王占軍

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州 450053）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，水域運(yùn)輸業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采砂業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)、娛樂(lè)業(yè)等涉水行業(yè)發(fā)展迅猛，種類(lèi)不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，水域治安狀況亦日趨復(fù)雜。明晰水域警務(wù)發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)時(shí)代安全發(fā)展要求，結(jié)合區(qū)域水域治安特點(diǎn)，創(chuàng)新治安治理路徑，最大限度地維護(hù)水域秩序與安全、有效消除涉水利益紛爭(zhēng)、保障水域經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展，成為新時(shí)代亟待關(guān)注和解決的問(wèn)題。

一、水域警務(wù)的歷史嬗變與規(guī)律特點(diǎn)

警種及其警務(wù)職責(zé)往往根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H警務(wù)需要而依法設(shè)立，水警也不例外，其往往根據(jù)涉水區(qū)域警務(wù)實(shí)際需要而設(shè)立，并非有水必設(shè)或純粹根據(jù)水域面積大小、流線長(zhǎng)短而設(shè)立。在未設(shè)立水警的涉水區(qū)域，則由水域沿線公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)相關(guān)水域治安維護(hù)作用。

我國(guó)水警衍生于清朝末期，隨著航運(yùn)業(yè)的安全發(fā)展需求而產(chǎn)生發(fā)展。水警原由水師部隊(duì)改建而成，同近代警察相伴而生。其時(shí)，軍警不分，水域安全維護(hù)任務(wù)由水師或水運(yùn)衙門(mén)承擔(dān)。“保護(hù)往來(lái)貨船，肅清地面以除盜賊而保商民”[1]。但隨著水域航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，水師部隊(duì)在實(shí)際運(yùn)行中難以滿(mǎn)足區(qū)域水路運(yùn)輸安全保障的需要，水警的建立被提上日程。（巡洋水師）“職務(wù)廢弛，功效難收，故江海匪徒非常出沒(méi)”，難以起到警察的實(shí)質(zhì)作用，“僅有陸上警察而不行水上警察，是使江海為通逃之?dāng)?shù)”。光緒三十二年（1905），時(shí)任民政部警政司行走郎中的張仁等警政大員提議將清軍水師部分改建為水警，“改巡洋水師為水上警察，淘汰老弱，教練人才，調(diào)查船戶(hù)，偵探匪類(lèi)，巡泊要津、嚴(yán)查出人，并請(qǐng)多設(shè)馬巡，臨時(shí)應(yīng)變，便于追捕，亦警察必要之事業(yè)”[2]。清政府采納張仁建議，在沿江河湖?；蛩W(wǎng)密布地區(qū)，將原設(shè)的水師改建為水上警察，即為水警的雛形。但其多仿照水師部隊(duì)管理體制進(jìn)行管理，未建立成建制、體制性的組織結(jié)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的法令和管理章程。至北洋政府時(shí)期，北洋政府頒布有關(guān)法令將水師一律改建為水警。1913年2月，北洋政府內(nèi)務(wù)部發(fā)布《長(zhǎng)江及其他水師改組令》，規(guī)定“長(zhǎng)江及其他水師改為水上警察，設(shè)水上警察廳管轄之”“水上警察廳依照現(xiàn)行地方警察官?gòu)d組織令之例辦理”“水師之關(guān)聯(lián)數(shù)省時(shí)，應(yīng)由關(guān)系之省協(xié)商編制，但關(guān)聯(lián)之省就事實(shí)上之必要，得依省之轄境，分設(shè)水上警察廳”[3]。1915年3月，北洋政府頒布《水上警察廳官制》，1915年8月頒布《水上警察廳編隊(duì)分區(qū)大綱》，為全國(guó)水上警察建制提供了法律依據(jù)，水上警察制度正式確立。其時(shí)，海警作為水警的類(lèi)別也由海上水師改建而來(lái)，部分沿海省份如廣東、福建、浙江、江蘇等，陸續(xù)將一些海上水師改為水上警察，如1912年12月浙江省政府水上警察隊(duì)改編為浙江省外海水上警察廳，隸屬于省警務(wù)處，下轄2個(gè)總署和11個(gè)分署，有巡艦8艘、巡船90艘、水巡兵1269名，負(fù)責(zé)全省海域的剿匪和護(hù)漁任務(wù)。南京國(guó)民政府時(shí)期，多個(gè)水上法律規(guī)范得以頒布實(shí)施，水上警察制度得到發(fā)展和完善，逐步實(shí)現(xiàn)法治化和規(guī)范化，且水警類(lèi)別有所擴(kuò)展，如漁業(yè)警察即開(kāi)始設(shè)立，1931年6月內(nèi)政部和實(shí)業(yè)部公布實(shí)施《漁業(yè)警察規(guī)程》，規(guī)定漁業(yè)警察的機(jī)構(gòu)為漁業(yè)警察局或漁業(yè)警察所，漁業(yè)警察編制、教練服裝與普通警察相同，但是配漁業(yè)警察標(biāo)志。漁業(yè)警察的職責(zé)是維護(hù)漁區(qū)秩序和安全、保護(hù)漁業(yè)發(fā)展、管理轄區(qū)內(nèi)的漁船和漁輪、處理紊亂漁區(qū)秩序或妨礙采捕作業(yè)事件、應(yīng)遠(yuǎn)洋漁業(yè)公司的要求擔(dān)任護(hù)漁任務(wù)、接收中央氣象預(yù)報(bào)并向向漁民發(fā)布、追捕海盜等，類(lèi)似目前漁政部門(mén)同沿海公安邊防部門(mén)的職責(zé)。而海警仍然作為水警的分類(lèi)，1928年南京政府頒布的《各級(jí)公安局編制大綱》第10條規(guī)定:“水上警察得因必要設(shè)局專(zhuān)管，其未設(shè)專(zhuān)局地方，由陸地公安局管理之?！?936年頒布的《各級(jí)警察機(jī)關(guān)編制綱要》規(guī)定：“各省政府為謀水上之安全起見(jiàn)，得設(shè)省水警隊(duì)，直隸于省主管機(jī)關(guān)?！逼渌瘷C(jī)構(gòu)得以進(jìn)一步統(tǒng)一。

中華人民共和國(guó)成立后，水上警察隊(duì)伍建設(shè)獲得新生，進(jìn)入了發(fā)展的新階段。這一時(shí)期的主要特點(diǎn)是，水上警察權(quán)分散在多個(gè)職能部門(mén)，管理機(jī)制上除行政公安機(jī)關(guān)外，多以相關(guān)職能部門(mén)和公安部的雙重管理為主[4]。中華人民共和國(guó)成立初期，水警同其他警種一樣，通過(guò)接管和改造舊的警察機(jī)關(guān)，逐步建立新的水警隊(duì)伍。新的水警隊(duì)伍建立初期的主要職責(zé)在于制定水上交通規(guī)則、進(jìn)行船舶登記和戶(hù)口登記、打擊敵特、整頓和維護(hù)碼頭秩序等。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，我國(guó)水警機(jī)構(gòu)愈發(fā)健全，逐步形成了?。ㄊ校┕矎d（局）水上治安管理總隊(duì)（水上治安管理局）、水上公安分局、水警支隊(duì)、水警大隊(duì)、水上公安派出所等涉水公安機(jī)構(gòu)，有效維護(hù)了相關(guān)水域治安秩序和公共安全，有力保障了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)為了維護(hù)海上安全，一些沿海公安邊防機(jī)關(guān)陸續(xù)建立了海上公安巡邏隊(duì)，其主要任務(wù)是堵截偷渡外逃、抓捕偷登特務(wù)、緝私緝毒、維護(hù)海上治安、保衛(wèi)沿海人民生命財(cái)產(chǎn)的安全、維護(hù)領(lǐng)海主權(quán)等，后發(fā)展成為公安海警部隊(duì)，擔(dān)負(fù)海上治安管理工作，成為我國(guó)海上行使全部公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的武裝執(zhí)法力量。而隨著走私違法犯罪的日益突出，為了強(qiáng)化走私案件的查緝，在1998年召開(kāi)的全國(guó)打擊走私工作會(huì)議上，中央決定組建海關(guān)緝私警察隊(duì)伍，其主要任務(wù)是擔(dān)負(fù)海關(guān)關(guān)境內(nèi)的緝私工作。而海關(guān)關(guān)境外的緝私工作及武器、彈藥、毒品、偽造貨幣、淫穢物品、反動(dòng)宣傳品、文物走私查處及公安機(jī)關(guān)的海上警察權(quán)，仍由公安邊防部門(mén)擔(dān)負(fù)。2013年，中國(guó)海警局成立，國(guó)務(wù)院將海關(guān)緝私局海上緝私隊(duì)伍及其職能劃歸中國(guó)海警局管理和行使。

相較于我國(guó)內(nèi)地水警，我國(guó)香港地區(qū)的水警歷史更為悠久，其源于1846年港英政府設(shè)立的水上巡邏隊(duì)，至1997年香港回歸時(shí)香港地區(qū)的水警已有2300余名警員，管轄香港地區(qū)l1850平方公里內(nèi)的水域和242個(gè)島嶼，維持海上治安秩序，為島嶼上的居民提供警務(wù)服務(wù)。香港地區(qū)的水警擁有廣泛的執(zhí)法權(quán)力和多樣化的執(zhí)法和保障任務(wù)。他們?cè)谙愀鬯騼?nèi)巡邏，執(zhí)行香港地區(qū)的法律，如進(jìn)行航運(yùn)及港口管制，執(zhí)行海事法例，根據(jù)入境條例處理涉外事件，執(zhí)行海關(guān)法例處理偷漏稅事宜及緝查走私案件等；防止非法入境者由海域進(jìn)入；搜索救援工作，對(duì)香港水域內(nèi)遇險(xiǎn)的船舶提供援助；運(yùn)送海島傷病員；在有人口居住的島嶼執(zhí)行警務(wù)工作；向陸上警隊(duì)和政府部門(mén)提供支援服務(wù)[5]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的水警也歷經(jīng)從淡水水上警察巡邏隊(duì)，到警政署保安警察第七總隊(duì)，到警政署水上警察局，到海岸巡防署海洋巡防總局，再到海洋委員會(huì)海巡署等名稱(chēng)的變革，管轄范圍由淡水河域擴(kuò)大至臺(tái)灣地區(qū)沿海水域，職責(zé)范圍也從負(fù)責(zé)淡水河河域內(nèi)之治安維護(hù)、查緝走私偷渡等任務(wù)逐步擴(kuò)展到海上犯罪偵防、海上交通秩序管制維護(hù)、海難船舶與人員的搜索救助、海洋環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)。

二、新時(shí)代主要水域警務(wù)形式

（一）地方水警公安機(jī)關(guān)

地方水警公安機(jī)關(guān)是目前水域警種的主要存在形式，水資源和航運(yùn)業(yè)發(fā)達(dá)的涉水省市如上海市、浙江省、江蘇省、江西省、福建省、廣東省等都設(shè)有水警總隊(duì)或水上公安局等水警公安機(jī)關(guān)，下設(shè)若干水上公安分局、水警支隊(duì)、水警大隊(duì)、水上派出所等，名稱(chēng)各異，職責(zé)大同小異。

（二）航運(yùn)公安機(jī)關(guān)

航運(yùn)公安機(jī)關(guān)是由交通運(yùn)輸部公安局管轄的行業(yè)公安機(jī)關(guān)。2008年交通運(yùn)輸部成立后，設(shè)立交通運(yùn)輸部公安局作為國(guó)家派駐在水運(yùn)交通線上的專(zhuān)業(yè)公安機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)服務(wù)保障水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，指導(dǎo)全國(guó)航運(yùn)、海事、港口公安工作，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的維穩(wěn)、國(guó)保、治安、刑偵、反恐、生產(chǎn)保衛(wèi)、消防、交通[6]。如長(zhǎng)江航運(yùn)公安局即是綜合性的公安實(shí)體單位，涵蓋了治安、刑偵等警種，承擔(dān)長(zhǎng)江水域安全保衛(wèi)工作。

（三）公安邊防水警

邊防水警是公安邊防部隊(duì)所轄的擔(dān)負(fù)有關(guān)航（水）道安全維護(hù)的水警部隊(duì)。如公安邊防部隊(duì)云南總隊(duì)水上支隊(duì)，其主要職責(zé)在于維護(hù)有關(guān)航（水）道的航運(yùn)安全、預(yù)防和打擊航（水）道及周邊違法犯罪活動(dòng)、救助遇險(xiǎn)船只。而隨著公安邊防部隊(duì)的改制，公安邊防水警也將由武警部隊(duì)序列成建制劃歸地方公安機(jī)關(guān)。

（四）海運(yùn)公安機(jī)關(guān)

海運(yùn)公安機(jī)關(guān)是維護(hù)海上客運(yùn)安全的公安機(jī)關(guān)，隸屬地方公安機(jī)關(guān)。如大連市公安局海運(yùn)分局，為渤海灣客運(yùn)構(gòu)建了嚴(yán)密的防控網(wǎng)，其輪乘警察擔(dān)負(fù)著水上客輪秩序和安全維護(hù)的重任。

（五）港口公安機(jī)關(guān)

港口公安機(jī)關(guān)是承擔(dān)有關(guān)港口區(qū)域安全及客運(yùn)航線秩序與安全的公安部門(mén)，其主要隸屬于交通運(yùn)輸部公安局，職責(zé)范圍不盡相同。如煙臺(tái)港公安局即履行所轄港區(qū)、港口及水域（包括錨地、港池、航道）的公安管轄事權(quán)，港口周邊部分道路的交通管理權(quán)，煙臺(tái)至大連等三條客運(yùn)航線的治安秩序維護(hù)等。而上海港公安局則負(fù)責(zé)港區(qū)碼頭單位和涉水單位的治安安全管理，基本不涉及水面及船舶的安全管理職責(zé)。當(dāng)然，隨著港口公安機(jī)關(guān)整體移交地方公安機(jī)關(guān)，港口公安事權(quán)愈加統(tǒng)一，港口區(qū)域及相關(guān)水域安全維護(hù)必將更加科學(xué)和有效。

（六）陸水公安機(jī)關(guān)并行

陸水公安機(jī)關(guān)并行是指陸地專(zhuān)項(xiàng)警務(wù)職能與水域警務(wù)職能交融，其一般采用合署辦公形式，兩塊牌子、一套人馬。如昆明市公安局水務(wù)治安分局，加掛昆明市公安局環(huán)境保護(hù)分局牌子，后更名為昆明市公安局水上治安分局，為昆明市公安局直屬部門(mén)。其主要職能為：負(fù)責(zé)昆明市行政管轄范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)的刑事執(zhí)法，支持、配合環(huán)境保護(hù)部門(mén)的行政執(zhí)法活動(dòng)；預(yù)防、制止和偵查造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的案（事）件；負(fù)責(zé)市屬以及上級(jí)主管部門(mén)確定的市屬范圍內(nèi)重點(diǎn)供水系統(tǒng)、重要水利設(shè)施和樞紐的治安管理和環(huán)境保護(hù)工作；承擔(dān)發(fā)生在管轄水域內(nèi)治安刑事案件的偵破工作；負(fù)責(zé)全市水上及漁政治安管理工作；負(fù)責(zé)昆明市轄區(qū)范圍內(nèi)重點(diǎn)污染企業(yè)環(huán)保警情信息的收集、匯總、研判工作；承辦上級(jí)交辦的其他事項(xiàng)[7]。

（七）海警機(jī)關(guān)

海警機(jī)關(guān)承擔(dān)相關(guān)海域安全維護(hù)職能。2013年，國(guó)務(wù)院整合國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)、公安部的邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國(guó)漁政、海關(guān)總署的海上緝私警察等，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下設(shè)北海、東海、南海三個(gè)分局，并在11個(gè)沿海?。▍^(qū)、市）設(shè)置了11個(gè)海警總隊(duì)及其支隊(duì)[8]。主要職責(zé)包括：管理海上邊界，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件，綜合行使海上治安、刑事、緝私、漁業(yè)、海洋環(huán)境保護(hù)、海域使用、海島保護(hù)等執(zhí)法任務(wù)，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和海上安全穩(wěn)定。而隨著黨中央關(guān)于調(diào)整武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制決定的貫徹落實(shí)，海警隊(duì)伍將全部劃歸武警部隊(duì)管理。

三、新時(shí)代水域警務(wù)的困頓與發(fā)展制約因素

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和綠色發(fā)展要求的持續(xù)推進(jìn)，區(qū)域水域社會(huì)治安治理要求與水域治安治理現(xiàn)狀存在較大偏差，尤其是內(nèi)河水域治安維護(hù)，主要表現(xiàn)在：其一，水域警務(wù)受重視程度不夠。受違法犯罪案件持續(xù)下降、治安災(zāi)害事故較少發(fā)生、群體性治安事件降幅明顯、水域社會(huì)治安形勢(shì)總體良好的影響，水域警務(wù)相比其他警務(wù)類(lèi)別面臨的反恐壓力較小，公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于水域警務(wù)的重視程度不夠。此外，也受到了“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的傳統(tǒng)警務(wù)應(yīng)對(duì)模式的影響。其二，投入與成效反差的影響。水上治安管理工作因具有一定的特殊性而要求“投入多”，無(wú)論是訓(xùn)練設(shè)施建設(shè)、訓(xùn)練耗材使用，還是治安勤務(wù)裝備配備、師資選派，相對(duì)其他警種，耗費(fèi)大、選拔難，但“見(jiàn)效慢”，難以看到立竿見(jiàn)影的工作成效。其三，水域警力資源緊張現(xiàn)象突出。許多區(qū)域水上公安機(jī)構(gòu)沒(méi)有形成良性的警力補(bǔ)充體制，警力長(zhǎng)期得不到補(bǔ)充，現(xiàn)有警力無(wú)論數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等，都愈來(lái)愈不適應(yīng)水域治安管理工作的實(shí)際需要，尤其具有駕船、輪機(jī)、信息技術(shù)等水域?qū)I(yè)技能的警力明顯缺失。當(dāng)然，這也跟水域警務(wù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)缺位直接相關(guān)。其四，水域治安防控體系不夠完善。受自然條件的限制和管理體制、警力配置、公安裝備、警務(wù)能力等因素的制約，許多區(qū)域水域難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)有效的防控體系，立體化的治安防控體系沒(méi)有建成或存在較大缺漏，實(shí)際作用的發(fā)揮更多停留在文件匯報(bào)上。警員水域戰(zhàn)斗力有限、巡邏船艇等裝備有限、群防群治力量的支持有限，使得水警大多處于被動(dòng)應(yīng)付局面，主動(dòng)性的預(yù)防措施難以落實(shí)，水上巡邏很難開(kāi)展。其五，水域治安行政執(zhí)法依據(jù)缺失?，F(xiàn)行水域治安行政執(zhí)法缺乏針對(duì)性的全域治安法律規(guī)范，當(dāng)前的《治安管理處罰法》《刑法》等法律規(guī)范難以為水警執(zhí)法提供切實(shí)法律保障，不可避免地影響到水域治安執(zhí)法效果。其六，政出多門(mén)，難以形成合力。水域管理執(zhí)法主體多樣化，往往涉及水利部門(mén)、公安部門(mén)、海事部門(mén)、漁政部門(mén)、礦產(chǎn)資源部門(mén)、船舶工業(yè)管理部門(mén)等諸多行政執(zhí)法部門(mén)，各自承擔(dān)水域管理的相應(yīng)職責(zé)。涉水機(jī)構(gòu)多而散，難以有效分割，造成水上治安防控各自為政，公安、邊防、水政、海事、海關(guān)、海洋、環(huán)保、漁政、砂管等分別屬于公安部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)緝私局、海洋局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門(mén)，管理體制沒(méi)有理順，管轄職能部門(mén)職能重疊、事權(quán)分工不明、交叉管轄現(xiàn)象突出，勢(shì)必造成管理漏洞和盲區(qū)。職責(zé)交叉、執(zhí)法混合，不可避免地產(chǎn)生相互推諉、互相扯皮現(xiàn)象，難以形成防控合力，管理盲點(diǎn)多，管理效率低。整合公安事權(quán)，明確水警職權(quán)，厘清并科學(xué)、合理地配置各行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)履行的職責(zé)，明確責(zé)任，加強(qiáng)各部門(mén)之間的配合與協(xié)調(diào)，是水域管理中必須解決的重要問(wèn)題。

四、新時(shí)代水域治安治理創(chuàng)新路徑

（一）明晰現(xiàn)代水域警務(wù)特點(diǎn)，實(shí)時(shí)適時(shí)強(qiáng)化水域治安管控

眾所周知，水域治安管理點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，船只分散、流動(dòng)性強(qiáng)，涉及地理環(huán)境復(fù)雜，水面和河堤沿線有關(guān)場(chǎng)所位置偏僻、治安情況復(fù)雜。水域治安違法犯罪案件雖然總量相對(duì)較少，但查破難度大，治安維護(hù)、治安預(yù)防、治安救護(hù)任務(wù)重。以天津市公安局治安總隊(duì)水上治安支隊(duì)為例，其成立于2000年，前身是成立于1984年的水上治安科，管轄天津市所有內(nèi)河水域。主要負(fù)責(zé)對(duì)水上群體活動(dòng)安全的監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)渡口、碼頭、水上公共場(chǎng)所的日常安全管理，搶險(xiǎn)救生、打撈處理浮尸，游船、渡船等生產(chǎn)運(yùn)輸船只的檢查、管理，對(duì)水上違法行為的查處等。同時(shí)還負(fù)責(zé)接處水上110警情、公眾緊急報(bào)警、求助等。2011年，該支隊(duì)共出警260余次，搶救落水群眾8人，打撈尸體104具；2012年，出警300余次，搶救落水群眾4人，打撈尸體127具[9]。尤其隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，涉水行業(yè)發(fā)展迅猛，種類(lèi)不斷增加、區(qū)域不斷擴(kuò)大、影響不斷擴(kuò)展，相應(yīng)涉水警情不斷增多、日趨復(fù)雜，處理難度逐漸增大。所以應(yīng)當(dāng)明晰現(xiàn)代水域警務(wù)面臨的治安特點(diǎn)——水上犯罪隱蔽性強(qiáng)、不易被發(fā)現(xiàn)；水域案件證據(jù)收集難度大、違法犯罪行為人證據(jù)毀滅容易；水上情況復(fù)雜，警方緝捕難度大；水域警情緊急，救援處置緊迫性與水警管轄區(qū)域大、出警速度遲緩的矛盾等，針對(duì)性強(qiáng)化相關(guān)水域治安管控。

（二）積極構(gòu)建與區(qū)域水域特點(diǎn)相適應(yīng)的現(xiàn)代水上警務(wù)機(jī)制,努力提高維護(hù)水域穩(wěn)定和諧的能力

水域安全管理是綜合性的安全行政管理，如長(zhǎng)江航運(yùn)行政管理，涉及面廣，涉及的行政管理主體眾多，如公安、海事、航道、運(yùn)政、漁政、通信等多個(gè)行政管理主體，各個(gè)行政管理主體分別履行各自的管理執(zhí)法職能。各自為政不可避免地產(chǎn)生“九龍治水水不得治”的弊端。當(dāng)今應(yīng)借機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，按照區(qū)域水域警務(wù)的治安特點(diǎn)和區(qū)域水域安全維護(hù)要求，針對(duì)性地設(shè)置包括警務(wù)管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的水域行政管理機(jī)構(gòu)，有效整合人員、管轄區(qū)域、職責(zé)、任務(wù)分工，科學(xué)合理安排警力和裝備；同時(shí)要完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順管理體制。根據(jù)水警職責(zé)解決好水域警務(wù)事權(quán)問(wèn)題，消除水域警務(wù)的體制性障礙，最大限度地保障水上公安機(jī)關(guān)同其他行政管理主體之間、水上公安機(jī)關(guān)之間、水上公安機(jī)關(guān)與陸上公安機(jī)關(guān)之間形成管控合力，共同保障區(qū)域社會(huì)安全。而部門(mén)協(xié)作解決突出治安問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為水域警務(wù)部門(mén)的共識(shí)，相關(guān)水域往往涉水單位多、問(wèn)題復(fù)雜，每一涉水問(wèn)題都不是單一發(fā)生的，也不是孤立發(fā)展的，其涉及人員、原發(fā)因素、發(fā)展擴(kuò)散等方面大都盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、相互勾連。因此，其有效治理也無(wú)法靠一個(gè)單位獨(dú)立完成，互相協(xié)作、齊抓共管就成為解決涉水問(wèn)題的有效路徑選擇。如非法捕撈（協(xié)同漁政部門(mén)）、非法獵殺（協(xié)同林業(yè)部門(mén)）、非法采沙（協(xié)同水利、水政、港航等）、非法排污（協(xié)同環(huán)保部門(mén)）、非法營(yíng)運(yùn)（運(yùn)輸）等。各涉水行政管理主體之間應(yīng)當(dāng)結(jié)合水域治安特點(diǎn)，建構(gòu)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)協(xié)作機(jī)制，細(xì)化明確部門(mén)水上治安協(xié)助管理責(zé)任，以構(gòu)建全新的水上治安綜合治理模式。如江蘇南通水警，即結(jié)合本地水域?qū)嶋H特點(diǎn)，重點(diǎn)構(gòu)建了“碼頭管控、航道巡控、雜船穩(wěn)控”三道防線，著力加強(qiáng)對(duì)沿江電廠、自來(lái)水取水口、?；反a頭、水上服務(wù)區(qū)、加油躉船等重點(diǎn)部位和等級(jí)航道、各類(lèi)船舶的安全監(jiān)管，形成水面巡防、水路堵控、單位守護(hù)、科技防控、群眾聯(lián)防等防控格局，全方位構(gòu)筑水域安全立體防控網(wǎng)，有效防范各類(lèi)水域安全風(fēng)險(xiǎn)[10]。要打破部門(mén)壁壘，在人員、裝備支持、信息支持上互通有無(wú)，協(xié)作配合，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，實(shí)行水域治安綜合治理，建立綜合治理新機(jī)制，確保事有人管、事有人主動(dòng)管、事有人想辦法積極主動(dòng)管，建章立制，確保補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)，水域各單位齊心協(xié)力、齊抓共管，萬(wàn)眾一心共同做好水域安全管理和安全保障工作。

（三）建構(gòu)水域綜合執(zhí)法中心，提升水域治安管控服務(wù)水平

水域治安問(wèn)題復(fù)雜，尤其關(guān)乎水域沿線周邊群眾切身利益的水域環(huán)境污染以及爭(zhēng)水、爭(zhēng)運(yùn)、爭(zhēng)砂石資源、爭(zhēng)漁業(yè)捕撈資源、非法圍堰等引發(fā)的糾紛，涉及面廣、解決難度大、社會(huì)影響廣泛、解決周期相對(duì)較長(zhǎng)，群眾對(duì)于政府的管理能力和服務(wù)能力要求高。對(duì)此，可借鑒某些地方推行的多部門(mén)共同進(jìn)駐一地辦公的社會(huì)治安綜合治理中心的建構(gòu)模式建設(shè)水域綜合執(zhí)法中心，將水警、漁政、海事、砂管、林業(yè)等涉水管理單位齊納入駐，在港（渡）口、碼頭治安秩序管理、涉水企業(yè)消防監(jiān)督檢查、涉水糾紛調(diào)解、涉水群體性事件預(yù)防與處置、涉水安全宣傳等多方面加強(qiáng)協(xié)同配合，爭(zhēng)取“一站式解決”，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，提升涉水事項(xiàng)的服務(wù)水平，為涉水糾紛解決、涉水事件的預(yù)防和平息創(chuàng)造和諧的環(huán)境條件?？捎行Ю卯?dāng)前相關(guān)水域治理中推行的“河長(zhǎng)制”,將區(qū)域水域治安治理無(wú)縫對(duì)接“河長(zhǎng)制”，積極發(fā)動(dòng)臨湖、臨江、臨海、臨水的村鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道辦事處）等涉水單位的治保會(huì)、巡防隊(duì)、治安積極分子等群防群治隊(duì)伍以及企事業(yè)單位的保衛(wèi)科（處）共同參與水域治安維護(hù)，將其任務(wù)安排納入綜合執(zhí)法中心統(tǒng)籌，切實(shí)實(shí)現(xiàn)水域治安治理協(xié)作力量的整合，切實(shí)實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

（四）推動(dòng)水域治安執(zhí)法法律規(guī)范建設(shè)，有效解決現(xiàn)行規(guī)范適應(yīng)性和銜接性不足的問(wèn)題

法律規(guī)范的科學(xué)性、可行性和適用性是有效執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，水域執(zhí)法也是如此，但缺乏專(zhuān)門(mén)適應(yīng)性執(zhí)法規(guī)范成為長(zhǎng)期制約水警執(zhí)法的主要因素，嚴(yán)重影響到水域治安管控效果和水警隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前全國(guó)性水域治安治理立法缺失的現(xiàn)狀，盡快開(kāi)展相關(guān)立法調(diào)研，以江蘇、江西等省市相對(duì)成熟的地方水域治安立法為借鑒，以《治安管理處罰法》為基礎(chǔ)，制定出臺(tái)諸如《中華人民共和國(guó)水上治安管理?xiàng)l例》等全國(guó)性的水域治安管理規(guī)范。從立法目的、轄區(qū)范圍、涉水管理主體、管理體制、涉水公安機(jī)關(guān)職能權(quán)限、管理要求、水域日常治安管控、涉水違反治安管理行為的認(rèn)定和罰則等方面統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，有效解決水警執(zhí)法法律依據(jù)不足的問(wèn)題。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意現(xiàn)有《治安管理處罰法》《刑法》與其他相關(guān)涉水管理法律規(guī)范的銜接，如《漁業(yè)法》同《治安管理處罰法》的銜接、《漁業(yè)法》同《刑法》的銜接等。當(dāng)前《漁業(yè)法》同《刑法》的銜接相對(duì)較好，其第38條規(guī)定：使用炸魚(yú)、毒魚(yú)、電魚(yú)等破壞漁業(yè)資源方法進(jìn)行捕撈的，違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，或者使用禁用的漁具、捕撈方法和小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈或者漁獲物中幼魚(yú)超過(guò)規(guī)定比例的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，處五萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，沒(méi)收漁具，吊銷(xiāo)捕撈許可證；情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以沒(méi)收漁船；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。而《刑法》第三百四十條規(guī)定：違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)，在禁漁區(qū)、禁漁期或使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品，情節(jié)嚴(yán)重的行為構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪，將處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。但《漁業(yè)法》同《治安管理處罰法》并沒(méi)有做到有效銜接，涉漁行政違法以高額行政罰款為主，沒(méi)有規(guī)定同治安管理處罰的對(duì)接規(guī)定內(nèi)容。如偷捕、搶奪他人養(yǎng)殖水產(chǎn)品，或者破壞他人養(yǎng)殖水體、養(yǎng)殖設(shè)施以及非法捕撈等在《治安管理處罰法》中并沒(méi)有相應(yīng)的體現(xiàn)，即意味著限制人身自由的行政處罰難以在同類(lèi)型（如盜竊、搶奪等）的涉漁違法行為處罰上得以實(shí)施。涉水公安機(jī)關(guān)查破非法捕撈等案件時(shí)多以協(xié)助漁政行政處罰為主，雖然從一定程度上遏制了非法捕撈行為的蔓延，但并沒(méi)有充分發(fā)揮法律威懾作用。

（五）發(fā)展水域警務(wù)學(xué)歷教育，填補(bǔ)水警警種專(zhuān)業(yè)教育空白

水域警務(wù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)缺位嚴(yán)重背離新時(shí)代水域治安治理要求。水域警情的日益復(fù)雜化、安全保障的日益緊迫化以及招錄體制改革背景下警察對(duì)口招錄對(duì)于專(zhuān)業(yè)警察帶來(lái)的需求影響，加上水警作為獨(dú)立警種先天培養(yǎng)和后天培訓(xùn)缺失，都要求發(fā)展水域警務(wù)學(xué)歷教育。而警務(wù)內(nèi)容的相似性和警務(wù)技能的差異性更要求現(xiàn)代涉水警察具備水域?qū)ｉT(mén)技能。如某些地方建立的水上流動(dòng)警務(wù)室（如宿遷市公安局駱馬湖水上派出所駱馬湖水上流動(dòng)警務(wù)室）、島上警務(wù)室等，警務(wù)室的水警即是該區(qū)域的社區(qū)民警，其工作職責(zé)、工作內(nèi)容和工作要求同普通社區(qū)民警類(lèi)似，不同點(diǎn)在于工作環(huán)境、警務(wù)技能的特殊性，要具備水上救護(hù)技能等較高涉水專(zhuān)項(xiàng)技能，更突顯水警教育的必要性。目前海警有專(zhuān)門(mén)的院校開(kāi)展人才培養(yǎng)，其他警種也都有普通公安院校開(kāi)展職業(yè)教育和培訓(xùn)教育。水警職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)結(jié)合水域警務(wù)特點(diǎn)和要求，仿照海警學(xué)院人才培養(yǎng)體制和普通公安院校警察專(zhuān)業(yè)學(xué)歷教育模式，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和香港地區(qū)水警培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)學(xué)歷型水警專(zhuān)業(yè)人才。尤其隨著水警事權(quán)的擴(kuò)大化，水警職責(zé)的廣泛性、水警警種包含的多功能性、水警公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)人員的綜合性與分散性都要求警員知識(shí)技能的全面性和特殊性并存，水警職業(yè)教育則不應(yīng)限定于公安單一業(yè)務(wù)，應(yīng)著眼于“公安通用知識(shí)與技能+治安秩序與安全維護(hù)知識(shí)與技能+水域特殊知識(shí)與技能”，水域警務(wù)學(xué)歷教育更亟待確立。

（六）規(guī)范水警裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，為現(xiàn)代水域治安維護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

隨著公安隊(duì)伍正規(guī)化的持續(xù)推進(jìn)，公安裝備有了明顯改善，許多地方水警裝備也有了較大改善。但受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)理念等因素制約，水警裝備規(guī)范化尚存在較大差距，仍有許多地方水警裝備不足，難以滿(mǎn)足日常警務(wù)工作需要，其職責(zé)任務(wù)與裝備配備呈現(xiàn)背離性。以鄱陽(yáng)縣公安局水警大隊(duì)為例，該大隊(duì)被戲稱(chēng)為“四無(wú)大隊(duì)”，即無(wú)房（目前大隊(duì)辦公用房為租借上饒市港行管理局兩層辦公室）、無(wú)專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)保障、無(wú)專(zhuān)用大型公安巡邏艇（目前僅有一艘乘坐10人的小型快艇）、無(wú)專(zhuān)用泊船碼頭。面對(duì)水警隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)和水上警用裝備信息化建設(shè)的要求，其建設(shè)現(xiàn)狀已嚴(yán)重制約隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)能力的發(fā)展和執(zhí)法效能的提升。尤其當(dāng)前水警的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)欠缺，其處警裝備攜帶標(biāo)準(zhǔn)參照陸地警察處警裝備攜帶標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有針對(duì)水警的工作特點(diǎn)出臺(tái)相應(yīng)的要求，各地裝備配備攜帶隨意性較大，難以有效適應(yīng)水域治安警情處置要求，甚至適得其反。應(yīng)當(dāng)根據(jù)新時(shí)代水域治安警情的特點(diǎn)、處置要求和區(qū)域水域?qū)嶋H，制定適合區(qū)域水域治安勤務(wù)要求的水警日常警務(wù)裝備配備規(guī)范，將區(qū)域水上治安單元裝備標(biāo)準(zhǔn)、水警單兵勤務(wù)裝備標(biāo)準(zhǔn)、水上反恐裝備建設(shè)等納入公安裝備采購(gòu)目錄，并嚴(yán)格按照配備標(biāo)準(zhǔn)為基層水警配備到位，確保“工欲善其事，必先利其器”，為新時(shí)代水域治安維護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。