王嘉翔

（甘肅省水利廳水利工程建設(shè)造價與規(guī)費(fèi)管理中心，730046，蘭州）

河流、湖泊的岸線是維護(hù)河湖生態(tài)健康的生命線，也是河湖開發(fā)治理的控制線。我國中小城市大都依河而建，因水而興，中小河流承載了眾多城市美景，養(yǎng)育了數(shù)億人口生產(chǎn)生活。進(jìn)入新時代，水生態(tài)文明建設(shè)步伐加快，人民對美好生活、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的向往更趨強(qiáng)烈，各地區(qū)都在想方設(shè)法改善城市周邊河流湖泊的水生態(tài)環(huán)境，積極打造城市周邊河道湖泊的景觀帶，以此提升城市的品位和人文景觀，美化靚化沿岸人民群眾的居住環(huán)境。各級政府和業(yè)內(nèi)人士高度重視河流湖泊的岸線規(guī)劃利用，大力推進(jìn)河長制湖長制，將河道湖泊維護(hù)管理、防洪治理、排污納污、開發(fā)保護(hù)等涉河涉湖事務(wù)通過“一河一策”方案逐一落實(shí)，有效提升了河流、湖泊生態(tài)健康水平。但因河流湖泊岸線既涉及沿岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又關(guān)系河流湖泊生態(tài)健康、防洪安全等諸多問題，因此，怎樣合理規(guī)劃、確定河道湖泊的岸線問題顯得十分重要。

一、黑河中游概況

1.區(qū)域概況

黑河是我國西北地區(qū)第二大內(nèi)陸河，流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古三?。ㄗ灾螀^(qū)），干流全長 928 km，鶯落峽以上為上游，河道長313 km，流域面積1萬km2，是黑河流域的產(chǎn)流區(qū)。鶯落峽至正義峽為中游，河道長204 km，流域面積2.56萬km2，流經(jīng)張掖市甘州、臨澤、高臺三縣區(qū)，是我國河西商品糧基地的重要組成部分，原農(nóng)業(yè)部確定的國家玉米制種基地，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶必經(jīng)之地，也是我國西部生態(tài)安全屏障最為重要的區(qū)域。甘州區(qū)隸屬張掖市，是張掖市的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，歷史文化名城，臨近黑河依河而立，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在全省具有重要地位。正義峽以下為下游，河道長411 km，流域面積8.04萬km2,干流穿越北山流經(jīng)金塔縣鼎新盆地，向北注入內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗境內(nèi)的居延海。

2.研究區(qū)段河流形態(tài)

黑河流經(jīng)甘州區(qū)起于出山口鶯落峽，止于烏江鎮(zhèn)大灣村，河道全長57 km，甘州區(qū)主城區(qū)沿河而建，是張掖市最為重要的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)承載區(qū)。干流自鶯落峽流出祁連山后進(jìn)入山前沖洪積扇傾斜平原，河道縱坡8‰～1‰，隨河道縱坡變化，河道寬度亦逐漸擴(kuò)展，鶯落峽斷面河寬110 m，石廟子分洪溢流堰處河寬550 m，省道213線橋處河道分為兩岔，總寬度1 000 m，蘭新高鐵斷面寬4.5 km，在國道312線斷面黑河分為東、西河，區(qū)間有沙井鎮(zhèn)、烏江鎮(zhèn)的眾多村社，是甘州區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域。黑河右岸坐落著甘州古城區(qū)，是黑河穿越張掖市岸線利用最為活躍的區(qū)段，“一帶一路”通往西域最為重要的節(jié)點(diǎn)城市，在漢武帝時期就以“張國臂掖，以通西域”而定名，素有“金張掖”之稱，是甘肅省西部地區(qū)極具發(fā)展?jié)摿Φ闹械瘸鞘兄弧?/p>

3.區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)

甘州區(qū)是絲綢之路上的重鎮(zhèn)，全區(qū)轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口51.29萬人，其中城市人口20.28萬人，地屬溫帶大陸性氣候，地勢平坦，土壤肥沃，日照充足，氣候溫和，是典型的綠洲灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)。區(qū)內(nèi)盛產(chǎn)小麥、玉米、紅棗、蘋果及各種蔬菜瓜果，是全國十大商品糧基地和全國“西菜東運(yùn)”五大基地之一，2016年被原農(nóng)業(yè)部確定為國家玉米制種基地，農(nóng)業(yè)整體發(fā)展水平處于全國一熟制地區(qū)較高水平。

二、存在的主要問題

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城市規(guī)模日趨擴(kuò)張，擠占河道岸線已成為城市擴(kuò)張的主要方式，河道湖泊的岸線規(guī)劃、利用、管理已成為中小河流治理的首要任務(wù)。甘州區(qū)亦不例外，近年城市發(fā)展向黑河沿岸推進(jìn)，農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)不斷向河灘地延伸，使得行洪河道占用、蓄滯洪區(qū)開發(fā)、河流岸線擠占等問題已經(jīng)凸顯。

1.規(guī)劃不協(xié)調(diào)，岸線開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

張掖市甘州區(qū)現(xiàn)為中小城市，已編制了城市防洪規(guī)劃和干流防洪規(guī)劃，對黑河河道管理也有一定要求，但對于河道岸線的防洪、供水、生態(tài)環(huán)境以及開發(fā)利用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對岸線資源利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使河道岸線資源保護(hù)利用缺少科學(xué)依據(jù)。

2.多部門管理，缺乏高效便捷的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)

由于管理部門多，水務(wù)、城建、規(guī)劃等部門各自條塊管理，部門行業(yè)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各職能部門職責(zé)不清、各自為政，導(dǎo)致河道管理混亂，影響河道生態(tài)健康。

3.制度不健全，河道岸線管理缺乏統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn)

防洪法、河道管理?xiàng)l例對河道整治與建設(shè)、河道保護(hù)與清障雖有規(guī)定，但對河道岸線劃分沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些涉河建設(shè)項(xiàng)目存在擠占河道岸線問題。

4.管控措施差，對河道岸線管理缺少行政經(jīng)濟(jì)管控措施

河湖岸線不僅涉及防洪保安問題，也涉及所在區(qū)域城市發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等問題。由于對岸線規(guī)劃管理重視不夠，缺少權(quán)威高效管理機(jī)構(gòu)，加之岸線管理法制不健全，對違反河道岸線管理缺少行之有效的處罰措施，導(dǎo)致擠占河道問題多發(fā)。

三、岸線規(guī)劃技術(shù)路徑

1.制定規(guī)劃思路

針對黑河甘州段岸線資源及岸線開發(fā)利用現(xiàn)狀，分析岸線開發(fā)利用與保護(hù)存在的主要問題，按照不同河段岸線的主要功能特點(diǎn)，綜合考慮河勢控導(dǎo)、防洪保安、城市建設(shè)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及沿河地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，科學(xué)合理劃分岸線功能區(qū)、確定岸線范圍、劃定河流兩岸的臨水控制線和外緣控制線，提出岸線控制、利用、管理指導(dǎo)意見等，作為河道維護(hù)管理依據(jù)。

2.確定岸線劃定原則

（1）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則

重視岸線資源的多功能作用，充分發(fā)揮河道岸線在防洪保安、蓄滯洪區(qū)調(diào)節(jié)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)、文化旅游發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提升等方面作用，合理開發(fā)利用岸線資源。

（2）堅(jiān)持保護(hù)和治理優(yōu)先原則

將岸線資源的保護(hù)和控制放在突出位置，在保證防洪安全和水生態(tài)水環(huán)境安全的前提下，統(tǒng)籌考慮沿河經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對岸線資源開發(fā)利用的需求，提出合理可行的開發(fā)利用方案和控制保護(hù)措施等，做到科學(xué)保護(hù)、注重治理、有效利用。

（3）堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧原則

按照黑河流域規(guī)劃總體要求，協(xié)調(diào)相關(guān)部門統(tǒng)籌做好區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市總體規(guī)劃、水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)等相關(guān)工作，處理好整體利益與局部利益關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間以及行業(yè)間的需求，結(jié)合不同河段的岸線特點(diǎn)和開發(fā)利用與保護(hù)要求，合理劃定河道岸線控制線。

（4）堅(jiān)持突出重點(diǎn)、兼顧一般原則

根據(jù)甘州區(qū)城市發(fā)展規(guī)劃及河道岸線自然條件、沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及岸線開發(fā)利用程度，針對岸線開發(fā)利用與保護(hù)的主要矛盾，按照輕重緩急，合理確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)；對岸線利用程度較高、岸線資源緊缺及經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大的河段專題進(jìn)行研究，確保河道岸線規(guī)劃科學(xué)實(shí)用合理。

（5）堅(jiān)持連續(xù)性和一致性原則

岸線控制線的劃定應(yīng)按照河流自然形態(tài)、水力學(xué)特性及當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)、防洪設(shè)施布局等統(tǒng)籌考慮，重視行政區(qū)域交界處、重點(diǎn)防洪工程、道路基礎(chǔ)設(shè)施工程節(jié)點(diǎn)處的銜接，避免因地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的差異或重要基礎(chǔ)設(shè)施的影響，導(dǎo)致岸線控制線劃分不連續(xù)不一致問題發(fā)生。

3.劃定岸線控制線

河流、湖泊的岸線規(guī)劃，重點(diǎn)是如何合理確定岸線控制線，即臨水控制線和外緣控制線。劃定臨水控制線主要考慮穩(wěn)定河勢、保障河道行洪安全和維護(hù)河流健康生命的基本要求；外緣控制線主要考慮岸線資源的保護(hù)和利用問題。一般而言，城市距離河道越近，河道岸線控制線越難劃定；城市水景觀打造得越好，岸線利用程度亦越高。近年甘州區(qū)城市發(fā)展速度較快，為提升城市景觀品位，也在積極打造黑河沿岸的生態(tài)水景觀。為做強(qiáng)做大旅游文化產(chǎn)業(yè)，沿河新建了弱水花海、漂流河碼頭等設(shè)施。為建設(shè)宜居宜游全域旅游城市，規(guī)劃新建了黑河生態(tài)新城等。隨著這些基礎(chǔ)設(shè)施的逐步實(shí)施，黑河甘州區(qū)段河道岸線的維護(hù)管理難度逐步加大，岸線管理越來越重要。

（1）臨水控制線劃定

①對已劃定河道治導(dǎo)線的河段，采用治導(dǎo)線作為臨水控制線。

②對河道灘槽關(guān)系明顯、河勢較穩(wěn)定的河段，應(yīng)按照設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)將設(shè)計(jì)洪水位與河道外緣線或堤防工程設(shè)計(jì)線作為臨水控制線。

③對于沒有堤防設(shè)施控制的，可按歷史最大洪水位與河道外緣線作為臨水控制線。

④對河勢不穩(wěn)、河槽沖淤變化明顯、主流擺動的河段，應(yīng)充分考慮河勢沖淤變化影響，并適當(dāng)留有余地劃分。

⑤對已規(guī)劃確定河道整治工程的岸線，應(yīng)按照規(guī)劃方案實(shí)施進(jìn)度劃定臨水控制線。

（2）外緣控制線劃定

①外緣控制線劃定必須保證現(xiàn)有堤防設(shè)施安全和河道管理設(shè)施安全。

②對已建有堤防工程的河段，其外緣控制線可采用已劃定堤防工程管理范圍的外緣線；對未劃定堤防工程管理范圍的河段，按照《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況合理劃定。

③對無堤防的河道采用河道設(shè)計(jì)洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。

④對已規(guī)劃建設(shè)堤防工程而目前尚未建設(shè)的河段，應(yīng)根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度劃定，工程未實(shí)施的按無設(shè)施考慮。

4.黑河甘州區(qū)段岸線控制線劃定成果

按照前述確定的原則和方法，黑河中游甘州城區(qū)段河道岸線控制線，充分考慮河道沿岸被保護(hù)對象、現(xiàn)狀河道演變過程和河道治理、河道岸邊利用及城市發(fā)展等因素，清除現(xiàn)有河道內(nèi)具有阻水影響的砂石料開采場、漂流河及漂流碼頭等設(shè)施后，依據(jù)《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》和《甘肅省水利工程土地劃界標(biāo)準(zhǔn)》逐段劃定。

鶯落峽—石廟子段。該段左右兩岸無堤防工程，河道灘槽關(guān)系明顯，河勢較穩(wěn)定，采用灘地前緣線為岸線臨水控制線，臨水控制線外20 m范圍線作為外緣控制線。

石廟子—分洪溢流堰段。該段右岸已建防洪堤4.8 km，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)為50年一遇，規(guī)劃采用現(xiàn)有防洪堤作為臨水控制線，防洪堤外30 m管理范圍線作為外緣控制線。該段左岸無堤防工程，采用灘地外緣高坎線為岸線臨水控制線，臨水控制線外20 m范圍線作為外緣控制線。

分洪溢流堰—國道312線黑河大橋段。該段為甘州區(qū)濱河新區(qū)，右岸已建防洪堤11.027 km，堤身基本穩(wěn)定；左岸已建防洪堤0.636 km，以下建有7.795 km輸水堤，規(guī)劃河道兩岸新建連續(xù)生態(tài)護(hù)岸24.5 km，其中右岸13.25 km、左岸11.25 km，防洪標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇，可保證甘州區(qū)城區(qū)段和黑河生態(tài)新城段的防洪安全。該段兩岸采用規(guī)劃新建的連續(xù)生態(tài)護(hù)岸作為岸線臨水控制線，防洪堤外30 m管理范圍線作為外緣控制線。

國道312線橋—甘臨分界線。該段保護(hù)對象為甘州區(qū)烏江鎮(zhèn)，按照農(nóng)田防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，右岸已建防洪堤8.5 km，規(guī)劃再修建5.07 km防洪堤；左岸已建防洪堤7.2 km，規(guī)劃再修建12.1 km防洪堤保護(hù)基本農(nóng)田，岸線臨水控制線可采用已建防洪堤和規(guī)劃修建的防洪堤，外緣控制線即為防洪堤外20 m管理范圍線。

四、結(jié) 語

岸線控制線作為河流、湖泊管理的重要邊際線，是河湖管理的重要依據(jù)。強(qiáng)化河湖岸線規(guī)劃的監(jiān)督實(shí)施，將有助于河長制湖長制工作落實(shí)，有助于維護(hù)河流湖泊生態(tài)健康生命。只有進(jìn)一步強(qiáng)化河流湖泊的水域岸線管理，加快完善岸線保護(hù)規(guī)劃，建立健全岸線保護(hù)制度，依法劃定河湖管理和保護(hù)范圍，才能有效規(guī)范河流湖泊的管理、開發(fā)事權(quán)，才能有效推動河長制湖長制工作的責(zé)任落實(shí)。保護(hù)河流湖泊健康生態(tài)，事關(guān)人民群眾福祉。維護(hù)河湖健康生命，形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局，就必須從基礎(chǔ)工作做起，切實(shí)強(qiáng)化河流湖泊的岸線管理?！稄堃词懈手輩^(qū)黑河河道岸線利用管理規(guī)劃》為本區(qū)段河道管理提供了堅(jiān)強(qiáng)技術(shù)支撐，有效規(guī)范了河道采砂、岸線利用、河灘地開發(fā)、城市建設(shè)、土地利用等諸多涉河事務(wù)，使土地開發(fā)有了“紅線”，河道岸線管理利用有了“藍(lán)線”，制定“一河一策”方案有了界限，各級河長巡河有了方向。該規(guī)劃經(jīng)市政府常務(wù)會議審議通過后立即付諸實(shí)施，為黑河中游河流生態(tài)健康起到了很好的促進(jìn)作用，目前黑河甘州區(qū)段已基本實(shí)現(xiàn)了天藍(lán)、地綠、水清、河美的優(yōu)美環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)?！?/p>