王建勛

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杭州市健康治理實(shí)施策略和路徑

王建勛

浙江省杭州市健康城市建設(shè)指導(dǎo)中心，杭州，310006。

健康治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。良好的治理對(duì)健康至關(guān)重要。杭州市建設(shè)健康城市從一開始就注重黨政共管頂層設(shè)計(jì)。全民參與共建共享的建設(shè)模式，突破了以醫(yī)療衛(wèi)生為主的局限。以解決健康的社會(huì)影響因素為重點(diǎn)，全方位推進(jìn)健康杭州建設(shè)，為全國各地推動(dòng)健康城市試點(diǎn)建設(shè)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

健康城市；健康治理；將健康融入所有政策

長期以來，健康治理問題多被歸結(jié)為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革問題，從而使人們忽略了其社會(huì)治理層面的本質(zhì)屬性[1]。良好的治理對(duì)健康至關(guān)重要[2]。當(dāng)今社會(huì)，影響健康的因素非常復(fù)雜且相互交織，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物質(zhì)環(huán)境、行為方式等多個(gè)層面，涉及多部門、多領(lǐng)域的共同合作以及各種復(fù)雜的公共政策的制定與執(zhí)行，因此，必須依靠整個(gè)政府和全社會(huì)的共同努力[3]。世界衛(wèi)生組織（WHO）將“健康治理”定義為：各級(jí)政府運(yùn)用“整個(gè)政府”和“全社會(huì)”策略，推動(dòng)衛(wèi)生部門、非衛(wèi)生部門、公共和私營部門以及公民，為實(shí)現(xiàn)共同的健康和福祉采取聯(lián)合行動(dòng)[4]。杭州市是國內(nèi)較早開展健康城市試點(diǎn)建設(shè)的城市之一。在推進(jìn)健康城市建設(shè)的道路上，杭州市委、市政府始終堅(jiān)持“將健康融入所有政策”的建設(shè)理念，保持“一張藍(lán)圖繪到底”的戰(zhàn)略定力，以治理“城市病”為主題，持之以恒地以“整個(gè)政府模式”推動(dòng)健康城市建設(shè)。

1 杭州市健康治理平臺(tái)建設(shè)歷程

1.1 平臺(tái)建設(shè)背景

早在2004年，杭州市委、市政府就開始了建設(shè)健康城市的可行性探索。2007年2月，在經(jīng)過兩年多的充分調(diào)研和探索后，杭州市第十次黨代會(huì)做出“倡導(dǎo)健康生活，深化城鄉(xiāng)愛國衛(wèi)生工作，建設(shè)健康城市”的決議，并選定上城區(qū)、下城區(qū)和拱墅區(qū)作為試點(diǎn)。2008年5月，杭州市委、市政府正式印發(fā)了《關(guān)于開展健康城市建設(shè)的決定》，將“人人享有基本醫(yī)療保障、人人享有15分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈、人人享有安全食品、人人享有潔凈飲水、人人享有基本養(yǎng)老保障、人人享有15分鐘健康健身圈、人人享有清新空氣”確定為建設(shè)總目標(biāo)（即“七個(gè)人人享有”），以“營造健康文化、改善健康環(huán)境、優(yōu)化健康服務(wù)、培育健康人群、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建健康社會(huì)”作為六大建設(shè)任務(wù)[5]。經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，基本形成了以“將健康融入所有政策”為統(tǒng)領(lǐng)，治理為手段，統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市場、公眾共建共享的健康城市建設(shè)治理模式。

1.2 探索階段

2008年，為解決健康城市建設(shè)任務(wù)在部門間交叉并存等問題，在充分調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，杭州市下發(fā)了《關(guān)于建立杭州市建設(shè)健康城市專項(xiàng)組的通知》，成立了健康環(huán)境、健康社會(huì)、健康服務(wù)、健康人群、健康文化、健康產(chǎn)業(yè)六大重點(diǎn)任務(wù)組，并確定了組長、副組長和成員單位。同時(shí)，與哈佛大學(xué)、格林菲斯大學(xué)、浙江大學(xué)等11家機(jī)構(gòu)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，并組建專家顧問組。此后近10年時(shí)間內(nèi)，在推進(jìn)健康城市六大專項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的過程中，通過建立定期例會(huì)和重大事項(xiàng)定期磋商機(jī)制，不斷完善“專項(xiàng)組+專家顧問組”的運(yùn)行模式，健康杭州“6+1”大健康共建平臺(tái)雛形顯現(xiàn)。

1.3 成長階段

2017年，為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展，在總結(jié)前期健康城市建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)健康杭州“6+1”平臺(tái)建設(shè)，建立大健康共建體系的指導(dǎo)意見》，正式將“6+1”平臺(tái)制度化，根據(jù)工作需要重新調(diào)整組長和副組長單位，新成立了由市法制辦擔(dān)任組長單位、市發(fā)改委和市考評(píng)辦為副組長單位的健康保障支撐專項(xiàng)組，任務(wù)分工更明確，職責(zé)定位更清晰。原有專家顧問組升格為“健康杭州建設(shè)專家咨詢委員會(huì)”。杭州市通過實(shí)施“重大問題專項(xiàng)組專題推進(jìn)”模式和“特色問題成員個(gè)體個(gè)性化推進(jìn)”的方式，不斷創(chuàng)新“6+1”平臺(tái)參與健康城市建設(shè)工作模式。

2 杭州市健康治理組織架構(gòu)體系

2.1 健康杭州建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組

2017年3月，杭州市委辦公廳根據(jù)黨中央有關(guān)實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的新形勢(shì)需要，成立了由市委書記、市長共同擔(dān)任組長的健康杭州建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)健康杭州建設(shè)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下稱健康辦），由分管副市長直接任辦公室主任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，全面協(xié)調(diào)7個(gè)專項(xiàng)組的工作。健康辦日常具體工作杭州市健康城市建設(shè)指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)。

2.2 健康杭州建設(shè)專項(xiàng)組

健康辦下設(shè)“6+1”平臺(tái)七個(gè)專項(xiàng)組，分別是健康環(huán)境組、健康社會(huì)組、健康服務(wù)組、健康人群組、健康文化組、健康產(chǎn)業(yè)組、保障支撐組。健康辦由組長單位、副組長單位和成員單位組成。組長單位對(duì)本專項(xiàng)組工作負(fù)總責(zé)，組織、協(xié)調(diào)本專項(xiàng)組所有成員開展工作，負(fù)責(zé)專項(xiàng)組的全局統(tǒng)籌規(guī)劃和工作部署，提出成員單位年度考核意見等。

2.3 健康杭州領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位

健康杭州建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組包含了51個(gè)市直部門和16個(gè)所轄區(qū)、縣（市）管委會(huì)，成員均為各部門和地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)。2017年5月，杭州市健康辦印發(fā)《健康杭州“6+1”平臺(tái)管理與運(yùn)行制度》。健康杭州建設(shè)各成員單位根據(jù)《健康杭州2030規(guī)劃綱要》和健康辦的工作部署，結(jié)合部門職能開展相關(guān)工作。

3 杭州市健康治理體系運(yùn)行模式

3.1 以規(guī)劃綱要為引領(lǐng)，實(shí)施重大問題專項(xiàng)組一體化推進(jìn)工作模式

健康治理強(qiáng)調(diào)黨政主導(dǎo)，推進(jìn)所有部門、社會(huì)和公眾為了公共健康的共同目標(biāo)和利益共建共享。其核心在于通過規(guī)范建立共同目標(biāo)的協(xié)商機(jī)制、共同目標(biāo)的決策機(jī)制、共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的分工機(jī)制和共同目標(biāo)的評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的確定和實(shí)踐。在推進(jìn)健康城市建設(shè)的過程中，杭州市委于2008年印發(fā)的《關(guān)于建設(shè)健康城市的決定》明確了“七個(gè)人人享有”的總建設(shè)目標(biāo)，還明確了通過改善健康環(huán)境、構(gòu)建健康社會(huì)、優(yōu)化健康服務(wù)、培育健康人群、營造健康文化、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)六大建設(shè)任務(wù)實(shí)現(xiàn)健康城市建設(shè)目標(biāo)。各專項(xiàng)組均圍繞著“七個(gè)人人享有”的建設(shè)目標(biāo)推進(jìn)工作。在總目標(biāo)的引領(lǐng)下，健康辦和發(fā)改委先后印發(fā)了《杭州市建設(shè)健康城市三年（2008—2010年）行動(dòng)計(jì)劃》《健康杭州“十二五”規(guī)劃》《健康杭州“十三五”規(guī)劃》，以專項(xiàng)組為單位實(shí)施了近40項(xiàng)健康城市建設(shè)重點(diǎn)工作。2017年，結(jié)合實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的新形勢(shì)，杭州市委又印發(fā)了《“健康杭州2030”規(guī)劃綱要》，明確了將“打造健康中國示范區(qū)”作為新時(shí)代健康杭州建設(shè)的中長期建設(shè)目標(biāo)。

3.2 以健全制度為抓手，實(shí)施多元主體協(xié)同工作模式

健康治理強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同的合作治理，其核心在于政府、部門和社會(huì)都要樹立“將健康融入所有政策”的理念，圍繞公共健康共同目標(biāo)，形成多元合作的健康治理網(wǎng)絡(luò)體系和資源共享體系。2017年，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)健康杭州“6+1”平臺(tái)建設(shè)，建立大健康共建體系的指導(dǎo)意見》。同時(shí)，杭州市健康辦也印發(fā)了《健康杭州“6+1”平臺(tái)管理與運(yùn)行制度》，建立了包括組織管理制度（分級(jí)管理制度、任務(wù)制發(fā)制度、文件簽審制度）、五級(jí)會(huì)商制度（領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)議、專項(xiàng)組組長、副組長聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)組成員會(huì)議、聯(lián)絡(luò)員會(huì)議）、聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制（日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制、信息報(bào)送制度、專題研究和督辦制度）和考核考評(píng)制度4大運(yùn)行制度，從而實(shí)現(xiàn)將“多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制”制度化、規(guī)范化。

3.3 以考核指標(biāo)為保障，實(shí)施專項(xiàng)組專題推進(jìn)工作模式

健康治理的關(guān)鍵在于責(zé)任管理體系的構(gòu)建。主要包括責(zé)任劃分機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。即要明確問責(zé)的主體、問責(zé)對(duì)象和責(zé)任懲處機(jī)制，避免因?yàn)閱栘?zé)模糊而出現(xiàn)的集體行動(dòng)困境問題。2017年，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《健康杭州考核辦法（試行）》，將健康杭州建設(shè)納入對(duì)地方黨委及政府和市直部門的績效工作考核。2018年，杭州市健康辦印發(fā)《健康杭州建設(shè)考核實(shí)施方案（試行）》和《健康杭州建設(shè)考核評(píng)分細(xì)則》，進(jìn)一步明確了考核的目標(biāo)導(dǎo)向。專項(xiàng)組內(nèi)的考核指標(biāo)由專項(xiàng)組組長單位制定本組的重點(diǎn)工作和具體考核指標(biāo)，并督查區(qū)（縣）和成員單位具體落實(shí)。健康杭州的考核指標(biāo)體系還賦予各專項(xiàng)組組長單位申報(bào)健康杭州綜合考評(píng)挑戰(zhàn)指標(biāo)和本專項(xiàng)組考核的自主權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)組長單位的積極性。

3.4 以特色建設(shè)為驅(qū)動(dòng)，實(shí)施成員單位個(gè)性化推進(jìn)工作模式

“6+1”平臺(tái)成員單位除了需要完成共性的考核指標(biāo)外，還需結(jié)合自身的工作職能開展將健康融入各部門職責(zé)的特色工作。近10年來，各成員單位在優(yōu)化覆蓋全生命周期的健康服務(wù)體系，構(gòu)建健康、安全、幸福、和諧的健康社會(huì)，培育在心理、生理、社會(huì)適應(yīng)度和道德等方面全面發(fā)展的健康人群，倡導(dǎo)工作上積極進(jìn)取、生活上知足常樂、行為上健康文明的健康文化，打造城潔、村美、天藍(lán)、水清的健康環(huán)境，引導(dǎo)健康產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展等方面實(shí)施了100余項(xiàng)個(gè)性化工作。諸如智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、垃圾分類減量、斑馬線前禮讓行人、農(nóng)村文化禮堂等特色工作都走在了全國前列。

健康是品質(zhì)生活的最高價(jià)值追求。“打造健康中國示范區(qū)，讓全市人民享有更健康的生活”是杭州市委、市政府提出的健康杭州建設(shè)的中長期目標(biāo)。近10年來，在堅(jiān)持健康優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，杭州市形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政共管、部門共建、全民參與、考核激勵(lì)”的健康城市建設(shè)模式，一定程度上也成為了整個(gè)政府模式“將健康融入所有政策”的典型代表。隨著當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的塵埃落定，杭州市大健康共建平臺(tái)也將隨之進(jìn)行調(diào)整?！?+1”平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制將更加優(yōu)化，目標(biāo)導(dǎo)向?qū)⒏用鞔_，多部門協(xié)同也將更加順暢。

[1] 鄭紅. 社會(huì)資本視域下的健康治理[J]. 山西能源學(xué)院學(xué)報(bào), 2018, 31(4):103-105.

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[3] 傅華, 陶沙, 李江, 等. 以健康共治實(shí)現(xiàn)全民健康管理[J]. 上海預(yù)防醫(yī)學(xué), 2016, 28(10):673-676.

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[5] 李金濤, 王建勛. 杭州市建設(shè)健康城市運(yùn)行機(jī)制評(píng)價(jià)[J]. 中國健康教育, 2017, 33(7):662-665.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201901005

王建勛（1977—），碩士研究生，主要從事健康城市建設(shè)研究工作。

2019-02-01。