■吳敏芳

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)以及村級(jí)集體組織分賬管理的不斷深化，建立健全全面預(yù)算管理體制已成為村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急。

一、村級(jí)組織全面預(yù)算管理定義及重要性

（一）村級(jí)組織全面預(yù)算管理定義

我們所指的村級(jí)組織主要指完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革并進(jìn)行分賬管理后的村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社，而村級(jí)組織的全面預(yù)算管理主要包含上述兩個(gè)主體的預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和評(píng)價(jià)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。由于在預(yù)算編制過(guò)程中不僅僅需要村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的有效整合，而且需要村與上級(jí)政府部門之間的有效溝通，同時(shí)預(yù)算的執(zhí)行也要求在三者之間建立起一套行之有效的規(guī)章制度。因此，所謂“全面”包括三個(gè)方面，即預(yù)算理念全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的綜合管理系統(tǒng)。

（二）村級(jí)組織全面預(yù)算管理的重要性

作為鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)行村、社分賬管理后，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政給于村委會(huì)一定數(shù)量的日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，村經(jīng)濟(jì)合作社也將一定比例的盈利交村委會(huì)，形成了村委會(huì)財(cái)政資金和集體資金并存現(xiàn)象，以及村經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)按份額由全體社員持有的現(xiàn)狀?；谫Y金的來(lái)源以及歸屬性，勢(shì)必對(duì)兩個(gè)主體在財(cái)務(wù)管理特別是資金的使用和管理上提出了更高的要求，全面預(yù)算管理也應(yīng)運(yùn)而生。全面預(yù)算管理的實(shí)施不僅有利于保障村委會(huì)社會(huì)管理職能的正常開展，也有利于促進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)資金的優(yōu)化配置杜絕隨意性開支、提高使用效益，維護(hù)廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，減少農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管漏洞，促進(jìn)基層反腐關(guān)口前移。因此，當(dāng)前大部分村級(jí)組織在原先預(yù)算管理的基礎(chǔ)上應(yīng)逐步過(guò)渡到全面預(yù)算管理。

二、村級(jí)組織全面預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄

村級(jí)組織編制預(yù)算已開展多年，基本上以村委會(huì)編制為主，村產(chǎn)權(quán)制度改革后，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織作為兩個(gè)獨(dú)立的主體分別編制預(yù)算。因此，全面預(yù)算管理應(yīng)涵蓋村級(jí)組織各個(gè)單位的全方位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是，由于村級(jí)組織構(gòu)成的特殊性，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)主要關(guān)注政績(jī)的好壞，預(yù)算怎么編制不重要，即使預(yù)算未編制對(duì)于上級(jí)行政性指令也照單全收；村集體經(jīng)濟(jì)組織成員只關(guān)注收益分配的結(jié)果，無(wú)所謂全面預(yù)算管理在村級(jí)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)中的重要性；村干部也覺(jué)得預(yù)算管理可操作性不強(qiáng)，有的預(yù)算編制只是為應(yīng)付政府部門檢查；在編制時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)和成員們往往又普遍認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)人員的工作，甚至出現(xiàn)村兩委、條線、合作社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)對(duì)全面預(yù)算不了解、不參與等情況。

（二）全面預(yù)算編制方法不科學(xué)

一是由于村級(jí)收入來(lái)源中有部分來(lái)源于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。這部分收入需等完成鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算后才能有所知曉，村級(jí)組織往往任務(wù)觀念較重，既不愿意溝通也不愿意等待，編制時(shí)常常以上期收入、支出做為參考，或者在往期數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上不加考證直接憑想象或估計(jì)增減收支。二是由于村級(jí)組織收入來(lái)源單一。近兩年的拆違和區(qū)域整治導(dǎo)致很多村級(jí)組織租賃收入銳減，支出卻隨著村干部報(bào)酬以及社會(huì)事業(yè)管理要求的提升而不斷增加，許多村已明顯收不抵支，編制時(shí)不顧收入水平直接按預(yù)期的開支編制赤字預(yù)算，或者為了預(yù)算編制的收支平衡“以收定支”。這些不科學(xué)的編制現(xiàn)象，不能很好地使預(yù)算與實(shí)際相結(jié)合，容易造成實(shí)際支出嚴(yán)重超預(yù)算，內(nèi)部資源配置不合理，項(xiàng)目支出未經(jīng)充分調(diào)研、論證就盲目上馬，造成不必要的資金浪費(fèi)。

（三）村級(jí)組織財(cái)權(quán)與事權(quán)的邊界不清

村級(jí)組織產(chǎn)權(quán)制度改革后，集體經(jīng)濟(jì)組織職能由原來(lái)的村委會(huì)代行，改為村經(jīng)濟(jì)合作社代行，村委會(huì)從村級(jí)經(jīng)營(yíng)中脫離出來(lái)，只負(fù)責(zé)社會(huì)化管理工作。由于目前絕大多數(shù)村委會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社采用兩塊牌子一套班子管理方式，容易出現(xiàn)隨意在兩個(gè)賬戶中列支現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)行與預(yù)算偏離，收支核算不實(shí)。還有村級(jí)組織面臨的突發(fā)任務(wù)多，上面千條線，下面一根針。雖然村級(jí)日常工作所需經(jīng)費(fèi)已編排了年初預(yù)算，但突擊任務(wù)防不勝防，不僅無(wú)預(yù)算，而且可能面臨無(wú)資金也要完成的困境，增加了預(yù)算編制難度。

（四）全面預(yù)算執(zhí)行控制與過(guò)程監(jiān)督機(jī)制不完善

多數(shù)村級(jí)組織沒(méi)有科學(xué)合理的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督制度，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不能實(shí)行有效的控制、監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，導(dǎo)致不能真正意義上實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，起不到預(yù)期管理的效果。雖然有部分村級(jí)組織有全面預(yù)算制度，但在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中沒(méi)有受到有力的管理與制約，使得預(yù)算制度流于形式，執(zhí)行時(shí)與原預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)，最終結(jié)果面目全非，加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是大部分村級(jí)組織在預(yù)算管理中的通病。

三、加強(qiáng)村級(jí)組織全面預(yù)算管理的對(duì)策建議

（一）提高全員對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)度

全面預(yù)算管理要求村級(jí)組織各單位各條線的所有人員的共同參與，因此要加強(qiáng)全員學(xué)習(xí)培訓(xùn)。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部首先要樹立正確的全面預(yù)算管理理念，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理在促進(jìn)村級(jí)管理中起到的重要作用；農(nóng)村財(cái)務(wù)人員應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極組織協(xié)調(diào)村級(jí)組織各單位各條線人員參加預(yù)算管理的培訓(xùn)，認(rèn)真吸納各方面意見，使全面預(yù)算管理理念深入人心，預(yù)算管理切實(shí)落實(shí)到位。

（二）提升編制全面預(yù)算過(guò)程的合理性與科學(xué)性

一是在編制預(yù)算前要做好前期準(zhǔn)備工作。各單位、各條線須有效配合和參與，優(yōu)化配置，特別要加強(qiáng)與各上級(jí)條線主管部門的溝通交流，準(zhǔn)確確定上級(jí)轉(zhuǎn)移支付金額。二是預(yù)算編制的主要人員要切實(shí)分析村級(jí)組織的現(xiàn)狀，并對(duì)實(shí)際情況及將來(lái)的發(fā)展方向，做全面分析與論證，對(duì)必要的剛性支出給出定量指標(biāo)，重點(diǎn)壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等公用支出。三是實(shí)行“零基預(yù)算”。不考慮上年費(fèi)用金額，一切以零為基礎(chǔ)，根據(jù)預(yù)算期的實(shí)際需要，制定科學(xué)合理的支出預(yù)算。

（三）強(qiáng)化全面預(yù)算管理工作的執(zhí)行與監(jiān)督

為確保預(yù)算方案的有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織資金、人員在預(yù)算執(zhí)行中全過(guò)程跟蹤控制，提升全面預(yù)算管理效率，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需采取四項(xiàng)措施：一是規(guī)范民主監(jiān)管與上級(jí)監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社各司其職，充分發(fā)揮其職能，鎮(zhèn)級(jí)預(yù)決算領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)村級(jí)預(yù)算定期督查。二是村級(jí)組織全面預(yù)算方案按照合法程序?qū)徟螅仨氄J(rèn)真執(zhí)行。在執(zhí)行過(guò)程中，要按月上報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，并對(duì)項(xiàng)目支出標(biāo)注資金來(lái)源。三是定期調(diào)整村級(jí)預(yù)算。在執(zhí)行中，因特殊原因需要調(diào)整預(yù)算時(shí)，按照預(yù)算編制程序，報(bào)鎮(zhèn)級(jí)管理部門報(bào)備后，方可對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。四是定期公示全面預(yù)算執(zhí)行情況。年終，將審核批準(zhǔn)后的年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告書在村務(wù)公開中公示，接受村民監(jiān)督。

（四）建立健全村級(jí)組織全面預(yù)算管理考核機(jī)制

鎮(zhèn)級(jí)層面需建立健全村級(jí)全面預(yù)算管理考核機(jī)制，設(shè)定合理的考核指標(biāo)和考核方式，將其作為村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社考核的內(nèi)容之一。同時(shí)，在考核中占合理的權(quán)重，促進(jìn)村級(jí)組織對(duì)預(yù)算管理的重視，要求村級(jí)組織定期將預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出差異，分析原因，及時(shí)召開村兩委或合作社理事會(huì)會(huì)議，通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，并按規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)整預(yù)算，不斷提升村級(jí)組織全面預(yù)算管理水平。