[摘 要] 文章對長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策內(nèi)容進行扼要總結梳理，并以此為依據(jù)建立了長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策效果評價體系，分別從運輸能力、技術創(chuàng)新水平、產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)化水平、對外開放水平、環(huán)境治理水平六個方面對區(qū)域政策效果展開評價，全面分析了長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策實施以來取得的成效，并深入挖掘政策實施中的痛點，提出長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策優(yōu)化的對策建議。

[關鍵詞] 長江經(jīng)濟帶;區(qū)域政策;效果評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.34.008

1 引言

作為長江流域經(jīng)濟發(fā)展程度最高的地區(qū)之一，長江經(jīng)濟帶的開發(fā)和建設史已近三十年，但長江經(jīng)濟帶的發(fā)展依舊面臨著許多急需解決的難題。為進一步開發(fā)長江黃金水道，加快推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，2014年9月，國務院出臺《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶建設的指導意見》（國發(fā)〔2014〕39號），正式意味著建設長江經(jīng)濟帶已經(jīng)上升為國家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策的提出具有現(xiàn)實和歷史的雙重含義：一是益于貫徹 “生態(tài)優(yōu)先”理念，夯實“綠色發(fā)展”根基，收獲“黃金水道”效益最大化;二是益于發(fā)掘長江中上游孕育的內(nèi)需潛力，促使經(jīng)濟增長空間自沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)延伸，形成上、中、下游地區(qū)互利互動互補的新型格局，極力縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距;三是益于經(jīng)濟要素自由流動和資源有效配置，從行政分割轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，從市場壁壘轉(zhuǎn)向市場融合;四是益于帶內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的升級調(diào)整以及新型城鎮(zhèn)化提速布局，開創(chuàng)“陸海并進、互聯(lián)互通”的新局面，培植和造就國際經(jīng)濟合作與競爭優(yōu)勢，加快推動長江流域經(jīng)濟提質(zhì)增效升級。

2 長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策的理論基礎

2.1 點軸理論

點軸理論由薩倫巴和馬利士提出。為了使區(qū)域得到最優(yōu)發(fā)展，則必須按照“點—軸系統(tǒng)”模式對社會經(jīng)濟的客體加以組織。此理論非常重視“點”（即增長極）和“軸”（即交通干線）的作用，其認為重要交通干線的打造和建設具有重要的意義，能夠產(chǎn)生極大的集聚效應，使交通干線相連區(qū)域發(fā)展成新的經(jīng)濟增長“點”，沿線發(fā)展成新的經(jīng)濟增長“軸”，拉動整片區(qū)域經(jīng)濟水平的飛速提升。

長江經(jīng)濟帶衍生出長三角、成渝、武漢三大城市群，依靠這些大節(jié)點先發(fā)展起來，各個節(jié)點之間互相關聯(lián)，逐步構成 “關聯(lián)軸”，顯露出“點—軸”開發(fā)模式。在長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策中，要求長江充分發(fā)揮自身天然軸線的優(yōu)勢，把帶內(nèi)的大經(jīng)濟區(qū)進行聯(lián)通，使資源得以快速流動，惠及帶內(nèi)其他地區(qū)，將長江經(jīng)濟帶真正打造成我國經(jīng)濟帶中綜合運輸能力強、發(fā)展?jié)撃艽蟮摹芭蓬^兵”。

2.2 梯度推移理論

梯度推移理論是海特和克魯默等人提出的。梯度推移理論認為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展取決于產(chǎn)業(yè)結構，區(qū)域發(fā)展梯度層次則取決于創(chuàng)新活動。然而發(fā)達的高梯度地區(qū)易產(chǎn)生創(chuàng)新活動，相比之下，欠發(fā)達的低梯度地區(qū)主要發(fā)展傳統(tǒng)型產(chǎn)業(yè)。生命周期階段的往來更替使生產(chǎn)活動在高低梯度地區(qū)間發(fā)生轉(zhuǎn)移。該理論主張首先發(fā)展發(fā)達地區(qū)，然后通過產(chǎn)業(yè)和要素的流動，帶動較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。郭濂，李志偉.長江經(jīng)濟帶發(fā)展的理論支撐與國際借鑒[J].開發(fā)性金融研究，2015（3）：47-54.

長江經(jīng)濟帶三大板塊經(jīng)濟發(fā)展梯度不一致、經(jīng)濟水平差距顯著。將東部江浙滬的優(yōu)勢資源分享和轉(zhuǎn)移至中西部地區(qū)，就可以拉動欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)開放，實現(xiàn)區(qū)域之間聯(lián)動發(fā)展。長江作為聯(lián)結的紐帶，將西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略和東部地區(qū)加快發(fā)展戰(zhàn)略這三大宏偉藍圖進行了完美地銜接和貫通，能夠進一步提升和優(yōu)化三大戰(zhàn)略的實施效果。此理論可以幫助我們反思學習如何使高梯度地區(qū)在保證可持續(xù)發(fā)展的前提下向低梯度地區(qū)合理轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)及要素。

2.3 區(qū)域經(jīng)濟一體化理論

第二次世界大戰(zhàn)以后，區(qū)域經(jīng)濟一體化獲得飛速發(fā)展。丁伯根（1951）最早定義“經(jīng)濟一體化”，巴拉薩（1961）在其基礎上繼續(xù)發(fā)展，認為區(qū)域經(jīng)濟一體化就是指產(chǎn)品和要素的移動并不受限于政府的歧視。我國專家學者參考國內(nèi)外研究文獻，基于我國現(xiàn)實國情展開研究，填補了國內(nèi)關于區(qū)域經(jīng)濟一體化理論研究的空白。其中，孟慶民（2001）把區(qū)域經(jīng)濟一體化定義為：不同的空間經(jīng)濟主體之間為了生產(chǎn)、消費、貿(mào)易等利益的獲取，產(chǎn)生的市場一體化的過程。孟慶民.區(qū)域經(jīng)濟一體化的概念與機制[J].開發(fā)研究，2001（2）：47-49.

自然生態(tài)、地理空間、政府政策等多種因素造成了長江經(jīng)濟帶內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度差距較大，三次產(chǎn)業(yè)結構分異明顯的現(xiàn)狀。所以，實現(xiàn)要素重新配置，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展是建設長江經(jīng)濟帶的一大要務。近年來，國家實施了許多關于加速推進長江經(jīng)濟帶區(qū)域一體化進程的政策，使長江三角洲地區(qū)、長江中游地區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)的資源可以互通有無，產(chǎn)業(yè)可以有效轉(zhuǎn)移，市場可以緊密聯(lián)通，從而變?yōu)橐粋€逐漸趨于成熟的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)結體。

3 長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策的主要內(nèi)容

與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展密切相關的政策內(nèi)容總結為如下七個部分：一是提升長江黃金水道功能。二是建設綜合立體交通走廊。三是創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。四是全面推進新型城鎮(zhèn)化。五是培育全方位對外開放新優(yōu)勢。六是建設綠色生態(tài)廊道。七是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制。國務院.《國務院關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕39號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.html.

4 長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策實施效果評價

4.1 指標的選取與解釋

鑒于指標數(shù)據(jù)的可得性和效果評價體系構建的系統(tǒng)性，本文選取運輸能力、技術創(chuàng)新水平、產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)化水平、對外開放水平、環(huán)境治理水平作為長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策實施效果的評價指標。表1所示為文章的指標體系和數(shù)據(jù)出處。

4.2.6 環(huán)境治理水平的對比分析

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，已經(jīng)對長江流域產(chǎn)生巨大的生態(tài)污染。在國家政策的支持下，帶內(nèi)各省市大力開展環(huán)境治理行動，但成效甚微。根據(jù)圖9所示的2011—2017年長江經(jīng)濟帶單位GDP廢水排放量變化情況來看，政策實施后的單位GDP廢水排放量呈逐年下降趨勢，標志著長江經(jīng)濟帶在環(huán)境保護方面已初見成效，但仍應繼續(xù)貫徹“綠色發(fā)展”理念，環(huán)境保護道路依舊任重道遠。

圖10顯示了2011—2017年長江經(jīng)濟帶城市污水日處理能力的變化情況，從圖中可以看出，2014年政策實施后長江經(jīng)濟帶城市污水日處理能力進一步加強，截至2017年年底城市污水平均日處理能力已經(jīng)達到7133萬立方米，這從一定程度上反映出了人們對環(huán)境保護的重視程度日益加深。

湘贛渝等地酸雨天氣多發(fā)，長江經(jīng)濟帶加強流域內(nèi)的環(huán)境治理工作，嚴格控制污染物排放量。圖11顯示了2011—2017年長江經(jīng)濟帶二氧化硫排放量的變化情況，可以看出，政策實施后，二氧化硫排放量大幅度下降，2017年二氧化硫排放量較政策實施前下降52.57%。由此可見，近年來，長江經(jīng)濟帶貫徹“綠色發(fā)展”理念，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

5 長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策存在的主要問題及改進對策

5.1 長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策存在的主要問題

5.1.1 產(chǎn)研脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，產(chǎn)能過?；怆y度高

從區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來看，一是科技與產(chǎn)業(yè)融合程度不夠，缺乏創(chuàng)新型工業(yè)企業(yè)。2017年，長江經(jīng)濟帶全流域規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費投入強度雖較政策實施前有所提升，但R&D經(jīng)費支出占區(qū)域GDP的比重僅為1.54%左右，并且地區(qū)差異懸殊，占比最高的上海（1.76%）要遠高于貴州（0.48%）等省市，與國外一些發(fā)達國家和城市比較，劣勢明顯。二是全流域多數(shù)工業(yè)企業(yè)過剩的低端產(chǎn)能難以在短時間內(nèi)有效化解，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級已然刻不容緩。三是產(chǎn)業(yè)同構度高，長江經(jīng)濟帶11省市的產(chǎn)業(yè)定位相近，且部分地區(qū)缺乏集群競爭優(yōu)勢，上中下游產(chǎn)業(yè)鏈無法實現(xiàn)良好的分工和延伸，重復建設和資源浪費情況嚴峻。

5.1.2 環(huán)境污染形勢嚴峻，生態(tài)修復功能低下

長江經(jīng)濟帶在環(huán)境保護和污染治理方面存在諸多問題，仍需努力突破困局。一是水污染問題。2011—2015年五年間，長江經(jīng)濟帶廢水排放量呈上升勢頭不減，2015年時排放量直逼319億噸，達至頂峰。2016年以來，在習近平總書記的強調(diào)與號召下，各專項整治行動開展順利，長江經(jīng)濟帶的污水治理已初見成效，污水排放量有逐年下降趨勢，2017年，長江經(jīng)濟帶的水質(zhì)優(yōu)良比例已達77.3%，但由于沿江產(chǎn)業(yè)的發(fā)展慣性，污染物的排放基數(shù)龐大，污水治理想要達到理想水平仍有很長一段路需要走。生活污水的隨意排放加劇農(nóng)業(yè)面源的污染，生態(tài)修復功能發(fā)生退化，洞庭湖和鄱陽湖缺水嚴重，時常呈現(xiàn)干旱見底的生態(tài)面貌，其他大大小小的湖泊依富營養(yǎng)化現(xiàn)象頻發(fā)，生物多樣性慘遭毀壞。二是空氣污染問題。近年來，污染產(chǎn)業(yè)開始向長江中上游轉(zhuǎn)移，氨氮排放量“遙遙領先”，占全國總排放量的43%，出現(xiàn)“霧霾圍城”之景。三是土壤污染問題。湘贛渝三省市依然受酸雨侵襲，中上游植被毀壞嚴重，土壤酸化、板結情況未徹底解決。四是垃圾污染問題。長江經(jīng)濟帶的漂浮垃圾亟待治理，固體危險品和廢棄物未經(jīng)規(guī)范化、科學化處理就傾倒入江的情況時常發(fā)生，嚴重觸犯了相關環(huán)保法規(guī)。

5.1.3 民生問題依舊突出，新型城鎮(zhèn)化建設水平不高

長江經(jīng)濟帶的農(nóng)業(yè)、民生問題突出，是制約經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一大病灶。一是農(nóng)村人口密度高、農(nóng)業(yè)占比大、保糧任務艱巨，有限的土地無法承載農(nóng)村富余的勞動力。二是新型城鎮(zhèn)化進程緩慢。沿江省市因為處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化增速差異顯著，除上海外，下游地區(qū)的城鎮(zhèn)化率高于中上游地區(qū)，總體城鎮(zhèn)化水平不高。三是基本公共服務存在不均等現(xiàn)象，無論是基礎設施的建設、公共服務的完善，還是居民的可支配收入，江浙滬均明顯高于云貴等地，中上游部分地區(qū)的脫貧攻堅戰(zhàn)依然艱巨，需要政府和全社會的共同努力。

5.2 改進對策

第一，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，激發(fā)科研自主潛能。一是發(fā)揮長江經(jīng)濟帶下游地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的引領與輻射作用，培育和激發(fā)中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，堅持走創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展道路，挖掘和打造中上游地區(qū)成為新的增長極，不斷提升成渝城市群和長江中游城市群等欠發(fā)達地區(qū)的對外開放水平，實現(xiàn)“中國智造”。二是加大科研經(jīng)費的投入，使得帶內(nèi)中心城市有自己的設計和研發(fā)基地，將自主品牌做多、做大、做強。三是推進長江經(jīng)濟帶內(nèi)跨省市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)盟，依托長江這條黃金水道，加快園區(qū)共建計劃，樹立并落實“一盤棋”概念，實現(xiàn)沿江省市資源共享，形成獨具長江特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

第二，加大治水清污力度，強化生態(tài)修復。一是在水污染防治方面，完善長江經(jīng)濟帶全流域的水體監(jiān)測和廢水處理體系建設，保障帶內(nèi)各類用水水質(zhì)達標。二是在大氣污染防治方面，貫徹碳排放補償機制，改造帶內(nèi)工業(yè)企業(yè)的排污設備，實現(xiàn)廢氣無害化處理，提高長江經(jīng)濟帶綠化率，打造“綠色走廊”。三是在土壤污染防治方面，謹防農(nóng)藥和化肥濫用，推行“生態(tài)養(yǎng)殖”模式，研發(fā)技術用于改良耕地土質(zhì)。四是在垃圾污染防治方面，繼續(xù)執(zhí)行“清廢行動”，嚴厲打擊違法傾倒危廢品的集體和個人，同時清除生產(chǎn)和生活垃圾污染源，修建帶內(nèi)城鄉(xiāng)覆蓋的垃圾處理配套設施與體系。

第三，推進新型城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮城市群積極功能。一是在不違背城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律的基礎上，結合帶內(nèi)資源利用和環(huán)境承載的實際情況，合理規(guī)劃城市規(guī)模，優(yōu)化城市發(fā)展模式，結合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和提供技能培訓的形式，提高農(nóng)村勞動力質(zhì)量，以就業(yè)促增收。二是逐步放松和調(diào)整落戶政策，根據(jù)公共資源配置現(xiàn)狀，將城鎮(zhèn)人口所享有的待遇及服務向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口延伸，健全公共服務體系，促進公正公平，改變城鄉(xiāng)差距巨大的殘酷現(xiàn)狀。三是構建城市群間與城市群內(nèi)協(xié)同機制，發(fā)揮城市群的聚集效應，引領長江經(jīng)濟帶大中小城市健康可持續(xù)發(fā)展。四是加深城市管理體制改革，營造創(chuàng)新的社會環(huán)境和氛圍，繼續(xù)升級城市服務功能，建設“魅力城市”“精致城市”，保障人民群眾生活品質(zhì)，支持帶內(nèi)“綠色生態(tài)城區(qū)”建設，解決“城市病”問題。

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[作者簡介]由一迪（1993—），女，漢族，山東煙臺人，中國海洋大學經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學。