朱程斌

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、法治體系的改革

我國(guó)的法律體系既已形成，憲法及其相關(guān)法律規(guī)定的國(guó)家制度和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則也已規(guī)范化，因此改革的頂層設(shè)計(jì)空間不僅被限定，且其路徑也基本被憲法和法律所框定。但具體體制的改革卻不得不進(jìn)行，首先既有的國(guó)家制度仍與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，容易導(dǎo)致僵化，脫離市場(chǎng)和群眾。其次縱向來(lái)看，我國(guó)用極短的時(shí)間完成了從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的過(guò)渡，各種問(wèn)題疊加，國(guó)家體制難以適應(yīng)變動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境。最后也是最重要的一點(diǎn)，我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的階段性要求隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要不斷地調(diào)整國(guó)家體制。

為做到“重大改革都要于法有據(jù)”[1]，黨內(nèi)法規(guī)成為國(guó)家體制改革的突破口。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)構(gòu)成部分，黨內(nèi)法規(guī)不僅在規(guī)范層面為改革提供了法治基礎(chǔ)，也做到了規(guī)范性的先試先行。這改變了以往邏輯，即以往黨實(shí)際上以政策方針指導(dǎo)立法，其前置程序一般是“良性違法”甚或“良性違憲”[2]，例如，深圳為進(jìn)行特區(qū)建設(shè)，在1988年以前突破法律規(guī)定將土地出租。黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范上的供給使得在相關(guān)領(lǐng)域的改革有針對(duì)性的規(guī)則可供遵循。黨內(nèi)法規(guī)不僅規(guī)范了黨自身權(quán)力的運(yùn)行，為改革提供了法治基礎(chǔ)，也為改革提供了驗(yàn)證規(guī)范可行性的新路徑，即以黨內(nèi)法規(guī)為指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范的先試先行和改革實(shí)驗(yàn)后，反哺國(guó)家治理現(xiàn)代化[3]。國(guó)家監(jiān)察體制的構(gòu)建體現(xiàn)了這一改革路徑。

反腐敗和防范官僚化是政治體制改革的一個(gè)重點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)，為保持黨的先進(jìn)性和群眾基礎(chǔ)，避免出現(xiàn)蘇聯(lián)政黨全面官僚化是目前的重要政治任務(wù)。但囿于我國(guó)的憲制構(gòu)架，從規(guī)范層面上看，地方政府實(shí)際擁有完整的政府功能[4]，阻礙了國(guó)家反腐工作的執(zhí)行[5]。國(guó)家反腐職能機(jī)關(guān)權(quán)力分散不僅是這一憲制的突出表現(xiàn)，還削弱了國(guó)家的反腐能力；而擁有強(qiáng)大反腐能力，能夠集中貫徹黨治理腐敗意志和決心的紀(jì)檢委權(quán)力運(yùn)行卻不符合法治精神。

十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)包括“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，為黨的反腐工作提供了法治基礎(chǔ)。此后，2016年10月27日通過(guò)的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次在新中國(guó)成立后的中央文件中提到通過(guò)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”保證黨紀(jì)國(guó)法的執(zhí)行；是年11月7日中央印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定》，擬在以上三省市開(kāi)展監(jiān)察體制改革，試點(diǎn)建立監(jiān)察體制；根據(jù)黨中央的精神，12月21 日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)以上決定。通過(guò)一年多的實(shí)踐總結(jié)，2017年10月29日，隨著《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的印發(fā)，國(guó)家監(jiān)察體制改革開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。2017年11月7日在總結(jié)三省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(下稱(chēng)《監(jiān)察法(草案)》)面向社會(huì)征求意見(jiàn)。2018年3月11日下午，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了中華人民共和國(guó)憲法修正案，確立了監(jiān)察委憲法地位；3月20日，人大表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(下稱(chēng)《監(jiān)察法》)。

二、對(duì)監(jiān)察委和監(jiān)察草案的爭(zhēng)議

隨著憲法修正案和監(jiān)察法的表決通過(guò)，監(jiān)察體制改革在規(guī)范層面上塵埃落定。回顧自2016年10月27日《黨內(nèi)監(jiān)督條例》發(fā)布到2018年3月20日《監(jiān)察法》通過(guò)期間所進(jìn)行的討論，一則是為了反映監(jiān)察委改革中大家普遍關(guān)心的問(wèn)題；二則是為了體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)反哺立法，甚至指引了體制改革的路徑。

(一)改革的準(zhǔn)備階段：紀(jì)檢委的自身改革

為整合黨的紀(jì)檢工作，2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)對(duì)紀(jì)檢工作進(jìn)行了改革：重點(diǎn)改革了紀(jì)檢的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制[6]，更加突出上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，強(qiáng)化同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督；擴(kuò)大巡視范圍，做到黨政機(jī)關(guān)企事業(yè)單位全覆蓋。以此對(duì)比監(jiān)察體制改革，此次改革實(shí)際上已經(jīng)啟動(dòng)甚或是決定了監(jiān)察體制改革的走向。十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)包括“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”在內(nèi)的法治體系，紀(jì)委依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行紀(jì)律檢查，因此具有了法治基礎(chǔ)，此后與紀(jì)檢相關(guān)的各類(lèi)高位階的黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始修改制定實(shí)施。

對(duì)這一點(diǎn)，學(xué)界尤其是法學(xué)界沒(méi)有多少關(guān)注。知網(wǎng)搜索顯示，同時(shí)期極少有學(xué)者在CSSCI來(lái)源期刊對(duì)此發(fā)文評(píng)析。實(shí)施監(jiān)察試點(diǎn)后，從黨內(nèi)法規(guī)出發(fā)探討監(jiān)察的文章也不多見(jiàn)。馬懷德教授在2016年11月發(fā)文討論監(jiān)察體制改革時(shí)，將其作為改革背景做了簡(jiǎn)短的介紹，所謂紀(jì)檢工作體制機(jī)制“在十八大之后已然發(fā)生了重大變化”[7]。童之偉教授雖在監(jiān)察體制改革之初(2016年12月)就劃分了監(jiān)察改革的階段，并對(duì)改革各階段都做了精準(zhǔn)的預(yù)測(cè)，但在處理“預(yù)備階段”相關(guān)問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有將紀(jì)委工作改革納入考慮[8]。

(二)改革的試點(diǎn)階段：黨內(nèi)法規(guī)和改革授權(quán)

2016年10月27日十八屆六中全會(huì)通過(guò)了兩個(gè)重要的黨內(nèi)法規(guī)，分別是《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。前者在回顧1980年制定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》背景和研判新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活狀況后，強(qiáng)調(diào)突出紀(jì)委和紀(jì)檢工作的重要性，“紀(jì)律”一詞在準(zhǔn)則中共出現(xiàn)高達(dá)31次；后者以黨內(nèi)法規(guī)的形式確認(rèn)了十八屆三中全會(huì)以來(lái)紀(jì)檢工作的改革，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，“紀(jì)律”一詞在條例中也出現(xiàn)31次。二者為隨后開(kāi)展的監(jiān)察試點(diǎn)工作提供了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，奠定了監(jiān)察組織原則和工作方式。2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定》，決定試點(diǎn)建立監(jiān)察體制； 12月21 日，根據(jù)黨中央的精神，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，拉開(kāi)了監(jiān)察改革的試點(diǎn)工作序幕。

鑒于法學(xué)的學(xué)術(shù)慣性，此期間學(xué)界主要的集中關(guān)注點(diǎn)在人大常委會(huì)授權(quán)改革的權(quán)限上。筆者所見(jiàn)，僅韓大元教授對(duì)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定》做過(guò)簡(jiǎn)短評(píng)述，“中共中央辦公廳是中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，發(fā)布重大憲制問(wèn)題”，“有可能使效力處于不確定性狀態(tài)”影響其“權(quán)威性”，應(yīng)由中共中央委員會(huì)或中央書(shū)記處提出建議[9]。而針對(duì)人大常委會(huì)授權(quán)改革，主要有以下幾種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)做出改革試點(diǎn)的決定。例如，馬懷德教授認(rèn)為“全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間有權(quán)做出關(guān)于設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的決定”[10]，“全國(guó)人大常委會(huì)做出授權(quán)決定是進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革的前提條件，也是保證改革合法性的重要制度基礎(chǔ)”[7]。又如，童之偉教授認(rèn)為，雖說(shuō)在試點(diǎn)全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展時(shí)需要全國(guó)人大的修憲做依據(jù)，但作為預(yù)備階段的改革試點(diǎn)“獲得了最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)”，“需要采取的措施沒(méi)有明顯的憲法法律障礙”[8]，試點(diǎn)具有憲法正當(dāng)性。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大做出的試點(diǎn)決定不是授權(quán)，而是規(guī)范性文件。例如，韓大元教授認(rèn)為，無(wú)論從憲法文本出發(fā)，還是從全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)出發(fā)，常委會(huì)均無(wú)授權(quán)試點(diǎn)的權(quán)限。試點(diǎn)工作需要憲法依據(jù)，“沒(méi)有全國(guó)人大的修憲或者決定，常委會(huì)無(wú)權(quán)進(jìn)行相關(guān)的授權(quán)行為”[9]。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以對(duì)監(jiān)察改革授權(quán)，但授權(quán)主體應(yīng)該是全國(guó)人大。例如，沈巋教授認(rèn)為只有人大才有權(quán)決定進(jìn)行監(jiān)察改革試點(diǎn)，這種改革試點(diǎn)應(yīng)屬于“憲制改革試驗(yàn)”[11]，監(jiān)察改革屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革，改變了以往一府兩院的憲制格局，應(yīng)該在憲法的約束下進(jìn)行。

與前三種不同，還有一種觀點(diǎn)只討論了監(jiān)察改革的技術(shù)性事項(xiàng)。例如，有學(xué)者從山西監(jiān)察改革初期一個(gè)案子出發(fā)分析監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)[12]。又如，即便是在對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行全盤(pán)思考時(shí)[13]，秦前紅教授所著重討論的仍以技術(shù)性事項(xiàng)為主。

(三)監(jiān)察法草案出臺(tái)：政治性和憲法構(gòu)建

自全國(guó)人大常委會(huì)的決定出臺(tái)后，歷經(jīng)三省市監(jiān)察改革試點(diǎn)，與監(jiān)察體制改革相配套地黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建已經(jīng)基本完成。此后，2017年1月中央出臺(tái)了一部低位階的《紀(jì)檢監(jiān)督執(zhí)行工作規(guī)則(試行)》，2017年7月對(duì)《巡視工作條例》進(jìn)行了修改，2017年11月7日監(jiān)察法草案面向社會(huì)征求意見(jiàn)。

2017年11月5日在對(duì)試點(diǎn)的三省市工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后，新華社對(duì)監(jiān)察改革發(fā)表了綜述性報(bào)道，總結(jié)介紹了監(jiān)察改革的相關(guān)成效、經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為監(jiān)察委是“政治機(jī)關(guān)”[14]。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)委是‘監(jiān)察機(jī)關(guān)'較之于‘政治機(jī)關(guān)'之說(shuō)邏輯上能自圓”[15]；也有學(xué)者認(rèn)為，雖然“監(jiān)察委員會(huì)符合政治機(jī)關(guān)定位”，但主要職責(zé)是監(jiān)督，“稱(chēng)之為是專(zhuān)事監(jiān)督地監(jiān)察機(jī)關(guān)更為準(zhǔn)確”[16]；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，也不是立法機(jī)關(guān)，應(yīng)界定清楚什么是政治機(jī)關(guān)[15]。

對(duì)《監(jiān)察法(草案)》，學(xué)界主要關(guān)注草案及草案規(guī)定與憲法的關(guān)系。茲舉具有代表性的幾個(gè)觀點(diǎn)。第一，以韓大元教授為代表的學(xué)者認(rèn)為《監(jiān)察法(草案)》不合憲。他認(rèn)為草案“缺乏憲法依據(jù)”[17]。第二，有學(xué)者建議先修改憲法，再制定監(jiān)察法。陳光中教授認(rèn)為，立法應(yīng)有憲法根據(jù)，建議同步修改憲法[18]。馬懷德教授認(rèn)為應(yīng)修憲后再制定監(jiān)察法[16]，同時(shí)他也認(rèn)為，“全國(guó)人大有權(quán)制定設(shè)立國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律”[10]。第三，有觀點(diǎn)認(rèn)為草案總體是合憲的，“憲法是國(guó)家的根本大法，它只規(guī)定那些帶有根本性的事項(xiàng)，很多事項(xiàng)沒(méi)有也不必寫(xiě)進(jìn)去”，沒(méi)有憲法依據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)也可以制定相關(guān)法律[19]。

縱覽下來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)從監(jiān)察改革未開(kāi)始前就已經(jīng)開(kāi)始規(guī)范紀(jì)委的權(quán)力運(yùn)行了，這種規(guī)范和指導(dǎo)一直貫徹改革的始終，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)始終主要集中在改革的合憲性問(wèn)題上。

三、法治建設(shè)的政治保證

我國(guó)特殊的近代化道路，決定了我國(guó)法治道路有別于西方。因?yàn)?，“每一種法治形態(tài)背后都有一種政治邏輯，每一種法治道路中都包含著一種政治立場(chǎng)”[20]，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的道路是歷史的選擇。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)是政黨法治化道路的開(kāi)始，是我國(guó)法治進(jìn)程中必須面對(duì)且應(yīng)慎重對(duì)待的問(wèn)題。規(guī)范的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行，在黨內(nèi)進(jìn)行規(guī)范實(shí)驗(yàn)和改革，不僅在國(guó)家制度改革前規(guī)范了政黨權(quán)力的運(yùn)行，而且有利于在制度改革前取得經(jīng)驗(yàn)，確保法治建設(shè)的政治保證。

(一)從政策指導(dǎo)立法到黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)法治建設(shè)

國(guó)家草創(chuàng)階段，制度和法律體系不健全，但卻亟須可操作的規(guī)范，此時(shí)政策符合了這一要求。因此，在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政策指導(dǎo)國(guó)家方方面面的建設(shè)，法制建設(shè)方面作為政策的黨的重大方針戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律。但黨的政策不成體系，疏漏太多，越來(lái)越難以適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，為規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，不僅需要健全法制、依法治國(guó)，也需要建立黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨。

1.領(lǐng)導(dǎo)制定憲法和法律

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其法治地位來(lái)源于其領(lǐng)導(dǎo)無(wú)數(shù)中華兒女經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的革命和建設(shè)歲月，也源自其在憲法和法律中的法定地位。我國(guó)的建國(guó)路徑是政黨建國(guó)，黨在建國(guó)的過(guò)程中，實(shí)際上先于國(guó)家，國(guó)家的方方面面貫徹和體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)[21]。在漫長(zhǎng)的謀求民族獨(dú)立的歲月里，各階級(jí)各種力量輪番上場(chǎng)，卻依然未能挽狂瀾于既倒；加之自然經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，依附于脆弱的民族資本經(jīng)濟(jì)的工人階級(jí)雖具有先進(jìn)性，但其智識(shí)、組織能力和自覺(jué)意識(shí)等方面都存在不足；共產(chǎn)黨作為先進(jìn)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)整合了工人階級(jí)的力量，并與農(nóng)民聯(lián)盟，形成以工農(nóng)為基礎(chǔ)的革命政黨，取得了中華民族的新民主主義革命的勝利，建立了新中國(guó)，促成中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型，進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。但這種路徑，正如國(guó)民黨敗退臺(tái)灣的前車(chē)之鑒，很容易導(dǎo)致黨政不分，出現(xiàn)以黨代政的局面。為克服、跳出這一怪圈，共產(chǎn)黨從建國(guó)伊始就開(kāi)始了法制建設(shè)，逐步依照憲法和法律規(guī)范化其權(quán)力行使。

首先，從新中國(guó)建立開(kāi)始共產(chǎn)黨就開(kāi)始積極地將自身的地位法制化。這一點(diǎn)在憲法中體現(xiàn)得尤為突出，從憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，到“五四憲法”和后來(lái)的“八二憲法”，黨的地位均得到了憲法的確認(rèn)?！鞍硕椃ā痹谛蜓院偷谖鍡l中確認(rèn)了黨作為憲法機(jī)關(guān)的地位[22]?，F(xiàn)行憲法序言中使用了5次“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。2018年3月通過(guò)的憲法修正案，在憲法正文中增加了黨的領(lǐng)導(dǎo)，確立了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”的憲法地位。

其次，黨從建國(guó)之后便一直致力于將治國(guó)方略規(guī)范化、法制(治)化。有感于老一輩革命家在治國(guó)理政方面的政策化，黨在十一屆三中全會(huì)后，提出建立健全法制體系；進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平為核心的黨中央更是一再?gòu)?qiáng)調(diào)法治的重要性，強(qiáng)調(diào)一切改革都要于法有據(jù)?；谛轮袊?guó)成立以來(lái)各個(gè)方面特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的成就，1956年中共八大認(rèn)識(shí)到社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)到新中國(guó)成立以來(lái)輕視法律和法制建設(shè)的實(shí)際，將建立完備的法律和法制體系作為迫切任務(wù)。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，國(guó)家和社會(huì)將注意力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這一任務(wù)又被束之高閣。直到1978年12月鄧小平在十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前提出要進(jìn)行政治體制改革，“取消革命委員會(huì)，恢復(fù)原來(lái)的體制”[23]，要健全法制，“法立了以后，堅(jiān)決按法律辦事”[24]。1997年十五大將依法治國(guó)作為治國(guó)的基本方略提出來(lái)。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)”，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接”，“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”[25]。

政黨將其政策上升為國(guó)家法律，是世界通行的做法，是政治家將體現(xiàn)其利益集團(tuán)的公共政策上升為國(guó)家意志，法律是作為公共政策的存在[26]。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，經(jīng)過(guò)民主立法程序，將有著廣泛群眾基礎(chǔ)體現(xiàn)人民利益的路線方針政策上升為國(guó)家法律[27]。但黨的政策與國(guó)家法律畢竟存在區(qū)別，黨的政策從制定主體到實(shí)施范圍，從制定程序到表現(xiàn)形式再到穩(wěn)定性方面，均存在不一致。法律具有穩(wěn)定性，是人民意志的權(quán)威表達(dá)，體現(xiàn)的是人民主權(quán)原則。政黨雖然領(lǐng)導(dǎo)立法，將其意志通過(guò)立法程序確立為國(guó)家法律，但執(zhí)政黨不可能將全部政策上升為國(guó)家法律。政黨不僅要制定政策處理執(zhí)政事宜，其內(nèi)部管理也需要制定大量政策。將政黨的全部政策上升為國(guó)家法律，國(guó)家的立法容量有限，也將從規(guī)范層面直接以黨代政。不僅如此，國(guó)家治理全部靠政策，會(huì)有人治之嫌[28]。

2.全面推進(jìn)法治化建設(shè)：黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)

不僅國(guó)家的治理不能全靠政策，政黨治理也不能全部靠政策。黨在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的過(guò)程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，確保了國(guó)家政治生活的順利開(kāi)展，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，但這些經(jīng)驗(yàn)許多以不成文的形式體現(xiàn)[4]。這些沒(méi)有規(guī)范表達(dá)的經(jīng)驗(yàn)為少數(shù)投機(jī)倒把分子和權(quán)力掮客所利用，給黨和國(guó)家政治生活造成了惡劣的影響。黨不僅應(yīng)該在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，而且應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)。

為規(guī)范黨的權(quán)力運(yùn)行，2013年1月習(xí)近平指出“打鐵還需自身硬”，通過(guò)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。為此，自2013年以來(lái)“中央制定修訂了80多部黨內(nèi)法規(guī)，超過(guò)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的40%”[29].構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的權(quán)力的重要一步。第一，黨內(nèi)法規(guī)有利于約束黨員干部，借助“黨管干部”從而也就約束了國(guó)家干部，使黨員干部有了明確的行為規(guī)范；而且由于黨內(nèi)規(guī)范要嚴(yán)于國(guó)家憲法和法律，遵守黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際就是保持了黨員干部的先進(jìn)性。第二，給權(quán)力的運(yùn)行打造了規(guī)范的籠子，明確了黨員干部行使權(quán)力的界限，防止權(quán)力任性。第三，黨內(nèi)法規(guī)制定相較于憲法和法律簡(jiǎn)便，確保了黨在規(guī)范上適時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外情勢(shì)變化，例如，禁止黨員干部從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)就早于國(guó)家法律規(guī)定。第四，有利于構(gòu)建以黨章為核心的完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，從形式和規(guī)范上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的健全提供了指引。第五，與國(guó)家憲法和法律銜接，貫徹依法治國(guó)方略，使得不合憲法和法律的黨內(nèi)法規(guī)無(wú)所遁形。

完備的黨內(nèi)法規(guī)是構(gòu)建制度籠子的第一步，而執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)作用的重要一步。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，需要紀(jì)檢工作的積極開(kāi)展，需要紀(jì)檢方面的規(guī)范性規(guī)定，為此中央以兩個(gè)準(zhǔn)則四個(gè)條例[注]按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的效力層級(jí)是黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，“準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規(guī)定”，“條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定”，可見(jiàn)黨中央對(duì)紀(jì)律檢查工作和黨員作風(fēng)問(wèn)題的重視。構(gòu)建起了紀(jì)律檢查的黨內(nèi)法規(guī)[注]即上文提到的2016年1月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，2016年1月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，2016年7月8日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，2016年10月27日十八屆六中全會(huì)分別通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和2017年7月1日修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》。。

(二)黨內(nèi)法規(guī)為國(guó)家立法提供理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

黨內(nèi)法規(guī)雖然不是法，但作為規(guī)范，其生命力在于執(zhí)行，“黨內(nèi)法規(guī)的效力最終要靠黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施來(lái)保障”[30]，即洛克所云“如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒(méi)有法律”，不能強(qiáng)制執(zhí)行的法律毋寧死法，與一般規(guī)則無(wú)異。從規(guī)范層面看，“法條并非必然都包含令行或禁止的命令，但卻都包含適用規(guī)定”[31]，缺少適用的法條不是法。但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行依靠包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍在內(nèi)的五種處分強(qiáng)制力有限，而其核心舉措的兩規(guī)(又稱(chēng)雙規(guī))，卻是違憲的。因此將雙規(guī)進(jìn)行合法性轉(zhuǎn)化顯得尤為必要。

1.“雙規(guī)”：規(guī)范層面保障黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)是紀(jì)律檢查委員會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)紀(jì)委，紀(jì)委執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的一條重要舉措即為雙規(guī)。“雙規(guī)”是指“有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題做出說(shuō)明”。雙規(guī)后發(fā)現(xiàn)有犯罪行為的移交檢察機(jī)關(guān)審查起訴，違紀(jì)的進(jìn)行黨內(nèi)處分。雙規(guī)在實(shí)際操作中取得了巨大的成效，有效打擊了腐敗。

從實(shí)踐的角度看，被雙規(guī)的幾乎都是中央地方黨政軍大員要員，我國(guó)的憲制構(gòu)建和反腐權(quán)力運(yùn)行薄弱，從制度上削弱了對(duì)其查處的可能性。檢察院和行政反貪監(jiān)察部門(mén)對(duì)被調(diào)查對(duì)象，不敢輕易采取措施，相關(guān)證人也會(huì)害怕打擊報(bào)復(fù)而避之猶恐不及。而紀(jì)委作為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)采取“雙規(guī)”后，這一切阻礙似乎都能迎刃而解。但“雙規(guī)”其實(shí)是法外之權(quán)，沒(méi)有憲法和法律依據(jù)，其規(guī)范地位來(lái)自于黨內(nèi)法規(guī)，即1994年開(kāi)始實(shí)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的規(guī)定。“雙規(guī)”所采取的一系列措施，包括限制人身自由、收集證據(jù)材料、審問(wèn)等在內(nèi)，是“反貪案件強(qiáng)制措施的功能替代物”[32]，與憲法和法律相沖突。紀(jì)委作為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，集決定和執(zhí)行于一身，在程序上不利于被調(diào)查對(duì)象的權(quán)益保障。而且，雙規(guī)游離于司法權(quán)之外，也可能導(dǎo)致濫用庇護(hù)犯罪嫌疑人[33]。

2.法治化黨內(nèi)機(jī)關(guān)

怎樣去解決雙規(guī)措施的合法化問(wèn)題不僅涉及黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，而且與能否有效打擊貪腐密切相關(guān)，甚至與黨內(nèi)法規(guī)法治地位相關(guān)。將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，雖然能夠給紀(jì)委所采取的五種黨內(nèi)處分措施提供合法地位，但雙規(guī)仍不能因此而具有合法性。突破黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)低，將雙規(guī)規(guī)范法治化，是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行以打擊貪腐的不二之選。

但這一變動(dòng)改變了一府兩院的憲法構(gòu)建，作為政治機(jī)關(guān)的紀(jì)律檢查委員不宜直接上升為國(guó)家機(jī)關(guān)，從這個(gè)角度出發(fā)，國(guó)家監(jiān)察體制改革所觸動(dòng)的正在于此。此次監(jiān)察委改革，我們看到的是黨順應(yīng)時(shí)代形勢(shì)，從黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)開(kāi)始反腐工作，繼而將監(jiān)察局、檢察機(jī)關(guān)的反貪瀆職職能集中到一起，由紀(jì)委黨組領(lǐng)導(dǎo)并和紀(jì)委合署辦公，完成對(duì)國(guó)家監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)此改革，原本存在的黨內(nèi)政治機(jī)關(guān)(紀(jì)委)享有的國(guó)家準(zhǔn)司法權(quán)力的不合法局面為之一改,即便監(jiān)察法草案含有制度安排的沖突，那也是國(guó)家權(quán)力配置方面的問(wèn)題。而且，從已經(jīng)通過(guò)的憲法修正案和監(jiān)察法看，相關(guān)立法及權(quán)力配置問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始從立法層面解決。

四、小結(jié)和展望

上文所說(shuō)的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)改革后，借由黨內(nèi)法規(guī)實(shí)驗(yàn)，再反哺國(guó)家法律進(jìn)行改革是否只是個(gè)例呢？且以《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》作窺豹之管：規(guī)劃規(guī)定“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，直面人民群眾反映強(qiáng)烈，弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)、損害黨的先進(jìn)性和純潔性的問(wèn)題，發(fā)揮制度的治本作用，抓緊制定實(shí)踐亟需、條件成熟、務(wù)實(shí)管用的法規(guī)制度，堵塞制度漏洞”；相應(yīng)的，除上文已經(jīng)討論的監(jiān)察委外，其他方案規(guī)定似乎都能看出是規(guī)范了之后的政治機(jī)關(guān)入駐。僅以方案中的(三)規(guī)定為例：“組建中央審計(jì)委員會(huì)。為加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，“中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署”。

綜上，我們認(rèn)為在政治體制上的改革，今后很可能通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)范圍實(shí)驗(yàn)后，再進(jìn)行憲制改革的法治路徑。一方面，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的探索，為相應(yīng)改革設(shè)定邊界，為權(quán)力和責(zé)任的承擔(dān)積累經(jīng)驗(yàn)；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)具有法治體系組成部分的地位，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的改革符合法治要求，而且黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的是黨對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)和指引，有利于實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。