張海鵬

關(guān)鍵字：事業(yè)單位；全面預(yù)算；績效管理

伴隨內(nèi)部控制改革的不斷深入，預(yù)算績效管理逐漸成為事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控的有效途徑之一。2018年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）對全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，事業(yè)單位長期以來現(xiàn)行的預(yù)算管理模式和運(yùn)行機(jī)制面臨著新的挑戰(zhàn)。事業(yè)單位必須轉(zhuǎn)變管理理念，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)等各方面統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，不斷提高單位整體績效水平和資金使用效率。同時(shí)，主管部門在后期實(shí)踐應(yīng)用中，還需不斷完善整合預(yù)算體制，制定行之有效的預(yù)算績效管理辦法，保證事業(yè)單位將預(yù)算績效管理工作落實(shí)到位。

一、全面實(shí)施預(yù)算績效管理勢在必行

（一）是順應(yīng)財(cái)政體制改革的必然舉措

建立健全規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，使績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，可以幫助財(cái)政部門實(shí)時(shí)了解、監(jiān)控財(cái)政資金使用情況，符合現(xiàn)代公共財(cái)政的發(fā)展趨勢，有助于建立廉潔、高效、公正的國家財(cái)政管理體系。

（二）是充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率的必然要求

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)已由單一高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)分析顯示，未來財(cái)政收入增速將進(jìn)一步放緩，公共預(yù)算支出仍將保持中高位增長，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。因此，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，強(qiáng)化效益產(chǎn)出的績效目標(biāo)考核和績效評價(jià)，有利于事業(yè)單位將本單位職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政支出緊密結(jié)合。通過追蹤問責(zé)機(jī)制的引入，迫使事業(yè)單位主動(dòng)壓縮發(fā)展前景弱、預(yù)期績效較差的支出項(xiàng)目，從而有效提高財(cái)政資源有效配置和使用效益。

（三）是實(shí)現(xiàn)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化的有效措施

2015年，新實(shí)施的《預(yù)算法》提出預(yù)算遵循績效原則，隨后國家相關(guān)部委先后印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號）、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部預(yù)算績效管理實(shí)施辦法》（農(nóng)辦計(jì)財(cái)〔2019〕32號）等具體實(shí)施意見和辦法，要求行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理，這直接影響到單位下一階段的預(yù)算分配?；鶎邮聵I(yè)單位只有遵循新預(yù)算法要求，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，緊密聯(lián)系預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，完善管理流程，實(shí)行量化考核，才能逐步提升單位整體工作效率和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

二、全面實(shí)施績效管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）預(yù)算績效管理執(zhí)行有待深入

中央部門預(yù)算自2016年起實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，明確規(guī)定績效目標(biāo)作為部門預(yù)算安排的重要依據(jù)之一，要求所有財(cái)政項(xiàng)目均需編制中長期和年度績效目標(biāo)，未設(shè)定績效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，均不得納入項(xiàng)目庫管理，也不得申請部門預(yù)算資金。但在實(shí)際執(zhí)行中，很多單位對績效管理認(rèn)識有限，無法將預(yù)算管理與績效管理有效結(jié)合起來，“重投入輕管理，重支出輕績效”等思想尚未轉(zhuǎn)變，使得預(yù)算績效管理成為一種形式大于內(nèi)容的管理。編制部門預(yù)算時(shí)仍敷衍了事，存在年度績效目標(biāo)高于中期規(guī)劃目標(biāo)、績效目標(biāo)與相關(guān)的支出內(nèi)容及效果不匹配、績效指標(biāo)表述不清等現(xiàn)象。不僅如此，由于事業(yè)單位缺少預(yù)算績效管理經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算編制中個(gè)別項(xiàng)目存在“拍腦袋決策”現(xiàn)象。事前績效評估未進(jìn)行充分論證，只是在往年預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，因預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率難以按計(jì)劃完成。

（二）預(yù)算績效管理質(zhì)量水平有待提高

事業(yè)單位的績效管理運(yùn)行不夠順暢，流于形式，認(rèn)為預(yù)算績效管理單純是財(cái)務(wù)部門的工作。財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)部門各管一段，形成“九龍治水”局面，未能形成預(yù)算績效管理合力。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對實(shí)際情況掌握不夠深入，對預(yù)算執(zhí)行績效缺乏有效的監(jiān)控手段。另外，事業(yè)單位在編報(bào)預(yù)算時(shí)可參考借鑒的績效指標(biāo)體系選擇空間有限，預(yù)算指標(biāo)不夠細(xì)化和量化，目前還沒有一套指導(dǎo)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目的指標(biāo)體系。單位在績效自評環(huán)節(jié)工作質(zhì)量不高，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)談成效多，少談或不談存在的問題，自評與外部評價(jià)結(jié)果存在較大差距。

（三）預(yù)算績效管理機(jī)制有待健全

當(dāng)前預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作仍較薄弱，指標(biāo)體系、信息手段、人員隊(duì)伍、專業(yè)績效評價(jià)機(jī)構(gòu)相對滯后。績效結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)缺乏剛性約束，不少項(xiàng)目一評了之，隨后束之高閣，績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評估和激勵(lì)約束機(jī)制不健全，績效評價(jià)結(jié)果僅與預(yù)算資金安排掛鉤，預(yù)算績效管理的支撐保障作用不強(qiáng)。

三、落實(shí)全面預(yù)算績效管理的思考

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高預(yù)算績效管理的重視和認(rèn)識

加大政策宣傳，樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念，硬化預(yù)算績效責(zé)任約束，節(jié)約活動(dòng)成本，盤活存量資金，優(yōu)化配置資源。事業(yè)單位作為財(cái)政資金支出的執(zhí)行者，單位負(fù)責(zé)人和承擔(dān)項(xiàng)目支出管理的相關(guān)人員，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹立全新的、對效益負(fù)責(zé)的績效意識，具備為財(cái)政資金效益承擔(dān)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。單位內(nèi)部基于預(yù)算績效管理視角，適時(shí)組織財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門相關(guān)人員參加預(yù)算績效管理知識學(xué)習(xí)和管理技能培訓(xùn)。在預(yù)算編制階段，要以績效管理為主線，合理安排資金支出計(jì)劃，細(xì)化績效指標(biāo)，將績效管理深入融合到預(yù)算收支管理中。

（二）不斷完善預(yù)算編制決策評價(jià)機(jī)制

事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)的精細(xì)化和量化，對預(yù)算績效管理有著很大影響。事業(yè)單位預(yù)算編制中，要不斷強(qiáng)化決策評價(jià)機(jī)制，明確單位整體發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，以績效評價(jià)為指導(dǎo)，全面分析項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案可行性，確保項(xiàng)目預(yù)算評估結(jié)果的可行性、全面性和系統(tǒng)性，提升預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性，從而減輕績效管理工作的壓力。

（三）建立監(jiān)督問責(zé)制，實(shí)現(xiàn)評價(jià)結(jié)果有效運(yùn)用

首先，預(yù)算評審部門適時(shí)組織開展事前績效評估，加大重大政策和項(xiàng)目預(yù)算審核，將政策研究、方案論證、行政決策等過程作為申請預(yù)算項(xiàng)目入庫的重要環(huán)節(jié)。強(qiáng)化立項(xiàng)的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，從預(yù)算管理源頭，實(shí)現(xiàn)預(yù)算申請與績效管理有機(jī)相容。其次，開展事中預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控。在預(yù)算執(zhí)行過程中，通過采取項(xiàng)目跟蹤、數(shù)據(jù)核查和實(shí)地調(diào)研等方式，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行“雙監(jiān)控”，當(dāng)發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)有偏離時(shí)，要分析原因，采取有針對性的措施予以糾正。再次，加強(qiáng)事后績效評價(jià)，尤其對重大政策、項(xiàng)目績效出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，及時(shí)督促落實(shí)整改，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本。逐步推進(jìn)績效信息公開，接受社會各界監(jiān)督。

（四）科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)和參考標(biāo)準(zhǔn)

事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績效管理工作中，要圍繞本單位中心工作任務(wù)，明確實(shí)施周期及階段性績效目標(biāo)，提出符合實(shí)際情況的項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、成本和效果。依托以前年度支出數(shù)據(jù)分析，合理制定規(guī)范完整的績效指標(biāo)，定量指標(biāo)并盡可能量化，定性指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)具有可衡量性。作為管理部門，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快完善績效管理制度，建立更專業(yè)的績效評價(jià)人才隊(duì)伍。及時(shí)收集各類績效評價(jià)及管理數(shù)據(jù)，逐步建立和完善本部門不同行業(yè)不同領(lǐng)域的績效評價(jià)指標(biāo)參考體系。

綜上所述，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是我國財(cái)政管理工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是單位內(nèi)部控制有效途徑之一。事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理活動(dòng)中，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定與之相適宜的對策與方法，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效的高效管理。