胡友明

在會計委派制試點基礎(chǔ)上,各地深化財政體制改革,普遍實行了財政會計集中核算,該模式在實踐中取得實效,但也存在許多問題,本文通過利弊對比分析,提出推行主管部門集中核算及遠程監(jiān)管新模式。

一、傳統(tǒng)財政會計集中核算的優(yōu)勢

（一）提高了會計核算水平和會計信息質(zhì)量

實行財政會計集中核算,核算中心會計人員通過運用會計信息化工具統(tǒng)一建立賬簿、設(shè)置會計科目,嚴格按統(tǒng)一的會計制度和業(yè)務(wù)流程進行報賬,提高了會計基礎(chǔ)工作的科學(xué)性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。同時核算中心會計人員通過優(yōu)化組合、層層篩選產(chǎn)生,既有必要的專業(yè)知識,又有豐富的實踐經(jīng)驗,通過會計人才聚集交流和定期輪崗制度的實施,提高了會計信息質(zhì)量和會計人員的技術(shù)水平。

（二）強化了會計監(jiān)督，遏制了腐敗現(xiàn)象發(fā)生

會計集中核算改變了原有會計核算方式和資金結(jié)算流程,各事業(yè)單位收支都由核算中心統(tǒng)一核算、嚴格把關(guān),減少了不合理支出,有效保護了國家公共財產(chǎn)不被非法挪用。核算中心的會計人員獨立性強,能最大限度避免行政干擾,審核更加公平、公正,通過事中監(jiān)管,幫助事業(yè)單位預(yù)防和控制風險,防止賬外設(shè)賬、隱藏收入、挪用財政資金腐敗現(xiàn)象發(fā)生,增強了事業(yè)單位遵紀守法的自律意識。

（三）盤活存量資金，提高資金使用效率

一方面,核算中心會計人員嚴格按批復(fù)的預(yù)算控制各項經(jīng)費支出,除應(yīng)急等特殊情況外,沒有列入預(yù)算或不符合規(guī)定的支出一律不予支出,維護了預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性,將有限的資金用在刀刃上,提高財政資金的使用效率。另一方面,核算中心統(tǒng)一管理、調(diào)配各事業(yè)單位資金,用資金充足的單位財政資金補充資金不充足的單位,解決了一部分事業(yè)單位資金閑置而另一部分事業(yè)單位急需資金的難題,不僅加快了預(yù)算執(zhí)行進度,又用活了沉淀資金,提高了資金的使用效率。

（四）建立公開、透明的財政新秩序

財政預(yù)算體系改革后,政府進一步轉(zhuǎn)變職能,優(yōu)化資源配置、提高公共服務(wù)水平,如何使用好納稅人的錢,必須公開接受社會監(jiān)督。實施會計集中核算后,優(yōu)化了傳統(tǒng)分散多頭管理資金機制,規(guī)范資金來源及使用用途,實行收支全過程的監(jiān)督,財政資金收支更加公開、透明、安全。

二、財政會計集中核算存在的問題

（一）主體責任不清，不符合相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《會計法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定,各事業(yè)單位是會計責任主體。但實行會計集中核算后,會計核算和核算的票據(jù)、憑證、賬簿等檔案管理工作都由核算中心負責,事業(yè)單位內(nèi)部控制部分職能由核算中心行使,核算中心既負責事業(yè)單位會計核算、內(nèi)部控制,又代表財政行使外部獨立監(jiān)督,按“放管服”改革精神,核算中心既有管理職能,又有服務(wù)職能,存在會計責任主體不清、職責不明現(xiàn)象。

（二）削弱了事業(yè)單位內(nèi)部會計監(jiān)督

實行會計集中核算后,事業(yè)單位將會計核算事項完全委托財政會計核算中心,完全依賴核算中心的財政監(jiān)督,很多事業(yè)單位不再設(shè)置會計崗位,只設(shè)報賬員,由出納或不懂財務(wù)的人員擔任,報賬員充當統(tǒng)計員、辦事員角色,會計在事業(yè)單位內(nèi)部的地位和影響力迅速下降,嚴重削弱了單位內(nèi)部會計監(jiān)督。

（三）核算中心監(jiān)督不完整

實行會計集中核算后,事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)都要經(jīng)過核算中心審批,會計審核移除了會計主體,業(yè)務(wù)活動與會計核算、財務(wù)管理分割,核算中心只對事業(yè)單位相關(guān)票據(jù)的合法有效性及手續(xù)完備性進行審核,無法對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性、合法性進行監(jiān)督。核算中心普遍存在核算人員少、工作量大,無法掌握事業(yè)單位所有的業(yè)務(wù)細節(jié),往往只認相關(guān)單位負責人簽字,審核監(jiān)督流于形式,且缺少事前、事中監(jiān)督,不能對事業(yè)單位資金的全過程進行有效監(jiān)督。

（四）信息化水平低、管理效率不高

首先,會計核算數(shù)據(jù)不能共享。為了安全和保密,核算中心都采用封閉的財政內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)和平臺,不與事業(yè)單位共享。因會計核算與財務(wù)管理、資產(chǎn)核算與資產(chǎn)管理分別由兩個單位負責,事業(yè)單位財務(wù)管理所需資產(chǎn)明細、合同執(zhí)行、往來款項結(jié)算等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)經(jīng)常需要到核算中心查閱,特別是賬物不符時,清理對賬花費大量時間,挫傷了事業(yè)單位財務(wù)管理的積極性。其次,責任不清,相互推諉。核算中心會計不是傳統(tǒng)的一對一,而是面對多家事業(yè)單位,每項業(yè)務(wù)經(jīng)過程序多,參與人員眾多,出現(xiàn)問題時,找不到具體責任人。再次,報賬員集中報賬,信息傳遞滯后。報賬員不是業(yè)務(wù)發(fā)生時報賬,而是收集一定量的單據(jù)后,經(jīng)多個業(yè)務(wù)部門審批后才能報賬,從業(yè)務(wù)發(fā)生到費用支出持續(xù)時間較長,辦事效率低下。

（五）預(yù)算編制粗略，控制風險加大

隨著事業(yè)單位分類制度改革的落實,事業(yè)單位逐步回歸公益職能,財政對事業(yè)單位的監(jiān)督管理進一步加強,事業(yè)單位通過政府采購購置所需貨物,通過招標購買服務(wù),但由于預(yù)算編制粗糙,各個行業(yè)特點差異巨大,不能以一種標準去衡量,客觀上迫使核算中心主要控制經(jīng)費總額指標,給事業(yè)單位內(nèi)部調(diào)劑、擠占、挪用資金提供了方便。因經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動與會計核算相隔離,報賬員權(quán)力過大缺少監(jiān)督,容易造成資金使用和人員違紀發(fā)生,控制風險增大。

三、解決問題的策略與措施

（一）創(chuàng)新主管部門集中核算模式

首先,基層事業(yè)單位會計移交主管部門集中核算,能最大限度地發(fā)揮行業(yè)主管部門的管理監(jiān)督作用,主管部門業(yè)務(wù)對口,熟悉行業(yè)特點和主要任務(wù),便于按照業(yè)務(wù)規(guī)程、專業(yè)政策進行統(tǒng)一規(guī)范的管理,行政隸屬關(guān)系清晰,避免事業(yè)單位與核算中心產(chǎn)生抵觸情緒和相互推卸責任。其次,符合法律規(guī)范、公共效率更高。主管部門統(tǒng)籌各基層單位資金,在預(yù)算范圍內(nèi)調(diào)劑所屬單位之間資金使用,符合相關(guān)制度規(guī)定,不僅能加快預(yù)算執(zhí)行進度,還能提高資金使用效率,相對于財政集中核算,主管部門集中核算的監(jiān)督和管理效率更高。再次,能實現(xiàn)從核算監(jiān)督職能向管理服務(wù)職能的跨越。能很好地貫徹“放管服”政策,主管部門可根據(jù)集中核算數(shù)據(jù)和外部相關(guān)信息挖掘直接編制準確的綜合性財務(wù)報告,提高了財務(wù)報告的有用性,減輕了基層事業(yè)單位報賬員的負擔,必要時還可以開通遠程報賬系統(tǒng),將記賬等核算功能返歸基層事業(yè)單位。

（二）建立共享的網(wǎng)絡(luò)化信息平臺

拓展“金才工程”與政府大數(shù)據(jù)平臺的融合,加快共享會計管理信息化平臺建設(shè),通過軟件設(shè)計和通用數(shù)據(jù)接口,實現(xiàn)會計信息與公共財政、政府采購、國庫支付等平臺的融合,建立精準、高效、公開、透明、智能的網(wǎng)絡(luò)化信息共享平臺,提高事業(yè)單位和核算中心工作效率。通過財務(wù)信息的共享與互動,方便事業(yè)單位日常財務(wù)管理和進行資產(chǎn)清查查詢對賬,提高政府決算報告的準確性和實用性,為政府科學(xué)決策提供有效數(shù)據(jù)信息支持。

（三）強化事業(yè)單位內(nèi)外監(jiān)督

首先,樹立事業(yè)單位會計主體責任意識。實施會計集中核算后,事業(yè)單位仍然是會計核算的主體,單位領(lǐng)導(dǎo)仍然是財務(wù)工作的主要責任人。新時期財務(wù)管理由核算型向管理型轉(zhuǎn)變,事業(yè)單位要高度重視,健全會計機構(gòu),大力培養(yǎng)高素質(zhì)的會計專業(yè)人才,加強單位內(nèi)部控制和財務(wù)監(jiān)督。再次,正確認識核算中心監(jiān)督作用。核算中心重點監(jiān)督財政政策和財經(jīng)紀律的執(zhí)行,與事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督重點不同,既相輔相成又相互牽制,所以事業(yè)單位應(yīng)主動配合核算中心實行共同監(jiān)督。充分發(fā)揮財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的社會監(jiān)督,加強對核算中心會計人員和報賬員的監(jiān)督,嚴防瀆職和以權(quán)謀私等違反財經(jīng)法規(guī)行為的發(fā)生。

（四）預(yù)算精細化，提高預(yù)算執(zhí)行效率

首先,規(guī)范細化預(yù)算編制,提高可操作性。根據(jù)公共財政原則,科學(xué)界定政府與市場的關(guān)系,明確財政供給范圍和標準,在保障基本支出需求下,制定切實可行的公用經(jīng)費定額標準,依法依規(guī)細化各項支出的預(yù)算編制。其次,建立預(yù)算管理監(jiān)督機制,提高預(yù)算執(zhí)行力。核算中心嚴格按照預(yù)算明細進行資金審批,重點審查項目支出的政策依據(jù)、支出范圍,確保財政專項資金不被擠占挪用,審查會議費、培訓(xùn)費、差旅費等支出標準,嚴格控制三公經(jīng)費支出和新增資產(chǎn)配置規(guī)模,按規(guī)定程序進行預(yù)算調(diào)整,維護預(yù)算的嚴肅性和約束力。再次,健全績效評價體系。堅持三年滾動預(yù)算、績效優(yōu)先原則,加強項目支出事前預(yù)測、事中控制和事后評價,建立預(yù)算激勵機制,預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤,將績效理念融入預(yù)算管理全過程,優(yōu)化財政資源配置和支出結(jié)構(gòu),提高資金使用效率。