陳瑾瑜

摘要： 十八大以來(lái)，普惠金融作為助力精準(zhǔn)脫貧的重要途徑和有益嘗試，為消除貧困、改善民生提供了高效金融支撐。為更有效開(kāi)展扶貧工作，有必要了解普惠金融扶貧現(xiàn)狀，根據(jù)扶貧實(shí)踐中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞： 普惠金融 精準(zhǔn)扶貧 問(wèn)題對(duì)策

黨中央高度關(guān)注和發(fā)展普惠金融扶貧，2011年印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，其中明確提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，并指出：“積極促進(jìn)貧困縣域金融產(chǎn)品與服務(wù)模式創(chuàng)新，普及小額信貸，努力滿(mǎn)足扶貧對(duì)象生產(chǎn)發(fā)展所需的資金。”可見(jiàn)，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)目標(biāo)同普惠金融的全覆蓋性高度契合。普惠金融是聯(lián)合國(guó)在宣傳“2005國(guó)際小額信貸年”時(shí)廣泛應(yīng)用的一個(gè)新概念，可以理解為“一個(gè)普遍惠及社會(huì)各階層群體，讓被排除在正規(guī)金融服務(wù)之外的貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，以及低收入群體和弱勢(shì)群體獲益的金融體系”。2018年，中國(guó)建設(shè)銀行發(fā)布《中國(guó)普惠金融藍(lán)皮書(shū)（2018）》，系統(tǒng)梳理了普惠金融的理論知識(shí)和政策措施，總結(jié)了各國(guó)普惠金融的發(fā)展和機(jī)遇，對(duì)我國(guó)普惠金融助力脫貧攻堅(jiān)有重要意義。2019年是我國(guó)普惠金融扶貧的攻堅(jiān)之年，本文立足于普惠金融的視角，研究如何讓普惠金融為我國(guó)精準(zhǔn)扶貧提供更有效的金融支撐，以期我國(guó)金融扶貧工作再登新階。

一、普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀

（一）金融扶貧小額信貸發(fā)展迅速

據(jù)銀保監(jiān)會(huì)頒布的《中國(guó)普惠金融發(fā)展情況報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)幫扶的建檔立卡貧困戶(hù)達(dá)607.44萬(wàn)戶(hù)，向其投放的小額信貸數(shù)額累積達(dá)2496.96億元，平均每戶(hù)貸款額4.11萬(wàn)元。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)拓扶貧項(xiàng)目信貸業(yè)務(wù)，同年扶貧項(xiàng)目信貸額高至2316.01億元，這些數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)扶貧信貸投放數(shù)額不斷激增，不僅拓寬了廣大貧困地區(qū)直接融資渠道，而且為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興注入資本動(dòng)力。

（二）金融機(jī)構(gòu)扶貧體系不斷健全

金融機(jī)構(gòu)立足貧困縣金融需求，完善自身扶貧業(yè)務(wù)體系，積極落實(shí)金融扶貧工作。黨的十八大以來(lái)，在中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等23家金融單位的對(duì)口扶貧下，65個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣摘帽，共計(jì)312萬(wàn)人脫貧。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為定點(diǎn)縣引入鵝產(chǎn)業(yè)、工業(yè)辣椒、巴西菇種植等特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)扶貧精準(zhǔn)對(duì)接;保險(xiǎn)公司積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，為貧困農(nóng)提供保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障;銀保監(jiān)會(huì)創(chuàng)新“政府+保險(xiǎn)+金融信貸”模式，破解貧困縣特色產(chǎn)業(yè)貸款難的問(wèn)題，促進(jìn)430戶(hù)建檔立卡戶(hù)精準(zhǔn)脫貧[1]。

（三）金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸完善

一是貧困地區(qū)金融服務(wù)廣覆蓋，金融基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境逐漸改善。截至2019年，銀行業(yè)網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)96.3%，村級(jí)助農(nóng)服務(wù)點(diǎn)覆蓋率高達(dá)98.2%;農(nóng)村地區(qū)布放ATM和POS機(jī)具數(shù)量穩(wěn)步增加，金融市場(chǎng)不斷健全。二是信用體系建設(shè)日趨完備。截至2017年末，全國(guó)累計(jì)為近173億戶(hù)貧困戶(hù)建立信用檔案，金融機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)金融信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)全覆蓋，解決了信息收集整合難度大的困境。

二、普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題

（一）普惠金融扶貧資源存在“精英捕獲”現(xiàn)象

“精英捕獲”是指本應(yīng)普惠民眾的外部資源在進(jìn)入社區(qū)時(shí)，被強(qiáng)勢(shì)權(quán)利集團(tuán)等少數(shù)群體占有，從而導(dǎo)致弱勢(shì)群體的利益受到損害的現(xiàn)象[2]。這種現(xiàn)象如果出現(xiàn)在金融扶貧實(shí)踐中，則體現(xiàn)為金融資源常常流向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、容易出政績(jī)的貧困村或貧困戶(hù)，即出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。在群體層面，較為貧困的村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，享受金融服務(wù)成本較高。金融機(jī)構(gòu)考慮到貸款人的風(fēng)險(xiǎn)狀況和還貸能力，在發(fā)放扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款時(shí)更易于傾向有經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐的富裕村。在個(gè)人層面，精英個(gè)體對(duì)扶貧項(xiàng)目信息獲取能力較強(qiáng)，搶占扶貧低息貸款;而貧困戶(hù)處于信息劣勢(shì)地位，從金融扶貧中受益機(jī)會(huì)較少。低息貸款產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，扶貧資源在瞄準(zhǔn)與分配過(guò)程中發(fā)生目標(biāo)偏離，導(dǎo)致出現(xiàn)“窮人落榜、富人戴帽”“扶富不扶貧”等現(xiàn)象。

（二）普惠金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性失衡

建立涵蓋所有階層的全方位金融服務(wù)系統(tǒng)，增加弱勢(shì)群體享受基礎(chǔ)金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，降低其獲得金融服務(wù)的成本，是普惠金融的應(yīng)有之義[3]。與城市相比，農(nóng)村貧困地區(qū)金融服務(wù)成本較高、資本回報(bào)率較低，城市的虹吸效應(yīng)引發(fā)農(nóng)村貧困地區(qū)資金嚴(yán)重外流[4]。從需求端來(lái)看，同城市居民和中上收入階層獲得的優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)相比，鄉(xiāng)村貧困戶(hù)及廣大低收入者享受普惠金融紅利的需求遠(yuǎn)未滿(mǎn)足。從供給端來(lái)看，普惠金融具有典型的“長(zhǎng)尾市場(chǎng)”特征，服務(wù)對(duì)象的貧困程度存在較大的差異，脫貧致富的渠道和手段截然不同，對(duì)金融扶貧服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新性要求較高。由于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以第一產(chǎn)業(yè)為主，而當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)尚居于初級(jí)階段，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品為抵押品風(fēng)險(xiǎn)程度高，導(dǎo)致農(nóng)民貸款難度大。金融機(jī)構(gòu)金融扶貧基本上以貼息貸款、小額存單質(zhì)押貸款及擔(dān)保貸款等形式為主[5]，針對(duì)金融扶貧出臺(tái)的金融產(chǎn)品較為單一，金融服務(wù)手段不足。普惠金融精準(zhǔn)扶貧力度和效果仍有待提升，供給與需求結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

（三）普惠金融扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足

一是精神動(dòng)力不足，幫扶對(duì)象的思想觀念未徹底轉(zhuǎn)變。金融扶貧的關(guān)鍵是從財(cái)政惠農(nóng)“輸血”式到產(chǎn)業(yè)發(fā)展“造血”式的轉(zhuǎn)變，但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“外源式”扶貧模式，使得金融資源被扶貧對(duì)象當(dāng)成“免費(fèi)午餐”“等、靠、要”思想嚴(yán)重，依靠產(chǎn)業(yè)脫貧“內(nèi)源式”發(fā)展動(dòng)力不足[6]。農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧對(duì)象普遍受教育程度不高，對(duì)新興金融產(chǎn)品知之甚少，缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，就算一時(shí)脫貧，最終也會(huì)返貧。二是物質(zhì)動(dòng)力不足，地方特色扶貧產(chǎn)業(yè)資源稀缺，扶貧項(xiàng)目存在同質(zhì)化現(xiàn)象。項(xiàng)目選擇囿于資源稟賦短缺、投入產(chǎn)出比過(guò)高等條件局限而導(dǎo)致一條路走到黑，為圖省事而“一把尺子量到底”地布局養(yǎng)殖、種植、特色經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等易參與、見(jiàn)效快的產(chǎn)業(yè)[7]，由于農(nóng)產(chǎn)品的收入彈性和需求彈性小、同質(zhì)性強(qiáng)，很難避開(kāi)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，最終出現(xiàn)產(chǎn)品積壓傷農(nóng)的規(guī)?；觿?shì)。由于這些扶貧產(chǎn)業(yè)沒(méi)有穩(wěn)定的還貸能力，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)防范考量對(duì)金融扶貧采取的限制性措施較多，直接阻礙產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展。

三、促進(jìn)普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

（一）建立高效精準(zhǔn)的金融扶貧信貸資金投放機(jī)制

一方面，金融機(jī)構(gòu)要完善扶貧貸款投放約束機(jī)制，促進(jìn)高質(zhì)量可持續(xù)金融扶貧?！熬⒉东@”現(xiàn)象出現(xiàn)的根源是扶貧資源分配過(guò)程中受益群體出現(xiàn)偏差，所以金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)識(shí)別建檔立卡貧困戶(hù)是確保信貸資金精準(zhǔn)投放的前提。在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)結(jié)合地方扶貧的實(shí)際構(gòu)建高效完備的普惠金融監(jiān)管機(jī)制，既要嚴(yán)格扶貧貸款項(xiàng)目審核，也要健全債務(wù)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，約束和打擊發(fā)放人情貸款、欺騙隱瞞手段獲取扶貧貸款、貸款改用挪用等違法違規(guī)行為。另一方面，政府及銀行業(yè)要完善扶貧信貸投放激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)加大信貸資金投放的主動(dòng)性。中國(guó)人民銀行公布《中國(guó)人民銀行關(guān)于落實(shí)2019-2020金融精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要落實(shí)普惠金融定向降準(zhǔn)政策，銀行業(yè)要增加對(duì)貧困縣金融資源的傾斜力度。中央財(cái)政發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、扶貧信貸貼息的杠桿作用，撬動(dòng)銀行業(yè)對(duì)深度貧困地區(qū)信貸投放的積極性。

（二）發(fā)展創(chuàng)新均衡的金融扶貧產(chǎn)品服務(wù)供給體系

金融機(jī)構(gòu)注重以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以滿(mǎn)足貧困縣域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資需求為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新推出契合當(dāng)?shù)靥卣鞯慕鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)模式。針對(duì)貧困地區(qū)的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、涉農(nóng)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，部分縣域金融機(jī)構(gòu)推出活體畜禽抵押、動(dòng)產(chǎn)和農(nóng)機(jī)具質(zhì)押等多元化抵質(zhì)押籌資業(yè)務(wù);針對(duì)個(gè)體農(nóng)戶(hù)，鼓勵(lì)縣域金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)上增加小額信用貸款、擔(dān)保貸款、扶貧貼息貸款的投放。第二，在供給側(cè)改革和金融數(shù)字化的時(shí)代，著力從技術(shù)創(chuàng)新層面推動(dòng)普惠金融扶貧供給體系建設(shè)，堅(jiān)持包容性的同時(shí)通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)手段提升金融扶貧供給體系的效率[8]。依托金融科技和數(shù)字技術(shù)的前沿成果，大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，為貧困縣量身定做智能化、針對(duì)性的產(chǎn)品和服務(wù)。在貧困地區(qū)普及和應(yīng)用微信銀行、手機(jī)銀行、 epos等移動(dòng)支付手段，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新易地扶貧搬遷貸款、農(nóng)房按揭貸款、宅基地使用權(quán)等[9]，踐行“互聯(lián)網(wǎng)+金融扶貧”行動(dòng)，釋放草根大眾的“長(zhǎng)尾效益”，使其普惠金融的扶貧供給體系變得愈發(fā)多樣、愈發(fā)接地氣。

（三）支持特色優(yōu)勢(shì)的金融扶貧現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展

普惠金融不是慈善金融，也不是救濟(jì)金融。脫貧攻堅(jiān)首先要從根本上改變部分貧困群眾“蹲在墻根等小康”的思想，杜絕單純“給錢(qián)給物”的養(yǎng)懶漢措施，激發(fā)扶貧對(duì)象和貧困地區(qū)脫貧摘帽的內(nèi)生動(dòng)力。其次，金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)等市場(chǎng)主體可根據(jù)貧困地區(qū)資源稟賦、政策機(jī)制和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜的原則，按照“金融機(jī)構(gòu)+系統(tǒng)企業(yè)+貧困戶(hù)”的模式，帶動(dòng)建檔立卡貧困戶(hù)參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來(lái)，探索具有“造血機(jī)制”的金融扶貧新模式。金融機(jī)構(gòu)要做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)，探索新型的扶貧資金籌集方式。政府提供社會(huì)資本投入扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)接平臺(tái)，鼓勵(lì)各類(lèi)基金投資具有當(dāng)?shù)靥厣膬?yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，有效滿(mǎn)足其經(jīng)營(yíng)的資金需求。鼓勵(lì)貧困地區(qū)發(fā)展電子商務(wù)，社會(huì)多方協(xié)助搭建產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)、運(yùn)輸配送和售后服務(wù)體系，健全貧困地區(qū)市場(chǎng)支撐體系，解決信息資源少、物流成本高、營(yíng)銷(xiāo)渠道窄等問(wèn)題。

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）