許 健，錢 林

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

“適應氣候變化”(以下簡稱“適應”)是全球氣候治理中的重要議題,但一直缺乏具體的制度安排。隨著“適應”領域科學的發(fā)展,國際社會逐漸加強了對“適應”重要性的認識,并最終在2016年生效的《巴黎協(xié)定》中予以確認。該協(xié)定從全球目標、國際合作、各締約方行動等多方面充實了“適應”制度,但同時也存在內(nèi)容模糊或過于籠統(tǒng)等問題,有待在新一輪談判中進一步完善。

一、“適應”內(nèi)涵及其制度概覽

雖然“適應”一詞在全球氣候治理中被頻繁使用,但幾乎沒有國際法律文件對該詞進行解釋。政府間氣候變化委員會(以下簡稱IPCC)2014年發(fā)布的第五次綜合評估報告指出:“適應是指針對實際的或預計的氣候及其影響進行調(diào)整的過程。在人類系統(tǒng)中,適應是力圖緩解或避免危害,或利用各種有利機會,在某些自然系統(tǒng)中,人類的干預也許有助于適應預計的氣候及其影響?！盵1]該定義簡單扼要地從三個方面闡述了“適應”的內(nèi)涵:適應是一個過程,其針對的是氣候及其影響;適應的方式是對實際或預期的氣候刺激及其影響做出反應及調(diào)整;適應的意義在于化解人類系統(tǒng)因氣候影響產(chǎn)生的危害。

明確“適應”的內(nèi)涵對促進“適應”機制的發(fā)展有著重要意義,并且有助于明確人類應對氣候變化的策略?！半m然減緩是應對氣候變化的根本性對策,但是氣候變化具有巨大的慣性,即使人類將全球溫室氣體排放降低到工業(yè)革命前的水平,全球變暖依然會延續(xù)一二百年。”[2]因此,要最大限度減輕氣候變化帶來的不利影響,就必須采取“適應”對策。

1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)第四條第5款規(guī)定“締約國應合作為適應氣候變化的影響做好準備”,自《公約》生效以來,氣候變化的“適應”問題一直是締約方會議的關(guān)注點之一。然而,由于“適應”涉及多方利益,所以盡管各締約方對“適應”措施已足夠重視,但締約方大會對“適應”的多次探討至今仍多集中于原則性問題,“適應”缺乏有效的具體性規(guī)則?！栋屠鑵f(xié)定》雖然從全球適應目標、國際合作、國家驅(qū)動等多個方面對“適應”做出了規(guī)定,但是這些規(guī)定或模糊或籠統(tǒng),需要解讀和澄清。

二、《巴黎協(xié)定》“適應”制度的優(yōu)劣及解決方案

(一)亟待量化的全球“適應”目標

《巴黎協(xié)定》在第七條第1款中規(guī)定了全球適應目標,即“締約方茲確立關(guān)于提高適應能力、加強抗御力和減少對氣候變化的脆弱性的全球適應目標,以促進可持續(xù)發(fā)展,并確保在第二條所述氣溫目標方面采取適當?shù)倪m應對策”。該條款是《公約》下第一次提出全球適應目標,對指導實施“適應”行動有著積極的意義。

首先,該條款突出了采取“適應”對策和行動的緊迫性。具體而言,“適應”的緊迫性在于全球面臨較大的氣溫控制壓力,需要立即采取“適應”行動?！栋屠鑵f(xié)定》第二條明確提出了“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃以內(nèi),并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”的溫控目標,而對照現(xiàn)實情況,實現(xiàn)這一目標絕非易事。根據(jù)世界氣象組織的調(diào)查顯示,2016年全球平均氣溫為14.83攝氏度,比1961年至1990年的平均氣溫高出0.83攝氏度,比工業(yè)化時期前高出1.1攝氏度,目前國際社會面臨較大的氣溫控制壓力,因此，上述“適應”對策和行動也顯得格外重要和緊迫。

其次,該條款將全球適應目標與“提高適應能力、加強防御力和減少對氣候變化的脆弱性”相聯(lián)系,為國際社會、各締約方采取適應對策和行動提供了原則性指導。例如,《巴黎協(xié)定》第六條第1款和第8款指出締約方提高適應能力需要“選擇資源合作執(zhí)行它們的國家自主貢獻”,并且 “必須以協(xié)調(diào)和有效的方式向締約方提供綜合、整體和平衡的非市場方法,包括酌情通過減緩、適應、融資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設,以協(xié)助執(zhí)行它們的國家自主貢獻”;第十條第1款則強調(diào)締約方改善對氣候變化的抗御力“必須充分落實技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓”。

值得注意的是,《巴黎協(xié)定》第七條第2款并未將全球“適應”目標具體化和量化,締約方雖然可以通過“提高適應能力、加強防御力和減少對氣候變化的脆弱性”達到全球“適應”目標,但是該目標具有一定的模糊性。這種模糊性具有其存在的必然性和合理性:第一,在不同利益集團的博弈下,模糊全球“適應”目標使得該條款更容易得到通過和執(zhí)行。其肯定了美國、歐盟等發(fā)達國家及組織不設立明確具體的全球“適應”目標的觀點,又部分采納了“77國集團+中國”將全球適應目標與《公約》相一致的觀點,該條款實為各方利益協(xié)調(diào)的結(jié)果[注]在全球適應目標問題上,美國、歐盟等發(fā)達國家和組織認為全球適應目標的設立不應當對發(fā)達國家和發(fā)展中國家做出區(qū)分,并且認為對全球適應目標僅適合做框架性安排;“77國集團+中國”則認為全球適應目標應當對發(fā)達國家和發(fā)展中國家做出區(qū)分,并且全球適應目標應當與氣溫目標和減緩努力相聯(lián)系。。第二,“適應”具有區(qū)域性,即不同國家和地區(qū)對適應的需要、目標和計劃是不同的。正如《巴黎協(xié)定》在第七條第2款所指出的“適應具有地方、次國家、國家、區(qū)域和國際層面”。因此,將全球“適應”目標模糊化可以充分考慮到“適應”的區(qū)域性,給予國家和地區(qū)自主選擇權(quán),以確定適合自己的“適應”目標。第三,“適應”目標的評估、量化不僅需要準確的技術(shù)數(shù)據(jù)支撐,也需要在確定各方義務時進行充分的論證?？茖W技術(shù)手段的欠缺及量化工作的復雜性制約了“適應”成本的準確計算及量化,這是《巴黎協(xié)定》“適應”目標存在模糊性的客觀原因。

筆者認為,為推進“適應”目標的實現(xiàn),在現(xiàn)階段各締約方可以用《巴黎協(xié)定》所設立的國家自主貢獻制度為依托,自下而上地提供自身的“適應”目標和需求,為《公約》相關(guān)機構(gòu)確定全球適應目標提供數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息。國家自主貢獻制度目前主要運用于減緩方面,即各締約方根據(jù)自身情況確定應對氣候變化行動目標,并積極地采取減緩措施實現(xiàn)既定目標。在實踐中,有不少發(fā)展中國家已經(jīng)在其提交的國家自主貢獻相關(guān)文件中表達了自身的“適應”需要,締約方會議對此也有所注意[3]。由此可見,通過國家自主貢獻制度來確定全球適應目標已經(jīng)具有一定的實踐基礎。此外,以現(xiàn)有的國家自主貢獻制度為依托,全球適應目標的具體化不僅更容易得到國際社會的認可,而且可以充分考慮各國的國情和需要,體現(xiàn)“適應”的區(qū)域性。

(二)“適應”的國際合作制度需要細化

“隨著時間的積累,大多數(shù)溫室氣體的排放會在全球范圍內(nèi)擴散,任何個體的溫室氣體排放行為都會影響到其他主體”[1],氣候變化事關(guān)全人類的共同利益,需要采取有效措施并進行廣泛、深入的國際合作才能有效應對?！栋屠鑵f(xié)定》注意到了開展適應方面國際合作的重要性,其在第七條第6款明確指出“締約方認識到必須支持適應努力并開展適應努力方面的國際合作”。相較于《公約》等有約束力的國際法律文件,《巴黎協(xié)定》對適應氣候變化國際合作的規(guī)定更為全面。

其一,《巴黎協(xié)定》強調(diào)了“適應”方面國際合作主體及合作層面的多元性。國際合作的主體不僅包括締約方,還包括非締約方利害關(guān)系方,即“民間社會、私營部門、金融機構(gòu)、城市和其他次國家級主管部門”[3],合作主體涉及地方、次國家、國家、區(qū)域和國際多個層面。《巴黎協(xié)定》在多個條款中鼓勵多種主體參加到適應行動中來。例如,在序言中申明“必須就本協(xié)定處理的事項在各級開展教育、宣傳,公眾參與和公眾獲得信息和合作”;在第七條第8款鼓勵聯(lián)合國專門組織和機構(gòu)參與到適應方面的國際合作中。

其二,確立了“適應”方面國際合作的特別脆弱國家優(yōu)先原則。第七條第6款指出“適應方面的國際合作必須考慮發(fā)展中國家締約方的需要,特別是對氣候變化不利影響特別脆弱的發(fā)展中國家的需要”。自1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》提出應當給予最不發(fā)國家和特別脆弱國家最優(yōu)先待遇起,國際社會越來越關(guān)注這些國家的利益和需要,但是該內(nèi)容在《公約》和《京都議定書》中均未提及。筆者認為,確立特別脆弱國家優(yōu)先原則是《巴黎協(xié)定》一大進步,也是對氣候變化“馬太效應“的正確應對。“馬太效應”在氣候變化中表現(xiàn)為在不同國家、地區(qū)由于地理位置、自身能力等方面的不同導致它們在面對氣候變化的影響時受到的影響和應對能力有所不同,而其中一些欠發(fā)達地區(qū)由于人力、資金、實力等有限,導致其面對氣候變化不利影響時更加脆弱[注]氣候變化中的“馬太效應”在2011年IPCC第二工作組所做的第三次評估報告中也有所體現(xiàn),該報告對不同地區(qū)的適應能力和脆弱性做了科學評估,該評估結(jié)果顯示出所有區(qū)域都面臨著氣候變化的影響,而絕大多數(shù)欠發(fā)達區(qū)域由于災害頻發(fā)及適應能力有限,在面對氣候變化時會特別脆弱。。面對氣候變化中的“馬太效應”,給予特別脆弱國家優(yōu)先支持是環(huán)境正義的體現(xiàn),“環(huán)境正義不僅要求公平地分配經(jīng)濟發(fā)展所造成的環(huán)境負擔,還要求公平地分配環(huán)境保護所需的成本,公平地分享環(huán)境保護所帶來的成果”[4]。此外,氣候變化帶來的環(huán)境負擔主要由發(fā)達國家的歷史排放造成,以小島國為首的特別脆弱國家對氣候變化不利影響并不負主要責任，卻要因該不利后果承擔過多的適應成本,這并不公平,因此以發(fā)達國家為主要來源的國際支持應當給予這些國家優(yōu)先對待。

雖然《巴黎協(xié)定》對“適應”的國際合作做了上述進步性規(guī)定,但是在以下兩方面仍顯不足。

一方面,《巴黎協(xié)定》鼓勵多種主體參與到“適應”方面的國際合作中,但是其規(guī)定側(cè)重于締約方之間的國際合作,對其他主體的國際合作只是稍作提及。即便第1/CP.21號決議對非締約方利害關(guān)系方如何進行國際合作做了較為細致的規(guī)定,但是該決議不具有法律約束力,因此只能起到指導作用。鑒于此,締約方以外的多種主體在適應氣候方面是否進行國際合作、怎樣進行國際合作終究取決于其自身意愿,《巴黎協(xié)定》起到的是指導作用,而非強制履行,這大大降低了其實際履行效果。

另一方面,盡管特別脆弱國家優(yōu)先原則對指導“適應”方面的國際合作有著積極意義,但是該原則過于空泛,導致其無法落實到具體的實踐。筆者認為,落實該原則需要兩個前提條件:其一,劃定特別脆弱國家的范圍。優(yōu)先考慮特別脆弱國家的“適應”需求需要，先確定特別脆弱國家的范圍,然而《巴黎協(xié)定》并未對特別脆弱國家的特點、條件等予以解釋,特別脆弱國家的范圍還有待IPCC等科學機構(gòu)通過科學評估予以確認[注]目前IPCC評估報告只是對各地區(qū)適應能力和脆弱性進行一般評價,并且其中一些結(jié)論可信度還有待提高。,并最終需要得到締約方會議的通過。其二,確定對特別脆弱國家優(yōu)先支持的方式和程度?！栋屠鑵f(xié)定》未明確特別脆弱國家在獲得國際支持上如何優(yōu)先于其他發(fā)展中國家,從而使得特別脆弱國家的優(yōu)先權(quán)無法落實。優(yōu)先考慮特別脆弱國家的利益和需要應當包含資金、技術(shù)和能力建設三個方面,其中資金問題為重中之重。在資金上給予特別脆弱國家優(yōu)先對待不僅需要提升目前相關(guān)基金的落實程度[注]目前在《公約》下成立了提供給特別脆弱國家的專項基金,這些基金的實施效果并不顯著。以最不發(fā)達國家基金為例,一方面該資金主要來自《公約》附件二中的所有國家和附件一中部分國家的承諾捐獻,而這些國家的實際捐獻與其承諾捐獻的數(shù)額往往相差甚大,導致最不發(fā)達國家基金的資金無法到位;另一方面該基金對最不發(fā)達國家申請資金的條件過于嚴苛,條件之一在于最不發(fā)達國家必須制定國家適應行動計劃,而最不發(fā)達國家由于自身實力有限,沒有足夠的能力制定出符合條件的國家適應行動計劃,導致其難以獲得最不發(fā)達國家基金的審批。，而且需要公平合理地將資金分配給特別脆弱國家和其他發(fā)展中國家。而國際社會就特別脆弱國家和其他發(fā)展中國家的資金分配問題在《巴黎協(xié)定》制定前就已經(jīng)產(chǎn)生了巨大分歧,發(fā)達國家主張將“適應”方面的資金僅提供給那些特別脆弱國家,發(fā)展中大國卻不贊同發(fā)達國家的這個觀點；而最不發(fā)達國家、小島嶼國等對此則采取了模糊的態(tài)度,其一邊支持發(fā)達國家關(guān)于照顧最不發(fā)達國家和小島嶼國家的特殊關(guān)切的觀點，另一邊支持發(fā)展中國家依據(jù)《公約》提出的發(fā)展中國家與發(fā)達國家“兩分”的主張。雖然最終《巴黎協(xié)定》只是突出了特別脆弱國家在適應行動上獲得支持的優(yōu)先性,但是關(guān)于資金的分配問題已經(jīng)造成了發(fā)展中國家內(nèi)部的分化[注]陳敏鵬、張宇丞、李波、李玉娥在《〈巴黎協(xié)定〉適應和損失損害內(nèi)容的解讀和對策》一文中認為,“特別脆弱國家”概念的提出是發(fā)達國家的陰謀,“實質(zhì)上是對發(fā)展中國家進行的再分類,起到分化瓦解‘77國集團+中國’的作用”。。鑒于此,筆者認為資金的分配問題不僅應當考慮到最不發(fā)達國家、小島嶼國等面對氣候變化較為脆弱國家的利益,還應當化解發(fā)達國家借助該問題對發(fā)展中國家分化的目的,維護廣大發(fā)展中國家的共同利益,而這需要“適應”資金在特別脆弱國家和其他發(fā)展中國家間按比例分配。具體的分配比例應當在發(fā)展中國家之間進行協(xié)商,并以照顧特別脆弱國家利益原則為前提。

(三)“適應”資金制度尚不明確

雖然《巴黎協(xié)定》未明確特別脆弱國家與其他發(fā)展中國家在“適應”資金上的分配問題,但是不可否認的是,《巴黎協(xié)定》對“適應”資金做了進步性規(guī)定。“適應”資金問題一直是國際社會討論的焦點及難點所在,《巴黎協(xié)定》并未回避此問題。首先,確定了“適應”資金的來源,第九條第1款至第3款明確指出發(fā)達國家締約方應當為發(fā)展中國家締約方提供資金,并鼓勵其他締約方、公共基金成為適應資金的來源。其次,公平地分配了支持資金,第九條第4款明確“適應”在應對氣候變化中的作用,要求實現(xiàn)“適應”與“減緩”之間的平衡。最后,著重考慮到對氣候變化不利影響特別脆弱和受到嚴重的能力限制的發(fā)展中國家締約方的利益,指出“適應”資金應當優(yōu)先考慮到這些國家的事項和需要。

資金方面《巴黎協(xié)定》仍然存在兩個問題。第一,未明確規(guī)定“適應”資金的數(shù)量和規(guī)模,只是在第九條第3款中模糊規(guī)定“適應”和“減緩”的總資金應當超過先前的努力。關(guān)于資金的數(shù)量和規(guī)模,所謂“先前的努力”應該理解為近幾年國際社會已經(jīng)調(diào)動給發(fā)展中國家的資金。根據(jù)資金常設委員會發(fā)布的《2018年氣候資金流動雙年度評估和總覽》的數(shù)據(jù)顯示,2016年發(fā)展中國家共獲得340億美元的氣候資金,其中“減緩”與“適應”方面的資金相較于2014年分別增長了41%與45%[5].目前,該方面最新的成果是第1/CP.21號決議,該決議指出發(fā)達國家有意繼續(xù)它們現(xiàn)有的到2025年的集體籌資目標,并且在2025年,《巴黎協(xié)定》締約方會議需要設定一個新的集體量化目標,每年最低1000億美元[3]。但該項決議并沒有法律上的約束力,其對資金的量化只能起到指導作用,并且該量化資金是“適應”和“減緩”的總資金,并沒有明確“適應”方面的資金數(shù)額。由于“適應”資金的現(xiàn)有規(guī)定是發(fā)達國家和發(fā)展中國家締約方博弈的結(jié)果,因此該問題的解決有賴于雙方的進一步磋商[注]發(fā)達國家提出只愿意為最脆弱國家提供資金支持,并且要求有能力的發(fā)展中大國也提供資金支持;而發(fā)展中國家則發(fā)生了利益分化,一部分發(fā)展中國家認為資金支持來源僅限于發(fā)達國家,不包括發(fā)展中國家;而最不發(fā)達國家集團和小島嶼國聯(lián)盟則認為發(fā)達國家和有能力的發(fā)展中大國都應當提供資金支持,并且對它們的需要給予優(yōu)先考量和對待。。第二,《巴黎協(xié)定》未解釋如何進行“適應”和“減緩”在資金上的平衡,第七條第4款在提出目前“適應”需要的增大會增加“適應”成本的同時,又承認“提高減緩水平可以降低適應需要及其成本”,在根本上并未明確當下資金的分配是應當以提高減緩水平為先,還是滿足“適應”需要為先。因此,《巴黎協(xié)定》在資金分配上的態(tài)度非常模糊。

筆者認為,為確?！斑m應”資金制度有效實施,有必要明確“適應”和“減緩”在資金上如何分配,而該問題的解決需要以明晰“適應“和“減緩”二者的關(guān)系為前提。IPCC在2014年所做的第五次綜合報告中對二者關(guān)系進行了表述,即“減緩”和“適應”是降低氣候風險的兩種互補的方法,它們能在不同的時間段交互發(fā)揮作用以降低氣候變化風險[1]。由此可見,“適應”和“減緩”具有目標上的一致性,兩者并重已成為應對氣候變化全球治理的趨勢,這在2010年坎昆世界氣候大會和2015年巴黎氣候大會通過的相關(guān)文件都有所體現(xiàn)[注]2010年坎昆世界氣候大會所通過的第1/CP.16提出“適應必須與減緩同樣優(yōu)先處理,需要適當?shù)捏w制安排,以加強適應行動和資助”;2015年巴黎氣候大會所通過的1/CP.21指出締約方“認識到自愿減緩行動的社會、經(jīng)濟及環(huán)境價值,以及在適應、健康和可持續(xù)發(fā)展方面的共同效益”。。然而,資金有限,僅僅依靠“減適并重”的理念無法公平合理地分配“適應”和“減緩”資金。當前“適應”在氣候變化資金上的分配遠遠少于“減緩”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在2015年所做報告中提出,目前應對氣候變化的資金在“適應”和“減緩”方面分配得非常不平衡,分配給“適應”的資金至多為總資金的16%[6].可見,“適應”資金遠遠不能體現(xiàn)其與“減緩”并重的地位。

事實上,“適應”在近期對降低氣候變化帶來的負面影響的作用相較于“減緩”更為重要。正如IPCC在第五次綜合報告中所提及的,“人類已經(jīng)意識到適應能夠解決氣候變化現(xiàn)在帶來的負面風險以及未來的潛在風險。適應有潛力減少未來幾十年氣候變化帶來的負面影響,而減緩在這個時間段卻幾乎無法產(chǎn)生作用”[1]。因此,在未來幾十年內(nèi),“適應”相比于“減緩”更具有緊迫性,如果加大適應資金的投入比例,所帶來的收益將更為顯著。此外,有關(guān)“適應”的基金并沒有發(fā)揮實效。在《公約》體制下,氣候變化特別基金、最不發(fā)達國家基金、適應基金及綠色氣候基金都與“適應”有關(guān),但是自愿注資導致注資不足,因此“適應”在基金上并未獲得足夠的支持[注]以適應基金為例,該基金的目的在于支持發(fā)展中國家具體的適應項目和規(guī)劃,而資金的一部分來源依靠發(fā)達國家的自愿捐贈。?？剂康竭@些因素,在未來幾十年內(nèi),分配給“適應”的資金應當顯著增加,并且增幅比例將超過“減緩”。

(四)“適應”的國家驅(qū)動模式仍不完善

適應行動不僅需要國際合作,還需要各個締約方自身的建設和努力。締約方參加“適應”行動的模式可以分為兩種：一種是社區(qū)驅(qū)動,即“適應”行動的規(guī)劃、設計、建設等都由社區(qū)居民參與,并受社區(qū)控制[7];另一種是國家驅(qū)動,即國家成為“適應”行動的主要主體,由國家制定和執(zhí)行國家的適應計劃,從而發(fā)揮國家在適應氣候方面的引領作用。

《巴黎協(xié)定》采用第二種模式,其在第七條第5款中明確提出適應行動應當遵循國家驅(qū)動(country-driven)的方法。筆者認為,相較于傳統(tǒng)的社區(qū)驅(qū)動模式而言,國家驅(qū)動模式的優(yōu)勢在于國家可以綜合國情,結(jié)合本國內(nèi)部不同地區(qū)的特殊情況,從經(jīng)濟、政策、法律等多個方面推動適應行動的進行。因此,國家驅(qū)動模式更適合當前應對氣候變化的需要。正如IPCC在2014年第五份綜合評估中所說,“各國政府可以通過保護脆弱群體、支持經(jīng)濟多樣化、提供政策和法律框架，以及財政支持與地方共同進行適應方面的努力”[1]。

《巴黎協(xié)定》以國家驅(qū)動為原則,對各個締約方國家采取的“適應”行動提出了要求,在第七條第9款規(guī)定:“各締約方應酌情開展規(guī)劃進程并采取各種行動,包括制定或加強相關(guān)的計劃、政策和貢獻”。對這些相關(guān)計劃、政策和貢獻的內(nèi)容,《巴黎協(xié)定》并未做強制性規(guī)定,只是對各締約方國家提出了建議,包括落實適應行動、制定國家適應計劃和優(yōu)先行動、監(jiān)測和評價自身的適應行動，以及增強經(jīng)濟和生態(tài)的抗御力。由此可見,《巴黎協(xié)定》旨在鼓勵各締約方加強適應方面的努力,而非強加給締約方國家相應的義務,這與“適應”的特性有密切關(guān)系,即“適應”是以國家利益為基礎的,各締約方國家進行“適應”努力的直接獲益者為其本身[8]。鑒于此,各締約方國家基于自身的利益需要會選擇最適合，也最有利于本國的適應行動,《巴黎協(xié)定》不宜進行過多地干涉。

《巴黎協(xié)定》不僅規(guī)定了各締約方國家在國家驅(qū)動模式下進行“適應”行動的具體內(nèi)容,而且還通過設立適應信息通報制度來明確和追蹤各締約方國家的適應行為。該制度主要規(guī)定在《巴黎協(xié)定》第七條第10款中,即“各締約方應當酌情定期提交和更新一項適應信息通報(adaptation communication),其中可包括其優(yōu)先事項、執(zhí)行和支助需要、計劃和行動,同時不對發(fā)展中國家締約方造成額外負擔”。適應信息通報制度的價值不僅在于方便了解各締約方國家在適應方面所進行的努力,而且為各締約方國家交流信息、經(jīng)驗及總結(jié)教訓提供了平臺。

然而,適應信息通報制度目前只是一個框架性安排,其不僅缺乏具體內(nèi)容,并且用詞過于模糊,主要表現(xiàn)在:第一,未規(guī)定適應信息通報的周期?！栋屠鑵f(xié)定》第七條第10款中只規(guī)定了信息通報應當“定期”(periodically),而關(guān)于定期的具體情形并未指出。第二,“酌情”(as appropriate)的范圍過于模糊。《巴黎協(xié)定》采取“酌情”一詞旨在給予各個締約方國家自由裁量權(quán),根據(jù)自己的國情進行適應信息通報。但是“酌情”并未指明是用于適應信息通報的形式、內(nèi)容還是方式。第三,“不對發(fā)展中國家締約方造成額外負擔”的規(guī)定過于原則化,缺乏可操作性,即“額外負擔”的評判標準和評判主體均不明確。第四,缺乏遵守機制,即對適應信息通報制度的規(guī)定較為軟化,并未對締約方國家履行該義務做出強制要求,導致各締約方對該義務的履行情況不一。

締約方會議也認識到了《巴黎協(xié)定》對適應信息通報的規(guī)定過于簡略,其在第1/CP.21號決議中提出,請適應委員會和最不發(fā)達國家專家組對此共同擬定模式,并提出建議。此外,適應信息通報作為《巴黎協(xié)定》下聯(lián)結(jié)國家個體適應行動、全球適應目標及全球集體適應努力的紐帶也是《巴黎協(xié)定》特設工作組(APA)下唯一的“適應”議題。在2018年COP24期間,APA發(fā)布了《關(guān)于〈巴黎協(xié)定〉第七條第10、第11款提及的適應信息通報的進一步指南》(以下簡稱《指南》),該《指南》考慮到適應信息通報的非強制性,提出采取鼓勵、建議的方式促進國家根據(jù)草案所規(guī)定的原則、方式等實施適應信息通報[9]。可見,目前有關(guān)“適應”信息通報的實施具有很強的靈活性。

筆者認為,應根據(jù)國家自主貢獻制度確定和追蹤各締約方國家的“適應”行動;各締約方國家適應信息通報的時間與國家自主貢獻通報的時間一致,每五年一次;適應信息通報的內(nèi)容,則可以由相關(guān)國家根據(jù)《指南》提出的可參考要素酌情選擇[注]該草案規(guī)定各國適應信息通報的共同內(nèi)容或要素包括國情、影響、優(yōu)先規(guī)劃和行動、需求和支持等;在共同內(nèi)容或要素之外,各國可選擇是否通報經(jīng)濟多元化計劃、監(jiān)測評估適應能力的方法等。,考慮到發(fā)展中國家締約方各自的國家能力和國情,使適應信息通報所花費的人力、物力和財力在發(fā)展中國家締約方的可承受范圍之內(nèi);此外,為了提高適應信息通報制度的遵守程度,可將該制度與“適應”支持相聯(lián)系,即發(fā)展中國家締約方獲取“適應”支持應當以通報適應信息為基礎,并且《公約》相關(guān)機構(gòu)有權(quán)根據(jù)該適應信息通報審評該發(fā)展中國家締約方是否充分合理地運用了“適應”支持。

三、《巴黎協(xié)定》“適應”制度下的中國應對

對《巴黎協(xié)定》在“適應”目標、“適應”上的國際合作和國家驅(qū)動等方面的規(guī)定,我國應積極采取措施予以落實。

其一,圍繞“提高適應能力、加強抗御力和減少對氣候變化的脆弱性”，全方位落實《巴黎協(xié)定》“適應”目標。我國在“適應”方面的政策文件包括國家部委發(fā)布的《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》(2013年)、《城市適應氣候變化行動方案》(2016)及各地方政府制定的適用該區(qū)域的適應氣候變化方案等,這些文件雖然對規(guī)范我國的“適應”工作具有積極意義,但是并未全面、明確地規(guī)定“適應”目標。例如，《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》將主要目標設定為“適應能力顯著增強”;《城市適應氣候變化行動方案》將“城市適應氣候變化能力全面提升”作為“適應”目標。可見,文件只提及了《巴黎協(xié)定》“適應”目標的一個方面,并未全面貫徹《巴黎協(xié)定》對“適應”目標的整體要求。實際上,加強抗御力、減少脆弱性與提高適應能力這三個要素共同構(gòu)成了適應氣候變化的目標,這在IPCC的報告中也有所體現(xiàn)。在《氣候變化2001:影響、適應性和脆弱性》報告中,第二工作組將敏感性、脆弱性及適應能力共同作為評價氣候變化對自然和人類系統(tǒng)的影響因素,并以其對三者的科學性認識為基礎提出了適應性措施的建議[10]。其中,敏感性、脆弱性、適應能力在目標上分別對應著提高抗御力、減少脆弱性及提高適應能力。因此,三者缺一不可,是提高自然和人類系統(tǒng)應對氣候變化能力的共同要素。鑒于此,我國應加強對“適應”目標的正確認識,全面規(guī)定“適應”目標,以指引我國“適應”措施的構(gòu)建。

其二,加強“適應”領域國際合作,積極承擔國際責任。我國不僅是發(fā)展中國家,而且是有能力的發(fā)展中國家,雙重身份要求我國在“適應”的國際合作中站在不同立場采取不同的措施。首先,作為發(fā)展中國家,我國應當與廣大發(fā)展中國家一致要求發(fā)達國家承擔較多的責任和義務?！栋屠鑵f(xié)定》雖然承認了共同與區(qū)別責任,但是在具體制度的落實上卻模糊了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的劃分,以“自下而上”的模式鼓勵各締約方自愿出資、自愿融資,因此中國作為發(fā)展中國家,在日后談判中應當與其他發(fā)展中國家共同致力于推進發(fā)達國家出資責任機制的構(gòu)建。此外,我國作為有能力的發(fā)展中國家,需要在國際合作中承擔更多的責任,這既是協(xié)調(diào)發(fā)展中國家內(nèi)部利益的需要,也符合《巴黎協(xié)定》對有能力締約方的期待。特別脆弱國家概念的提出雖然照顧到了那些不發(fā)達國家的利益,但在客觀上影響了資金的流向,以致發(fā)展中國家內(nèi)部出現(xiàn)了分化。出于協(xié)調(diào)發(fā)展中國家內(nèi)部利益的需要,發(fā)展中大國可以適當?shù)靥峁┮欢〝?shù)額的“適應”資金,《巴黎協(xié)定》也多次在條文中指出“鼓勵其他締約方自愿提供資金支助”。鑒于此,我國有必要為“適應”資金做出貢獻。在2015年9月中美氣候變化聯(lián)合聲明中,中國宣布將拿出200億元人民幣建立中國氣候變化南南合作基金,支持其他發(fā)展中國家應對氣候變化,包括增強其使用綠色氣候基金資金的能力[11]?？梢?我國已經(jīng)加大實施《巴黎協(xié)定》的力度。筆者認為,除了承擔較多責任以外,我國應當積極與美國、歐盟等發(fā)達國家和組織開展 “適應”方面的對話與交流。例如,歐盟在“適應”領域已具有較為成熟的經(jīng)驗,包括制定“適應”科學行動方案、設立歐洲氣候適應信息平臺、評估報告“適應”信息、成立面向歐盟成員的“適應”援助基金等[12],我國可吸收其經(jīng)驗、借鑒其做法。

其三,基于本國國情開展“適應”行動?！栋屠鑵f(xié)定》的國家驅(qū)動原則要求各締約方酌情開展規(guī)劃進程并采取各種行動,我國應當根據(jù)實際情況制定適應性措施?？茖W的適應措施依賴于與“適應”行動相關(guān)的信息的獲取與分享。當下,我國對“適應”的科學研究主要由國務院相關(guān)部委與地方研究所分頭進行,彼此之間缺乏聯(lián)系、溝通,國家也沒有建立“適應”信息共享平臺,這既阻礙了科學信息的有效利用,也造成了科研經(jīng)費的投入產(chǎn)出效率低下,更重要的是直接影響了“適應”行動的針對性及科學性。此外,我國全社會適應氣候變化的意識和能力普遍薄弱,氣候條件復雜、生態(tài)環(huán)境整體脆弱,且氣候變化已對糧食安全、水安全、生態(tài)安全、能源安全、城鎮(zhèn)運行安全等構(gòu)成嚴重威脅,適應氣候變化任務十分繁重。但是,目前“適應”行動依然只靠政策指引,這明顯與“適應”需求不相吻合。國家應盡快出臺具有可操作性的適應氣候變化立法,以規(guī)范各類“適應”行動。