農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導(dǎo)司司長

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)和重要組成部分。黨的十九大報告中強調(diào)：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”今年中央一號文件進一步對完善鄉(xiāng)村治理機制提出了明確要求。中央這一系列部署，對于加強鄉(xiāng)村治理、維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展、保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要意義。

一、充分認識完善鄉(xiāng)村治理機制的必要性和緊迫性

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農(nóng)村社會大局穩(wěn)定，社會形勢總體良好。但伴隨著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系深刻變化，鄉(xiāng)村治理的理念、主體、方式、范圍、重點等方面都需要創(chuàng)新、調(diào)整和完善，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨緊迫的任務(wù)。

適應(yīng)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻變動的形勢，迫切要求健全鄉(xiāng)村治理體系。當前，我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)仍處于深刻變動的時期。從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)看，傳統(tǒng)村莊的封閉性和穩(wěn)定性被打破，大量人口向城鎮(zhèn)遷移，與此同時，一些城市近郊和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的農(nóng)村，外來人口大量涌入，數(shù)量甚至超過本地村民。城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象也逐漸增多；從農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民已不再是傳統(tǒng)意義上靠務(wù)農(nóng)為生的單一階層，而是分化為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)村企業(yè)管理者等不同群體；農(nóng)戶也分化為純農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶、專業(yè)大戶等不同主體。從農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型組織加快發(fā)展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關(guān)系為紐帶組成的非正式組織從正、反兩方面起著不可忽視的作用。上述深刻變化，意味著農(nóng)村社會不再是原來主要靠宗法倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德禮俗等進行調(diào)控的“熟人社會”，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，通過制度創(chuàng)新來解決原有制度失靈、農(nóng)村社會失范問題。

應(yīng)對農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整的挑戰(zhàn)，迫切要求健全鄉(xiāng)村治理體系。與農(nóng)村改革初期主要做加法、各方利益總體一致、沖突不大相比，當前的農(nóng)村利益取向日益多元、利益博弈日趨激烈。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加快推進，國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的投入不斷加大，勢必涉及城鄉(xiāng)居民利益的再分配、再調(diào)整。農(nóng)村新型經(jīng)營主體不斷增多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長，農(nóng)村土地等資產(chǎn)資源不斷增值，農(nóng)村各類主體之間的利益關(guān)系更加復(fù)雜，利益沖突更加頻繁，特別是小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機制不夠緊密，分享農(nóng)業(yè)發(fā)展成果不充分，防止小農(nóng)戶在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農(nóng)民之間圍繞土地征占、土地流轉(zhuǎn)、資源開發(fā)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的利益沖突加劇，群體性事件時有發(fā)生。面對農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整的挑戰(zhàn)，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，從制度上理順各種利益關(guān)系，平衡不同利益訴求，維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要，迫切要求健全鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！薄叭嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”這一變化在農(nóng)民身上的反映更加明顯。與改革開放初期相比，當前農(nóng)民群眾的民主意識、法治意識、權(quán)利意識、監(jiān)督意識顯著增強，不再滿足于增收致富、過上寬裕生活，還要求更多參與公共事務(wù)決策，依法主張和維護自身權(quán)益。同時也要看到，一些農(nóng)民群眾富裕之后精神空虛，相應(yīng)帶來了道德滑坡等問題。針對農(nóng)民群眾思想觀念的深刻變化，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，在保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益的同時，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立正確的價值觀，以健康向上的精神狀態(tài)創(chuàng)造自己的幸福生活。

二、完善鄉(xiāng)村治理機制，需要深化自治

村民自治制度是我國的一項基本政治制度。改革開放以來，在基層探索的基礎(chǔ)上，我國建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，有效實現(xiàn)了村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，奠定了鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)。但隨著形勢的發(fā)展，村民自治也面臨一些突出矛盾和問題：比如，一些村干部年齡老化、思想僵化、能力弱化，不能有效為村民提供服務(wù)，缺乏凝聚力和號召力；一些村委會不依法行使職權(quán)，擅自決定應(yīng)由村民會議或村民代表會議決定的事項，變“執(zhí)行者”為“決策者”；一些村級自治組織異化為一級行政組織，鄉(xiāng)村兩級的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會看作下級機構(gòu)發(fā)號施令，使村委會偏離了群眾性自治組織的屬性。這些問題的存在，在很大程度上影響了村民自治制度的實效，需要著力研究解決。一要完善組織體系。著力健全完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種社會服務(wù)組織為補充的農(nóng)村組織體系。充分發(fā)揮村民自治組織自我組織、自我管理、自我服務(wù)的優(yōu)勢，最大限度調(diào)動農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性。二要豐富自治形式。全面推行民情懇談會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、工作聽證會、成效評議等制度，由基層政府搭建平臺，引導(dǎo)村民主動關(guān)心、支持鄉(xiāng)村發(fā)展，有序參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和管理中來，增強村民“主人翁”意識， 增強基層群眾性自治組織凝聚力、戰(zhàn)斗力，真正實現(xiàn)“民事民議、民事民辦、民事民管”。三要健全自治制度。建立健全以法律法規(guī)、政策制度、自治章程等為主要內(nèi)容的自治制度體系，依法保障村民自治制度有序推進。推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商和黨務(wù)公開、村務(wù)公開、財務(wù)公開為主要內(nèi)容的“五民主三公開”制度建設(shè)。不斷完善村務(wù)公開的形式、內(nèi)容和程序，建立健全村務(wù)質(zhì)詢、民主評議村干部、財務(wù)審計等制度，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四要發(fā)揮村規(guī)民約的自律規(guī)范作用。要不斷指導(dǎo)完善村規(guī)民約細化實化具體化，發(fā)揮道德規(guī)范明導(dǎo)向、正民心、樹新風的積極作用，將民主法治精神與傳統(tǒng)道德力量有機融合，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層治理的“小憲法”作用。

三、完善鄉(xiāng)村治理機制，需要強化法治

法治既是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是鄉(xiāng)村治理的制度保障。法治所具有的公開性、明確性、平等性、強制性等特征，決定了它在鄉(xiāng)村治理方面，具有其他方式不可比擬的優(yōu)勢。當前，從經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和強化“三農(nóng)”工作的客觀要求看，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村已進入依法治理新階段，法治在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定和保障農(nóng)民權(quán)益方面的作用更加重要、更加突出。但與健全鄉(xiāng)村治理體系的客觀要求比，法治的作用尚未充分發(fā)揮：從法律制定看，一些新興領(lǐng)域還存在立法空白，一些法律法規(guī)不適應(yīng)形勢發(fā)展亟待修改，近年來中央出臺了大量強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和全面深化農(nóng)村改革的措施，也需要通過立法鞏固和完善。從法律執(zhí)行看，受執(zhí)法力量、經(jīng)費、裝備和執(zhí)法人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等主客觀因素的制約，執(zhí)法不嚴、違法不糾的問題尚未得到根本解決。從法治意識看，一些干部還存在不尊重農(nóng)民權(quán)利亂作為，或者冷漠對待群眾合法訴求不作為、慢作為等問題。針對上述問題，必須進一步強化農(nóng)村法治建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理提供有力的制度保障。一要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法。緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展進程，圍繞保障國家糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、健全農(nóng)業(yè)支持保護體系、完善農(nóng)村村民自治和基本經(jīng)營制度、培育新型經(jīng)營主體、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，加快相關(guān)法律法規(guī)制度修訂。二要全面加強涉農(nóng)執(zhí)法司法。深化行政執(zhí)法體制改革，全面提升行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，深入推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。健全執(zhí)法協(xié)作機制，依法嚴厲懲處涉農(nóng)違法犯罪行為。深入推進掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農(nóng)村黑惡勢力。深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，按照公開、公正、便民的原則審理涉農(nóng)糾紛，以農(nóng)民群眾聽得懂、能理解的方式析理明法，努力讓農(nóng)民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義、服判息訴。三要深化農(nóng)村法治宣傳教育。堅持從人民群眾關(guān)心的熱點、焦點問題出發(fā)，從不同普法重點對象的個體需求出發(fā)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”普法的便捷作用，開展精準普法，不斷提高農(nóng)村干部群眾依法提出訴求、依法解決糾紛、依法維護權(quán)益的意識和能力。四要構(gòu)筑矛盾糾紛化解的底線。善于運用法治思維和法治方式處理社會矛盾糾紛，維護群眾合法權(quán)益，維護社會公平正義。鼓勵律師進村、檢察官進村、法官進村、民警進村，建立一村一律師制度，通過專業(yè)說法、以案釋法等途徑，引導(dǎo)村民依法表達訴求，依法維護自身合法權(quán)益。五要健全公共法律服務(wù)體系。加快建設(shè)公共法律服務(wù)平臺，培育法律服務(wù)隊伍，創(chuàng)新法律服務(wù)方式，讓基層群眾享受到更便捷、更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

四、完善鄉(xiāng)村治理機制，需要實化德治

道德是內(nèi)心的法律。任何社會的良好運行，都離不開個體成員的道德自律。德治是鄉(xiāng)村治理體系的價值支撐，沒有農(nóng)民群眾道德意識的提升，良好的鄉(xiāng)村治理只能是空中樓閣。我國歷史上十分注重德治在國家治理中的作用，國外也很注重利用道德規(guī)范等塑造國民共同價值觀念，使社會治理達到事半功倍的效果。改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟社會建設(shè)的巨大成就，農(nóng)民群眾的總體道德水平有了很大提升，但在某些領(lǐng)域、某些地方，也存在因道德建設(shè)相對滯后帶來的鄉(xiāng)村道德失范問題：一些農(nóng)村的社會風氣不正，黃賭毒、封建迷信、大操大辦、奢侈攀比之風有所抬頭；一些農(nóng)民不敬不孝，不贍養(yǎng)父母；一些農(nóng)民法治意識淡薄，社會公德缺失，甚至出現(xiàn)群體性制假販假等違法犯罪現(xiàn)象。國無德不興，人無德不立。德育是中華文化的生命稟賦，德治是中國數(shù)千年的歷史傳統(tǒng)，在鄉(xiāng)村社會治理中據(jù)有不可替代的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用。一要加強農(nóng)村精神文明建設(shè)。堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，大力加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，通過各種活動把核心價值觀融入社會發(fā)展的各個方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認同和行為習慣。推動形成人人參與、人人踐行的生動局面。二要加強道德載體建設(shè)。搭建鄉(xiāng)村公共文化平臺，將現(xiàn)代文化傳播手段和傳統(tǒng)文化娛樂形式相結(jié)合，以農(nóng)民群眾喜聞樂見、生動活潑的方式宣揚真善美、鞭笞假惡丑；充分挖掘本地的歷史傳統(tǒng)、英雄人物、道德模范等人文資源，利用村中事、身邊人，開展形式多樣的社會公德教育活動，以潤物無聲的方式使農(nóng)民群眾明禮知恥、崇德向善。三要持續(xù)推進農(nóng)村移風易俗。引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村基層群眾性自治組織采取約束性強的措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養(yǎng)等不良社會風氣進行治理。

五、完善鄉(xiāng)村治理機制，需要推進“三治”結(jié)合

健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是中央根據(jù)我國農(nóng)村社會治理的基本制度安排和特點做出的重大決策部署，自治、法治、德治相結(jié)合是一個整體，盡管其著力點和作用不同，但并非各自為政，而是相輔相成、互為補充，共同服務(wù)于強化鄉(xiāng)村治理的總目標。自治為基，在基層社會治理中具有基礎(chǔ)性作用，有利于解決社會治理的主體和組織形式等問題，鼓勵把群眾能夠自己辦的事交給群眾，把社會組織能辦的事交給社會組織，把市場能做的事交給市場，打造人人有責、人人盡責的基層社會治理共同體。法治為本，在基層社會治理中具有保障作用，法治是治國理政的基本方式，基層是依法治國的根基，法治社會最終落腳也在基層。加強法治建設(shè)有利于解決社會治理的法律依據(jù)和法治手段問題，更好地運用法治思維和法治方式謀劃思路、構(gòu)筑底線、定分止爭，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍，讓法治成為人民群眾“身邊的法治”“家常的法治”“管用的法治”，全面提升治理水平。德治為先，在基層社會治理中具有先導(dǎo)作用，有利于解決既治心又治本的問題，強化道德教化，以道德充實和滋養(yǎng)農(nóng)民群眾的心靈，厚植基層社會治理的道德底蘊，最大限度減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，最大限度增加鄉(xiāng)村社會的和諧因素。自治為法治和德治建設(shè)奠定組織基礎(chǔ)，法治為自治和德治建設(shè)構(gòu)建制度保障，德治為自治和法治建設(shè)提供價值支撐。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，要在加強自治、法治和德治的同時，在“結(jié)合”上做文章，構(gòu)建三者相互支撐、融合互動的治理體系。