本上依附于黨紀(jì)檢查職能，處于被遮蔽和相對萎縮的狀態(tài)。其監(jiān)督國家工作人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政的職能，實(shí)際上由檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆和預(yù)防部門承擔(dān)。20多年來，檢察機(jī)關(guān)依法查辦職務(wù)犯罪案件，成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要力量⑥。但是，也客觀存在一系列問題：比如，在法定職責(zé)上，檢察機(jī)關(guān)只能查處構(gòu)成犯罪的腐敗行為，大量違紀(jì)違規(guī)問題無權(quán)管轄，以至于不能抓早抓小，導(dǎo)致打不勝打，防不勝防。在法定手段上，刑事訴訟時(shí)限上的嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)借助紀(jì)委雙規(guī)措施辦案成為常態(tài)，導(dǎo)致程序違法。在辦案效率上，從紀(jì)委到反貪局，調(diào)查證據(jù)轉(zhuǎn)換耗費(fèi)大量時(shí)間，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)效。在司法程序上，檢察院集公訴、監(jiān)督、偵查于一身，有違偵、訴、審相互制約，各負(fù)其責(zé)的法治原則。在力量配置上，由于檢察機(jī)關(guān)的主要職能是參與訴訟和訴訟監(jiān)督，維護(hù)司法公正，職務(wù)犯罪偵查預(yù)防力量僅占人員總數(shù)的10%左右，辦案力量嚴(yán)重不足。在反腐的權(quán)威上，盡管檢察機(jī)關(guān)以犧牲內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平衡為代價(jià)，讓反貪局長高配或進(jìn)黨組，但其權(quán)威性依然無法與反腐敗的職責(zé)使命相匹配。深化國家監(jiān)察體制改革，將職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，不僅可鞏固發(fā)展20多年來職務(wù)犯罪偵查預(yù)防優(yōu)勢，而且使上述職責(zé)、手段、效率、程序、力量等方面問題迎刃而解，檢察機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也平衡了，各職能部門的關(guān)系也理順了。

從頂層設(shè)計(jì)的視角看。國家監(jiān)察體制改革空間上的頂層設(shè)計(jì)，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，是監(jiān)察委員會的職能定位，即國家監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)。這就決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)是由人大選舉產(chǎn)生的，與國家行政機(jī)關(guān)(政府)、司法機(jī)關(guān)(檢察院與法院)具有同等法律地位，表明監(jiān)察體制的改革是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)，是現(xiàn)有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外產(chǎn)生的一種新型的權(quán)力，是將我國人民代表大會制度下的“一府兩院”調(diào)整為“一府一委兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。在國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的整合層面上，監(jiān)察委員會的頂層設(shè)計(jì)是由行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處公職人員犯罪等力量整合而成，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)地位相對應(yīng)，形成了黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作兩個(gè)專門責(zé)任支撐點(diǎn)。紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)和監(jiān)督、調(diào)查、處置兩項(xiàng)職能。建立統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制，把適用紀(jì)律和適用法律結(jié)合起來。既堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，又注重紀(jì)法貫通、法法銜接，做到紀(jì)法雙施雙守，確保紀(jì)檢監(jiān)察各項(xiàng)工作在法治化、規(guī)范化軌道上運(yùn)行[19]。

頂層設(shè)計(jì)作為一種制度設(shè)計(jì)，從時(shí)間軸上并非執(zhí)著于現(xiàn)在，而是縱觀歷史、現(xiàn)實(shí)和未來的總體發(fā)展。監(jiān)察委員會作為國家反腐敗專門機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，就是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了社會主義制度優(yōu)勢。從歷史上看，先秦到明清，幾千年都保持有“監(jiān)察百官，整頓吏治”的監(jiān)察御史制。從現(xiàn)實(shí)上看，當(dāng)今世界各國和地區(qū)反腐機(jī)構(gòu)均具有違法調(diào)查和犯罪偵查職權(quán)，且獨(dú)立、權(quán)威、高效。如美國的反腐執(zhí)法，就由直屬白宮的聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)，不受當(dāng)?shù)卣茌?。像新加坡貪污調(diào)查局，是完全獨(dú)立于警界的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，直接對總理負(fù)責(zé)。而香港廉政公署，是被公認(rèn)的全球范圍內(nèi)最高效的反腐機(jī)構(gòu)。中國作為主權(quán)國家，應(yīng)結(jié)合本國的制度要求，將設(shè)置在政府和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的反腐敗機(jī)構(gòu)升格獨(dú)立出來，整合建立為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)，由人大選舉產(chǎn)生，既體現(xiàn)黨中央的絕對領(lǐng)導(dǎo)，又充分反映了“權(quán)力屬于人民”和“人民監(jiān)督權(quán)力”的社會主義本質(zhì)，使人大對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督通過法定程序落到實(shí)處。這是國際上獨(dú)具特色的先進(jìn)的社會主義反腐體制。

2.試點(diǎn)探路與整體推進(jìn)

試點(diǎn)探路與整體推進(jìn)是國家監(jiān)察體制改革的有效路徑。試點(diǎn)探路是新時(shí)代條件下的“摸著石頭過河”⑦。習(xí)近平指出，全面深化改革要“堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”[5]，并強(qiáng)調(diào)把“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河結(jié)合起來”[20]，中國特色社會主義事業(yè)的“整體推進(jìn)”，是“五位一體”戰(zhàn)略布局的統(tǒng)籌推進(jìn)和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

從試點(diǎn)探路的視角看。在十八屆中紀(jì)委七次全會上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要抓好國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，為監(jiān)察體制改革在全國推開趟出路子，創(chuàng)造可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)[21]。這就告訴我，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，絕不是忽視基層創(chuàng)新的重要性。北京、山西、浙江深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的重要探索，充分顯示了試點(diǎn)探路的實(shí)踐價(jià)值。據(jù)資料顯示，2016年底，中央決定在北京、山西、浙江3省市開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的部署要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，勇于實(shí)踐探索，堅(jiān)持以推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)。在試點(diǎn)運(yùn)行過程中，創(chuàng)制了涵蓋監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容的監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行工作規(guī)程，細(xì)化了全國人大常委會授權(quán)的12項(xiàng)措施和中央試點(diǎn)方案明確的技術(shù)調(diào)查、限制出境2項(xiàng)監(jiān)察措施的使用程序和辦法。有的地區(qū)還重新設(shè)計(jì)了監(jiān)察措施的使用審批程序，確保各項(xiàng)措施的使用規(guī)范有序。從而為國家監(jiān)察法的制定提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為國家監(jiān)察體制改革在全國推開趟出了路子。實(shí)踐證明，頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)探路，都是推進(jìn)改革的重要方法。堅(jiān)持“自上而下”和“自下而上”的統(tǒng)一，使頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來，在摸石過河中加深對規(guī)律的認(rèn)識，在統(tǒng)籌規(guī)劃中協(xié)力推進(jìn)改革，我們就能克服各種困難，使改革進(jìn)程沿著正確方向前進(jìn)。

從整體推進(jìn)視角看。它是將社會各個(gè)領(lǐng)域、不同方面的改革視為有機(jī)整體，用整體統(tǒng)一的觀念和方法統(tǒng)籌改革。深化國家監(jiān)察體制改革的過程，就是以中央確定的時(shí)間表和路線圖整體推進(jìn)的過程。在以北京、浙江、山西為試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，依法按照頂層設(shè)計(jì)方案的“規(guī)定動作”，自上而下，層層實(shí)施。這種“整體推進(jìn)”的方法，是馬克思關(guān)于“整體”思想的體現(xiàn)。這種思想強(qiáng)調(diào)事物之間的有機(jī)聯(lián)系和互為作用，反對把整體和運(yùn)動歸為一種單向的、直線的機(jī)械作用和相應(yīng)的因果聯(lián)系，反對割裂整體形成若干單個(gè)存在，以及將立體和有機(jī)聯(lián)系的整體變成分裂的“沒有生命力的平面圖”[22]。國家監(jiān)察體制改革的“整體推進(jìn)”，就是將監(jiān)察改革方案涉及的從中央到地方四級機(jī)構(gòu)、職權(quán)、力量等資源要素變?yōu)橛袡C(jī)整體，不再單一突進(jìn)，而用整體、統(tǒng)一的格局推進(jìn)反腐敗實(shí)施。

整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系。沒有整體推進(jìn)勢必顧此失彼，使改革難以推開，不搞重點(diǎn)突破缺少有效經(jīng)驗(yàn)，改革則難以有效推進(jìn)。中央決定在北京、浙江、山西開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，就是為改革的全面推進(jìn)創(chuàng)造可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平在十九大報(bào)告中關(guān)于將國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國推開的重要論述，既是對試點(diǎn)地區(qū)“探路”工作的充分肯定，又是對“整體推進(jìn)”國家監(jiān)察體制改革的部署安排。據(jù)中央辦公廳《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》要求，“在 2017年底 2018年初召開的省、市、縣人民代表大會上，產(chǎn)生三級監(jiān)察委員會，使改革與地方人大換屆工作緊密銜接”[23]。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法(修正案)》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革整體推進(jìn)具有了憲法和法律意義。這一重大政治體制改革實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)探路與整體推進(jìn)的完美結(jié)合。

四、結(jié)語

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。國家監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢，隨著2018年3月憲法修正案和監(jiān)察法在十三屆全國人大一次會議通過，一年來的實(shí)踐得到證實(shí)。在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公、共同設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)和力量的戰(zhàn)略性重塑的新體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌運(yùn)用“紀(jì)法兩把尺子”，既堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，又注重紀(jì)法貫通、銜接司法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”處理173.7萬人次，同比增長 32.0%。其中，處理嚴(yán)重違紀(jì)違法涉嫌犯罪的黨員干部5.5萬人次，占3.2%。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”拓展。立案數(shù)和處分?jǐn)?shù)分別增長20.9%、17.8%，均創(chuàng)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)恢復(fù)重建40年來的最高值。全國共有2.7萬名黨員干部主動交代了違紀(jì)違法問題?！疤炀W(wǎng)2018行動”共追回外逃人員1 335人，追贓金額35.41億元……[24]這一項(xiàng)項(xiàng)數(shù)據(jù)，充分表明了黨中央深化國家監(jiān)察體制改革是法治實(shí)踐中依法治權(quán)治官的有效舉措，是實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的法治決斷。

但是應(yīng)當(dāng)看到，行百里者半九十。習(xí)近平在十九屆中央政治局第11次集體學(xué)習(xí)時(shí)，對新的起點(diǎn)上國家監(jiān)察體制改革作出重要部署，提出了“一個(gè)不能偏，四個(gè)要跟上”[8]的目標(biāo)要求。并深刻指出，深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間，建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的權(quán)力制約機(jī)制、嚴(yán)肅的責(zé)任追究機(jī)制。要盯緊公權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的防范機(jī)制、精準(zhǔn)糾正偏差的矯正機(jī)制，管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時(shí)，把權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩立起來，推進(jìn)反腐敗工作的法治化規(guī)范化[13]。從這個(gè)意義上說，深化國家監(jiān)察體制改革所取得的成效只是初步的，更艱巨更繁重的任務(wù)還在后頭。法治反腐工作永遠(yuǎn)在路上，深化國家監(jiān)察體制改革永遠(yuǎn)在路上。

注釋：

①在2016年紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立 95周年的講話中, 習(xí)近平用“初心”來指代共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想, 而在黨的十九大報(bào)告和具體治國方略中, 更多著眼于中華民族偉大復(fù)興這個(gè)更為切近的信念和目標(biāo), 而將共產(chǎn)主義放在社會主義核心價(jià)值和黨的建設(shè)等具體工作之中, 可以說, 習(xí)近平對共產(chǎn)主義概念的重新闡釋是新時(shí)期馬克思主義中國化的典范, 即馬克思主義不僅要和中國實(shí)際相結(jié)合, 而且要和中國文化相融合。

②馬克思認(rèn)為, 國家的一切權(quán)力應(yīng)該屬于人民, 人民是國家主權(quán)的唯一享有者, 國家權(quán)力是統(tǒng)一而不可分割的。無產(chǎn)階級在建立無產(chǎn)階級政權(quán)后, 應(yīng)當(dāng)將一切國家權(quán)力統(tǒng)一集中在人民手中, 由人民選出的代表來掌握國家最高權(quán)力。馬克思人民主權(quán)學(xué)說與資產(chǎn)階級人民主權(quán)學(xué)說的區(qū)別在于, 前者認(rèn)為人民主權(quán)不可分割, 后者認(rèn)為人民主權(quán)可以分割。它表現(xiàn)為“議行合一”與“三權(quán)分立”兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。

③這里指的是儒家的“天命觀”.孔子提醒統(tǒng)治者“水可載舟, 亦可覆舟”，統(tǒng)治者必須勤政為民, 實(shí)現(xiàn)良政善治, 改善民生, 否則人民有權(quán)揭竿而起, 以“天”和“道”的名義推翻政權(quán)。有學(xué)者稱儒家的“天”“道”思想是中國的“契約論”, 比法國思想家盧梭的“契約論”早了二千多年。參見張維為：《中國政權(quán)合法性對世界的啟迪》, 觀察者網(wǎng) https://www.guancha.cn/ZhangWeiWei/2017_03_08_397674.shtml, 最后訪問日期2019年5月18日。

④如美國國會 1976年通過了著名的《陽光下的政府法》, 賦予公民最大限度的知情權(quán)和政府官員最小限度的隱私權(quán)。

⑤據(jù)統(tǒng)計(jì), 我國縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%, 而公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過 80%。這種黨員成為國家公務(wù)員主體的客觀性, 決定了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的關(guān)聯(lián)性, 是黨的自身監(jiān)督與國家機(jī)器監(jiān)督合署運(yùn)行的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

⑥據(jù)統(tǒng)計(jì), 2011至 2015 這 5年, 共查辦職務(wù)犯罪 186 765件252 500人。2016年, 全國立案偵查職務(wù)犯罪47 650人, 其中原縣處級干部2 882人、原廳局級干部446人；查辦玩忽職守、濫用職權(quán)等瀆職侵權(quán)犯罪11 916人；深挖執(zhí)法司法不公背后的腐敗犯罪, 查辦涉嫌職務(wù)犯罪的行政執(zhí)法人員8 703人、司法工作人員2 183人。參見：2016、2017年最高人民檢察院工作報(bào)告 http://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/index.shtml, 最后訪問日期2019年5月18日。

⑦摸著石頭過河, 是改革開放中以鄧小平同志為代表的共產(chǎn)黨人選擇的漸進(jìn)式的路徑。意在對必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革, 采取試點(diǎn)探索、投石問路的方法, 鼓勵(lì)大膽探索、勇于開拓, 取得了經(jīng)驗(yàn), 形成了共識, 看準(zhǔn)了, 就全面推開。30多年循序漸進(jìn), 讓中國得到了平穩(wěn)和長足的發(fā)展, 取得了舉世公認(rèn)的成就。這一富有中國智慧的改革方法, 符合馬克思主義認(rèn)識論和實(shí)踐論, 仍具有巨大的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

⑧一個(gè)不能偏”, 是指標(biāo)本兼治的目標(biāo)不能偏?！八膫€(gè)要跟上”是指, 工作職能要跟上, 各項(xiàng)規(guī)則要跟上, 配套法規(guī)要跟上,協(xié)調(diào)機(jī)制要跟上。參見習(xí)近平：《在新起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》載《求是》, 2019(5): 7?8。