夏柱智

[關(guān)鍵詞]扶貧 土地增減掛鉤 縣域發(fā)展

目前，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)成為國(guó)家的中心工作。當(dāng)下影響扶貧攻堅(jiān)最主要的政策之一是土地增減掛鉤，即貧困縣的地方政府通過(guò)土地增減掛鉤指標(biāo)的交易來(lái)獲得巨額資金，筆者將其稱為“土地扶貧”。這一政策的背景，源于《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》提出要在“十三五”期間推動(dòng)約1000萬(wàn)建檔立卡貧困人口搬遷。按照人均5.7萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要將近5700億元。顯然，只靠中央和省公共財(cái)政的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。于是中央提出的“用活用足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”，推動(dòng)上千億元資金投入扶貧。結(jié)合政策梳理及實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)土地扶貧的本質(zhì)是在中央和省的推動(dòng)下，以土地指標(biāo)交易為政策工具，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)向特定貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財(cái)政收益。這一政策思路深刻影響了易地扶貧搬遷的運(yùn)作過(guò)程，也沖擊了貧困地區(qū)原本的縣域發(fā)展模式。在這一政策引導(dǎo)下，縣級(jí)政府的工作重心從經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)土地指標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)和治理上都造成了負(fù)面效應(yīng)，需要理性的政策反思。

土地扶貧政策的形成

土地增減掛鉤是2005年開(kāi)始實(shí)施的一種創(chuàng)新的國(guó)土政策，這一政策應(yīng)用于扶貧則是2012年之后。根據(jù)相關(guān)研究，土地扶貧政策創(chuàng)新包括新增建設(shè)用地的供給、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”、土地金融、土地整治項(xiàng)等[1]。而從涉及的資金量和政策重要性的角度來(lái)看，土地增減掛鉤發(fā)揮了巨大的作用。就全國(guó)層面的總體情況，據(jù)官方介紹，截止到2018年6月底，全國(guó)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收益達(dá)到800億元。2018年，僅跨省域交易到天津、上海等8省市的土地指標(biāo)價(jià)值就達(dá)640億元，相當(dāng)于當(dāng)年中央財(cái)政下?lián)芊鲐氋Y金的60%。[2]筆者近期所調(diào)研的湖北省于2017年年底啟動(dòng)土地增減掛鉤扶貧，短時(shí)間內(nèi)也籌集了大量資金。湖北省是易地扶貧搬遷的大省，搬遷人口量大約是全國(guó)的十分之一。到2018年年底，全省土地指標(biāo)共交易3批次，共計(jì)交易28987畝指標(biāo)，交易總額105.2億元，有力地支持了易地扶貧搬遷工作。[3]

土地扶貧政策創(chuàng)新包括新增建設(shè)用地的供給、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”、土地金融、土地整治項(xiàng)等。而從涉及的資金量和政策重要性的角度來(lái)看，土地增減掛鉤發(fā)揮了巨大的作用。

土地增減掛鉤用于扶貧，其實(shí)就是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)作為政府的中心工作吸納了土地增減掛鉤的政策?；谶^(guò)去土地增減掛鉤曾多次為特定政策目標(biāo)籌集資金的經(jīng)驗(yàn)，原國(guó)土資源部在2012年引入土地增減掛鉤支持脫貧攻堅(jiān)。土地增減掛鉤政策最早服務(wù)于地方政府合法擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，又稱為“土地置換”。其基本思路是：在建設(shè)用地不增加、耕地不減少的前提下，通過(guò)土地利用規(guī)劃調(diào)整和工程實(shí)施的手段，調(diào)整建設(shè)用地格局，優(yōu)化土地資源配置。顯然，這是在地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化和中央主導(dǎo)的耕地保護(hù)目標(biāo)相沖突下，地方政府做出變通的產(chǎn)物。有別于“占一補(bǔ)一”的傳統(tǒng)的占補(bǔ)平衡思路，土地增減掛鉤允許地方政府通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，從而客觀上使農(nóng)村建設(shè)用地具有分享城市土地增值收益的權(quán)利[4]。城市建設(shè)用地價(jià)值越高、土地指標(biāo)越稀缺，農(nóng)村建設(shè)用地的這種權(quán)利所具有的價(jià)值就越高。

土地增減掛鉤逐漸卷入國(guó)家的中心工作。成都市和重慶市最早大規(guī)模使用土地增減掛鉤推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。成都市在2009年規(guī)定土地指標(biāo)的指導(dǎo)價(jià)為30萬(wàn)元/畝，重慶地票制度為退出宅基地的農(nóng)戶也輸入了每畝10多萬(wàn)元的財(cái)富。原來(lái)不值錢(qián)的農(nóng)村宅基地在土地增減掛鉤政策運(yùn)作下取得了極高的價(jià)值。延續(xù)這個(gè)邏輯，在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，土地增減掛鉤也可發(fā)揮作用，主要方式是中央允許土地指標(biāo)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。其邏輯是：貧困縣承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)，需要大量資金，而土地指標(biāo)交易可以產(chǎn)生巨額資金。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，貧困縣的土地指標(biāo)留在本地使用并不值錢(qián)，那么國(guó)家就允許通過(guò)擴(kuò)大土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍，把土地指標(biāo)“掛鉤”到發(fā)達(dá)地區(qū)使用，產(chǎn)生更大的土地極差收益，再返還給貧困地區(qū)，從而填補(bǔ)貧困縣承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)所需的大量資金。

土地增減掛鉤的邏輯是：貧困縣承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)，需要大量資金，而土地指標(biāo)交易可以產(chǎn)生巨額資金。

按照交易范圍模式來(lái)劃分，土地指標(biāo)交易包括兩類：省級(jí)主導(dǎo)的省域內(nèi)交易和中央主導(dǎo)的跨省域交易。其政策演進(jìn)大約如下：先是允許集中連片特困地區(qū)土地增減掛鉤試點(diǎn)工作，2012年，原國(guó)土資源部在烏蒙山連片特困地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，分別安排四川、貴州和云南三省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)9.6萬(wàn)畝，允許土地指標(biāo)在市域范圍使用。2014年9月，為支持巴中脫貧，首次提出可以在省內(nèi)跨縣開(kāi)展土地增減掛鉤。同年10月，該政策向四川省秦巴山區(qū)和烏蒙山片區(qū)28個(gè)縣區(qū)延伸。2015年中央扶貧工作會(huì)議之后，土地增減掛鉤支持扶貧政策力度進(jìn)一步加大，提出利用增減掛鉤支持易地扶貧搬遷，允許增減掛鉤指標(biāo)在省域內(nèi)使用。在“三區(qū)三洲”及深度貧困縣，中央還允許增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開(kāi)展交易。

土地財(cái)富的本質(zhì)：是土地市場(chǎng)還是扶貧政治

土地扶貧政策實(shí)施過(guò)程中的核心問(wèn)題是：中央和省如何通過(guò)土地指標(biāo)交易機(jī)制為貧困地區(qū)輸入資金？土地指標(biāo)為什么流轉(zhuǎn)到發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困縣就獲得了巨額的收益？

目前關(guān)于土地增減掛鉤扶貧政策的研究，大多采用土地資本化理論，建立了土地市場(chǎng)的假設(shè)：貧困縣有豐富的土地資源，但缺乏將這種資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本的制度機(jī)制;土地增減掛鉤則是一種巧妙的“市場(chǎng)”機(jī)制，它賦予農(nóng)村建設(shè)以新的“土地權(quán)益”，允許農(nóng)民憑借“土地權(quán)益書(shū)”完成對(duì)不可移動(dòng)土地的替代。土地增減掛鉤構(gòu)造了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的機(jī)制，激活了存量宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值;農(nóng)民得到的補(bǔ)償來(lái)自“權(quán)利的交換”與“建設(shè)用地的激活”。[5]

筆者認(rèn)為這種流行的觀點(diǎn)存在誤區(qū)。土地扶貧的根本目標(biāo)是為貧困地區(qū)籌集資金，主要是服務(wù)于易地扶貧搬遷。為了實(shí)現(xiàn)土地扶貧目標(biāo)，中央自上而下建立了復(fù)雜的土地制度運(yùn)轉(zhuǎn)體系。中央、省及國(guó)土資源部門(mén)有義務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)向貧困地區(qū)分配足夠多的土地指標(biāo)，而且要把貧困地區(qū)形成的土地指標(biāo)“掛鉤”到發(fā)達(dá)地區(qū)使用，形成較高的土地價(jià)格，從而使得貧困縣看起來(lái)是依靠“平等”的土地指標(biāo)交易獲得收益。

為了實(shí)現(xiàn)土地扶貧目標(biāo)，中央、省及國(guó)土資源部門(mén)有義務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)向貧困地區(qū)分配足夠多的土地指標(biāo)，而且要把貧困地區(qū)形成的土地指標(biāo)“掛鉤”到發(fā)達(dá)地區(qū)使用，形成較高的土地價(jià)格。

筆者將這種土地制度運(yùn)轉(zhuǎn)體系稱為“扶貧政治”。原因之一，為了形成土地交易市場(chǎng)，政府通過(guò)土地指標(biāo)分配人為地造成土地供需的不平衡。中央、省在土地指標(biāo)分配上實(shí)行“一增一減”，形成明顯不平衡的土地指標(biāo)分配。中央和省通過(guò)年度土地利用計(jì)劃人為減少土地指標(biāo)流入?yún)^(qū)的土地指標(biāo)。這就人為造成發(fā)達(dá)地區(qū)土地指標(biāo)的稀缺，產(chǎn)生土地指標(biāo)供給缺口。目前貧困區(qū)的土地增減掛鉤指標(biāo)生產(chǎn)不受限制，按照“應(yīng)保盡保”的要求，中央和省從政策上和財(cái)政上加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)的支持，以形成土地指標(biāo)供給能力。之二，統(tǒng)籌土地指標(biāo)交易。在跨省域的土地指標(biāo)交易中，中央及國(guó)土資源部發(fā)揮統(tǒng)籌作用，保障深度貧困地區(qū)的指標(biāo)落地，并按照指導(dǎo)價(jià)格成交。在省域內(nèi)的土地交易過(guò)程中，省政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，“省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要建立臺(tái)賬，對(duì)全省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一管理，按照公開(kāi)、公平、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)節(jié)余指標(biāo)能用得出去、資金能收得回來(lái)”[6]。借助土地指標(biāo)交易平臺(tái)，省級(jí)統(tǒng)籌的作用包括協(xié)調(diào)交易主體、交易規(guī)模及交易價(jià)格等土地指標(biāo)交易的全過(guò)程。

土地增減掛鉤在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了巨大作用

以湖北省為例，發(fā)達(dá)城市有義務(wù)購(gòu)買(mǎi)貧困縣的土地指標(biāo)。調(diào)查表明2017年年底到2019年年初，三個(gè)批次的土地指標(biāo)交易涉及湖北省9個(gè)深度貧困縣以及21個(gè)一般貧困縣（湖北省一共有37個(gè)貧困縣，三個(gè)批次涉及大多數(shù)貧困縣）。購(gòu)入方主要是省會(huì)武漢市各區(qū)縣。購(gòu)入指標(biāo)占到總規(guī)模的80%以上。為了有序推進(jìn)土地增減掛鉤扶貧，省級(jí)政府對(duì)貧困縣土地指標(biāo)交易規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格控制，均衡各貧困縣收益。一般而言，省級(jí)政府是按照各地資金需求來(lái)安排上市交易的土地指標(biāo)規(guī)模的。從已經(jīng)進(jìn)行的三個(gè)批次來(lái)看，承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)較重的深度貧困縣比一般貧困縣有更大的交易規(guī)模。深度貧困縣如英山縣，已經(jīng)交易兩個(gè)批次。一般貧困縣目前只交易一個(gè)批次，如本次調(diào)查的羅田縣和陽(yáng)新縣。為了達(dá)到脫貧攻堅(jiān)的效果，省里不僅訂立了15萬(wàn)元/畝的指導(dǎo)價(jià)，而且還促成遠(yuǎn)高于指導(dǎo)價(jià)的實(shí)際價(jià)，最低達(dá)到30萬(wàn)元/畝以上。同一批次不同地區(qū)之間交易價(jià)格不一樣，同一個(gè)縣市不同批次交易價(jià)格也不一樣。土地指標(biāo)交易價(jià)格的偶然性背后是省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制。如英山縣交易了兩個(gè)批次：2017年年底，英山縣向武漢市東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)出售了1850畝，每畝平均價(jià)格42萬(wàn)元;2019年年初，向武漢市黃陂區(qū)出售了1200畝，每畝平均價(jià)格30萬(wàn)元。羅田縣在第一批次交易中，向武漢市新洲區(qū)出售了1701畝指標(biāo)，每畝單價(jià)60.099萬(wàn)元，為湖北省最高價(jià)。新洲區(qū)收購(gòu)?fù)恋貎r(jià)格之所以這么高，指標(biāo)的羅田縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)的解釋是新洲區(qū)和羅田縣是長(zhǎng)期的“結(jié)對(duì)幫扶”關(guān)系，通過(guò)土地指標(biāo)交易幫扶羅田縣是合乎政治要求的。

“扶貧政治”是中國(guó)特色扶貧體系的一部分，它發(fā)揮了中國(guó)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，國(guó)家不僅通過(guò)中央對(duì)貧困地區(qū)給予支持，而且還可以調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)完成扶貧攻堅(jiān)的政治目標(biāo)。

如果采取前述土地市場(chǎng)的假設(shè)，把土地指標(biāo)看作是一種標(biāo)準(zhǔn)化的“商品”，那么土地指標(biāo)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)如此運(yùn)作：在一定的利潤(rùn)預(yù)期下，貧困地區(qū)預(yù)期的土地指標(biāo)價(jià)格應(yīng)當(dāng)略高于其平均生產(chǎn)成本。如果貧困縣整理出1畝土地增減掛鉤指標(biāo)的平均成本是1萬(wàn)元（這不同于發(fā)達(dá)地區(qū)高價(jià)的土地指標(biāo)生產(chǎn)成本），那么土地指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)格就應(yīng)略高于1萬(wàn)元;即使發(fā)達(dá)地區(qū)城市土地價(jià)值高，土地財(cái)政收入高，發(fā)達(dá)地區(qū)也不必然要支付高價(jià)。但實(shí)際上，湖北省三批次的土地指標(biāo)交易價(jià)格最低達(dá)到30萬(wàn)元以上。顯然，決定土地指標(biāo)價(jià)格的還有更為深層的原因，即“扶貧政治”?！胺鲐氄巍笔侵袊?guó)特色扶貧體系的一部分，它發(fā)揮了中國(guó)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)[7]：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，國(guó)家不僅通過(guò)中央對(duì)貧困地區(qū)給予支持（同樣中央也要支持東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，更多的是給政策），而且還可以調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)完成扶貧攻堅(jiān)的政治目標(biāo)。原來(lái)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的扶貧方式主要是扶貧協(xié)作和對(duì)口支援。2012年以來(lái)，通過(guò)土地指標(biāo)交易轉(zhuǎn)移發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入是其中最新，也是最復(fù)雜的一種。發(fā)達(dá)地區(qū)在“購(gòu)買(mǎi)”貧困地區(qū)土地指標(biāo)的同時(shí)，向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移大量的土地財(cái)政收益。在扶貧攻堅(jiān)要求下，無(wú)論貧困地區(qū)土地指標(biāo)的生產(chǎn)成本如何，發(fā)達(dá)地區(qū)所支付的交易價(jià)格要體現(xiàn)扶貧需求，帶有強(qiáng)烈的政策屬性。

土地是縣域城鎮(zhèn)化的核心要素

意外后果：縣域發(fā)展模式困境

在獲得巨額扶貧資金的背景下，貧困縣政府有了足夠的資金進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)，完成中央、省自上而下交辦的政治任務(wù)。但是在土地扶貧政策驅(qū)動(dòng)下，貧困縣通過(guò)土地指標(biāo)換取扶貧資金的方式，也使得縣域陷入土地財(cái)富的幻象，嵌套在虛擬的土地指標(biāo)市場(chǎng)，沖擊了過(guò)去二十年形成的中國(guó)特色的縣域發(fā)展模式，造成了隱性的地方債務(wù)困境和嚴(yán)重的形式主義問(wèn)題，不利于脫貧攻堅(jiān)及后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)形成了特色的縣域發(fā)展模式，以縣作為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的基本單位，而土地則是撬動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化的核心要素。其特征主要是地方政府通過(guò)土地征收及建立在土地征收基礎(chǔ)上的土地財(cái)政、土地金融等機(jī)制推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。在征地制度基礎(chǔ)上，地方政府主導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)，進(jìn)行征地拆遷、土地開(kāi)發(fā)，為現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供空間。在工業(yè)化帶動(dòng)城市化、帶動(dòng)土地增值過(guò)程中，地方政府作為城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有權(quán)的代表及投資者獲得了土地增值收益。這種“土地財(cái)政”為城市開(kāi)發(fā)提供資金來(lái)源，形成中國(guó)特色城市化模式。社會(huì)學(xué)家周飛舟曾把這種城市化模式的特征概括為“土地、財(cái)政和金融三位一體”[8]。土地財(cái)政使得中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家快速實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，先是發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)工業(yè)化和城市化快速起步，?2000年之后，中西部縣市的城鎮(zhèn)化也快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率在短時(shí)間內(nèi)快速提升，崛起的城鎮(zhèn)構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

在近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)和土地增減掛鉤的土地指標(biāo)交易政策框架下，地方政府從原先積極經(jīng)營(yíng)城市紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極經(jīng)營(yíng)土地，內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力式微，甚至喪失。

然而，在近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)和土地增減掛鉤的土地指標(biāo)交易政策框架下，2000年以來(lái)形成的這種縣域發(fā)展模式被弱化了，地方政府從原先積極經(jīng)營(yíng)城市紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極經(jīng)營(yíng)土地，內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力式微，甚至喪失。這對(duì)縣域?qū)用娴姆鲐毠?jiān)及后續(xù)鄉(xiāng)村振興造成了長(zhǎng)期的深遠(yuǎn)影響。這是其他扶貧政策所沒(méi)有的問(wèn)題，也是過(guò)去幾十年的易地扶貧政策沒(méi)有的問(wèn)題。下面從三個(gè)具體層面分析。

首先，土地扶貧帶來(lái)的巨額收益引起縣域財(cái)政收入結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)的質(zhì)變。貧困縣的財(cái)政一般相對(duì)匱乏，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)了財(cái)政收入增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，然而財(cái)政收入仍然不多，主要是“吃飯財(cái)政”，很難有雄厚的財(cái)力用于要求高的脫貧攻堅(jiān)。通過(guò)土地增減掛鉤政策帶來(lái)的扶貧資金是巨大的，普遍超過(guò)本地財(cái)政收入數(shù)倍。一般而言，貧困縣在一批次土地指標(biāo)交易中獲得的資金達(dá)到數(shù)億甚至數(shù)十億，比中央和省直接撥付的扶貧資金大得多。最為著名的例子是安徽省金寨縣，2015年開(kāi)始大規(guī)模脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，金寨縣通過(guò)省交易平臺(tái)按照每畝平均48萬(wàn)元出售土地指標(biāo)，1萬(wàn)多畝土地指標(biāo)預(yù)期可以換回近50億元的收入，相當(dāng)于金寨縣四年的財(cái)政收入。這樣巨額的收入意味著貧困縣不僅能推動(dòng)貧困戶和偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)戶的大規(guī)模搬遷，而且能推動(dòng)貧困縣全方位地實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)大規(guī)模更新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等等。我們?cè)诨鶎诱{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)給縣級(jí)的主要壓力是政治性的，是官僚制內(nèi)部的迎檢壓力，而完全沒(méi)有地方財(cái)政壓力。這不同于原來(lái)的各類達(dá)標(biāo)升級(jí)政策執(zhí)行過(guò)程中（典型是90年代的“普九”達(dá)標(biāo)）中央、省要求地方配套資金帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力。這是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)面貌迅速改變，超過(guò)非貧困地區(qū)縣市的重要原因。

其次，土地扶貧運(yùn)作的“虛擬市場(chǎng)”特征帶來(lái)縣域土地開(kāi)發(fā)方式的改變。過(guò)去十多年貧困縣生產(chǎn)的土地指標(biāo)主要留在縣域內(nèi)使用，土地增減掛鉤政策初衷也是如此。在新增土地指標(biāo)緊缺背景下，貧困縣為了擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，積極實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目，增加用地指標(biāo)。在脫貧攻堅(jiān)及土地指標(biāo)高收益激勵(lì)下，貧困縣卷入土地指標(biāo)交易，導(dǎo)致貧困縣的土地利用權(quán)力轉(zhuǎn)移，省會(huì)城市及發(fā)達(dá)地區(qū)城市獲得了更多的土地利用空間。從中央和省來(lái)看，1畝土地指標(biāo)的收益可以達(dá)到30萬(wàn)元、50萬(wàn)元，因此要鼓勵(lì)貧困縣生產(chǎn)指標(biāo);而從貧困縣看來(lái)，在本地不值錢(qián)的土地指標(biāo)一旦交易出去就可以獲得高額收益，大規(guī)模生產(chǎn)土地指標(biāo)有利可圖，因此貧困縣積極實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目。有的地方政府在土地指標(biāo)價(jià)格低時(shí)，還產(chǎn)生了“惜售”行為，預(yù)期出現(xiàn)的更高價(jià)格。因而，如何更有效率地實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目成為貧困縣的中心工作。具體的操作方式為科層壓力加經(jīng)濟(jì)激勵(lì)：縣每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配行政任務(wù)，并給予豐厚的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般選擇空心村作為項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象，土地指標(biāo)的每畝平均生產(chǎn)價(jià)格低于1萬(wàn)元，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付的價(jià)格遠(yuǎn)大于1萬(wàn)元，多余的部分則作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。這對(duì)財(cái)政匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大的吸引力，也同時(shí)改變了土地資源管理部門(mén)的地位。在過(guò)去，國(guó)土資源部門(mén)主要服務(wù)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，主要職能是為地方政府征地及供地提供服務(wù)，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)國(guó)土部門(mén)成為直接提升財(cái)政收入的核心部門(mén)，是要重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)的部門(mén)，只是其職能轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩嗟厣a(chǎn)土地指標(biāo)，工作由實(shí)向虛。

在脫貧攻堅(jiān)背景下，特殊的土地扶貧政策改變了縣域競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)改變?yōu)橥瓿缮霞?jí)交付脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的速度和質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。

最后，土地扶貧的政績(jī)效應(yīng)帶來(lái)縣域發(fā)展主動(dòng)性的式微甚至喪失。這是意外的后果，也是典型的政策困境。貧困縣雖然起步較晚，然而和發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，在過(guò)去十多年的發(fā)展實(shí)踐中，也卷入了激烈的縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。這雖然導(dǎo)致了一些重復(fù)建設(shè)、土地利用率低、環(huán)境污染等問(wèn)題，然而不可否認(rèn)也帶來(lái)了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在脫貧攻堅(jiān)背景下，特殊的土地扶貧政策改變了縣域競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)改變?yōu)橥瓿缮霞?jí)交付脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的速度和質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)來(lái)自上級(jí)，同時(shí)所需資金也由上級(jí)政府兜底，那么縣級(jí)主要任務(wù)是按照規(guī)范化的要求不折不扣地完成脫貧攻堅(jiān)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升也取決于此。筆者稱之為“土地扶貧的政績(jī)效應(yīng)”。原來(lái)貧困縣的發(fā)展是圍繞如何通過(guò)利用土地制度的優(yōu)勢(shì)發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，聚焦于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有主動(dòng)性。現(xiàn)在貧困縣圍繞脫貧攻堅(jiān)，通過(guò)土地扶貧政策獲得收入，配合中央和省把土地指標(biāo)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)獲得資金，打造更亮的扶貧政績(jī)。貧困縣僅是為發(fā)達(dá)地區(qū)提供土地指標(biāo)而獲得土地收益，其角色完全是被動(dòng)的，喪失了發(fā)展的主動(dòng)性。貧困縣越來(lái)越不關(guān)注內(nèi)生發(fā)展能力，轉(zhuǎn)而依賴外部幫扶，被套牢在“虛擬的”土地指標(biāo)市場(chǎng)上。

貧困縣僅是為發(fā)達(dá)地區(qū)提供土地指標(biāo)而獲得土地收益，其角色完全是被動(dòng)的，喪失了發(fā)展的主動(dòng)性。貧困縣越來(lái)越不關(guān)注內(nèi)生發(fā)展能力，轉(zhuǎn)而依賴外部幫扶，被套牢在“虛擬的”土地指標(biāo)市場(chǎng)上。

這種土地扶貧及其縣域發(fā)展模式雖然短期解決了脫貧攻堅(jiān)所需巨額資金，也支持貧困縣完成政治任務(wù)，但也在經(jīng)濟(jì)和治理兩個(gè)層面造成了新的困境。經(jīng)濟(jì)層面，在土地扶貧政策框架下，土地指標(biāo)市場(chǎng)具有“虛擬”特征，其依賴于發(fā)達(dá)地區(qū)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，增加了地方隱性債務(wù)。按照《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，易地扶貧搬遷資金將采取省級(jí)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的運(yùn)作模式，最終“還貸”的主體是發(fā)達(dá)地區(qū)，還貸來(lái)源是其土地財(cái)政收入。按照《規(guī)劃》，省有義務(wù)籌集數(shù)百億資金投入貧困縣，其中前期投入主要依賴銀行貸款，縣則是貸款使用主體。同時(shí)，規(guī)劃允許省出臺(tái)相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力（含土地出讓形成的純收益）支持投融資主體還貸。眾所周知，貧困縣市的地方財(cái)政主要是養(yǎng)人的，無(wú)法用于還貸。因此“地方可支配財(cái)力”指的是土地指標(biāo)交易形成的純收益，而這又來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。目前，省級(jí)政府把貧困縣預(yù)期所得的土地指標(biāo)交易價(jià)款作為地方可支配財(cái)力，采取靜態(tài)的方式計(jì)算其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，并認(rèn)為長(zhǎng)期還貸能力是沒(méi)有問(wèn)題的，但實(shí)際上目前土地指標(biāo)的價(jià)值是在扶貧政治壓力下，由發(fā)達(dá)地區(qū)支付的（作為土地開(kāi)發(fā)的成本性支出的一部分）。土地財(cái)政收入深受城鎮(zhèn)區(qū)位、城鎮(zhèn)化階段和速度的影響，并不是說(shuō)只要有指標(biāo)落地就能無(wú)緣無(wú)故產(chǎn)生巨額財(cái)富，而省和貧困縣的還貸則是剛性需求，這就產(chǎn)生了巨大的矛盾。如湖北省“十三五”時(shí)期的易地扶貧搬遷總投入613億元，貸款總額為365.5億元。前三批一共近3萬(wàn)畝土地指標(biāo)交易總價(jià)值105億元。按照實(shí)踐中50%的還貸比例，則有52.5億元用于還貸，還完整個(gè)貸款需要按照目前的最低價(jià)（30萬(wàn)元/畝）累計(jì)交易21萬(wàn)畝。問(wèn)題是，即使仍然有“扶貧政治”的高壓要求，省域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)也有可能難以負(fù)擔(dān)如此巨額的轉(zhuǎn)移支付。用得起如此高價(jià)土地指標(biāo)的，只有用于商業(yè)和房地產(chǎn)用地，如果經(jīng)濟(jì)下行、中心城市發(fā)展放緩，那么土地需求和土地財(cái)政收入減少，貧困縣供給的土地指標(biāo)就難以持續(xù)獲得高收益，地方債務(wù)將可能集中爆發(fā)。

原來(lái)易地扶貧搬遷是“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿”，政府的扶貧投入是直接財(cái)政投入，政策目標(biāo)明確、政策實(shí)施環(huán)節(jié)短，扶貧資金效率高;而土地扶貧背景下，貧困縣與發(fā)達(dá)地區(qū)的土地財(cái)政收益再分配，形成了相當(dāng)復(fù)雜的制度，制度成本明顯增多。

土地扶貧使得縣域越來(lái)越依賴省統(tǒng)籌下發(fā)達(dá)地區(qū)的土地財(cái)政收益再分配

治理層面，這一特殊的政策設(shè)計(jì)和縣域發(fā)展模式，在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中形成了嚴(yán)重的形式主義問(wèn)題。2012年之后，土地增減掛鉤在脫貧攻堅(jiān)中的普遍的、深度應(yīng)用所形成的巨大的財(cái)富效應(yīng)，加劇了社會(huì)各界包括政策部門(mén)對(duì)土地增減掛鉤政策的“誤識(shí)”。但一直以來(lái)，筆者及所在中國(guó)鄉(xiāng)村治理中心團(tuán)隊(duì)對(duì)土地增減掛鉤政策持有批評(píng)態(tài)度。在我們看來(lái)，土地增減掛鉤確實(shí)客觀上為貧困農(nóng)村輸入財(cái)政資源，提高了農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值，但事實(shí)上，土地指標(biāo)只不過(guò)是一種符號(hào)，其價(jià)值不過(guò)是地方土地財(cái)政收入的再分配。復(fù)墾后土地的價(jià)值，僅僅是一塊耕地的農(nóng)業(yè)價(jià)值;而且由于這些地塊普遍地處于深山老林之中，價(jià)值非常有限。然而由這一政策帶來(lái)的“折騰”卻是是實(shí)實(shí)在在的。原來(lái)易地扶貧搬遷是“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿”，政府的扶貧投入是直接財(cái)政投入，政策目標(biāo)明確、政策實(shí)施環(huán)節(jié)短，扶貧資金效率高;而土地扶貧背景下，貧困縣與發(fā)達(dá)地區(qū)的土地財(cái)政收益再分配，形成了相當(dāng)復(fù)雜的制度，制度成本明顯增多。土地增減掛鉤項(xiàng)目一般經(jīng)歷六個(gè)環(huán)節(jié)：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備—項(xiàng)目申報(bào)—項(xiàng)目實(shí)施（拆舊復(fù)墾）—項(xiàng)目驗(yàn)收—土地（指標(biāo)）儲(chǔ)備—土地交易。在這個(gè)復(fù)雜的政策設(shè)計(jì)中，易地扶貧搬遷形成了多重政策目標(biāo)，一方面要解決山區(qū)農(nóng)民的住房問(wèn)題，另一方面要把貧困戶的宅基地復(fù)墾出來(lái)，完成自上而下的拆舊任務(wù)。而在大多數(shù)地區(qū)，復(fù)墾出來(lái)的那塊土地還是荒廢的，復(fù)墾就是象征性地處理雜樹(shù)雜草，應(yīng)付檢查。這就形成了政策悖論：政策要求運(yùn)用土地增減掛鉤來(lái)獲得發(fā)達(dá)地區(qū)城市轉(zhuǎn)移的收益，然而土地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果卻是復(fù)墾出來(lái)的大多數(shù)土地資源仍然荒廢。如此，土地扶貧就變得形式大于實(shí)質(zhì)。

作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院

（責(zé)任編輯：王儒西）

注釋：

* 本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)基金《新時(shí)代構(gòu)建中國(guó)特色漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式研究》（項(xiàng)目編號(hào)：413000026）的階段性成果。

[1]余文波、蔡海生、張瑩、呂博蘭：《農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧/脫貧研究綜述及展望》，載《江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》2017年第4期。

[2]參見(jiàn)《全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)收800億元?用于脫貧攻堅(jiān)》，載央廣網(wǎng)（2018年10月18日）：http：//www.cnr.cn/jingji/txcj/20181018/t20181018_524388550.shtml。

[3]最新數(shù)據(jù)由湖北省國(guó)土資源廳向筆者提供。

[4]賀雪峰：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。

[5]馬長(zhǎng)發(fā)、劉雙良：《讓城鎮(zhèn)化去偽存真——增減掛鉤的推進(jìn)與“偽城鎮(zhèn)化”的預(yù)防和治理》，載《中國(guó)土地》2011年第4期。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社2010年版。陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。

[6]參見(jiàn)《國(guó)土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)）

[7]?曹東勃：《扶貧任務(wù)體系中的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)》，載《文化縱橫》2019年第2期。

[8]周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓和資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。