◎徐軼博

一、我國農(nóng)村土地金融化改革中有效性不足問 的影響因素分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率較低

完成了土地金融化改革后，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作已按部就班地落實了下去，流轉(zhuǎn)的土地面積在逐漸增多但增長的速度慢，占有的耕地面積比例也小。農(nóng)村土地金融化改革重點是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)工作做不好會影響到土地金融化的最終實現(xiàn)。通過對制度改革績效的評估，從現(xiàn)階段改革的情況來分析，造成當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率不高的原因主要有下面兩點：

1.土地流轉(zhuǎn)管理隨意性較大。土地在流轉(zhuǎn)過程中多是以口頭協(xié)商的形式出現(xiàn)，沒有簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書面合同，而且在合同中也沒有明確的面積數(shù)據(jù)和土地流轉(zhuǎn)后的用途的描述，再有就是有些土地流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生了改變，這些都造成了責權(quán)不分。另外，有些土地管理部門只圖工作的方便，在實際的土地確權(quán)中，只確權(quán)而沒有確地，這種做法名義上也是對集體土地進行了權(quán)能劃分，但實際上還是農(nóng)戶只有承包權(quán)，并未真正享受到經(jīng)營權(quán)。只有真正做好確權(quán)和確地的工作，才可以在土地進行流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟組織或者農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款后，可有效防止土地再流轉(zhuǎn)以及資產(chǎn)后期處理中發(fā)生問題。

2.土地流轉(zhuǎn)信息更新慢。我國雖建立了專門的全市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進行流轉(zhuǎn)，但是并沒有取得預期的效果。造成這種問題的原因是，在確權(quán)過程中沒有做好登記工作，土地數(shù)據(jù)不確切，土地所有權(quán)落實不到位；流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)工作不規(guī)范和農(nóng)戶交易積極性低。我國很多農(nóng)村地區(qū)交易市場蕭條，實際完成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易量很少。針對這種情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息的傳送主要是靠親鄰介紹、村委貼告示等傳統(tǒng)的方式，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了偶然性。而且很多農(nóng)戶不理解國家政策，對土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)不了解甚至是誤解，這都加大了土地流轉(zhuǎn)工作的難度。這些局面不利于農(nóng)業(yè)大發(fā)展局勢下土地流轉(zhuǎn)率的提高，延長了土地規(guī)劃化的期限。

（二）農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務辦理效率不足

從農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務辦理的進度和效果，就可以預見農(nóng)村土地金融化改革的實施情況，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離終是為土地金融化作準備。從全國大部分農(nóng)村土地金融化改革的成效中，可以看到因農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務辦理的規(guī)模效應不強、業(yè)務辦理的銀行網(wǎng)點寥寥無幾從而造成效率不高［1］。雖然很多地區(qū)農(nóng)村土地金融化改革小組提供了農(nóng)業(yè)擔保、風險補償?shù)葯C制，給銀行開展業(yè)務做了保證，但是廉價的土地流轉(zhuǎn)金帶來的低效益無法讓銀行有更大的動力，銀行也就不愿意推出相關(guān)業(yè)務。理論上講，用農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，農(nóng)村金融市場信息不發(fā)達、運行風險大等不利因素，銀行發(fā)放貸款業(yè)務辦理遲緩，這些相互間的矛盾基本有以下體現(xiàn)：

1.現(xiàn)行制度不支持農(nóng)村承包土地作為抵押標的物。2015年末全國人大在《物權(quán)法》中規(guī)定農(nóng)民進行銀行貸款時可將承包土地作為抵押標的物，然而銀行并沒有進行制定方面的調(diào)整，其業(yè)務試點依舊遵循之前的規(guī)定。根據(jù)主要辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務有農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、郵儲銀行、農(nóng)商銀行等多家涉農(nóng)機構(gòu)來看，受理業(yè)務的銀行寥寥無幾。而且這些銀行普遍受到上級行貸款規(guī)定的制約，貸款管理靈活性小，加上銀行貸款規(guī)定在某些細則上還和農(nóng)村實際經(jīng)營需求相違背，所以業(yè)務操作更難實施。

2.承包土地經(jīng)營風險大且收益周期較長。農(nóng)村承包土地的經(jīng)濟效益受自然條件、氣候的制約以及農(nóng)作物自身的規(guī)律，其收益較慢，此外還存在著不可抗拒的自然災害造成的大風險，這些因素都導致了土地流轉(zhuǎn)金普遍低下。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國不少地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格區(qū)間基本在400-500元/畝之間，可見其經(jīng)濟價值較低，基于此種情況，銀行所給出的農(nóng)業(yè)貸款額度也比較低。銀行在堅持“營利性”理念下自然很難主動去辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的業(yè)務。

（三）農(nóng)村土地金融化機制運行效率不足

1.集中投入難于做到可持續(xù)性。如果農(nóng)村土地金融化由政府部門來統(tǒng)一實行，這就會耗費大量的人力和物力，而政府的職能是制定政策而非是執(zhí)行政策，所以土地金融化應以市場主體為導向自發(fā)形成價值交易。綜合分析全國的農(nóng)村土地金融化改革實際過程，得出政府部門在改革第一階段采取了促進措施，如土地交易市場的建立、制度改革體系的健全、確權(quán)登記效率的提高以及土地風險補償機制的設(shè)立等，以期加快土地金融化的進程。但是政府所制定的改革工作太具體和繁雜，無形之中增加了管理運行的成本，土地流轉(zhuǎn)是一個循序漸進的過程，也是一項人的意識變革，不能急于求成，政府部門的參與會影響后續(xù)改革工作的推進，基礎(chǔ)工作也打得不牢靠，并且隨著土地金融化的持久性，政府也不可能一戰(zhàn)到底，那樣還會導致制度改革的某些環(huán)節(jié)受到擱置甚至脫節(jié)。

2.機制運行靈活性不足，缺乏自我演進和完善的功能。土地金融化的制度是政府制定的政策，隨著城鎮(zhèn)化的進程和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，政府以公共管理學作為依據(jù)制定一系列的方針和政策，但政府往往只從自身的認識角度出發(fā)定位和左右著政策的價值導向，離開了市場需求和服務這一杠桿作用，所以執(zhí)行政策時無法及時以施行主體的需求為標準進行調(diào)整。例如：某個地區(qū)在改革初期指定了8家評估機構(gòu)為銀行和農(nóng)村經(jīng)濟主體進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估工作，并制定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估管理辦法，然而處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務時依舊不能解決某些銀行在業(yè)務中遇到的問題，加上每家評估機構(gòu)對土地的流轉(zhuǎn)價值評估不一，產(chǎn)權(quán)的價值評估標準差異大，評估本身沒有標準化和規(guī)范化，從而使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)金融功能難以實現(xiàn)。這說明了只有符合市場導向的管理規(guī)范才能推進政策的執(zhí)行。

三、完善農(nóng)地金融化改革的配套措施

（一）堅持公共部門適當引導的原則

我國多個地區(qū)農(nóng)地改革化制運行效率不足，利用新公共管理理論對其分析后發(fā)現(xiàn)政府所推行的改革制度不夠健全。對農(nóng)地金融化改革來說，公共部門的支持能夠有效促進農(nóng)村金融業(yè)務的發(fā)展，促使銀行抵押貸款業(yè)務的推出，可有效控制金融風險。所以，我國各地區(qū)的公共部門都盡其所能地為農(nóng)地金融化改革提供各種保障和服務，如落實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記、確立價值評估標準、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和風險補償?shù)冗@些工作環(huán)節(jié)，這說明，農(nóng)地金融化改革的一項基本原則是堅持公共部門的適當引導和支持。但是，公共部門不能總攬全責，其定位是對改革進行引導，公共部門應發(fā)揮市場經(jīng)濟的價值，讓金融機構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟組織成為土地金融化改革的主力軍。

（二）規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場

要實現(xiàn)交易權(quán)屬的經(jīng)濟價值有賴于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場的建立，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務成功辦理又需要一個規(guī)范、安全、有效的交易市場。一邊而言，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場在具備了良好的土地流轉(zhuǎn)平臺、較高的確權(quán)登記效率以及評估價值合理的機構(gòu)等因素才能算做規(guī)范。根據(jù)全國農(nóng)村土地金融化改革的績效評估數(shù)據(jù)可得出，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場還處于初步發(fā)展階段，各個方面都需要加強，健全相應的市場規(guī)范要素。首先要對土地經(jīng)營權(quán)的登記程序進行規(guī)范化處理，對土地產(chǎn)權(quán)歸屬要有明確的劃分，確權(quán)的同時要確地，權(quán)地不分，使土地交易中的信息透明化，避免權(quán)地混淆，使市場參與主體的交易能夠有效進行。其次對土地流轉(zhuǎn)的價格要在評估工作中有最低限價的規(guī)定，必要時引入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，同時，評估機構(gòu)可以參考與市場價格掛鉤的農(nóng)地價格信息做合理的農(nóng)地價值評估，但最終還是以市場為導向形成合理的市場化農(nóng)地價值評估體系。

四、結(jié)論

綜上所述，我國各地區(qū)農(nóng)村土地金融化改革在近些年的發(fā)展與完善過程中取得了不錯的成績，不僅農(nóng)村土地金融化改革的管理制度在逐步完善，公共部門也發(fā)揮了自身的引導作用，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作進一步落實，積極籌備搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場、做好交易風險的各種防范工作。誠然，我國在探索土地金融化改革進行試點時遇到了很多問題，土地流轉(zhuǎn)率非常低，法律制度也不夠完善，導致農(nóng)民的合法利益無法得到保障，讓農(nóng)戶的不理解、不接受，引發(fā)理論界的非議，但大勢所趨，順應了現(xiàn)代化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的土地金融化的土地流轉(zhuǎn)工作在市場主體與公關(guān)部門的合作之下，如星星之火燎原一般蔓延到了我國各個地區(qū)，最終以可喜的成績讓國家立法機關(guān)所認可。我國農(nóng)村金融勢必會有更好的發(fā)展，為社會帶來更多的經(jīng)濟效益。