王書明 董兆鑫

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

濱海濕地是水文狀況的調(diào)節(jié)者，具有重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科學(xué)、休閑和審美等價(jià)值，一旦喪失，不可彌補(bǔ)。我國(guó)擁有多種類型的濱海濕地，如鹽沼濕地、潮間帶有林濕地、珊瑚礁等不同形態(tài),它們?cè)诤Ｑ笊鷳B(tài)文明建設(shè)體系中發(fā)揮著不可替代的作用。美國(guó)濕地開發(fā)與保護(hù)的歷史經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。美國(guó)的濕地保護(hù)經(jīng)歷了從開發(fā)到保護(hù)的三個(gè)階段，即濕地開發(fā)期、政策轉(zhuǎn)型期和“零凈損失”期。濕地開發(fā)期是在殖民時(shí)期，聯(lián)邦政府支持農(nóng)民開墾濕地，并給予大量補(bǔ)貼，將濕地的水排出，改造為農(nóng)業(yè)用地。在政策轉(zhuǎn)型期，公眾重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估濕地的價(jià)值和作用，并促進(jìn)政策改變：例如影響深遠(yuǎn)的《清潔水法》第404節(jié)、《食品安全法》中的濕地保護(hù)條款等都是在這一時(shí)期出現(xiàn)的?！傲銉魮p失”期是通過(guò)補(bǔ)償性緩解方式維持總體的濕地面積。[1]肯尼斯·A·古爾德(Kenneth A. Gould)等人運(yùn)用施耐伯格的“生產(chǎn)跑步機(jī)”(the treadmill of production)理論，分析了保護(hù)濕地公民運(yùn)動(dòng)的案例，呈現(xiàn)了美國(guó)濕地利用沖突的層次和解決方案。透過(guò)這些個(gè)案，可以發(fā)現(xiàn)濕地保護(hù)的沖突和解決體現(xiàn)著不同的價(jià)值觀之間的對(duì)抗和妥協(xié)，有限開放的參與有利于緩和或解決沖突，有利于縮減社會(huì)代價(jià)，有利于自然生態(tài)與人類社會(huì)的和諧共生，[2]形成充滿活力和可持續(xù)發(fā)展的生命共同體和社群命運(yùn)共同體。

一、“生產(chǎn)跑步機(jī)”與濕地規(guī)劃沖突的抉擇

施耐伯格對(duì)起源于現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題和政策做出了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的描述，發(fā)明了“生產(chǎn)跑步機(jī)”的概念，這個(gè)概念指的是經(jīng)濟(jì)體系的一種內(nèi)在需要，這種經(jīng)濟(jì)體系通過(guò)創(chuàng)造對(duì)于新產(chǎn)品的消費(fèi)需求，持續(xù)追逐利潤(rùn)，這樣做會(huì)把生態(tài)系統(tǒng)承受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力擴(kuò)展至超出其物理極限或者生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。[3](P20)在不斷追求“進(jìn)取”的工業(yè)社會(huì)中，存在兩種形式的價(jià)值沖突，即“使用價(jià)值”和“交換價(jià)值”的沖突。政府一方面要保護(hù)基于物種生存的自然環(huán)境的保護(hù)，另一方面要致力于社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，因此形成兩種矛盾的角色，這使之不得不在兩者之間尋求平衡，即在保持政府合法性的前提下盡可能地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在政府治理層面會(huì)形成政績(jī)跑步機(jī)循環(huán)，[4]“政績(jī)跑步機(jī)”的利益相關(guān)方包括政府、企業(yè)、NGO和普通民眾等多個(gè)行動(dòng)主體?！芭懿綑C(jī)”的惡性循環(huán)運(yùn)行不僅會(huì)耗盡自然資源、惡化生態(tài)環(huán)境，也會(huì)導(dǎo)致人類社會(huì)的崩解，因此破解這種惡性循環(huán)。施耐伯格從人類社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)體制角度出發(fā)研究、反思環(huán)境問(wèn)題，有別于抽象功能沖突論環(huán)境社會(huì)學(xué)的思路?？夏崴埂·古爾德等人在分析保護(hù)濕地公民運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中繼承、運(yùn)用了這一理論，發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者在開放的有限制的參與實(shí)踐中可以破解“跑步機(jī)”的惡性循環(huán)。

(一)使用價(jià)值與交換價(jià)值的沖突是辯證互動(dòng)與整合的過(guò)程

馬爾薩斯曾提出抽象的人口增長(zhǎng)規(guī)律，他認(rèn)為食物的線性增長(zhǎng)和人口的指數(shù)增長(zhǎng)是貧窮和罪惡的原因，也可以說(shuō)是人從自然中獲取資源的限制性。[5](P4-6)但是在工業(yè)革命后，這種限制性逐漸被科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力發(fā)展不斷突破，人們基本層次的需求被科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力的快速發(fā)展所滿足?？夏崴埂·古爾德等人研究的案例是人們從充滿社會(huì)病的大城市搬到環(huán)境良好的郊區(qū)的逆城市化過(guò)程中，人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)濕地給自己帶來(lái)的優(yōu)美環(huán)境而發(fā)起公民運(yùn)動(dòng)。在研究案例中，林恩等作為濕地的直接受益人，當(dāng)他們得知自己花園后面的濕地將要被開發(fā)成公路時(shí)，他們開始通過(guò)各種渠道發(fā)表自己的反對(duì)意見(jiàn)。[6](P43-47)從個(gè)體行動(dòng)到參與保護(hù)濕地組織發(fā)起行動(dòng)開始，他們?cè)诖濉⒖h、州各個(gè)行政機(jī)構(gòu)層次與開發(fā)商、村委會(huì)(village board)[注]village board，美國(guó)一些州存在的村級(jí)組織，定期召開會(huì)議，處理村民問(wèn)題。例如得克薩斯州的新佰頓村(New Baden, Texas)等。村委員會(huì)和縣委員會(huì)。與中國(guó)的村委和縣委含義不同。village board，它通常和trustee連用，trustee值的就是某個(gè)board的成員被給予管理和控制財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。county board 指的就是被選舉出來(lái)的行政機(jī)關(guān)。county雖然被翻譯成縣，但是在美國(guó)，好幾個(gè)city才構(gòu)成一個(gè)county。從范圍看，從小到大的順序大概是village-city-county-state。，縣立法機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦環(huán)保署、陸軍工程兵團(tuán)展開不同程度的聯(lián)合和對(duì)抗。在各種主體中，以林恩等為代表的濕地看守人，是從個(gè)體利益訴求出發(fā)而保護(hù)濕地的。因?yàn)闈竦亟o居住在它附近的人們帶來(lái)了空氣的凈化、以及審美的享受。而村委會(huì)是從發(fā)展的角度出發(fā)，隨著郊區(qū)的城市化進(jìn)程，基礎(chǔ)設(shè)施需要進(jìn)一步完善，吸引更多消費(fèi)和投資，許多人可以從這一過(guò)程中獲得經(jīng)濟(jì)利益和公共服務(wù)的便利。[6](P48-52)開發(fā)商希望將濕地開發(fā)成商業(yè)住宅區(qū)，以獲得巨額的利潤(rùn)。除此之外，一些外來(lái)投機(jī)者，他們投資本地的地產(chǎn)本來(lái)就是期待它在未來(lái)能夠升值，以獲得經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)然村民當(dāng)中也并不是完全支持濕地保護(hù)的。濕地帶來(lái)的優(yōu)美環(huán)境并不能惠及這一村落的所有人，而且即使能夠從濕地保護(hù)中受益，他們還需要從濕地開發(fā)、修建城市交通獲得經(jīng)濟(jì)利益，以及緩解交通條件差所帶來(lái)的便利進(jìn)行比較和權(quán)衡。[6](P54-58)總之，利益相關(guān)者都在計(jì)算開發(fā)與環(huán)境的使用價(jià)值與交換價(jià)值。

上述群體的利益沖突可以歸結(jié)為濕地利用的兩種價(jià)值的沖突，即使用價(jià)值和交換價(jià)值之間存在的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。這種用法是施耐伯格吸收借鑒馬克思理論并在環(huán)境社會(huì)學(xué)中的體現(xiàn)。使用價(jià)值是濕地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要部分，它能帶來(lái)環(huán)境優(yōu)化、生態(tài)多樣性以及給村民帶來(lái)主觀上愉悅的感受。交換價(jià)值是指濕地開發(fā)利用可以創(chuàng)造更多的利潤(rùn)，活躍地方經(jīng)濟(jì)。肯尼斯·A·古爾德等人認(rèn)為二者是辯證聯(lián)系的：一方面林恩等人本身居住的房屋就是由開發(fā)商開發(fā)的并由消費(fèi)者購(gòu)買的，是土地利用的一種形式，體現(xiàn)了交換價(jià)值。正是因?yàn)榱侄鞯热藦某鞘兄衼?lái)，看到這里臨近濕地，生態(tài)環(huán)境宜人，所以購(gòu)買了這里的房子。因此，開發(fā)商對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)是這些城市居民能夠享受良好的生態(tài)環(huán)境的前提。另一方面，林恩等人這些從城市中搬出來(lái)的居民正是因?yàn)槌鞘协h(huán)境惡化、城市病等原因而搬到交通較為便利、環(huán)境良好的郊區(qū)的，也就是城市房屋的使用價(jià)值不能讓他們滿意，所以他們要搬離城市。這種辯證的沖突就體現(xiàn)在，交換價(jià)值和使用價(jià)值需要通過(guò)一定空間和形式表現(xiàn)出來(lái)，單純強(qiáng)調(diào)交換價(jià)值，使用價(jià)值就會(huì)在一定程度上減少；單純強(qiáng)調(diào)使用價(jià)值，交換價(jià)值在一定程度上減少。根據(jù)這些利益相關(guān)主體的利益訴求的差別，可以將這些群體劃分為兩部分。一部分是交換價(jià)值的支持者，為開發(fā)村落形成了商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者、政治利益群體、建筑工人和銀行的聯(lián)盟。一部分是使用價(jià)值的支持者，為了保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的村民和濕地看守人團(tuán)體，沖突就圍繞這兩個(gè)團(tuán)體之間的利益展開。

無(wú)論是使用價(jià)值還是交換價(jià)值，歸根結(jié)底都是濕地價(jià)值，是環(huán)境的多元化價(jià)值。這里的環(huán)境價(jià)值一方面反映了環(huán)境對(duì)人的資源價(jià)值，例如開發(fā)商和村議會(huì)都試圖對(duì)濕地進(jìn)行開發(fā)；另一方面反映了環(huán)境與人的共生關(guān)系，居民林恩等人認(rèn)為保護(hù)濕地也就是保護(hù)他們家園的生態(tài)景觀。由此可見(jiàn)，環(huán)境價(jià)值可以是經(jīng)濟(jì)—自然連續(xù)體上的任何一點(diǎn)，既可以是偏向經(jīng)濟(jì)的，也可以是偏向自然的，也可以說(shuō)由于社會(huì)的原子化，利益主體多元化，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)和自然的不同組合的需求各不相同，并在經(jīng)濟(jì)——自然連續(xù)體上表現(xiàn)出來(lái)。

(二)治理沖突的傳統(tǒng)模式難以保持客觀和高效

在傳統(tǒng)治理模式下，沖突會(huì)演變?yōu)槔娴牟┺?，缺乏客觀的科學(xué)論證。在肯尼斯·A·古爾德研究的案例中，在村、縣行政機(jī)構(gòu)層面，城市規(guī)劃部門已經(jīng)在這條道路的修建上花費(fèi)了25萬(wàn)美元，并且為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)定地支持修建道路。[6](P77)相比較而言，利益相關(guān)的村民試圖反對(duì)修建道路沒(méi)有足夠反對(duì)的理由，他們不能說(shuō)為了自己家能夠享受到濕地帶來(lái)的優(yōu)美環(huán)境而反對(duì)有益于公共利益的道路建設(shè)。另一方面他們沒(méi)有足夠的資本，無(wú)論是在可調(diào)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、政治和技術(shù)資本上，與村民和村委會(huì)、縣委會(huì)(county board)相比都有很大差距。這些村民通過(guò)加入濕地看守人這一團(tuán)體，使得保護(hù)濕地從個(gè)人利益層面也上升到公眾利益的層面，從而可以在村社區(qū)這一層面與村委會(huì)相抗衡。由于村委會(huì)和開發(fā)商以及地產(chǎn)投機(jī)者在濕地具體利用方式不同，存在利益分歧，開發(fā)商轉(zhuǎn)向支持村民，給予村民在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的支持。在村級(jí)層面，修建公路被推遲之后，開發(fā)商在縣委會(huì)申請(qǐng)開發(fā)濕地，只要等到陸軍工程兵團(tuán)簽發(fā)許可證就可以了。但是村民知道開發(fā)商背叛了聯(lián)盟之后，又同環(huán)境組織一起反對(duì)商業(yè)開發(fā)，在聯(lián)邦環(huán)保署層面得到支持。[6](P50-54)這種沖突的多層次性背后體現(xiàn)了濕地開發(fā)管理機(jī)構(gòu)的多樣性及其權(quán)力之間的相互制約。

在美國(guó)，濕地的管理和處置權(quán)也是政出多門。美國(guó)濕地處置權(quán)由其所屬的不同主體，如州政府、市政府或私人等掌握，[7]但是濕地的使用權(quán)受到不同濕地管理聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的約束，如環(huán)境保護(hù)局(EPA)、陸軍工程兵團(tuán)(ACE)、自然資源保護(hù)局(NRCS)和環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(CEQ)等對(duì)濕地管理負(fù)有不同職責(zé)。[8]其中美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)和美國(guó)環(huán)保局是濕地利用審批和監(jiān)管的兩個(gè)主要行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)憲法和《清潔水法》的相關(guān)條款，規(guī)定了聯(lián)邦政府掌握濕地疏浚、挖掘或填埋的許可權(quán)，濕地利用的主體必須在履行對(duì)濕地?fù)p害的補(bǔ)償責(zé)任之后才能拿到許可證，從而降低了土地開發(fā)造成的濕地生態(tài)功能的損失。[9]許可證制度是為了協(xié)調(diào)各方利益而設(shè)置的，對(duì)組織、團(tuán)體和個(gè)人均有制約作用。美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)根據(jù)工程項(xiàng)目可能給公眾利益造成影響的大小，分別頒發(fā)個(gè)別許可證(Individual Permit)和一般許可證(General Permit)。法院對(duì)任何不經(jīng)許可而使用濕地的每項(xiàng)違法行動(dòng)，將會(huì)處以每天2.5萬(wàn)美元的罰款。[10]美國(guó)環(huán)保局的主要職能在于設(shè)置詳細(xì)的制度為陸軍工程兵團(tuán)提供指導(dǎo)，并對(duì)其所審批的許可項(xiàng)目有監(jiān)察職責(zé)，可以對(duì)有異議的項(xiàng)目提出意見(jiàn)，甚至在更高層次通過(guò)法律授權(quán)進(jìn)行否決。[7]因此這種沖突的多樣性是由于制度設(shè)置的邏輯而產(chǎn)生的。這種多層次的設(shè)計(jì)一方面體現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的相互制衡和補(bǔ)充，另一方體現(xiàn)了將一種決定變?yōu)橐粋€(gè)程序化的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程從審批到監(jiān)督執(zhí)行都有著完善的配套制度設(shè)施。但是多層次的設(shè)計(jì)也在一定程度上降低了審批的效率。

二、開放/有限的參與的程序設(shè)置

古爾德等人認(rèn)為，管理這種稀缺資源的方式，以及在經(jīng)濟(jì)-環(huán)境連續(xù)體上確定分配的合理位置是要由政府決定的。[6](P62)一方面根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生產(chǎn)跑步機(jī)”理論，生產(chǎn)跑步機(jī)帶有自我強(qiáng)化的機(jī)制。由資本密集型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是通過(guò)政策的進(jìn)一步鼓勵(lì)擴(kuò)張、開放新的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的。另一方面，政府在一定程度上干預(yù)這種開發(fā)，因?yàn)樗枰诠娒媲熬S護(hù)其合法性。就濕地開發(fā)而言，形成了一種社會(huì)包容性的實(shí)踐。這種實(shí)踐給各個(gè)利益相關(guān)主體以機(jī)會(huì)，可以參加發(fā)表對(duì)相關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)，各個(gè)利益相關(guān)群體可以充分表達(dá)自己的利益訴求，通過(guò)協(xié)商和辯論最終形成具有共識(shí)的決策或者進(jìn)行有約束力的投票。

美國(guó)州政府采取了兩種包容性實(shí)踐的變體。在每個(gè)層次群體被給予評(píng)論實(shí)踐的機(jī)會(huì)，但是用一種被限制的方式。在本地，任何人都可以參加村委會(huì)會(huì)議，并對(duì)有關(guān)應(yīng)該制定什么樣的規(guī)劃發(fā)表意見(jiàn)。會(huì)議必須要遵守規(guī)則，當(dāng)某個(gè)人發(fā)言時(shí)應(yīng)該有所限制，一個(gè)人可以說(shuō)多長(zhǎng)時(shí)間(公眾阻礙被禁止)，同時(shí)還有討論的論調(diào)(一些規(guī)則禁止過(guò)激的言論)，但是村委會(huì)仍然是一個(gè)開放的公眾論壇。在縣區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)層面，公開的方式和程序有所不同。盡管在會(huì)議閉幕期間，人們?nèi)匀豢梢詫懺u(píng)論，這些評(píng)論會(huì)被記錄和納入委員會(huì)的討論范圍。同樣，委員會(huì)的成員是公開負(fù)責(zé)的。監(jiān)督也有相似的過(guò)程。陸軍工程兵團(tuán)制定了一個(gè)意見(jiàn)發(fā)表期限，這給了任何利益相關(guān)團(tuán)體評(píng)論許可申請(qǐng)的機(jī)會(huì)。這些評(píng)論會(huì)再次記錄并在制定決策的程序中予以考慮。在每個(gè)層次，實(shí)踐的發(fā)展不是民主的也不是專制的，而是開放的:允許多樣性的評(píng)論，但最終的決定是由專家團(tuán)體做出的。[6](P65-68)這種包容性的實(shí)踐有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是利益相關(guān)者，二是開放而有限的參與。因此，如果從技術(shù)層面看，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對(duì)開放而有限的參與形式更加有利。

(一)以確定型利益相關(guān)者為核心

利益相關(guān)者的理論與思想主要從企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)踐中發(fā)展演變而來(lái)，但是這種理論和思想的啟發(fā)意義對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的治理也很重要。把利益的含義從經(jīng)濟(jì)學(xué)上的意義擴(kuò)展開來(lái)，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治上的收益都看作是利益，那么利益相關(guān)者的主體將擴(kuò)展更多。在研究區(qū)域空間視角下的利益相關(guān)者時(shí)，徐延輝等認(rèn)為城市社區(qū)利益相關(guān)者是指既能夠主動(dòng)影響城市社區(qū)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，又在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中被動(dòng)受到影響到的任何個(gè)人和群體。根據(jù)社區(qū)空間區(qū)域、聯(lián)系的緊密性、是否參與的標(biāo)準(zhǔn)可以將利益相關(guān)者劃分成不同的類型。的利益相關(guān)者在以下三種屬性上有所區(qū)別。第一是合法性，它是指主體是否在法律、道義和社會(huì)價(jià)值層面上擁有對(duì)于企業(yè)的索取權(quán)；第二是權(quán)力性，它是指主體是否擁有地位、能力和手段對(duì)企業(yè)管理層施加影響；第三是緊急性，它是指主體的要求在多大程度上能夠立即得到企業(yè)管理層的關(guān)注和回應(yīng)。[11]同時(shí)具備以上三種屬性的主體是確定型利益相關(guān)者，在該案例中包括林恩等社區(qū)居民、村議會(huì)、濕地開發(fā)商及居民中的投機(jī)者。同時(shí)具備以上三種屬性中的任意兩種屬性的主體是預(yù)期利益相關(guān)者，在該案例中包括建筑工人、最初的城市規(guī)劃人、縣立法機(jī)構(gòu)、濕地看守人組織、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、美國(guó)環(huán)保署。具備以上三種屬性中的任意一種的主體是潛在的利益相關(guān)者，在本案例中包括技術(shù)人員。

利益沖突的核心主體是確定型利益相關(guān)者，這些主體的角色既有契合又有沖突。確定型利益相關(guān)者中，林恩和泰瑞等居民他們從起初維護(hù)自身享受濕地帶來(lái)的環(huán)境享受的權(quán)力，到加入濕地看守人群這一組織，并代表了公共的利益。從開發(fā)商處獲得了一定的資金和技術(shù)支持，同時(shí)自身也自學(xué)的濕地保護(hù)的知識(shí)以及政治參與的技巧。這一群體所扮演的角色既是濕地開發(fā)的主要反對(duì)者，又是濕地保護(hù)的支持者。村委會(huì)在主干道修建計(jì)劃設(shè)計(jì)的過(guò)程中投入了大量的資金，村委會(huì)這么做的目的也是為贏得居民支持，緩解交通壓力，為未來(lái)城市發(fā)展打好基礎(chǔ)，它是道路修建的堅(jiān)定支持者。開發(fā)商著眼于經(jīng)濟(jì)利益，并提出開發(fā)土地的資本收益會(huì)惠及當(dāng)?shù)鼐用?。開發(fā)商是堅(jiān)定的濕地開發(fā)者。保護(hù)濕地的居民在濕地開發(fā)與否這個(gè)最基本問(wèn)題上和開發(fā)商、村委會(huì)都是沖突的。在如何開發(fā)濕地的問(wèn)題上，開發(fā)商和村委會(huì)是有沖突的。如果按照可以調(diào)動(dòng)的資本進(jìn)行比較，當(dāng)?shù)鼐用窨梢哉{(diào)動(dòng)的資本之和應(yīng)該是小于開發(fā)商和村委會(huì)的。所以在基本問(wèn)題上，開發(fā)商和村議會(huì)應(yīng)該勝出，并在如何開發(fā)的問(wèn)題上進(jìn)一步博弈。但事實(shí)上，居民和開發(fā)商合作使得在基本問(wèn)題上，村委會(huì)修建公路的計(jì)劃被推遲。此時(shí)開發(fā)商對(duì)居民的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支持使得居民認(rèn)為他們是關(guān)于保護(hù)濕地的盟友。然而開發(fā)商卻已經(jīng)向陸軍工程兵團(tuán)提交濕地開發(fā)的計(jì)劃和申請(qǐng)。

在預(yù)期利益相關(guān)者中，建筑工人可以從開發(fā)商的選擇中獲益。最初的城市規(guī)劃者的規(guī)劃有一定失誤，但是為了保住工作，設(shè)計(jì)者不承認(rèn)失誤，并認(rèn)為應(yīng)該修建公路?？h立法機(jī)構(gòu)、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、美國(guó)環(huán)保署在濕地的開發(fā)利用的審批和保護(hù)上負(fù)有責(zé)任。作為行政機(jī)構(gòu)，他們的許可也存在被詬病的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目面臨環(huán)保支持者的反對(duì)時(shí)，他們的批準(zhǔn)就有可能招致環(huán)保支持者的反對(duì)。濕地看守人組織幫助林恩、泰瑞保護(hù)這塊濕地有助于增加組織在當(dāng)?shù)匾约捌渌貐^(qū)的聲譽(yù)和信用。出于各種利益的考量，各方預(yù)期利益相關(guān)者的利益訴求最終通過(guò)支持確定型利益相關(guān)者的任意一方而表現(xiàn)出來(lái)。但是就濕地開發(fā)本身而言，這些利益相關(guān)者在某種程度上已經(jīng)脫離了濕地開發(fā)矛盾的核心，這些利益不再是跟濕地開發(fā)直接相關(guān)，更多的是通過(guò)確定型利益相關(guān)者形成間接關(guān)系。潛在的利益相關(guān)者是技術(shù)人員，他們可以為其他主體提供技術(shù)支持、法律支持等，間接地促使了不同確定型利益相關(guān)者、預(yù)期利益相關(guān)者的博弈力量發(fā)生變化。

(二)主體的參與既開放又受限

由于不同利益相關(guān)者的利益存在根本的沖突，意見(jiàn)需要在限定的條件下進(jìn)行表達(dá)。起初，林恩、泰瑞向縣立法機(jī)構(gòu)反對(duì)村委會(huì)修建鐵路時(shí)，采取寫信、打電話等形式，但他們沒(méi)有注意他們的表達(dá)使得政府的工作人員對(duì)他們產(chǎn)生反感。于是在反映信息時(shí)，工作人員往往會(huì)要求他們用科學(xué)的方式論證他們的說(shuō)法，并提供材料，或在一個(gè)問(wèn)題上糾纏很長(zhǎng)時(shí)間不予回復(fù)，更多的時(shí)候不同機(jī)構(gòu)的工作人員相互“踢皮球”。當(dāng)他們意識(shí)到自己表達(dá)方式的問(wèn)題后，他們做好了充分的準(zhǔn)備，了解了辦事的程序，保持良好的態(tài)度。這使得機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)他們的看法有所改變，最終幫助他們反映意見(jiàn)，保護(hù)了濕地。當(dāng)按照居民按照規(guī)定形式時(shí)，一方面他們?cè)谄渌嫦嚓P(guān)者面前的形象有所改變，他們從官員眼中浪費(fèi)時(shí)間的人，不講理的人變?yōu)橛兄R(shí)、有規(guī)矩的人。因此兩者可以以對(duì)方更加容易接受的包容的方式開始交談，這有利于利益的協(xié)調(diào)。另一方面，按照一定的規(guī)則表達(dá)可以提高信息專遞的效率。

這種有限的開放式參與的特點(diǎn)既不是傳統(tǒng)意義上的民主，更不是專制，而是開放。傳統(tǒng)的地方自治上民主是平等而分散的，民眾可以直接參與地方公共事務(wù)，體現(xiàn)出“草根精神”，也即主權(quán)在民。[12]這種精神在現(xiàn)代的地方治理中延續(xù)下來(lái)，也造成了地方政治的碎片化。但關(guān)鍵在于這種傳統(tǒng)并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)參與治理的有限性的理念。也就意味著民主產(chǎn)生的弊端會(huì)在解決問(wèn)題的過(guò)程中體現(xiàn)，如果在濕地開發(fā)過(guò)程中，采用傳統(tǒng)的地方民主的形式，在村這一級(jí)進(jìn)行投票就可以完全決定濕地的利用方式，那么確定型利益相關(guān)者的利益就會(huì)被掩蓋。根據(jù)確定型利益相關(guān)者的不同角色，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展、資本運(yùn)作、生態(tài)保護(hù)的各個(gè)維度上的利益投入是不相同的，民主投票的主體包括很多非確定型利益相關(guān)的群體，他們?cè)跐竦氐拈_發(fā)、利用、保護(hù)上的投入和收益與濕地沒(méi)有直接的聯(lián)系，他們?cè)跐竦亻_發(fā)的各個(gè)維度上的知識(shí)和關(guān)切較確定型利益相關(guān)者也明顯不足。那么這些非確定型利益相關(guān)者和確定型利益相關(guān)者享有同樣的一票，結(jié)果就是部分確定型利益相關(guān)者的權(quán)益由非確定型利益相關(guān)者決定，這并不是公平合理，而是“群體的暴力”。曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，個(gè)體與集體的利益沖突是行動(dòng)悖論的原因。由于成本和收益在集體和個(gè)體之間的分布并不是均等的，出于個(gè)體利益最大化的考慮，個(gè)體可能會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的行為，在互動(dòng)中也面臨著“囚徒困境”等難題。但是在現(xiàn)實(shí)的群體沖突的案例中，沖突的烈度與個(gè)體的情感投入、參與投入密切相關(guān)。個(gè)體可以以自己的利益甚至生命為代價(jià)，來(lái)?yè)Q取群體的利益。那么，是否存在其他因素介入個(gè)體私利與群體利益之間,并最終影響了群體沖突的發(fā)生？對(duì)于這一類的集體行動(dòng)問(wèn)題及其帶來(lái)的新的問(wèn)題，奧爾森的理論并不能完全解釋。[13]群體性暴力是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要指向，也是難點(diǎn)，需要多樣化的、長(zhǎng)期的探索，以形成有效的治理體系和路徑。

這種限制方式并不是專制。從村、縣、州、再到聯(lián)邦政府下屬機(jī)構(gòu)，每個(gè)層面都被指定了發(fā)表意見(jiàn)的特定時(shí)間，任何利益相關(guān)者都可以將自己就上一層面討論結(jié)果的意見(jiàn)再次提出，意見(jiàn)可以在更高一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)的層面進(jìn)行討論，但最終的結(jié)果需要遵循專家的意見(jiàn)。然而這并不同于專制，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，專制的原則是令人畏懼。[14](P74-75)專家的意見(jiàn)是用科學(xué)的手段得出的結(jié)論，首先需要保證知識(shí)本身并不包含明確的利益傾向，其次專家本身也是無(wú)關(guān)利益者。在利益相關(guān)者意見(jiàn)上由專家得出的結(jié)論是權(quán)衡生態(tài)和經(jīng)濟(jì)兩種需求的結(jié)果，它既包含了利益群體的利益，又包含了生態(tài)環(huán)境的考量，這樣的結(jié)果可以說(shuō)是一種有效的辦法。這種參與的核心觀念是開放，它超越了專制和民主各執(zhí)一端的傳統(tǒng)，體現(xiàn)了包容性。當(dāng)然，專家意見(jiàn)的客觀性也是相對(duì)的，不可絕對(duì)化。費(fèi)耶阿本德認(rèn)為,民主判定高于專家意見(jiàn),因?yàn)椤翱茖W(xué)的優(yōu)勢(shì)威脅了民主”,并且從事科學(xué)研究的專家既有限,也無(wú)知。[15]寬容性的民主讓更多相關(guān)利益的公民參與,有助于克服少數(shù)專家的局限性。

三、對(duì)我國(guó)濱海濕地生態(tài)文明建設(shè)的啟示

我國(guó)的環(huán)境治理已經(jīng)走出就事論事的碎片化治理的階段，開始從生態(tài)文明建設(shè)的整體性考量和治理各類環(huán)境問(wèn)題。濱海濕地治理也必須從生態(tài)文明的高度和整體性加以研究和治理。從古爾德等人對(duì)于濕地人為變化及其治理研究的思路，可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境治理也是在探索中前行，我國(guó)以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向的濱海濕地合作治理既需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，也需要積極探索自己的道路。

(一)從生態(tài)文明的高度加強(qiáng)對(duì)濱海濕地研究及其治理制度的建設(shè)

濱海濕地是地球表面最為活躍的自然區(qū)域,也人類發(fā)展最活躍的區(qū)域。圍填海和圍墾開發(fā)是沿海國(guó)家、地區(qū)緩和人地矛盾的重要方式。[16]濱海濕地是我國(guó)東部地區(qū)重要的生態(tài)屏障，它作為獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng),具有重要的生態(tài)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)研究?jī)r(jià)值，維持了生物多樣性，為人類的生產(chǎn)生活提供了必不可少的服務(wù)。由于耕地保護(hù)政策、城市化、城鄉(xiāng)生活水平提升等原因，濱海濕地的開發(fā)強(qiáng)度不斷提升，我國(guó)沿海土地利用方式變化顯著。大量的天然濕地和人工濕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。隨著沿海各行政區(qū)的海洋功能區(qū)劃，濱海濕地還將會(huì)進(jìn)一步減少。[17]相對(duì)于其他濕地類型而言，我國(guó)濱海濕地面積減損的速度較快，這對(duì)生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。所以應(yīng)該通過(guò)建立濱海濕地保護(hù)制度，扭轉(zhuǎn)濕地面積迅速減少的趨勢(shì)。[18]濕地保護(hù)目前還缺乏全面系統(tǒng)的土地管理法律依據(jù)。因此，積極推動(dòng)濱海濕地保護(hù)立法，是濱海濕地生態(tài)文明建設(shè)的制度基礎(chǔ)。通過(guò)制定濕地保護(hù)法，明確管理部門職責(zé)，濕地開發(fā)利用活動(dòng)能夠得到有效的監(jiān)管，更好地維護(hù)生態(tài)環(huán)境健康安全。應(yīng)該將濕地保護(hù)法與《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)銜接好，做好立法前期研究和準(zhǔn)備，劃分清楚不同部門有關(guān)濕地保護(hù)的權(quán)責(zé)。改革開放四十年來(lái)，與濕地開發(fā)和圍填海實(shí)踐相比，我國(guó)的法律和制度建設(shè)是相對(duì)滯后的，因此應(yīng)該加快推進(jìn)濕地保護(hù)的立法工作。[19]日本、韓國(guó)、荷蘭的濕地保護(hù)立法工作，值得學(xué)習(xí)和借鑒。海洋功能生態(tài)環(huán)境保護(hù)、圍填海問(wèn)題治理，應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理念，建立以此為指導(dǎo)的法律體系和具體法律法規(guī)。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出保護(hù)和擴(kuò)大濕地等生態(tài)空間，《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提出要將所有濕地納入保護(hù)范圍，劃定禁止征用的濕地類型，明確各類濕地功能，規(guī)范濕地的利用和保護(hù)，建立濕地的生態(tài)修復(fù)機(jī)制。[20]目前，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、土地管理法等多部法律分別從不同側(cè)面對(duì)濕地保護(hù)作出了規(guī)定。2013-2016年《濕地保護(hù)管理規(guī)定》、《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》先后出臺(tái)，提高了對(duì)濕地保護(hù)工作的要求，細(xì)化了濕地分級(jí)管理方案、明確了濕地保護(hù)目標(biāo)、利用、監(jiān)管、修復(fù)、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等內(nèi)容，具有可操作性，對(duì)與加強(qiáng)濕地保護(hù)和修復(fù)具有重大意義。[注]參見(jiàn)對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第013、095、432號(hào)議案的答復(fù)意見(jiàn)[Z].環(huán)建函[2017]9號(hào).這些規(guī)章制度和規(guī)劃為濕地立法做了很好的前期準(zhǔn)備，加快推動(dòng)立法是當(dāng)務(wù)之急。

(二)濱海濕地治理制度建設(shè)必須面向利益相關(guān)者開放

社會(huì)的良性運(yùn)行與發(fā)展,制度設(shè)計(jì)是社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的基本框架,積極而和諧的利益相關(guān)者格局能夠產(chǎn)生良性效果,從而推動(dòng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)的良性運(yùn)行是利益相關(guān)者多樣互動(dòng)的過(guò)程與結(jié)果，即恩格斯所言，人類社會(huì)的發(fā)展是一個(gè)合力的過(guò)程。把集體無(wú)意識(shí)的合力行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)的合作行為，需要科學(xué)人道的制度設(shè)計(jì)，開放性的參與提供了良好的平臺(tái)。公正、合理與進(jìn)步的結(jié)果不是也不應(yīng)該是某種單一力量主導(dǎo)的過(guò)程。美國(guó)關(guān)于濕地開發(fā)與保護(hù)的模式——有限性的開放式參與，為解決這一問(wèn)題提供了新的思路。首先，這一方式是在原有的政治體制框架之下進(jìn)行的，不同于另外設(shè)置新的機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終裁決，而是把每一層行政機(jī)構(gòu)都作為一個(gè)開放式平臺(tái)，為不同的意見(jiàn)提供表達(dá)的場(chǎng)所；同時(shí)在每一層級(jí)，這一問(wèn)題都可能達(dá)成一致，形成解決方案，不會(huì)浪費(fèi)更多的行政資源。其次，有限性的開放式參與遵循利益相關(guān)者的內(nèi)在邏輯。利益相關(guān)者的特點(diǎn)就是有表達(dá)的欲望、表達(dá)的資本和權(quán)力以及表達(dá)的正當(dāng)性。表達(dá)的欲望來(lái)自于切身利益的考慮，利益相關(guān)者會(huì)維護(hù)自己的利益是正常的反應(yīng)。利益訴求的表達(dá)需要通過(guò)調(diào)動(dòng)多種資源。例如林恩等代表的濕地看守人，他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)村莊的濕地而不得不放棄工作，每天在家打電話，學(xué)習(xí)有關(guān)技術(shù)以回應(yīng)官員的提問(wèn)，他們還從開發(fā)商處獲得了資金和技術(shù)的支持。這些都是為了表達(dá)利益訴求而投入的資本。利益相關(guān)者的利益訴求需要正當(dāng)性的表達(dá)。表達(dá)的正當(dāng)性就體現(xiàn)為參與形式的限制性。激烈的爭(zhēng)吵等對(duì)問(wèn)題解決無(wú)關(guān)的行為表達(dá)是被禁止的，這有利于更加高效的解決問(wèn)題，減少因沒(méi)有限制而造成的資源浪費(fèi)。同時(shí)這種正當(dāng)性還表現(xiàn)為內(nèi)容的正當(dāng)性。利益相關(guān)者為了論證自己的方案的可行性，它們都必須滿足正當(dāng)性。例如林恩等起初是為了自己能夠繼續(xù)享受到濕地環(huán)境而反對(duì)濕地開發(fā)的，而后加入濕地看守人群，他們關(guān)于濕地保護(hù)的呼吁就代表了人類對(duì)自然資源的關(guān)切。支持開發(fā)濕地的開發(fā)商能夠從濕地開發(fā)中獲益，因此他們認(rèn)為濕地開發(fā)帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。同樣，村委會(huì)著眼于地方建設(shè)，緩解交通壓力，為城市發(fā)展打下基礎(chǔ)。無(wú)論最初他們的出發(fā)點(diǎn)是什么，但是最終他們的方案的論證代表更加廣泛的利益群體，使之含有正當(dāng)性。最后，有限性的開放式參與體現(xiàn)決定的科學(xué)性?？紤]到利益相關(guān)者的能夠使用的資源狀況及其目的性，任何一種方案都要經(jīng)過(guò)技術(shù)人員的科學(xué)論證。這種方式所存在的不足在于利益相關(guān)者的資源不平衡造成的差距，尤其是在技術(shù)層面的差距是顯而易見(jiàn)的。因此開放式的有限性參與需要建立相應(yīng)的提供信息咨詢的平臺(tái)，促進(jìn)利益相關(guān)者的更加平等的參與。我國(guó)在走向現(xiàn)代性社會(huì)的過(guò)程中，需要公共理性互動(dòng)與整合的程序與規(guī)則理性，政府、公民與企業(yè)等利益相關(guān)者濫用“吵架”、“強(qiáng)權(quán)”和“暴力”等非理性工具，刺激產(chǎn)生了社會(huì)的戾氣，現(xiàn)代性的治理需要建立系統(tǒng)的公共理性規(guī)則，上述案例為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以及現(xiàn)代化的治理體系提供了重要的借鑒。

(三)濱海濕地合作治理制度建設(shè)要遵從民本思想

濱海濕地生態(tài)文明制度建設(shè)需要合作政治。在工業(yè)社會(huì)所建構(gòu)起來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)政治,在近代幾百年的發(fā)展過(guò)程中,通過(guò)不斷調(diào)整,達(dá)到了非常完善的地步。然而，在全球化和后工業(yè)化的時(shí)代,特別是面對(duì)生態(tài)治理的高度復(fù)雜性和高度不確定性,競(jìng)爭(zhēng)政治遭遇了難以為繼的困境。全球化和后工業(yè)化開啟了人類歷史的新階段,不可避免地導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)政治的終結(jié)，促進(jìn)新型政治模式合作政治的建立。[21]合作政治需要以民為本。民本思想是中國(guó)傳統(tǒng)文化的精粹，以民為本有三個(gè)特點(diǎn):一是認(rèn)真傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)；二是以善為主,不輕信多數(shù)；三是經(jīng)過(guò)協(xié)商,照顧少數(shù)。[22]合作政治是協(xié)商治理的過(guò)程,在濕地治理實(shí)踐可以推進(jìn)和豐富中國(guó)協(xié)商治理，實(shí)現(xiàn)公共利益、集體利益與個(gè)人利益的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)商民主制度,賦予利益相關(guān)者平等協(xié)商、討論的機(jī)會(huì)和權(quán)力,提高濱海濕地治理決策的合理性和科學(xué)性。

(致謝：感謝中國(guó)海洋大學(xué)孫凱教授和蒙特利爾大學(xué)張曦兮博士在關(guān)鍵詞匯、摘要英譯文方面的幫助。)