任 雨 王利雪 張海川

(1.江海職業(yè)技術(shù)學院，江蘇 揚州 225101； 2.中共揚州市委黨校，江蘇 揚州225000； 3.江蘇立科律師事務(wù)所，江蘇 揚州225002)

當前，我國正處于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，區(qū)域資源環(huán)境問題也日益突出。在依法治國的宏觀背景下，行政決策對于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性不斷凸顯，行政決策一旦出現(xiàn)重大失誤，將造成巨大的損失。因此，研究重大行政決策法治化問題，對于科學規(guī)劃公共資源、保障公共權(quán)益來說具有重要意義。

當前，行政決策法治化的研究已成為理論界重點關(guān)注的課題，研究方向多集中在行政決策責任追究、行政決策程序以及評估體系等領(lǐng)域，或是圍繞行政決策對法學和政治學之間的不相容性進行理論辨析，但從基層政府角度開展系統(tǒng)研究的成果尚不多。本文著眼縣級政府法治化建設(shè)實踐，對揚州寶應(yīng)縣的政府辦、法制辦、發(fā)改委、經(jīng)信委和教育局等部門進行調(diào)研，并在其所轄的安宜鎮(zhèn)、氾水鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)和曹甸鎮(zhèn)走訪，總結(jié)寶應(yīng)縣政府決策法治化建設(shè)中的問題并提出改進建議，以期為提升縣級政府重大行政決策實踐的法治化水平作出貢獻。

一、縣級政府重大行政決策的界定和特性

(一)重大行政決策的界定

行政決策來源于行政實踐，是指具有法定行政權(quán)的國家行政機關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員，為了實現(xiàn)行政目標，依據(jù)既定的政策和法律，對需要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為[注]熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補正》，《中國法學》2015年第3期，第285頁。。行政決策的范圍極其廣泛，涉及國家乃至百姓生活的方方面面，不應(yīng)都納入行政決策法治化的調(diào)整范圍，考慮當前社會政治環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境，行政決策法治化范圍應(yīng)界定為重大行政決策。所謂重大，應(yīng)具有全局性、長期性、綜合性等特點，或涉及決策相對人較多，或成本金額較大，即對公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻的都屬于重大行政決策[注]曾哲：《我國重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，《南京社會科學》2012年第1期，第93頁。。

當前，在加強法治政府建設(shè)研究方面已產(chǎn)生較為豐碩的理論成果，但不少法學學者仍質(zhì)疑行政決策是否屬于行政法學概念。行政法學將“行政行為”作為其概念體系的核心，“行政決策法治化”的提法首先要解決決策行為是否屬于行政行為的理論問題。行政實踐領(lǐng)域重點關(guān)注行政活動的技術(shù)和操作層面，通常以效能、科學性與社會接受度為其價值訴求。但事實上，行政決策類型多樣、性質(zhì)各異，很難將其劃歸到特定的行政行為中去。因此，基層政府的行政決策實踐不宜囿于行政法規(guī)體系來刻意劃分行政決策的類型。

(二)縣級政府行政決策的特性

縣域是國家的基礎(chǔ)行政區(qū)域，處于中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其行政管理活動直接面向基層人民，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定和促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)[注]李勇華、洪千里：《縣域在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中的使命擔當——兼論習近平總書記關(guān)于縣域治理的論述》，《陜西行政學院學報》2018年第2期，第20頁。?？h級政府的行政決策呈現(xiàn)如下三個特性。

1.從屬性?？h級政府是地方政府體系的基層單位，是中央政府和省市地方政府在縣域的代表，其主要職能是執(zhí)行上級政府的路線、方針、政策，并代表國家管理縣域事務(wù)和社會公共事務(wù)。這種特殊的地位和功能，決定了縣級政府決策力生成的從屬性[注]劉超：《我國縣級政府決策力場域及其優(yōu)化研究》，南京大學2011年博士學位論文，第41-42頁。。

2.基層性。縣級政府承擔著大部分基層事務(wù)決策的職能，與公眾的日常生活密切相關(guān)，涵蓋政治、經(jīng)濟和社會管理等多個領(lǐng)域，管理對象分散、多樣、復(fù)雜?？h級政府公共決策的基層性，決定了其決策作用的直接化。

3.銜接性。因為省級行政管轄的區(qū)域比較大，行政治理職能往往需要通過縣級政府進一步貫徹實施，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政單位并不具備全面的治理功能，所以縣級政府還承擔著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展以及提供公共服務(wù)的職責，是區(qū)域內(nèi)各項事業(yè)的管理者?？h級政府溝通城鄉(xiāng)、承上啟下的特殊地位，決定了其決策制度設(shè)計要具有銜接性。

二、縣級政府重大行政決策法治化建設(shè)的實踐審視

(一)寶應(yīng)縣行政決策制度建設(shè)的發(fā)展演變

通過對寶應(yīng)縣的調(diào)查走訪，結(jié)合相關(guān)部門依法行政工作情況報告等資料，總結(jié)出寶應(yīng)縣行政決策的制度化實踐主要由以下政策組成。20世紀八九十年代，揚州根據(jù)《國務(wù)院工作規(guī)則》制定并多次修改完善了市一級的“政府工作規(guī)則”，寶應(yīng)縣也相應(yīng)修訂了縣一級的“政府工作規(guī)則”，其中“實行科學民主決策”章節(jié)明確“要建立健全群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機制”，并對決策前、中、后有關(guān)工作提出措施。根據(jù)完善國家相關(guān)法律法規(guī)的要求，寶應(yīng)縣對行政決策又陸續(xù)提出了更具體的規(guī)范措施。2015年4月，寶應(yīng)縣政府印發(fā)《寶應(yīng)縣2015年依法行政工作要點》，明確提出各行政執(zhí)法機關(guān)要按照國務(wù)院和省市政府的統(tǒng)一要求，依法梳理行政權(quán)力事項并以清單形式向社會公布，將清單內(nèi)的權(quán)力事項納入行政權(quán)力運行平臺統(tǒng)一管理，落實《江蘇省行政程序規(guī)定》，制定本地區(qū)政府重大行政決策程序規(guī)定。同年11月，《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》出臺，為規(guī)范政府重大行政決策行為、降低決策風險、提高決策水平和有效解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾及問題提供了制度保障。為進一步規(guī)范重大行政決策聽證環(huán)節(jié)，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提高行政決策的民主性和科學性，2017年8月寶應(yīng)縣政府出臺《寶應(yīng)縣重大行政決策聽證辦法》，11月又印發(fā)《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》，以規(guī)范縣政府重大行政決策公眾參與活動的程序，促進民主決策和科學決策。

近年來，寶應(yīng)縣政府在行政決策制度建設(shè)方面不斷取得突破，制定了重大決策程序的相關(guān)規(guī)定。政府規(guī)范性文件的制定是法治歷程的第一步，隨著全面依法治國進程的不斷加快，縣級法治政府建設(shè)水平也在不斷提高，但在重大行政決策法治化領(lǐng)域仍有一些值得關(guān)注的問題，這一點在寶應(yīng)縣的發(fā)展實踐中也得到了驗證。

(二)縣級政府重大行政決策法治化的實踐問題

1.重大行政決策的內(nèi)部合法性審查機制不完善。十八屆四中全會提出，要建立重大行政決策的內(nèi)部合法性審查機制[注]盧護鋒：《行政決策法治化的理論反思與制度構(gòu)建》，《政法論叢》2016年第1期，第86頁。。2015年1月，江蘇省政府出臺《江蘇省行政程序規(guī)定》，其第三十條第二款和第三十四條都對重大行政決策合法性審查進行了規(guī)范。江蘇省委省政府辦公廳同時印發(fā)《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》，成為全國首個省級黨政機關(guān)制定規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定的省份。2016年4月，揚州市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于完善規(guī)范性文件合法性審查機制試點工作的實施意見》。為貫徹省市政府規(guī)范性文件的精神，寶應(yīng)縣印發(fā)《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，其第六條規(guī)定：“縣政府法制工作機構(gòu)、行政監(jiān)察機關(guān)按照各自職責分別做好重大行政決策合法性審查、廉潔性評估的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)監(jiān)督管理工作?！钡?，合法性審查在該規(guī)定中的表述過于籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范的審查程序、剛性的審查機制及合理的審查時限等內(nèi)容。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分公職人員仍在一定程度上存在“合法性審查會束手束腳”“依法決策會降低行政效率”等錯誤認識，可見基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策和合法性審查的意識還不強，“以言代法”“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象還在一定程度上存在，難以保證縣級政府重大行政決策合法性審查的效果。

2.信息公開的質(zhì)量、及時性與真實性不足。《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第七條對重大行政決策信息公開的渠道及時間作出規(guī)定，第八條規(guī)定在每年年初形成重大行政決策目錄并作信息公開；《寶應(yīng)縣重大行政決策聽證辦法》第十三條對聽證組織部門提出信息公開的具體要求；《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》第十條、第十一條對寶應(yīng)縣行政決策草案的公開方式、征求意見期限以及具體要求作出規(guī)定。但是，這些規(guī)范較為籠統(tǒng)，執(zhí)行難度大，許多條款流于形式。

筆者收集整理了寶應(yīng)縣人民政府門戶網(wǎng)站、《寶應(yīng)日報》等媒體、決策承辦單位門戶網(wǎng)站或信息公示欄等公布的重大行政決策信息，發(fā)現(xiàn)就信息公開這一點尚存在信息量不足、信息公開時間滯后和信息真實性不夠等問題。如在寶應(yīng)縣的行政決策實踐過程中，有關(guān)具體決策事項的專題信息沒有做到及時公開，很多事項均為簡單的公告或是事后的新聞報道。對于政府在具體的重大行政決策事項中如何行使行政決策權(quán)、行政審批權(quán)、分配財政資金、配置公共資源和提供公共服務(wù)等關(guān)鍵信息，公眾無從知曉，很難實現(xiàn)有效監(jiān)督。同時，在重大行政決策程序的推進過程中要核實以下內(nèi)容：信息反饋和數(shù)據(jù)統(tǒng)計是否客觀，公眾參與過程中所發(fā)表的觀點是否有加工篩選痕跡，信息公開質(zhì)量是否有所提升等。

3.公眾參與重大行政決策的機制仍不完善。這點突出表現(xiàn)在聽證會制度和評審專家上。一是聽證會制度不成熟。2017年8月，寶應(yīng)縣政府出臺《寶應(yīng)縣重大行政決策聽證辦法》，雖然對重大行政決策過程中的民主協(xié)商作出了程序上的規(guī)定，但聽證程序仍較為原則、抽象，公眾參與度不足。部分參與聽證的人員表示：自己稀里糊涂被選上參加聽證會，對聽證會的內(nèi)容既不了解也不關(guān)心，自然也提不出建設(shè)性意見?！秾殤?yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《寶應(yīng)縣重大行政決策聽證辦法》并未對重大行政決策涉及的利害關(guān)系人占聽證人數(shù)的比例作出明確規(guī)定，因此重大行政決策涉及的利害關(guān)系人代表比例偏低，造成聽證會形式化。這一現(xiàn)象在基層政府的行政實踐活動中普遍存在。二是缺乏對評審專家專業(yè)水平和綜合素質(zhì)的評估。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在決策咨詢過程中，專家意見也存在“不專業(yè)”的現(xiàn)象。如在選取專家時對其專業(yè)性要求不嚴格，時有“萬金油”式的專家出席于各類聽證會或座談會。而且，政府有時會對專家意見“按需取舍”；又或者通過利益影響專家意見，使專家意見淪為佐證政府決策的工具。加之對專家表現(xiàn)缺乏考核，一些專家參與態(tài)度不認真或表達觀點不痛不癢的現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.重大行政決策責任追究制度不到位。健全的問責制度是高懸于政府及官員頭上，確保其恪盡職守、積極履職的達摩克利斯之劍[注]夏金萊：《重大行政決策終身責任追究制度研究——基于行政法學的視角》，《法學評論》2015年第4期，第19頁。。《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定實行重大行政決策實施后評估制度，第二十二條規(guī)定“建立重大行政決策公眾參與的督促、指導(dǎo)與考核機制”，但缺少“重大行政決策終身責任追究制度”的相關(guān)規(guī)定。追溯其上級行政機構(gòu)，揚州市政府也未出臺重大行政決策終身責任追究的相關(guān)規(guī)定。若無嚴格的責任制度作為保障，重大行政決策的合法性、科學性和民主性都將大打折扣。

三、縣級政府重大行政決策法治化建設(shè)的完善路徑

(一)增強縣級政府法治觀念，實現(xiàn)依法治縣、依法決策

全面推進依法治國的重點在基層。當前，縣域格局正經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土社會”向“城市社會”的轉(zhuǎn)變，群眾的民主意識、維權(quán)意識不斷增強?？h級政府主要負責人及其班子成員要進一步增強法治意識：一要改變以往“官本位”和“權(quán)力本位”的思想認識，樹立起“民本位”與“權(quán)利本位”的思想認識；二要牢記不可逾越法律紅線、不可觸碰法律底線，在行政決策的每個環(huán)節(jié)都要做到合法合規(guī)，自覺做全面推進依法治國的推動者、守護者；三要加強對相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的學習與理解，提高依法辦事能力，強化法治思維，不斷提高縣域范圍內(nèi)各項重大行政決策的社會參與度和法治化水平。

(二)完善重大行政決策程序制度，健全依法決策機制

1.完善內(nèi)部合法性審查機制。內(nèi)部合法性審查機制的建立，需要政府法制機構(gòu)發(fā)揮好主體作用，將合法性審查意見作為決策的重要依據(jù)，并強化程序?qū)彶椤?/p>

首先，發(fā)揮好政府法制機構(gòu)在合法性審查中的主體作用。一是確保縣政府法制機構(gòu)的獨立性，防止法制辦“看政府主要領(lǐng)導(dǎo)臉色行事”情況的發(fā)生。二是加強基層政府法制機構(gòu)的隊伍建設(shè)與能力建設(shè)。要切實保障政府法制機構(gòu)工作人員數(shù)量與專業(yè)要求，并通過各類專題學習與交流，提高相關(guān)人員審查內(nèi)部行政決策的能力與水平。三是構(gòu)建政府法律顧問制度體系，探索差異化的任務(wù)交辦機制。可建立以市政府法制機構(gòu)工作人員、政府公職律師和政府法律顧問為成員的政府法律顧問辦公室工作平臺。在實際工作中，根據(jù)重大行政決策所涉領(lǐng)域、繁雜程度等進行差異化交辦，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。

其次，進一步明確合法性審查意見作為政府行政決策重要依據(jù)的地位。一是從立法上保障合法性審查的地位。建議省市政府出臺專門的法律或者法規(guī)，制定一套統(tǒng)一的合法性審查規(guī)定，明確合法性審查的范圍、程序、主體、對象等，從立法層面保障合法性審查的順利實施[注]周曉東：《制度保障：給行政權(quán)力戴上“緊箍咒”》，《江淮時報》2015年10月13日，第A3版。。二是在實踐中自覺維護合法性審查效力。決策執(zhí)行機關(guān)要嚴格遵循“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”決策的法定程序[注]江必新：《深化依法治國實踐芻論》，《法學雜志》2017年第12期，第6頁。，自覺維護合法性審查效力，采納法制機構(gòu)提出的合法性審查結(jié)論，確保決策合法、合理及可操作。

最后，法制機構(gòu)進一步強化程序?qū)彶?，提高?nèi)部審查的實效性。程序正當極其重要，應(yīng)強化程序?qū)彶?，包括決策單位在擬定決策方案時是否依法進行實地調(diào)研、公眾參與、專家論證和風險評估等必經(jīng)程序，特定事項是否依照規(guī)定舉行了聽證會等。同時，對重大行政決策審查明確時限、提高實效性，確保法制機構(gòu)在規(guī)定時限內(nèi)完成合法性審查任務(wù)。

2.完善公眾參與機制。行政決策模式從封閉走向開放，已成為新時代法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高行政決策民主化、科學化水平的內(nèi)在需要。基層政府在決策過程中應(yīng)當將決策的社會接受度視為價值理念之一，特別要緊密團結(jié)與充分尊重利益相關(guān)者。在此基礎(chǔ)上，縣級政府可結(jié)合自身實際完善制度規(guī)定，從而提高行政決策的公眾參與度。

首先，不斷優(yōu)化聽證會代表結(jié)構(gòu)。聽證會應(yīng)當讓受決策影響的各方利益主體都參與進來，特別是要保證利害關(guān)系人在各方代表中的合理化占比，并在政府有關(guān)規(guī)定中予以量化，使參與行政決策的代表能真正代表大多數(shù)群體的利益訴求，確保決策體現(xiàn)公眾的真實意愿和要求。

其次，著力提高行政決策的透明度。要保障民眾參與行政決策的知情權(quán)，加強行政決策過程的透明度，及時公開所需要解決的社會問題的相關(guān)信息，讓權(quán)力按照法定程序運行在陽光之下。

最后，積極回應(yīng)公眾對行政決策的建議。行政決策的執(zhí)行部門要嚴格遵守聽證程序，如實將公眾意見反饋給決策機關(guān)。若出現(xiàn)多數(shù)反對、分歧或不滿意的現(xiàn)象，政府應(yīng)及時調(diào)整決策方案，并在作出最終決策時說明采納或不采納公眾意見的理由。

3.健全專家論證制度。改善決策咨詢專家組的要素結(jié)構(gòu)構(gòu)成。縣級政府要根據(jù)經(jīng)濟、社會和民生等領(lǐng)域，建立健全不同知識結(jié)構(gòu)、不同領(lǐng)域、不同學科的決策咨詢專家組隊伍。可針對決策議題定期或事先向?qū)＜医M征詢意見，也可請專家組擇題開展相關(guān)講座，以增強基層政府工作人員的行政決策能力。同時，要加強行政決策研究論證機構(gòu)的建設(shè)，對需決策的事項進行事前的調(diào)查研究和可行性論證，提出可供討論的意見。研究論證機構(gòu)要有民主的研究氛圍和明確的工作目標，并充實機構(gòu)的咨詢力量，組建起獨立、規(guī)范、權(quán)威[注]寧國良、羅立：《行政決策制度建設(shè):縣級政府行政決策優(yōu)化的保障》，《求索》2012年第5期，第170頁。的研究人員隊伍。鑒于決策研究論證機構(gòu)與決策者之間的“親緣關(guān)系”，建議縣級政府在重大決策的過程中提高行政決策研究及可行性論證過程的透明度，避免流于形式?？晌猩鐣稍冊u估機構(gòu)承擔具體決策的評估論證工作，促進民營咨詢機構(gòu)與政府行政決策研究論證機構(gòu)之間的合作。

(三)完善重大行政決策責任追究制度

十八屆四中全會明確提出建立重大行政決策終身責任追究制度，因此，基層政府應(yīng)盡快建立相關(guān)制度。在制度建設(shè)中，一要明確承擔責任主體。重大行政決策都是以行政機關(guān)的名義作出的，是經(jīng)過集體討論的產(chǎn)物，但集體討論決定并不意味著就無法追責，因為在基層政府的行政實踐中普遍采取行政首長負責組織實施的集體決策，并非絕對的少數(shù)服從多數(shù)，所以行政首長對決策結(jié)果往往起到較強的影響力。能否真正發(fā)揚決策機制所蘊含的民主價值，能否嚴格捍衛(wèi)決策的法定程序，能否保證民主參與機制功能的有效發(fā)揮等，都會受到行政首長個體因素的影響?！稇椃ā返谝话倭阄鍡l第二款“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”，確立了行政首長負責制的原則。由此可認定，重大行政決策責任主體應(yīng)當是行政決策的最終決定者，即相應(yīng)級別的政府領(lǐng)導(dǎo)成員。二要明確行政決策責任追究類型。行政決策責任類型主要包括政治責任和法律責任，前者承擔方式一般為黨紀處分、剝奪責任主體行政權(quán)力，后者主要包含行政處分、行政法律責任和刑事法律責任。

推進地方政府法治化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，縣域治理水平的提升，將對全社會的穩(wěn)定發(fā)展起到“壓艙石”的作用。以重大行政決策這一核心環(huán)節(jié)的法治化建設(shè)為抓手，不僅是推進縣級政府法治化治理的關(guān)鍵點，也是深化改革、加強黨的建設(shè)和全面建成小康社會戰(zhàn)略布局的必然要求。