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北部灣城市群:國(guó)內(nèi)外典型城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及借鑒

2019-01-14 02:54李民梁
關(guān)鍵詞:經(jīng)驗(yàn)借鑒協(xié)同發(fā)展城市群

李民梁

[摘要]城市群是當(dāng)前中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主要載體。作為全國(guó)城市群戰(zhàn)略布局中的重要一員,北部灣城市群是國(guó)家規(guī)劃培育重點(diǎn)對(duì)象。鑒于北部灣發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng),城市政府合作不充分,各方面建設(shè)還不成熟,選取日本東京城市群、美國(guó)東北部城市群、長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群,通過(guò)對(duì)比研究國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)城市群協(xié)同發(fā)展歷程,總結(jié)出其特有的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合北部灣城市群發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,梳理出適用于北部灣的有效啟發(fā)和建議,以實(shí)現(xiàn)北部灣城市群協(xié)同發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城市群 ?協(xié)同發(fā)展 經(jīng)驗(yàn)借鑒

[中圖分類號(hào)]C93 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [文章編號(hào)]1009-4245(2019)06-0028-06

DOI: 10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.06.006

一、引言

城市群是當(dāng)前中國(guó)區(qū)域發(fā)展最主要的空間組織形式。[1] 隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化深入推進(jìn),各個(gè)城市不再是各自為營(yíng),相反,城市與城市之間的關(guān)系愈發(fā)緊密,通過(guò)合理分工合作開(kāi)始走向集群協(xié)同發(fā)展模式。發(fā)達(dá)國(guó)家城市群建設(shè)起步早,已經(jīng)形成多個(gè)具有國(guó)際影響力的城市群。國(guó)內(nèi)城市群起步較晚,但是與西方差距不斷縮小。在國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策支持下,城市實(shí)力日益強(qiáng)大,城市合作更加頻繁。各區(qū)域城市群逐步形成并不斷壯大,其中,長(zhǎng)三角城市群成功發(fā)展為“世界六大城市群”之一[2]。顯然,城市群已經(jīng)成為引領(lǐng)地方建設(shè)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)的紐帶。

國(guó)內(nèi)發(fā)展較為成熟的城市群主要分布于沿海地區(qū),比如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等城市群,三大城市群成為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量,而西部多數(shù)城市群正處于培育成形階段,各方面建設(shè)還很不完善。北部灣城市群地處東部與西部交匯處、沿海與內(nèi)陸聯(lián)合區(qū),地理位置十分關(guān)鍵。2017年初,國(guó)家發(fā)布《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》劃定城市群的區(qū)域范圍,這標(biāo)志著北部灣城市群正式獲批成立。新成立的北部灣城市群在原來(lái)經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)上,將粵西的湛江、茂名、陽(yáng)江等三市,海南省???、儋州以及東方、澄邁、臨高、昌江等地劃入其中,陸地面積較之前擴(kuò)大了一倍,領(lǐng)海面積將近800000平方公里。北部灣城市群雖然具有沿海沿邊的區(qū)位優(yōu)勢(shì),但其發(fā)展的廣大腹地為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,導(dǎo)致北部灣城市群發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)。而且以《規(guī)劃》發(fā)布的時(shí)間來(lái)推算,北部灣城市群成立的時(shí)間也僅有兩年,各領(lǐng)域還有很大的上升空間。此外,由于北部灣城市群屬于跨省合作,行政主體更多,層次更為復(fù)雜,協(xié)調(diào)難度更大。如何協(xié)調(diào)政府之間的合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)北部灣城市群協(xié)同發(fā)展,則是當(dāng)下亟待解決的重大問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外不乏發(fā)展較為成熟的城市群,國(guó)外選取了日本東京城市群、美國(guó)東北部城市群,國(guó)內(nèi)選取了長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群,通過(guò)對(duì)比研究國(guó)內(nèi)外典型城市群協(xié)同經(jīng)驗(yàn),總結(jié)出適合北部灣城市群發(fā)展的有效路徑,不斷增強(qiáng)北部灣城市群的綜合實(shí)力。

二、國(guó)外典型城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

(一)日本東京城市群

日本東京城市群具體包括東京、神奈川、千葉、埼玉等四個(gè)主要的市、縣[3], 2017年人口數(shù)量為3400萬(wàn),占到全國(guó)人口總量27%。GDP占比超過(guò)整個(gè)日本三分之一,是日本產(chǎn)業(yè)聚集帶和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最為活躍的地區(qū)。1956年,日本政府出臺(tái)的《首都整備法》規(guī)劃建設(shè)以東京為核心城市[4],在它的100 km范圍內(nèi)打造首都經(jīng)濟(jì)圈,這標(biāo)志著日本東京城市群的正式成立。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,日本東京城市群已經(jīng)躋身世界六大城市群行列,其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有許多值得其他城市群學(xué)習(xí)借鑒之處。

1.高速密集的軌道交通。東京城市群把交通建設(shè)放在區(qū)域協(xié)同的首要位置。為了保證周邊區(qū)域與首都地區(qū)保持互聯(lián)互通,日本政府投入了大量的財(cái)政資金,不斷完善區(qū)域交通,城市群交通網(wǎng)絡(luò)日趨成熟。城市群以東京為輻射點(diǎn)向四周擴(kuò)散,大力發(fā)展軌道運(yùn)輸,加快推進(jìn)首都圈一體化建設(shè)。東京城市群擁有世界上最發(fā)達(dá)的軌道交通,區(qū)域內(nèi)軌道密度超出國(guó)內(nèi)一線城市如北京、上海數(shù)倍。軌道交通具有高速、便捷、運(yùn)輸量大的特點(diǎn),成為居民日常出行的首選,大大緩解了東京的交通壓力。輕軌、地鐵、新干線等高速交通工具的廣泛應(yīng)用也加快了城市群內(nèi)部同城化的趨勢(shì)。

2.分工明確的城市定位。東京城市群根據(jù)各城市不同的地域特性及優(yōu)勢(shì),明確城市功能和定位,發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè),形成合理分工的城市群發(fā)展體系。東京地區(qū)主要負(fù)責(zé)政治統(tǒng)籌協(xié)調(diào),其外圍50 km區(qū)域執(zhí)行金融、經(jīng)濟(jì)、文化職能,八王子市主要履行科研、商業(yè)職能,而大宮市和浦和市主要承擔(dān)居住功能,千葉地區(qū)依據(jù)其地理區(qū)位,主要承擔(dān)港口運(yùn)輸、工業(yè)集聚功能,土浦市則主要負(fù)責(zé)科技研發(fā)。此外,即使在地理位置相鄰和資源稟賦相似的區(qū)域,其產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展重點(diǎn)也能夠巧妙錯(cuò)開(kāi),不會(huì)形成惡性競(jìng)爭(zhēng)。

3.政府主導(dǎo)的多主體參與模式。東京城市群實(shí)行混合管理模式,允許社會(huì)主體參與管理,具體由政府方面直接領(lǐng)導(dǎo),企業(yè)、民間組織等社會(huì)力量作為補(bǔ)充。為了便于領(lǐng)導(dǎo)決策,日本政府設(shè)立統(tǒng)一的城市群協(xié)同管理機(jī)構(gòu),它的主要功能是研究制定區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。另外,東京都市圈還擁有一個(gè)民間協(xié)調(diào)組織——關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)。該聯(lián)合會(huì)由關(guān)西地區(qū)850家主要公司和團(tuán)體組成,其主要職責(zé)是充當(dāng)政府與社會(huì)之間的信息溝通橋梁與中介。東京城市群的管理體制,充分發(fā)揮政府、社會(huì)組織和企業(yè)的作用,在多元主體的合力作用下促進(jìn)日本城市群不斷發(fā)展。

4.系統(tǒng)完善的區(qū)域立法。東京城市群政府協(xié)同合作成功的重要因素就是日本形成了較為系統(tǒng)和完善的區(qū)域法律保障體系。據(jù)統(tǒng)計(jì),日本政府在區(qū)域協(xié)同領(lǐng)域出臺(tái)的相關(guān)法律多達(dá)13部,其中包括《地方自治法》(1947年)、《首都整備法》(1956年)以及《首都圈建設(shè)規(guī)劃》(1958年)等多部重要法律法規(guī),這些法律文件不僅僅為東京城市群的建設(shè)提供了發(fā)展方向和政策指導(dǎo),而且為城市協(xié)同奠定了法律基礎(chǔ),以法律權(quán)威性成為城市合作的有力保障。相關(guān)協(xié)同行動(dòng)得到了法律支持,有效降低了合作風(fēng)險(xiǎn)和協(xié)調(diào)成本。

(二)美國(guó)東北部城市群

美國(guó)東北部城市群位于北美大西洋沿岸的平原地帶,它是以紐約、華盛頓為核心,由美國(guó)東北地區(qū)五大城市匯集而成的城鎮(zhèn)集群,其空間范圍跨越了12個(gè)州和1個(gè)特區(qū),總面積雖不足全美的2%,但是聚集了美國(guó)五分之一的人口,城鎮(zhèn)化率在全美乃至全球都居于首位。美國(guó)東北部城市群是美國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域,其中華盛頓是美國(guó)的政治中心,紐約是全美的經(jīng)濟(jì)中心和世界金融中心。美國(guó)東北部城市群的成功經(jīng)驗(yàn)既有美國(guó)本土特有的風(fēng)格,也具備城市群發(fā)展的一般特征。

1.多主體參與的城市管理。美國(guó)在管理方面注重地方自治,中央給予地方的權(quán)限較為開(kāi)放。城市群的運(yùn)作模式為政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體的混合協(xié)同。與日本城市群不同的是,美國(guó)東北部城市群的主導(dǎo)力量并非政府,民間社會(huì)組織才是大都市區(qū)治理的主力軍。在政府管理方面,根據(jù)區(qū)域事務(wù)類別差異劃分了負(fù)責(zé)不同職能的組織機(jī)構(gòu)。此外,城市群內(nèi)也組建了半政府性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu),比如“紐約地區(qū)規(guī)劃協(xié)會(huì)”、“紐約新澤西港務(wù)局”。社會(huì)團(tuán)體等民間力量則主要起到城市之間的協(xié)調(diào)作用,這種非正式的協(xié)調(diào)不具有強(qiáng)制性,在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中往往比政府命令更容易讓人接受。

2.完善健全的交通網(wǎng)絡(luò)。政府將城市群的交通職能獨(dú)立劃分出來(lái),并組建特定的部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,城市群的交通管理機(jī)制已經(jīng)十分完善,基本形成“海陸空”三位一體交通網(wǎng)絡(luò)體系,各城市的交通聯(lián)動(dòng)性得到強(qiáng)化,極大地推動(dòng)了物質(zhì)能量交流。區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)密度大,高速公路、鐵路實(shí)現(xiàn)全覆蓋,城市群快速生活圈已經(jīng)形成;航空運(yùn)輸尤其是國(guó)際航空運(yùn)輸異常發(fā)達(dá),中心城市機(jī)場(chǎng)數(shù)量皆在兩個(gè)以上,通往世界各國(guó)的航線也都不斷增加;大西洋沿岸港口碼頭的硬件設(shè)施也在不斷完善,國(guó)際航運(yùn)貿(mào)易來(lái)往頻繁。

3.市場(chǎng)主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展。市場(chǎng)機(jī)制是城市群形成的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。作為老牌資本主義國(guó)家,美國(guó)堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向的自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。以紐約的發(fā)展為例,紐約市借助其地理區(qū)位優(yōu)勢(shì),自覺(jué)研發(fā)先進(jìn)技術(shù),充分利用周邊及其他國(guó)家的發(fā)展資源,通過(guò)市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)調(diào)整,形成與地方現(xiàn)實(shí)相匹配的產(chǎn)業(yè)集群。地方政府更像是規(guī)則的“維護(hù)者”而非“制定者”。政府工作重點(diǎn)主要是通過(guò)行政力量實(shí)行市場(chǎng)監(jiān)管以及調(diào)控市場(chǎng)失靈領(lǐng)域,創(chuàng)造適合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的市場(chǎng)環(huán)境,加快區(qū)域要素流通。

4.職能清晰的產(chǎn)業(yè)分工。在一體化發(fā)展的過(guò)程中,各大城市不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和優(yōu)化,區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工逐漸清晰。以紐約為首的核心城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從第一產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,金融、保險(xiǎn)、科技、國(guó)際貿(mào)易等服務(wù)業(yè)代替了原有的制造業(yè)成為其發(fā)展支柱。而制造業(yè)向周邊發(fā)展水平較低的城市轉(zhuǎn)移,目前已經(jīng)成為這些城市的支柱產(chǎn)業(yè)。城市之間按照發(fā)展程度進(jìn)行分工,呈現(xiàn)出鮮明的梯度分布特征。各個(gè)城市根據(jù)自身實(shí)力明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,通過(guò)合理分工和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展。

三、國(guó)內(nèi)典型城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

(一)長(zhǎng)三角城市群

長(zhǎng)三角城市群位于長(zhǎng)江出海口,它由上海、南京、杭州等26個(gè)城市所組成,地理范圍覆蓋江浙滬皖三省一市,總面積211700平方公里,人口總量超過(guò)1.5億。長(zhǎng)三角城市群是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域,2016年經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)14.7194萬(wàn)億元,幾乎占比全國(guó)GDP的20%。區(qū)域內(nèi)城市分布密集,城鎮(zhèn)化率在全國(guó)遙遙領(lǐng)先。在長(zhǎng)期的演化歷程中,長(zhǎng)三角積累了大量經(jīng)驗(yàn),其發(fā)展道路值得國(guó)內(nèi)其他的城市群參考借鑒。

1.層次分明的協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)三角城市群的協(xié)調(diào)機(jī)制具有多重主體、多個(gè)層次、多種形式。協(xié)同主體既包括政府部門,也囊括了社會(huì)力量。當(dāng)前,長(zhǎng)三角城市群的協(xié)調(diào)類型主要有三種形式。一是由省級(jí)、副省級(jí)、市級(jí)三級(jí)行政主體形成的決策領(lǐng)導(dǎo)小組,通過(guò)定期召開(kāi)會(huì)議統(tǒng)一各地區(qū)意見(jiàn),制定城市群發(fā)展總體規(guī)劃;二是各成員城市的負(fù)責(zé)人通過(guò)圓桌會(huì)議的方式,明確自身的職責(zé)和定位,進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域規(guī)劃實(shí)施具體方案;三是地方政府部門的協(xié)調(diào)會(huì)議,會(huì)議主要是對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、交通、旅游、教育、文化、衛(wèi)生等具體領(lǐng)域進(jìn)行分工協(xié)調(diào),加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)同互動(dòng)。

2.不斷明確的城市分工。長(zhǎng)三角城市群目前已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí),區(qū)域經(jīng)濟(jì)從無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蜓h(huán)狀態(tài)。長(zhǎng)三角城市群初步形成以上海為區(qū)域綜合服務(wù)中心,制造業(yè)在中心周邊集聚的產(chǎn)業(yè)分布格局,呈現(xiàn)出顯著的梯度差異。上海以提高核心城市的綜合服務(wù)能力為工作重點(diǎn),不斷增強(qiáng)金融、保險(xiǎn)、商業(yè)服務(wù)、國(guó)際貿(mào)易、信息技術(shù)等行業(yè)實(shí)力,逐漸形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式,極大強(qiáng)化了核心經(jīng)濟(jì)影響力。江蘇、浙江、安徽抓住上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展契機(jī),加快同核心城市的有效銜接,積極主動(dòng)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。通過(guò)利用當(dāng)前一系列發(fā)展政策,成員城市結(jié)合地方發(fā)展基礎(chǔ),不斷提高產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度,實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.國(guó)家政策的有效支持。長(zhǎng)三角城市群一直是中央政府重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域,得到中央、?。ㄊ校┑囊幌盗姓咧С?。 2010年,《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》正式出臺(tái),文件中不僅確定了城市群的地理范圍和戰(zhàn)略定位,還為區(qū)域今后發(fā)展提供了政策指導(dǎo)。同年,《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告》提出要將長(zhǎng)三角城市群建設(shè)成為國(guó)內(nèi)綜合實(shí)力最強(qiáng)、國(guó)際一流城市群。2014年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)江浙滬皖一體化,加快城市群整體質(zhì)量提升[5]。2016年的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》根據(jù)當(dāng)前現(xiàn)狀為其設(shè)定了發(fā)展的短中期目標(biāo)[6]。2018年,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確要求以上海為中心引領(lǐng)長(zhǎng)三角城市群建設(shè),帶動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。

4.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建是近年來(lái)區(qū)域協(xié)同的一種新型發(fā)展模式,這也是長(zhǎng)三角城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同的主要方式。區(qū)域內(nèi)目前統(tǒng)計(jì)在冊(cè)的共建產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)超過(guò)100個(gè)。這些園區(qū)既有作為產(chǎn)業(yè)合作的示范區(qū),也有針對(duì)今后協(xié)同創(chuàng)新探索的實(shí)驗(yàn)基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建推動(dòng)資源優(yōu)化配置和空間要素整合,強(qiáng)化城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和利益融合,加快了區(qū)域內(nèi)部物質(zhì)能量的自由流動(dòng)。園區(qū)共建不僅加快了中心城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型優(yōu)化,還極大促進(jìn)了周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化建設(shè),凸顯區(qū)域合作的正外部性。

5.發(fā)達(dá)通暢的水系運(yùn)輸。長(zhǎng)三角城市群憑借“黃金水道”長(zhǎng)江和沿海優(yōu)勢(shì),通過(guò)不斷完善陸上通道、空中航線、港口碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建成了立體化的交通網(wǎng)絡(luò),為協(xié)同發(fā)展提供了保障。陸上交通方面形成了由普通公路、高速公路、普通鐵路以及高速鐵路的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。航空建設(shè)方面,核心城市和中心城市的機(jī)場(chǎng)設(shè)施一應(yīng)俱全,通往國(guó)外的空中航線不斷增加。港口建設(shè)方面,“以港興市”是長(zhǎng)三角城市群內(nèi)許多城市發(fā)展的一般規(guī)律,通過(guò)不斷整合港口碼頭,已經(jīng)初步形成南京港、鎮(zhèn)江港、蘇州港等港口集群,核心城市經(jīng)濟(jì)影響力沿著長(zhǎng)江等水上運(yùn)輸干線深入至內(nèi)陸腹地。

(二)珠三角城市群

珠三角城市群地處珠江三角洲的沖積平原,由廣州、深圳、珠海、佛山、江門、中山、東莞、惠州、肇慶等9個(gè)城市集合而成[7],面積超過(guò)50000平方公里。作為中國(guó)改革開(kāi)放的先行區(qū),珠三角是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最活躍的區(qū)域,2017年 GDP增長(zhǎng)率高達(dá)7.9%,增速高于國(guó)內(nèi)平均水平。城市群內(nèi)由廣州、深圳兩大中心城市帶動(dòng),這兩大城市不僅在國(guó)內(nèi)排名靠前,在國(guó)際上也具有極大影響力。2017年中國(guó)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力排名中,深圳、廣州高居前五。2018年,深圳、廣州皆進(jìn)入全球最具經(jīng)濟(jì)影響力城市前20強(qiáng)。經(jīng)過(guò)四十多年的快速發(fā)展,珠三角城市群成為中國(guó)實(shí)力最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。相比其他城市群,珠三角城市群協(xié)同發(fā)展也有其可取之處。

1.政府主導(dǎo)的契約協(xié)同。珠三角城市群發(fā)展具有獨(dú)特性,其他城市群多數(shù)涉及到跨省合作,而珠三角城市群處于省政府的統(tǒng)一管理之下,協(xié)調(diào)難度相對(duì)減小。目前,珠三角城市群協(xié)同主要由政府力量主導(dǎo),成員城市間通過(guò)發(fā)表合作宣言、召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商會(huì)議、簽訂協(xié)議等契約協(xié)同方式推動(dòng)橫向府際合作。2008年,相關(guān)政府達(dá)成共識(shí),正式推行《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》。自此以后,珠三角內(nèi)部政府合作交流更加頻繁。僅在2008年到2012年的四年時(shí)間里,區(qū)域內(nèi)部城市簽訂的協(xié)議數(shù)量多達(dá)153份,合作事項(xiàng)涉及的領(lǐng)域也極為廣泛,既包括與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融、旅游合作,也涉及資源利用、灣區(qū)治理、生態(tài)保護(hù)等區(qū)域公共問(wèn)題。城市群協(xié)同促成不同的經(jīng)濟(jì)圈,目前廣州、佛山、肇慶正不斷加快“廣佛肇一體化”建設(shè),深圳、東莞、惠州加速推進(jìn)“深莞惠”協(xié)同,珠海、中山、江門也組合成“珠中江”合作聯(lián)盟。

2.層級(jí)鮮明的協(xié)調(diào)機(jī)制。城市群內(nèi)各政府已經(jīng)形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在省級(jí)層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,主要負(fù)責(zé)制定城市群發(fā)展總體規(guī)劃。同時(shí),在領(lǐng)導(dǎo)辦公室的基礎(chǔ)上,根據(jù)區(qū)域公共事務(wù)的類型差異下設(shè)分管部門,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各領(lǐng)域?qū)嶋H工作中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。在“三三組合”的“都市圈”管理上,省政府分別選定了三個(gè)都市圈的領(lǐng)導(dǎo)城市,其中,“廣佛肇”主要以廣州為主導(dǎo),“深莞惠”以深圳為主導(dǎo),“珠中江”以珠海為主導(dǎo),三個(gè)中心城市組織各自所在的圈群成立領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)制定都市圈內(nèi)落實(shí)省級(jí)規(guī)劃的各項(xiàng)政策。在市級(jí)政府層面,成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組,制定本市融入城市群建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃,市直部門和下屬地區(qū)落實(shí)上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)。多層級(jí)、多形式的組織管理機(jī)構(gòu)形成系統(tǒng)嚴(yán)密的運(yùn)行機(jī)制,提高了城市合作的執(zhí)行效率。

3.嚴(yán)格的考核與監(jiān)督約束機(jī)制。為了明確城市群各級(jí)政府的職責(zé)目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度,有效推進(jìn)珠三角整體規(guī)劃的實(shí)施,珠三角城市群建立了嚴(yán)格的考核與監(jiān)督約束機(jī)制。2011年,省級(jí)層面頒布《廣東省實(shí)施珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》,珠三角府際合作受到立法保護(hù)[8]。文件中規(guī)定省、市兩級(jí)政府要定期向本級(jí)人民代表大會(huì)匯報(bào)珠三角城市群建設(shè)進(jìn)展,并受到人民代表大會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全投訴舉報(bào)制度,對(duì)于偏離區(qū)域規(guī)劃要求的行為,其上級(jí)主管部門要及時(shí)予以糾正。同年,廣東省政府進(jìn)一步出臺(tái)具體的督察辦法作為保障條例的配套措施,對(duì)成員城市落實(shí)城市群規(guī)劃工作情況開(kāi)展全面清查。

4.日益完善的交通網(wǎng)絡(luò)。珠江三角洲交通網(wǎng)絡(luò)基本成型,高速運(yùn)輸通道縱橫交錯(cuò),城市聯(lián)系更密切、交流更便捷。 區(qū)域城軌、地鐵、高鐵等軌道交通發(fā)展迅速,地方結(jié)合實(shí)際情況在城市內(nèi)推進(jìn)地鐵建設(shè)、城市間推進(jìn)城軌或輕軌建設(shè);加快對(duì)接港澳地區(qū),重視跨海通道建設(shè)。2018年,港珠澳大橋也已經(jīng)建成通車,A字形交通網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初具規(guī)模,珠江口兩岸的交通聯(lián)系日益加強(qiáng)。進(jìn)一步發(fā)展多式聯(lián)運(yùn),促成不同交通方式的有效對(duì)接,充分發(fā)揮灣區(qū)內(nèi)水運(yùn)和空運(yùn)與其他方式之間的聯(lián)運(yùn),形成水陸、???、陸空、海陸空等多級(jí)聯(lián)合的交通模式。

四、國(guó)內(nèi)外城市群協(xié)同發(fā)展對(duì)北部灣城市群的啟示

(一)加強(qiáng)區(qū)域立法保障,保證城市合作效力

城市協(xié)同如果缺乏法治基礎(chǔ),合作協(xié)議將難以落地執(zhí)行,極大地增加違約風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的法治歷史悠久,在城市群法制管理方面積累大量經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、日本等城市群的經(jīng)驗(yàn)表明,區(qū)域立法是城市群協(xié)同發(fā)展的有力保證。在國(guó)內(nèi),珠三角城市群通過(guò)行政立法建立起區(qū)域監(jiān)督考核體系,為國(guó)內(nèi)其他城市群的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。北部灣城市群成立時(shí)間較短,相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全,僅有的發(fā)展規(guī)劃也僅僅描繪合作的方向,缺少實(shí)施層面的細(xì)則規(guī)定。完善北部灣城市群法律法規(guī),將區(qū)域合作納入正式的法律軌道,是推動(dòng)城市群協(xié)同發(fā)展的重中之重。北部灣城市群通過(guò)立法手段保護(hù)整體規(guī)劃的權(quán)威,同時(shí)要重視現(xiàn)有區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位,明確其決策權(quán)及相應(yīng)的職責(zé)、運(yùn)行規(guī)范等。

(二)暢通區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò),提高城市聯(lián)動(dòng)性

交通是城市之間各種要素流通的載體,國(guó)內(nèi)外成熟的城市群無(wú)一不具有高度發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。在城市群發(fā)育初期,中心城市不斷向四周擴(kuò)張,周邊區(qū)域設(shè)施建設(shè)從無(wú)到有,與中心城市的聯(lián)系日益增強(qiáng)。伴隨城市分工不斷細(xì)化,來(lái)往于中心城市與周邊城鎮(zhèn)間的通勤人數(shù)眾多,對(duì)交通速度就有了更高的要求,迫切需要快速、便捷、承載力強(qiáng)的交通通道作為支撐,這時(shí)候軌道交通就是加速城市融合有效方式。日本東京城市群已經(jīng)實(shí)現(xiàn)軌道交通全覆蓋,長(zhǎng)三角、珠三角等正在全力建設(shè)城際地鐵、高速鐵路。當(dāng)前北部灣城市群處于發(fā)展初級(jí)階段,區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)尚未形成,鐵路運(yùn)輸也沒(méi)有貫通。因此,當(dāng)前的主要任務(wù)是打通城市聯(lián)系的陸上通道,加快推進(jìn)區(qū)域路網(wǎng)建設(shè)。

(三)構(gòu)建協(xié)調(diào)合作機(jī)制,調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系

城市群由不同的利益主體匯集而成,其內(nèi)部存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系,在城市合作的過(guò)程中往往免不了會(huì)發(fā)生利益沖突,這就迫切需要相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)節(jié)利益關(guān)系。美國(guó)東北部城市群協(xié)調(diào)機(jī)制的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為:一是通過(guò)細(xì)化區(qū)域公共問(wèn)題的分類下設(shè)各個(gè)管理部門,既不會(huì)威脅地方政府權(quán)力,也能使城市治理具有針對(duì)性;二是強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與,地方政府給予民間組織充分的參與空間,社會(huì)協(xié)調(diào)成為區(qū)域協(xié)調(diào)的主要方式。鑒于國(guó)情差異,國(guó)內(nèi)區(qū)域合作更偏重于政府主導(dǎo)。以珠三角城市群為例,城市群內(nèi)部建立了省級(jí)—圈級(jí)—市級(jí)多層次管理系統(tǒng),通過(guò)行政手段進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。但是,目前北部灣城市群無(wú)論是在政府管理還是社會(huì)參與等方面都還比較分散混亂,未能形成常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制,構(gòu)建完整的協(xié)調(diào)機(jī)制將成為北部灣城市群平衡城市利益關(guān)系的必然選擇。

(四)充分發(fā)揮社會(huì)力量,鼓勵(lì)多主體參與管理

國(guó)內(nèi)外城市群協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)表明,雖然不同發(fā)展模式下社會(huì)組織參與治理的方式不同,但社會(huì)力量在區(qū)域發(fā)展的重要性毋庸置疑。社會(huì)組織在推動(dòng)城市群達(dá)成共識(shí)、深化交流、促進(jìn)區(qū)域一體化方面發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前北部灣城市群協(xié)同發(fā)展僅限于在政府層面,社會(huì)力量參與嚴(yán)重不足。要進(jìn)一步提升區(qū)域合作質(zhì)量,必須適時(shí)改進(jìn)已有的區(qū)域合作策略,鼓勵(lì)民間團(tuán)體和社會(huì)組織加入北部灣城市群建設(shè),加強(qiáng)政府部門與社會(huì)力量的協(xié)調(diào)互動(dòng),以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。例如,在協(xié)商環(huán)節(jié),可以學(xué)習(xí)日本的“官商學(xué)”一體化的協(xié)同模式,吸納、引導(dǎo)大學(xué)教授、專家學(xué)者及其他非政府組織參與協(xié)同治理。社會(huì)主體的廣泛參與,將有效提高城市群治理的效率與公平,彌補(bǔ)政府主導(dǎo)模式的不足。

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責(zé)任編輯:孟維娜

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