任 澎，王 譯

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2016年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”），文件要求探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。2017年5月，中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)，為期1年。這是為在全國全面穩(wěn)妥推開賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)先試先行、探索實(shí)踐，有助于充分地發(fā)揮地方黨委的首創(chuàng)精神，在實(shí)踐中檢驗(yàn)具體機(jī)制的成效并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為全黨全國提供可復(fù)制、可推廣的制度成果，并形成對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)體系的有益補(bǔ)充[1]。但此項(xiàng)賦權(quán)也并非“一賦了之”，受賦權(quán)地區(qū)的黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的體制機(jī)制還不甚健全，還存在不少理論問題亟待厘清并及時(shí)加以規(guī)范。本文將就此進(jìn)行探討。

一、地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的歷史沿革

改革開放之后，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始走向了程序化、科學(xué)化的階段。1990年7月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、適用范圍等進(jìn)行了具體的規(guī)定。《暫行條例》在第一章總則第二條中規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！泵鞔_將省、自治區(qū)、直轄市黨委確立為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。但是此后較大篇幅是對(duì)于黨的中央組織和中央紀(jì)委、中央各部門制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布等活動(dòng)進(jìn)行的具體規(guī)定，對(duì)于省一級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)僅在第六章附則第二十九條中規(guī)定，“依照本條例的基本精神進(jìn)行”。這在實(shí)踐中導(dǎo)致了省、自治區(qū)、直轄市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)出現(xiàn)了無權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等不規(guī)范現(xiàn)象。

2013年5月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》），這被認(rèn)為是中國共產(chǎn)黨的首部黨內(nèi)“立法法”，對(duì)于新時(shí)期規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化具有重要意義[2]?！吨贫l例》將《暫行條例》名稱中的“程序”二字刪掉，增加了制定活動(dòng)的實(shí)體性要求，特別是對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限作出了專門規(guī)定，在第一章總則第三條中明確指出了中央黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限范圍和省、自治區(qū)、直轄市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限范圍，在很大程度上避免或減少了無序制定現(xiàn)象，維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一。同時(shí)，將省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)納入了《制定條例》的適用范圍，改變了《暫行條例》對(duì)于地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定過于模糊的現(xiàn)象[3]。在《制定條例》的指導(dǎo)下，部分省份也相應(yīng)出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施辦法，如江蘇省頒布了《中共江蘇省委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的實(shí)施辦法》，河北省頒布了《中國共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》，分別就本省制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍、制定原則、制定程序等進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

但是，《暫行條例》和《制定條例》這兩部黨內(nèi)法規(guī)均規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)在地方的制定機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市黨委，因此省一級(jí)的黨委是黨內(nèi)法規(guī)在地方唯一的也是最低的制定主體。省一級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)中多為宏觀性、原則性的規(guī)范，針對(duì)地方在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等動(dòng)態(tài)過程中出現(xiàn)的各類問題，省一級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)難以靈活、完全、精細(xì)化地加以規(guī)制。而副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委又因缺乏必要的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，無法制定行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，以應(yīng)對(duì)本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題。但《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》發(fā)布后，黨中央開始賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的探索，這一局面將得到轉(zhuǎn)變。

二、賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是必然趨勢

（一）副省級(jí)城市、省會(huì)城市在黨的建設(shè)工作中具有特殊地位

此次作為受賦權(quán)主體的副省級(jí)城市、省會(huì)城市在本地區(qū)一般居于核心地位，具有強(qiáng)大的帶動(dòng)和輻射作用，在人口數(shù)量、國民經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)模等領(lǐng)域走在全省甚至全國前列。眾多社區(qū)、企業(yè)、高校往往集中于副省級(jí)城市、省會(huì)城市之中，近年來隨著城市化進(jìn)程加快和城市管理體制改革不斷深化，社區(qū)結(jié)構(gòu)、城市經(jīng)濟(jì)成分、高校管理模式也發(fā)生了深刻變化，這就對(duì)副省級(jí)城市、省會(huì)城市做好黨的建設(shè)工作提出了新的更高要求[4]。

現(xiàn)有的城市社區(qū)在開展黨的建設(shè)工作時(shí)存在著一些突出問題：一是體制不順，黨組織橫向協(xié)調(diào)和縱向領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性較小、“管不了”轄區(qū)各相關(guān)單位；二是服務(wù)資源短缺，服務(wù)能力相對(duì)不足；三是黨員的參與意識(shí)參差不齊，多數(shù)居住在社區(qū)的在職黨員、駐區(qū)單位黨員、新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織中的黨員共建意識(shí)比較淡薄。這些問題嚴(yán)重影響城市基層黨組織的生機(jī)與活力，影響黨的執(zhí)政能力提高和執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固[5]。

副省級(jí)城市、省會(huì)城市也往往密集分布著國有企業(yè)和諸多非公有制企業(yè)。其中國有企業(yè)黨的建設(shè)有兩大問題，一是現(xiàn)代企業(yè)制度中的法人結(jié)構(gòu)和黨組織如何有機(jī)結(jié)合，二是黨的常規(guī)活動(dòng)及黨務(wù)工作如何融入企業(yè)并發(fā)揮應(yīng)有的作用[6]。非公有制企業(yè)黨的建設(shè)普遍存在三方面的問題，一是誰來抓非公企業(yè)黨的建設(shè)，二是如何實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作在非公企業(yè)有效全覆蓋，三是怎樣確保非公有制企業(yè)黨建能夠可持續(xù)發(fā)揮長效作用[7]。因此，在企業(yè)中做好基層黨建工作值得副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委認(rèn)真關(guān)注并總結(jié)提升。

同時(shí)，副省級(jí)城市、省會(huì)城市一般也存在著諸多高等院校及科研機(jī)構(gòu)，隨著改革開放進(jìn)程的不斷深入和高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，新時(shí)代高校黨建和青年學(xué)生核心價(jià)值觀建設(shè)也面臨著各類的新挑戰(zhàn)新問題，例如，如何進(jìn)一步理順高校領(lǐng)導(dǎo)體制、完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；如何不斷加強(qiáng)院系黨組織建設(shè)，增強(qiáng)高校基層黨組織凝聚力；如何處理好黨建與團(tuán)建的關(guān)系，抓好以黨建帶團(tuán)建等等[8]。

綜上，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在黨的建設(shè)方面具有獨(dú)特而重要的作用，賦予其在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于充分地發(fā)揮基層組織在推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧中的作用，有利于提升基層黨組織和黨員隊(duì)伍的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，為黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體繼續(xù)擴(kuò)容探索出新的方法、形式和途徑。

（二）堅(jiān)持民主集中制、發(fā)揮地方黨委主觀能動(dòng)性的必然要求

民主集中制是我們黨長期堅(jiān)持的一項(xiàng)原則，既要維護(hù)中央權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的積極性、創(chuàng)造性。黨的十八大以來，中央和地方各級(jí)組織抓基層黨建的力度大為增強(qiáng)，然而我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前基層黨建工作中還存在著諸多突出、棘手的問題。創(chuàng)新主體權(quán)力越位，創(chuàng)新對(duì)象權(quán)利受侵現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；眾多項(xiàng)目同時(shí)由不同部門推行，彼此之間缺乏聯(lián)系，不求整合；評(píng)價(jià)基層黨建工作的機(jī)制也不夠健全[9]。在黨的作風(fēng)建設(shè)方面，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)最為人民群眾深惡痛絕，反“四風(fēng)”又具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性。雖然中央黨內(nèi)法規(guī)和省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)具有普遍適用性的特點(diǎn)，但也只能是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域做原則性的概括規(guī)定，很難做到而且無需做到事無巨細(xì)均加以規(guī)制。在上位黨規(guī)無法及時(shí)供給時(shí)，就需要率先賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

在黨內(nèi)法規(guī)制度推進(jìn)的過程中，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委有其獨(dú)特優(yōu)勢，更易于把握地方的特殊性。針對(duì)基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，在不同的地域會(huì)出現(xiàn)異質(zhì)性，因此也就形成了多元化的解決方式需求。這就使得具有獨(dú)特的“地方性知識(shí)”成為必要，由掌握更多本地信息、了解更多本地實(shí)際情況的地方黨委來制定黨內(nèi)法規(guī)則更具有針對(duì)性和精確性。同時(shí)，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)也彌補(bǔ)了上位黨內(nèi)法規(guī)過于原則性的制度短板，結(jié)合實(shí)際情況制定對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)具有執(zhí)行性和補(bǔ)充性的黨內(nèi)法規(guī)，豐富了基層治理的制度資源。

（三）彌補(bǔ)黨內(nèi)規(guī)范性文件不足的要求

長期以來，制定和頒布黨內(nèi)規(guī)范性文件一直都是各級(jí)黨組織開展工作的重要方式，對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨的建設(shè)工作發(fā)揮了重要的作用。但是，相較于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)范性不足，效力位階還較低。在表述形式方面，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，而規(guī)范性文件一般不用條款形式表述，政策性話語居多；在內(nèi)容方面，黨內(nèi)法規(guī)通常要對(duì)違規(guī)責(zé)任及其追究作出明確規(guī)定，規(guī)范性文件則不一定要作出這方面的規(guī)定；在審核批準(zhǔn)程序方面，黨內(nèi)法規(guī)更為嚴(yán)格，一般要求采用會(huì)議審議批準(zhǔn)方式，而規(guī)范性文件多采用領(lǐng)導(dǎo)傳批方式；在效力方面，同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件，前者效力一般高于后者[10]；在發(fā)布形式方面，黨內(nèi)法規(guī)在獲批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，而黨內(nèi)規(guī)范性文件一般無此要求，這也就在客觀上導(dǎo)致了普通黨員無法獲知黨內(nèi)規(guī)范性文件；在貫徹執(zhí)行方面，黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行依靠黨的紀(jì)律和其他各種規(guī)范，有剛性約束力和強(qiáng)制力，而規(guī)范性文件的執(zhí)行通常要靠黨內(nèi)的行政措施和方法，約束力和強(qiáng)制力較黨內(nèi)法規(guī)弱[11]。

因此，賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于有效彌補(bǔ)其制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的不足，為治黨管黨提供更具權(quán)威和約束力的、明確具體便于執(zhí)行的行為規(guī)范，使黨的建設(shè)沿著科學(xué)化、制度化軌道不斷向前推進(jìn)。

（四）形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的必然要求

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》提出黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)是“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，到建黨100周年時(shí)，“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于形成不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部總體科學(xué)和諧統(tǒng)一；有利于使黨內(nèi)法規(guī)體系更加符合我國國情和各地實(shí)際情況，切合黨的建設(shè)和黨的工作實(shí)際需要；有利于及時(shí)總結(jié)黨的建設(shè)和黨的工作實(shí)踐，并將實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)上升為黨內(nèi)法規(guī)，并繼續(xù)服務(wù)于黨的建設(shè)和黨的工作，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，隨著實(shí)踐的進(jìn)步而不斷完善。

三、賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)可能出現(xiàn)的問題預(yù)測

（一）立規(guī)主體下探帶來立規(guī)質(zhì)量下滑

立規(guī)應(yīng)當(dāng)是一種以精確的方法和技巧來準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)[12]。但此次將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放至副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委，短期來看，會(huì)造成立法質(zhì)量的下滑。

1.立規(guī)機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)會(huì)影響立規(guī)質(zhì)量。因副省級(jí)城市和省會(huì)城市的黨委是首次被賦予黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其立規(guī)機(jī)關(guān)中大部分工作人員沒有相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，有的地方立規(guī)機(jī)關(guān)的人員無論在立規(guī)觀念、立規(guī)技術(shù)運(yùn)用、立規(guī)經(jīng)驗(yàn)方面甚至文化水平上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了從事制定黨內(nèi)法規(guī)的需要。而且，部分地方黨委目前還沒有專門從事立規(guī)工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，個(gè)別地方更是嚴(yán)重缺乏相關(guān)的專業(yè)人才。此外，雖然同為副省級(jí)城市或省會(huì)城市，但地處東部沿海地區(qū)的城市黨委在人才等硬件條件上也是普遍優(yōu)于中西部地區(qū)的城市黨委，這種客觀因素造成的差異不得不引起重視[13]。在此情況下制定的法規(guī)很可能會(huì)過于籠統(tǒng)，過多重視定性要求而忽視定量要求，使得黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性[14]。

2.與現(xiàn)實(shí)契合度不夠緊密影響立規(guī)質(zhì)量。根據(jù)中央的本意，在中央黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，地方黨委在出臺(tái)細(xì)化措施或配套規(guī)定時(shí)應(yīng)著重結(jié)合本地特色，但實(shí)踐中多為簡單地模仿上位黨內(nèi)法規(guī)，甚至只是機(jī)械地照搬照抄，為制定而制定，不考慮自身實(shí)際[15]。因此，不能不考慮有的副省級(jí)城市、省會(huì)城市可能只是為了完成中央交代的立規(guī)任務(wù)而制定沒有針對(duì)性和可行性的黨內(nèi)法規(guī)，使得制定的法規(guī)與地方實(shí)際難以對(duì)接，不僅造成立規(guī)的落后，更是容易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際執(zhí)行中的困難[16]。

（二）制定程序不夠嚴(yán)密的擔(dān)憂

目前，地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中調(diào)查研究不夠充分，沒有深入基層一線，沒有了解真情實(shí)據(jù)，存在閉門造車的現(xiàn)象，規(guī)定的措施辦法不切合實(shí)際，缺乏針對(duì)性；征求意見不夠全面，沒有廣泛聽取黨組織、黨員及專家學(xué)者的意見[17]。此次賦權(quán)之后，很可能會(huì)出現(xiàn)副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委包辦黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的全部工作，而基層黨組織和黨員在制定過程中的參與度低，只能執(zhí)行和遵守黨內(nèi)法規(guī)，這不僅與黨內(nèi)民主和現(xiàn)代法治對(duì)法律制定的要求相悖[18]，而且在黨內(nèi)法規(guī)正式出臺(tái)后其接受度和認(rèn)同度也會(huì)大打折扣。

（三）與上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸

在制度系統(tǒng)論中，“只有同一母系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)系統(tǒng)遵循同樣的邏輯運(yùn)行時(shí)，整個(gè)系統(tǒng)才是良性互動(dòng)的?！盵19]同國家法律體系一樣，黨內(nèi)法規(guī)制度體系同樣要注意科學(xué)規(guī)劃，避免制度沖突?！吨贫l例》第二十五條第三款規(guī)定，省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。根據(jù)類推解釋的原則，副省級(jí)城市、省會(huì)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)同樣不得與中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)委、各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，同時(shí)也不得與作為其上位法規(guī)的省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。在《制定條例》中，已對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀(jì)委、中央各部門和省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限做了明確規(guī)定，此番對(duì)于副省級(jí)城市和省會(huì)城市只賦予了基層黨建、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。在具體運(yùn)行之中，因制定水平、地區(qū)利益等因素影響，可能會(huì)出現(xiàn)副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)同上位的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸或者沖突，甚至出現(xiàn)其超越自身權(quán)限制定黨內(nèi)法規(guī)，從而侵越了上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。因此，確保副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與上位黨內(nèi)法規(guī)不抵觸、相協(xié)調(diào)是在試點(diǎn)過程中需要注重并加以解決的問題。

（四）與法律銜接不暢

現(xiàn)代化治理模式的建構(gòu)，不僅需要傳統(tǒng)的以國家法為代表的“硬法”的參與，也需要以黨內(nèi)法規(guī)為典范的“軟法”機(jī)制的協(xié)同。因此，“軟硬混治”的新型治理模式的確立，就為黨內(nèi)法規(guī)與國家法的交融和合作奠定了時(shí)空范疇和制度空間[20]。但是我們不能否認(rèn)，在規(guī)范對(duì)象、制定程序、適用范圍、技術(shù)要求、程序要求等方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在著很多的不同，這就容易導(dǎo)致副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在銜接不暢的現(xiàn)象。

目前副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域的，由于黨員干部存在身份競合，所以在對(duì)其進(jìn)行規(guī)制時(shí)會(huì)存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律邊界不清的現(xiàn)象。此外，地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作部門與國家立法工作部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致二者之間的銜接不夠，調(diào)整領(lǐng)域存在空檔和斷層。同時(shí)，地方黨內(nèi)法規(guī)可能會(huì)對(duì)國家法律保留的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，侵犯國家立法權(quán)限。此外，法規(guī)之間競合處理不協(xié)調(diào)，對(duì)于既違反地方黨內(nèi)法規(guī)又違反國家法律的黨員是先依據(jù)法律移送司法機(jī)關(guān)還是先依照黨紀(jì)進(jìn)行處理，目前僅是依靠慣例來實(shí)行，尚未有規(guī)范有效的機(jī)制來予以協(xié)調(diào)[21]。

四、完善副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的法治路徑

（一）不斷提升副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量

1.要做好立規(guī)人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備工作。黨內(nèi)法規(guī)的制定對(duì)于立規(guī)人員的素質(zhì)要求非常苛刻，需要加強(qiáng)對(duì)于副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委立規(guī)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批具有堅(jiān)定政治信仰和改革創(chuàng)新精神，并對(duì)國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系均能良好掌握的專業(yè)立規(guī)人才，提高其立規(guī)水平。此外，也有必要嘗試建立長期的立規(guī)人才儲(chǔ)備計(jì)劃，從優(yōu)秀的黨務(wù)工作者、司法機(jī)關(guān)工作人員、律師、高校教師中遴選出立規(guī)人才儲(chǔ)備庫，以為將來在全國全面鋪開賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

2.提高黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和可行性。針對(duì)工作中可能出現(xiàn)的“克隆”現(xiàn)象，要樹立問題意識(shí)，堅(jiān)持從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，在研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確定制定項(xiàng)目。要注意增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容一定要具體明確、簡便易行，既有實(shí)體要求，又有程序規(guī)定；既有原則，又有具體；既有權(quán)利，又有義務(wù)；既有行為要求，又有責(zé)任追究，切實(shí)提高制定的黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和可行性[22]。

（二）推動(dòng)制定程序的完善

要以落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)為重點(diǎn)，在盡可能大的范圍內(nèi)征求意見，建立基層黨組織和普通黨員的參與機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)制定過程的信息公開機(jī)制以及黨內(nèi)法規(guī)的民主表決機(jī)制，以充分吸收基層黨組織和普通黨員參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中來[23]。對(duì)設(shè)計(jì)黨的重大政策、黨內(nèi)重要決策、黨員重大利益等事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)，可以向全黨征求意見；對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的重要黨內(nèi)法規(guī)，可以進(jìn)行黨外論證，通過舉辦聽證會(huì)、專家咨詢會(huì)等方式征求專家學(xué)者和普通群眾的意見[24]。

（三）增強(qiáng)與上位黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性

1.確保與上位黨內(nèi)法規(guī)不抵觸，遵循上位黨內(nèi)法規(guī)保留原則。不抵觸是黨內(nèi)法規(guī)制定必須遵循的基本原則，副省級(jí)城市和省會(huì)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)不能同黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。同時(shí)，將行政法學(xué)中法律保留原則遷移到黨內(nèi)法規(guī)體系中，在副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與上位黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系中，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循上位黨內(nèi)法規(guī)保留原則，強(qiáng)調(diào)某些事項(xiàng)只能由上位黨內(nèi)法規(guī)來制定?！吨贫l例》第三條規(guī)定了八項(xiàng)只能制定中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，同時(shí)也對(duì)中紀(jì)委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的范圍作了明確界定，目前《意見》也只賦予了副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，因此其在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循上位黨內(nèi)法規(guī)保留原則，不侵越上位黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限。

2.增強(qiáng)對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性和補(bǔ)充性。我們黨實(shí)行民主集中制的原則，強(qiáng)調(diào)民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。運(yùn)用民主集中制指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的制定，其導(dǎo)向就是副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)必須以上位黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，增強(qiáng)對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性和補(bǔ)充性。

一要注重對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性。上位黨內(nèi)法規(guī)一般具有全面性和較高程度的抽象性，副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)需要結(jié)合本地區(qū)的黨情、市情、民情對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，使得上位黨內(nèi)法規(guī)在本地區(qū)生根發(fā)芽。二要增強(qiáng)對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)的補(bǔ)充性。對(duì)于上位黨內(nèi)法規(guī)并未作出規(guī)定的事項(xiàng)，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委可以在權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，制定規(guī)范本地區(qū)特定事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)作出補(bǔ)充。

（四）促進(jìn)與法律的銜接和協(xié)調(diào)

一是副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)不得侵越地方立法權(quán)限，不得對(duì)法律保留的領(lǐng)域作出規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)由設(shè)區(qū)市立法所規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)不應(yīng)涉及。二是不與地方立法相沖突，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)范，不得與國家法律、法規(guī)等對(duì)普通公民、一般社會(huì)組織的具體規(guī)定相沖突[25]。三是要做好與法律的銜接和協(xié)調(diào)，形成制度合力。建立副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨內(nèi)立法規(guī)部門與本級(jí)人大的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。研究解決黨內(nèi)立法與國家立法中需要雙方協(xié)作和配合解決的問題，共同開展論證與調(diào)研，保證相互銜接與照應(yīng)，確保副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃與國家法制建設(shè)的總目標(biāo)相配套，內(nèi)容上與國家法律相協(xié)調(diào)[26]。

同時(shí)，從規(guī)范體系的自身發(fā)育程度來看，由于黨內(nèi)法規(guī)體系目前還處于發(fā)展階段，此番賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)更是尚處于試點(diǎn)探索階段，相較而言，國家法律體系具有相對(duì)完整的內(nèi)部體系和較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部邏輯，就需要黨內(nèi)法規(guī)以國家法為鏡鑒，從而促成其內(nèi)部體系的規(guī)范化和內(nèi)部邏輯的合理化[27]。

（五）健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制和實(shí)施后評(píng)估制度

1.副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)要向所在省、自治區(qū)、直轄市黨委備案?！吨贫l例》第三十條規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦?！备鶕?jù)下備一級(jí)的原則，省級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要建立起備案制度，副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在發(fā)布后一定期限內(nèi)報(bào)送省級(jí)黨委備案，具體的備案工作可以由省級(jí)黨委的辦公廳（室）承辦。備案審查的內(nèi)容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)，以及是否符合制定權(quán)限和程序等六項(xiàng)[28]。針對(duì)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委報(bào)備不及時(shí)不規(guī)范、反饋不及時(shí)不全面、糾正不及時(shí)不到位的情況，完善備案工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)剛性約束。

2.建立副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度。為及時(shí)掌握黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在問題，可以借鑒全國人大常委會(huì)、國務(wù)院立法后評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)和中央紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的做法，對(duì)于副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的主體、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和步驟作出規(guī)定，適時(shí)組織專門力量對(duì)一些關(guān)系全局、黨員群眾關(guān)注的重要黨內(nèi)法規(guī)開展實(shí)施后評(píng)估，積累制定經(jīng)驗(yàn)，提高制定質(zhì)量[29]。●