黃淑珍

[摘要]黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”。明確合憲性審查的對象是推進合憲性審查工作的關鍵。黨內法規(guī)作為管黨治黨的重要依據(jù)，是實現(xiàn)黨內治理法治化的制度基礎，應當納入合憲性審查的對象范疇。本文試圖在厘清基本概念的基礎上，剖析對黨內法規(guī)進行合憲性審查的理論邏輯，并從歷史、現(xiàn)實和制度這三個維度探討黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的適格性。

[關鍵詞]黨內法規(guī) ?依法治國 ?合憲性審查

[中圖分類號]D2 ? ?[文獻標識碼] A ? ? [文章編號]1009-4245（2019）06-0024-04

DOI： 10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.06.005

一、基本概念的界定

從哲學的觀念來說，概念是思維的基本單位。概念不清，則思維混亂。而在過去相當長的一段時間里，學術界和實務界對“黨內法規(guī)”和“合憲性審查”的概念都沒有形成統(tǒng)一的認識。因此，有必要對本文中使用的這兩個詞的概念進行界定。

（一）黨內法規(guī)

雖然黨內法規(guī)近年來才逐漸成為熱詞，但它并不是一個新詞。早在1938年，毛澤東同志就在黨內首次使用了“黨內法規(guī)”這一概念。他在黨的六屆六中全會上講到黨的紀律時強調，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”。[1]但由于當時并沒有清晰地界定黨內法規(guī)的內涵和外延，后來在黨的多次會議中還出現(xiàn)了諸如“黨的法規(guī)”[2]、“黨規(guī)黨法”[3]的提法。1990年，黨中央印發(fā)了《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》（該條例已于2012年黨中央印發(fā)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》時被廢止），首次正式使用“黨內法規(guī)”這一術語并對其概念進行了權威性界定。2012年，黨中央印發(fā)的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）中進一步完善了黨內法規(guī)的概念。

截至目前，筆者認為黨內法規(guī)的最權威最完善的概念來自2019年8月修訂的《條例》，其明確把“黨內法規(guī)”界定為“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！边@一概念表述所包含的要素與普遍認可的法律概念表述要素基本一致，即都包含了制定的主體、體現(xiàn)的意志、規(guī)范的對象以及賴以實施的保障力量。本文中的“黨內法規(guī)”采用這一狹義概念，不包括中央紀律檢查委員會、中央各部門和省級黨委發(fā)布的決議、決定、意見、通知等黨內規(guī)范性文件。

（二）合憲性審查

“合憲性審查”這一術語在我國學界出現(xiàn)較晚。2001年，最高人民法院就“齊玉苓案”做出的司法批復使憲法學界開始探討“合憲性審查”和“違憲審查”，但并沒有清晰地界定這兩者之間的關系。2011年，王書成在“合憲性推定與‘合憲性審查的概念認知——從方法論的視角”一文對“合憲性審查”與“違憲審查”做了方法論上的區(qū)分[4]。2017年，黨的十九大報告首次在黨的文件中提出“合憲性審查”，引發(fā)了學界的廣泛關注與討論，有少數(shù)學者將“合憲性審查”與“備案審查”混為一談。關于合憲性審查的概念，目前尚無權威、統(tǒng)一的表述，但將其與備案審查等同顯然有失妥當。無論是在國家法律抑或黨內法規(guī)現(xiàn)行制度框架中，都已經(jīng)存在關于備案審查的明文規(guī)定。但是習近平總書記在黨的十九大報告中卻沒有使用“備案審查”這一術語，而是使用了“合憲性審查”。由此可見，“合憲性審查”與“備案審查”并非完全等同。除此之外，“推進合憲性審查工作”這一表述中的“推進”二字也表明，雖然這是首次在黨的正式文件中提到“合憲性審查”這一術語，但是實踐中已經(jīng)存在合憲性審查的相關工作，還需要做的只是將其推動前進而非開創(chuàng)先河之舉。筆者認為，我國現(xiàn)行備案審查制度中實際上已經(jīng)包含了合憲性審查的意蘊。從語義分析的角度來看，“合憲性審查”這一術語本身即表明其審查的重點在于是否符合憲法的規(guī)定。這也是筆者在本文中使用的“合憲性審查”這一概念的邊界。

二、黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的理論邏輯

黨內法規(guī)作為合憲性審查對象具有其自洽的理論邏輯。一方面，黨內法規(guī)具有“法”的屬性，與憲法同屬于“法”的范疇，這是黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的第一層理論邏輯;另一方面，在“法”的規(guī)范體系中，國家法律的地位比黨內法規(guī)要高，因此黨內法規(guī)要遵循作為國家根本法的憲法。這是黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的第二層理論邏輯。

（一）黨內法規(guī)屬于“法”的范疇

關于黨內法規(guī)的屬性定位，有學者認為，黨內法規(guī)屬于“法”里的社會法和軟法，但由于中國共產黨的執(zhí)政地位，因而也帶有一定的國家法和硬法屬性[5];也有學者認為，黨內法規(guī)是由黨制定的，“姓黨”不“姓國”，不同于國家法律[6]?！胺ā焙汀胺伞辈⒉坏韧?，“法”的內涵與外延大于“法律”，“法律”只是“法”的一種，“法”還包括了其他社會規(guī)范，這是學界普遍達成的共識。比如法學泰斗沈宗靈先生就認為，“法”不但可以用于法律領域，還可以用于其他方面，例如黨規(guī)黨法、廠法廠紀等[7]。筆者認為，一方面，黨內法規(guī)與國家法律在制定主體、表現(xiàn)形式等方面存在差異，是不同的規(guī)范體系;另一方面，由于黨內法規(guī)由黨這一特定的主體制定、體現(xiàn)黨和人民的整體意志和主張、調整一定的社會關系、規(guī)范黨員和黨組織的行為并具有賴以實施的保障力量等，具備法的一般特征，因此具有“法”的屬性，與國家法律同屬于“法”的范疇。黨的十八屆四中全會將黨內法規(guī)納入法治體系的范疇，可以算是對黨內法規(guī)的“法”屬性的權威認可。

（二）國家法律優(yōu)位于黨內法規(guī)

雖然黨內法規(guī)與國家法律同屬于“法”的范疇，但是在“法”的規(guī)范體系中，國家法律的地位高于黨內法規(guī)，這是學界普遍公認的觀點。我國是人民民主專政國家，國家的一切權力屬于人民。憲法是中國共產黨領導中國人民制定的、治國安邦的總章程，是國家的根本法，擁有至高無上的地位。黨內法規(guī)是中國共產黨而不是其他什么國家什么黨派制定的規(guī)章制度。因此黨內法規(guī)也要遵循作為國家根本法的至高無上的憲法，應當作為合憲性審查的對象。

三、黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的實踐依據(jù)

筆者遵循論從史出的原則，結合新中國成立以來的法治建設，從歷史、制度以及現(xiàn)實三個維度考量黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的實踐依據(jù)。

（一）黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的歷史依據(jù)

1954年，我國頒布了建國以來的第一部憲法，為我國的社會主義法治建設奠定了基礎。但是由于中國共產黨當時還沒有從過去的革命黨完全轉型為真正意義上的執(zhí)政黨，對于國家政治生活中出現(xiàn)的本屬于法律層面的問題，卻依舊按照政治思維來解決，導致了不少原本應當運用法律手段解決的問題，卻被貼上政治的標簽，成為法律的禁區(qū)[8]。后來，鄧小平同志總結新中國成立以來法治建設的經(jīng)驗教訓時深刻指出，“必須使民主制度化法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[9]。黨的十一屆三中全會明確提出“發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制”的重大方針。黨的十五大第一次把依法治國確立為中國共產黨領導中國人民治理國家的基本方略，黨的十七大強調要全面落實這一基本方略，黨的十八大把“全面推進依法治國”作為政治改革和政治發(fā)展的重要目標和重要任務，黨的十九大明確提出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。改革開放40多年來，在中國特色社會主義法治的引領、保障和推動下，中國共產黨帶領中國人民取得了中國特色社會主義事業(yè)的偉大成就。其中的一個基本經(jīng)驗就是，黨要在憲法和法律的范圍內活動。黨內法規(guī)作為規(guī)范黨員和黨組織行為活動的專門規(guī)章制度，應當符合憲法和法律的規(guī)定。因此，有必要對黨內法規(guī)進行合憲性審查。

（二）黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的制度依據(jù)

雖然我國目前尚未有明文規(guī)定對黨內法規(guī)進行合憲性審查，但是在我國現(xiàn)行制度框架內，對黨內法規(guī)進行合憲性審查的制度依據(jù)至少有兩類，一是憲法的相關規(guī)定，二是黨章等黨內法規(guī)的相關規(guī)定。筆者將通過解析條文的方式逐一探討。

1.憲法的相關規(guī)定。作為國家根本法，我國現(xiàn)行憲法在序言里明確要求：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”第五條進一步明確規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

憲法里提到的“各政黨”當然包括中國共產黨，這是沒有疑義的。無論是序言里要求的“必須以憲法為根本的活動準則”還是第五條規(guī)定的“必須遵守憲法和法律”，都表明中國共產黨的行為要符合憲法的規(guī)定。黨內法規(guī)作為中國共產黨制定的“規(guī)范黨的領導和黨的建設活動”的專門規(guī)章制度，應當符合憲法的規(guī)定。首先，中國共產黨制定不符合憲法規(guī)定的黨內法規(guī)這一行為本身就違反了憲法的規(guī)定。再者，倘若黨內法規(guī)這一規(guī)范黨的領導和黨的建設活動的專門規(guī)章制度不符合憲法的規(guī)定，則黨內法規(guī)所規(guī)范的中國共產黨的行為符合憲法規(guī)定一說亦無從談起。因此，黨內法規(guī)應當符合憲法的規(guī)定，這是中國共產黨的行為符合憲法規(guī)定的必要條件。

2.黨內法規(guī)的相關規(guī)定《黨章》、《條例》以及《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）等黨內法規(guī)中也有與憲法相關的規(guī)定。作為黨內根本大法的《黨章》在序言里明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。作為黨內“立法法”的《條例》（2019年修訂）將其作為制定黨內法規(guī)的一項基本原則，并將“是否同憲法和法律不一致”作為前置審核的主要內容，還將“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”作為予以責令改正或者撤銷的情形之一，從正反兩面強調了黨內法規(guī)必須符合憲法的規(guī)定。在《備案審查規(guī)定》（2019年修訂）中，“是否同憲法和法律相一致”是審查的一個重要方面。這些條文無一不在表明，黨內法規(guī)應當符合憲法的規(guī)定。而要辨明黨內法規(guī)是否符合憲法的規(guī)定，就有必要對黨內法規(guī)進行合憲性審查。

（三）黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的現(xiàn)實依據(jù)

1.對黨內法規(guī)進行合憲性審查是加強和改善黨的領導的基本要求。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。我國跟世界上的其他國家最大的區(qū)別之一就是中國共產黨的領導，這是由馬克思主義基本原理中科學社會主義的理論邏輯、馬克思主義中國化進程中的歷史邏輯和當前中國特色社會主義邁向新征程的實踐邏輯共同決定的。2018年我國修訂憲法將“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”正式載入憲法總綱，以國家根本法的形式確立了黨的領導在中國特色社會主義中的核心地位。

在新中國成立70周年之際，據(jù)中央組織部統(tǒng)計，目前的中國共產黨黨員數(shù)量已經(jīng)超過9000萬。中國共產黨在中國這樣一個擁有13億多人口的大國長期執(zhí)政，必須要不斷增強執(zhí)政本領，尤其是依法執(zhí)政本領，因為這是黨在新的歷史條件下執(zhí)政的基本方式。習近平總書記在現(xiàn)行憲法施行30周年紀念大會上的講話中強調：“依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政……黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！币缿棃?zhí)政要求黨要帶頭遵守憲法和法律的規(guī)定，做“奉法者”。黨內法規(guī)作為中國共產黨依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政的基礎和關鍵，應當符合憲法的規(guī)定，遵循憲法的精神、原則。因此，對黨內法規(guī)進行合憲性審查是加強和改善黨的領導的基本要求。

2.對黨內法規(guī)進行合憲性審查是全面依法治國的內在需要。依法治國是中國共產黨領導中國人民治理國家的基本方略。黨的十八大以來，黨中央明確提出“四個全面”的戰(zhàn)略布局。全面依法治國作為“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵環(huán)節(jié)，貫穿全面建成小康社會、全面深化改革和全面從嚴治黨的全過程。黨的十八屆四中全會把“建設中國特色社會主義法治體系”作為全面推進依法治國的總目標之一，并將黨內法規(guī)體系與國家法律體系一并作為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容。由于中國特色社會主義法治體系既包括國家法律體系，也包括黨內法規(guī)體系，是由這兩者共同構成的內在統(tǒng)一的整體。因此，合憲性審查也應當包含兩個方面，一個是國家法律的合憲性審查，另一個是黨內法規(guī)的合憲性審查，才能真正實現(xiàn)“全面”依法治國。此外，黨的十八屆四中全會還強調要“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”。目前，無論是學術界抑或實務界都達成“國家法律的地位高于黨內法規(guī)”這一共識，這是正確處理這兩者之間的關系的基本原則。也就意味著，黨內法規(guī)不能與國家法律尤其是作為國家根本法的憲法相沖突，同時這也是形成完善的黨內法規(guī)體系本身應當遵循的基本原則。因此，對黨內法規(guī)進行合憲性審查是全面依法治國的內在需要。

3.對黨內法規(guī)進行合憲性審查是維護憲法權威的應有之義。憲法是國家的根本法，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是一切國家機構合法性的來源，是全黨和全國人民共同意志的集中體現(xiàn)，擁有至高無上的權威。憲法的權威在于實施。一方面，維護憲法權威需要一切組織和個人毫無例外地遵守憲法，把憲法作為根本的行為規(guī)范。黨的十八大以來設立的國家憲法日和憲法宣誓制度等，在一定程度上增強了人們的憲法意識，使人們更加敬畏憲法，對于維護憲法權威具有重要意義。另一方面，維護憲法權威也需要一切組織和個人遵守的行為規(guī)范應當符合憲法這一國家根本法的精神、原則以及規(guī)定。黨的十九大報告提出的合憲性審查，是維護憲法權威的重要舉措。黨內法規(guī)作為管黨治黨的專門規(guī)章制度，對其進行合憲性審查，才能真正打通加強憲法實施和監(jiān)督、維護憲法權威的最后一公里。因此，對黨內法規(guī)進行合憲性審查是維護憲法權威的應有之義。

四、結語

綜上所述，黨內法規(guī)具有“法”的屬性，與國家法律同屬于“法”的范疇，國家法律在“法”體系中優(yōu)位于黨內法規(guī)，這使黨內法規(guī)作為合憲性審查對象的理論邏輯是自洽的，且在實踐中是可以得到印證的：從歷史維度來看，黨要在憲法和法律的范圍內活動，這是新中國法治建設的基本經(jīng)驗;從制度維度來看，黨內法規(guī)應當符合憲法的規(guī)定;從現(xiàn)實維度來看，對黨內法規(guī)進行合憲性審查是加強和改善黨的領導的基本要求，是全面依法治國的內在需要，是維護憲法權威的應有之義。因此，可以認為，黨內法規(guī)作為合憲性審查的對象是適格的。

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責任編輯：覃玉濱