劉崢延，毛顯強＊，江 河

（1.中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，北京 100038；2.北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100875；

3. 北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟研究中心，北京 100875）

“十四五”時期，是把我國建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國新征程和實施“兩步走”戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃期。做好“十四五”生態(tài)環(huán)境保護工作，正確處理發(fā)展與保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的高水平生態(tài)環(huán)境保護，必將成為“十四五”時期工作的主線。因此，需要盡早謀篇布局，思考并謀劃好“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護工作的重點方向和具體內(nèi)容。

1 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護所處階段及工作主線、原則

黨的十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，生態(tài)文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化[1]。

1.1 生態(tài)環(huán)境保護工作的堅實基礎(chǔ)

幾十年來，我國經(jīng)過了快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，積累的環(huán)境問題在“十二五”時期集中爆發(fā)，“十三五”時期成為我國生態(tài)環(huán)境保護的“攻堅期”，我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)經(jīng)歷了改革發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折，黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)作出了一系列重大決策部署，從思想上、制度上、管理上不斷完善環(huán)保治理體系，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善。

確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想深刻回答了“為什么建設(shè)生態(tài)文明”“建設(shè)什么樣的生態(tài)文明”“怎樣建設(shè)生態(tài)文明”等重大理論和實踐問題，集中體現(xiàn)為“生態(tài)興則文明興”的深邃歷史觀、“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀、“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的基本民生觀、“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀、“實行最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度”的嚴密法治觀、“共同建設(shè)美麗中國”的全民行動觀、“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”的共贏全球觀，是我國未來生態(tài)文明建設(shè)遵循的基本指導(dǎo)思想[2]。

生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域“四梁八柱”式的制度改革已經(jīng)基本完成[3]。按照《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的安排和要求，有序推進生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的各項改革措施，如實施環(huán)境保護稅改革和排污許可證管理制度，改革環(huán)境影響評價制度，開展中央環(huán)保督查，建立全國碳交易市場，推動自然資源負債表編制，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，開展國家公園試點，完成了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域管理機構(gòu)改革，改變了過去多頭管理、“九龍治水”的問題等，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化取得重大進展。

通過攻堅克難，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。預(yù)計到2020 年，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率超過80%（2018 年為79.3%）、地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水體比例超過70%（2018 年已達到71.0%）、受污染耕地安全利用率達到90%、受污染地塊安全利用率超過90%、森林覆蓋率超過23%、濕地保有量超過8 億畝等“十三五”規(guī)劃目標將如期或超額完成。

1.2 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護所處階段的基本判斷

依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和生態(tài)環(huán)境保護工作的進展，對“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護所處階段和時期的基本判斷如下：

一是走出環(huán)境庫茲涅茨曲線峰值期。經(jīng)過“十二五”時期的問題爆發(fā)期和“十三五”時期的攻堅克難期，我國將順利度過“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的拐點，即度過生態(tài)破壞和環(huán)境污染的峰值階段，走出生態(tài)環(huán)境保護最艱難的“雪山草地”，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的偉大轉(zhuǎn)折。隨著“十四五”時期我國經(jīng)濟邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)將持續(xù)改善，生態(tài)環(huán)境將繼續(xù)向好發(fā)展。

二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的邊際成本上升期。盡管“十三五”時期我國生態(tài)環(huán)境保護取得了明顯進步，不再“欠新賬”，但仍未走出“還舊賬”的階段，生態(tài)環(huán)境保護依然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，是建設(shè)美麗中國和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的主要短板。盡管走過了攻堅克難期，生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的道路仍不是一片坦途，依然任重道遠。另外，當(dāng)相對容易解決的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)得到普遍改善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從“不及格”提升到“及格”時，要進一步將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從“及格”提升到“良”乃至“優(yōu)”，所須付出的邊際成本可能會愈發(fā)高昂。

三是生態(tài)環(huán)境主次要矛盾轉(zhuǎn)化期?！笆奈濉睍r期，我國仍將處于新老環(huán)境問題交織的復(fù)雜階段，過去長期存在的環(huán)境問題（如二氧化硫、PM2.5、氮氧化物空氣污染，黑臭水體，土壤重金屬污染等）將得到有效遏制，但仍未能完全消除，過去較為分散和不突出的環(huán)境問題（如臭氧、VOC 等空氣污染以及城鄉(xiāng)固體廢物處置、農(nóng)業(yè)面源污染等）在許多地區(qū)又將陸續(xù)地凸顯出來。無論是在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相對較好的地區(qū)還是在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相對較差的地區(qū)，當(dāng)最集中和突出的問題與矛盾得到緩解，過去相對分散和隱含的矛盾就會暴露并突顯出來。

四是經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的階段性和區(qū)域性分異并存期。我國各地區(qū)所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和自身生態(tài)環(huán)境本底特征存在較大差異，加之各地區(qū)、各行業(yè)對環(huán)保的重視程度和推進力度分化，造成我國各地區(qū)、各領(lǐng)域所面臨的生態(tài)環(huán)境保護形勢存在較大差異，不同地區(qū)、不同領(lǐng)域處于生態(tài)環(huán)境保護的不同階段，所面臨的主次要矛盾，以及矛盾的主要次要方面各不相同。比如，部分城市仍然未擺脫PM2.5污染和霧霾的困擾，部分城市PM2.5污染問題已經(jīng)得到基本解決，但臭氧和固廢處置等又將成為這些城市面臨的首要問題，而另一些城市的傳統(tǒng)污染物得到有效控制，溫室氣體控制和低碳發(fā)展的必要性又將凸顯出來；又如，電力行業(yè)超低排放接近完成，工業(yè)鍋爐脫硫脫硝改造進展順利，鋼鐵行業(yè)的超低排放改造正在起步，交通、農(nóng)業(yè)和居民生活的污染又將逐漸成為突出問題。

1.3 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護工作的主線和原則

基于對“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護所處階段和時期的認識與判斷，筆者給出以下建議。

“十四五”時期作為邁向“美麗中國”過程中承上啟下的重要階段，應(yīng)沿著“鞏固、調(diào)整、充實、提高”的主線開展生態(tài)環(huán)境保護工作。首先，鞏固強化生態(tài)環(huán)境治理攻堅克難取得的成果。在經(jīng)過了攻堅克難期之后，不能有喘口氣、歇歇腳的念頭，要特別注意鞏固和加強已有成果，防止已經(jīng)基本解決的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題“死灰復(fù)燃”，杜絕出現(xiàn)任何形式的反彈。其次，調(diào)整轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境保護的目標、方向、重點。經(jīng)過“攻堅期”的大力度治理，前期突出的生態(tài)環(huán)境主要矛盾問題已經(jīng)得到初步或基本解決，下一步應(yīng)及時調(diào)整轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境保護工作的方向和重點，抓住存量環(huán)境問題中過去屬于次要矛盾而現(xiàn)在逐漸演變?yōu)橹饕艿膯栴}開展精準治理。再次，充實完善生態(tài)環(huán)境的治理體系和制度體系。在已建立的生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域“四梁八柱”式的治理體系和制度體系的基礎(chǔ)上，對治理體系和制度安排進行查漏補缺、充實完善，與時俱進地對制度進行預(yù)調(diào)微調(diào)，推進治理體系現(xiàn)代化進程。最后，堅持以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進高質(zhì)量發(fā)展為核心，梳理并解決固廢、生態(tài)、土壤、水環(huán)境、大氣環(huán)境等領(lǐng)域的存量問題，并制訂周密計劃，有力提升我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，繼續(xù)以生態(tài)環(huán)境保護促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，提高人民群眾的獲得感、幸福感。

“十四五”時期作為邁向“美麗中國”過程中繼往開來的重要時期，應(yīng)采取“因地制宜、分層推進、精準施策、協(xié)同治理”的原則開展生態(tài)環(huán)境保護工作。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境治理水平存在顯著的空間分異，各領(lǐng)域、各要素存在的問題和治理的程度存在很大差異，要根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、自然地理本底特征，根據(jù)各領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題不同的特點，調(diào)整過去全國“一把尺子量到底”“一個措施插到底”的簡單化做法，對南北方、東西部、城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村等不同區(qū)域、不同層級行政單元，由中央政府提出質(zhì)量提升的原則性要求，充分利用強化的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)平臺，加強結(jié)果考核，弱化過程檢查，鼓勵地方政府因地制宜地制定和采取有針對性的措施。

“十二五”“十三五”時期我國生態(tài)環(huán)境保護制度安排的特點之一，是針對問題最嚴重的重點區(qū)域和重點領(lǐng)域著力，設(shè)計了嚴懲重罰的制度，狠抓京津冀等重點區(qū)域空氣污染防治攻堅戰(zhàn)，要求降低劣五類水體比例等，推動全國各地區(qū)、各行業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況分布由劣多優(yōu)少的“金字塔形”向中間大兩頭小的“紡錘形”轉(zhuǎn)變，經(jīng)過了“十三五”時期的治理整頓，更多的城市、鄉(xiāng)村、行業(yè)部門從生態(tài)環(huán)境嚴重破壞和污染的隊伍中出列，進入生態(tài)環(huán)境中游或較好的行列?！笆奈濉睍r期在制度安排上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)催促后進地區(qū)和領(lǐng)域盡快達標；同時鞏固提升已有成果，讓政策重心逐漸更多地偏向進入“中游水平”的大多數(shù)區(qū)域和領(lǐng)域，促進其盡快向優(yōu)質(zhì)方向繼續(xù)改善提升；同時彰顯先進地區(qū)和領(lǐng)域的示范效應(yīng)。這是“十四五”時期生態(tài)環(huán)境治理分層推進、精準施策的重要方面。

“十二五”“十三五”時期，生態(tài)環(huán)境治理工作更多的是對不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展方式和模式的“迎頭痛擊”，對于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展方式給予了有力支持。“十四五”時期，生態(tài)環(huán)境部門仍將保持對生態(tài)破壞和環(huán)境污染的高壓態(tài)勢，同時將更加注重生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)同共治。一方面，生態(tài)環(huán)境保護工作應(yīng)通過“放管服”支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，生態(tài)環(huán)保工作將擴展到社會發(fā)展領(lǐng)域，將生態(tài)環(huán)保與和諧社會建設(shè)更加密切地結(jié)合起來。

經(jīng)過前一階段的國務(wù)院機構(gòu)改革，控制局地污染物與應(yīng)對氣候變化工作的協(xié)同推進更加具備了制度上的可行性。應(yīng)對氣候變化工作是“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護工作的重要組成部分。要深入挖掘溫室氣體與局地污染物協(xié)同控制的制度潛力、技術(shù)潛力，安排好溫室氣體減排與空氣污染物減排、水污染物減排、固體廢物減排等工作的協(xié)同推進。

2 “十四五”時期應(yīng)加快推進治理體系現(xiàn)代化進程

我國生態(tài)環(huán)境保護工作經(jīng)歷了由易到難、由粗至細的過程，容易治理、提升空間大的工作已經(jīng)基本完成，“十四五”時期將逐步進入生態(tài)環(huán)境治理的“深水區(qū)”，邊際治理成本將逐漸提高，質(zhì)量提升難度將不斷加大。這就要求在“十四五”時期加大力度推進生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化，著力提高政府決策、監(jiān)管和服務(wù)的能力及水平，建立由政府、企業(yè)、公眾等多種主體組成的多元共治、權(quán)責(zé)分明、互相監(jiān)督的治理體系。

2.1 提高政府決策、監(jiān)管和服務(wù)的能力和水平

提高政府決策的科學(xué)性。研究開展政策環(huán)境影響評價工作，針對可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的技術(shù)、經(jīng)濟、社會政策進行多種形式的影響評價，形成從政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評到項目環(huán)評的由上至下、層次分明的環(huán)評體系，提高各領(lǐng)域政策制定與環(huán)境保護的協(xié)同水平；借鑒國際經(jīng)驗，探索開展有關(guān)政策和重大項目的費用效益評價，加強成本管理，科學(xué)評價政策實施效果，為政策的制定、修訂提供科學(xué)依據(jù)。

實施精準監(jiān)管和智慧監(jiān)管。在繼續(xù)壓實中央環(huán)保督察工作的基礎(chǔ)上，推動中央環(huán)保督察突出問題導(dǎo)向、區(qū)域差異、重點問題，健全環(huán)境保護督察機制，嚴格禁止環(huán)保“一刀切”，提高中央環(huán)境保護督察的精準化水平；按照生態(tài)完整性完善區(qū)域生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合性系統(tǒng)治理的特點，加強環(huán)境保護常態(tài)監(jiān)管力度，完善監(jiān)測點空間布局，豐富監(jiān)測點信息采集數(shù)據(jù)種類和數(shù)量；充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+等先進技術(shù)手段，完善大氣、水環(huán)境質(zhì)量的常態(tài)化監(jiān)測，建立土壤環(huán)境質(zhì)量常態(tài)化監(jiān)測體系，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量評估、環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和環(huán)保執(zhí)法的綜合集成，提高常態(tài)環(huán)保監(jiān)管的準確性和透明度，降低環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法的人力消耗和工作壓力，提高環(huán)保常態(tài)監(jiān)管的成效；加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)部門的合作，加強相關(guān)部門現(xiàn)有的監(jiān)測系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫和信息平臺的共建共享，建立數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理和共享制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)環(huán)境和自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和標準 體系。

持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革。不斷加大生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變力度，大力清理規(guī)范行政審批事項，進一步壓縮行政審批申請材料、辦理時限，為各類市場主體減輕負擔(dān)；提高環(huán)境監(jiān)管水平，扭轉(zhuǎn)重事前審批輕事中事后監(jiān)管的情況，營造公平營商環(huán)境；在項目環(huán)境影響評價領(lǐng)域?qū)嵤┱媲鍐沃贫?，提高政府服?wù)水平，推動政府職能由重監(jiān)管向監(jiān)管和服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

提升生態(tài)環(huán)境目標和標準要求。依據(jù)新的環(huán)保要求，制定高標準的環(huán)境目標，并將生態(tài)環(huán)境目標細化至不同區(qū)域、不同領(lǐng)域，科學(xué)統(tǒng)籌行業(yè)和企業(yè)層面環(huán)境標準的制修訂工作。對環(huán)境標準尚未覆蓋的領(lǐng)域，抓緊制定相關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范；針對環(huán)境保護領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，及時更新和完善環(huán)境標準與技術(shù)政策體系；對大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準進行更新和修訂，完善VOC、臭氧等環(huán)境標準以及與之相適應(yīng)、相配套的環(huán)境監(jiān)測與管理規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則體系，鼓勵地方根據(jù)自身環(huán)境保護工作的實際需要以及針對特殊環(huán)境問題制定具有地方特色的更嚴格的環(huán)境標準；完善環(huán)境保護技術(shù)政策，針對排污許可證、空間管控、政策環(huán)境影響評價等新的領(lǐng)域抓緊制定配套技術(shù)規(guī)范，建立重點行業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范，制定和完善餐飲服務(wù)業(yè)、移動源和農(nóng)業(yè)源污染監(jiān)控和防治技術(shù) 政策。

2.2 激勵各級政府投入生態(tài)環(huán)境治理

完善責(zé)任追究機制。在中央政府各部委之間，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級之間，參與聯(lián)防聯(lián)控的各行政單位之間，建立明確環(huán)境保護責(zé)任分擔(dān)機制，深入推進“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”機制，細化環(huán)境責(zé)任，并建立相應(yīng)的追責(zé)制度，加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對各類生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為繼續(xù)實行嚴懲重罰。

健全考核激勵機制。統(tǒng)籌整合現(xiàn)有的與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的各項評價指標體系，整合各類生態(tài)環(huán)境評估考核機制，建立一套系統(tǒng)、科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)考核評價制度和獎懲激勵辦法，通過考核各地區(qū)各部門責(zé)任落實和任務(wù)完成情況，將考核結(jié)果作為中央政策和資金傾斜、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，結(jié)果向社會公開。

建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。為充分調(diào)動生態(tài)環(huán)境保護的積極性，落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，應(yīng)抓緊建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，使保護生態(tài)環(huán)境變得更加“有利可圖”。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制主要包括建立以縱向為主、橫向為輔，政府引導(dǎo)、市場參與的多元化生態(tài)補償機制，積極發(fā)展資源環(huán)境權(quán)益交易，完善資源環(huán)境價格機制，繼續(xù)探索完善用水權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)交易體系，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化等。

2.3 完善企業(yè)、社會組織和公眾共同參與機制

鼓勵企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境保護。探索建立市場化的生態(tài)補償機制，鼓勵企業(yè)作為主體參與生態(tài)補償；建立資金引導(dǎo)機制，通過財政貼息引導(dǎo)商業(yè)銀行向從事生態(tài)環(huán)境治理的市場主體提供貸款，鼓勵政策性銀行提供優(yōu)惠貸款，對符合條件的企業(yè)提供適當(dāng)額度的財政補貼，試點降低企業(yè)運營成本捆綁開展環(huán)境治理與經(jīng)營開發(fā)項目的模式，健全社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護的回報機制。

規(guī)范環(huán)保組織參與生態(tài)環(huán)境保護。加強境內(nèi)環(huán)保組織的管理工作，發(fā)揮環(huán)保組織的專業(yè)性、靈活性和創(chuàng)新性的特點，依托環(huán)保組織開展居民環(huán)保教育和宣傳工作，創(chuàng)新開展互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)保公益活動，提高公眾積極性，依法規(guī)范境外環(huán)保組織的活動；細化環(huán)保公益訴訟的法律程序，完善環(huán)境公益訴訟制度，充分發(fā)揮環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的作用。

強化公眾監(jiān)督。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息統(tǒng)一發(fā)布機制，全面推進大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境信息公開，重點依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，健全公眾參與環(huán)境監(jiān)督的渠道和方式，對監(jiān)督舉報者加強鼓勵和保護，構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理決策的有效渠道和合理機制，鼓勵公眾對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為進行監(jiān)督。

2.4 建立科學(xué)有效的科研支撐體系

立足我國生態(tài)環(huán)境保護的實際需求，對標國際前沿綠色科技水平，加快我國綠色科學(xué)技術(shù)研發(fā)，重點聚焦能源清潔化利用、土壤和地下水污染治理和修復(fù)、農(nóng)村面源污染治理、綠色制造、環(huán)境智能化監(jiān)測等領(lǐng)域；吸引國際人才來我國開展環(huán)境污染治理與修復(fù)研究工作，加強本土環(huán)保技術(shù)人才的培養(yǎng)，重點打造一批高水平創(chuàng)新團隊；支持產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合，加強科研院所和高校開展環(huán)?；A(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)研究，對生態(tài)環(huán)境治理企業(yè)技術(shù)研發(fā)、推廣、應(yīng)用提供資金及政策支持，強化企業(yè)創(chuàng)新主體作用，支持企業(yè)參與國家重點科技研發(fā)項目，積極引導(dǎo)企業(yè)與科研機構(gòu)加強合作，鼓勵科研機構(gòu)、企業(yè)、環(huán)保組織合作共建重點實驗室、工程技術(shù)應(yīng)用中心和環(huán)保智庫等科技創(chuàng)新平臺，推動環(huán)保技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用。

2.5 深入?yún)⑴c國際生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)

推進綠色“一帶一路”倡議建設(shè)。積極利用現(xiàn)有“一帶一路”倡議合作機制開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全面合作，推動與“一帶一路”倡議沿線國家開展環(huán)保人才交流活動，通過環(huán)保公益活動、環(huán)保服務(wù)輸出、綠色工業(yè)園區(qū)共建等方式與沿線國家共享生態(tài)文明建設(shè)的思想與經(jīng)驗；完善綠色貿(mào)易和綠色投資政策體系，綠化對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)，建立我國優(yōu)質(zhì)綠色品牌形象，落實對外投資合作環(huán)境保護指南，開展重點戰(zhàn)略和關(guān)鍵項目環(huán)境評估，有效防控“走出去”環(huán)境風(fēng)險。

建立雙邊或多邊生態(tài)環(huán)境對話和合作機制。利用聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織（WTO）、“一帶一路”倡議、雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定、環(huán)境技術(shù)交流與轉(zhuǎn)移中心、環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作園區(qū)和示范基地等平臺，加強與世界各國、區(qū)域和國際組織在環(huán)境治理領(lǐng)域的對話交流與務(wù)實合作，推動國內(nèi)與國外生態(tài)環(huán)境治理理念的雙向溝通和技術(shù)水平提升。

積極履行環(huán)境領(lǐng)域國際公約。遵守各項環(huán)境國際公約的約束，推進《聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展目標》的中國進程，按照《巴黎協(xié)定》的要求，落實減排承諾，實現(xiàn)“以外促內(nèi)”。

3 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護的具體路徑和重大工程

“十四五”時期，我國應(yīng)遵循習(xí)近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”發(fā)展，扎實推進“美麗中國”建設(shè)進程，著力補齊生態(tài)環(huán)境短板，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，推動生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域各項改革措施落實好、實施好，進一步提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動生態(tài)文明建設(shè)邁向新時代。

3.1 推動綠色發(fā)展，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

推動生產(chǎn)方式、結(jié)構(gòu)、布局的綠色化。隨著環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，進一步加嚴高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的能耗與排放標準，加大淘汰落后產(chǎn)能、工藝和設(shè)備的力度；依據(jù)資源承載力和環(huán)境容量，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強產(chǎn)業(yè)和企業(yè)科學(xué)布局謀劃，防止污染產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移；加強“散亂污”企業(yè)及集群綜合整治，推進企業(yè)進園區(qū)工作；重視國家級新區(qū)和重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)的評估和治理，推動開展集群化治理和循環(huán)化改造；加強企業(yè)綠色化升級改造，推廣綠色設(shè)計示范企業(yè)、綠色示范園區(qū)、綠色示范工廠的試點經(jīng)驗，打造綠色制造體系。

發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。積極利用生態(tài)文明建設(shè)的重大發(fā)展機遇，做大“環(huán)保紅利”，鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術(shù)咨詢、系統(tǒng)設(shè)計、設(shè)備制造、工程施工、運營管理等專業(yè)化節(jié)能環(huán)保企業(yè)，形成可與國外同類先進企業(yè)競爭的主導(dǎo)技術(shù)和產(chǎn)品；既要鼓勵大型國企轉(zhuǎn)型發(fā)展節(jié)能環(huán)保業(yè)務(wù)，又要大力培育節(jié)能環(huán)保專業(yè)化民營企業(yè)，推動國企、民企相互促進和良性競爭，培育形成多家百億、千億級別的節(jié)能環(huán)保龍頭企業(yè)；通過加大政府購買環(huán)保服務(wù)的力度，推進合同能源管理、合同節(jié)水管理、第三方監(jiān)測、環(huán)境污染第三方治理的規(guī)模化運營，形成政府和社會資本合作的環(huán)境保護服務(wù)市場。

大力發(fā)展綠色金融。健全綠色信貸指南、企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評級標準、上市公司環(huán)境績效評估等標準和規(guī)范，構(gòu)建綠色項目庫，在信貸領(lǐng)域推廣“綠色優(yōu)先，一票否決”的管理原則，禁止向不符合綠色標準的項目發(fā)放貸款；建立包括綠色發(fā)展引導(dǎo)基金、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、綠色擔(dān)?；?、氣候基金等在內(nèi)的多種形式的綠色基金，為綠色發(fā)展提供充足的融資手段支持；鼓勵企業(yè)、金融機構(gòu)發(fā)行綠色債券，募集資金主要用于支持生態(tài)修復(fù)、污染治理、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，出臺支持綠色債券的財政激勵政策，補貼綠債發(fā)行；加快對高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)推行環(huán)境污染強制責(zé)任保險。

3.2 促進區(qū)域協(xié)作，將生態(tài)環(huán)境保護融入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

以國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為依托，在京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角、川渝黔滇推動區(qū)域協(xié)同治理，打造綠色發(fā)展示范區(qū)。

推動京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同改善。改善區(qū)域能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境功能布局，加強京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、要素流動和科技成果轉(zhuǎn)化的便利化程度，確保京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制持續(xù)高效運行，以冬奧會和雄安新區(qū)建設(shè)為契機，聯(lián)合開展環(huán)境污染治理和生態(tài)修復(fù)工作，健全橫向生態(tài)補償和轉(zhuǎn)移支付機制。適時推動擴大京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作范圍涵蓋魯、豫、晉、蒙等省區(qū)，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境和發(fā)展水平協(xié)同提升。

深化長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展。依據(jù)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則打通長江經(jīng)濟帶上中下游生態(tài)環(huán)境保護治理體系，抓住水資源、水環(huán)境、水生態(tài)這個“牛鼻子”，推動流域上中下游協(xié)同保護，東中西部合作發(fā)展，完善流域跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管與治理制度，健全流域考核和生態(tài)補償機制，全面改善長江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

加強粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護合作，打造美麗港灣。推進粵港澳大灣區(qū)空氣質(zhì)量率先達標，加強近海生態(tài)環(huán)境治理，加強海岸線保護與管控，加強粵港澳大灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)整體保護，建立綠色智慧節(jié)能低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式。

推進長三角一體化綠色創(chuàng)新發(fā)展。推動長三角地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間系統(tǒng)保護，加強區(qū)域環(huán)境協(xié)同發(fā)展，推進江河湖海水環(huán)境協(xié)同治理，深入推進大氣污染協(xié)同防治，進一步完善區(qū)域環(huán)保合作機制，形成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控示范。在長三角區(qū)域打造我國綠色創(chuàng)新發(fā)展高地和現(xiàn)代化綠色城市群，建立生態(tài)環(huán)境保護精細化管理和精準治理示范區(qū)。

啟動川渝黔滇生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作區(qū)建設(shè)。以服務(wù)于成渝城市群發(fā)展戰(zhàn)略和長江上游生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)為目標，以赤水河、酉水等跨省生態(tài)補償機制為先導(dǎo)，以“山水林田湖草是一個生命共同體”為指導(dǎo)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，建立常態(tài)化、實體化、分層次的跨省環(huán)保協(xié)商機制，打造堅強有力的西南生態(tài)屏障。

研究啟動西北、東北、華中等區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制。

3.3 推進城鄉(xiāng)共治，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村綠色振興

推進綠色新型城鎮(zhèn)化。高度重視城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)和居民生活帶來的環(huán)境污染問題，完善服務(wù)業(yè)尤其是餐飲、物流等高污染服務(wù)業(yè)環(huán)境標準，加強對服務(wù)業(yè)環(huán)境污染的管控；進一步提高新建建筑節(jié)能標準，執(zhí)行綠色建筑設(shè)計、施工、運行管理標準，推動超低能耗建筑規(guī)?；l(fā)展，拓展已有建筑綠色化改造范圍，基本完成既有公共建筑節(jié)能綠色化改造。

強化城鄉(xiāng)交通污染源治理。在公共交通、中短途客運、物流運輸、出租車行業(yè)、城鎮(zhèn)公共事業(yè)車輛（垃圾運輸、灑水等）等領(lǐng)域，分步驟推廣應(yīng)用新能源和清潔能源車，加快充電樁、加氣站等設(shè)施建設(shè)，籌建車用廢電池回收利用體系，積極應(yīng)對電動車報廢高潮期的到來；完善城市綠色公共交通體系，加強與周邊城市和郊區(qū)的公交系統(tǒng)銜接和覆蓋，引導(dǎo)共享出行有序發(fā)展。

生活污染源治理。加快實現(xiàn)再生資源回收利用體系與生活垃圾清運體系的有效銜接，制定垃圾強制分類和減量化相關(guān)制度，提高生活固廢回收率，在外賣、快遞領(lǐng)域減少固廢產(chǎn)生，提高固廢無害化處理水平，有效遏制“垃圾圍城”問題；在生活廢水、廢氣治理領(lǐng)域，進一步提高城鄉(xiāng)污水處理能力，加強餐飲油煙治理力度。

推進綠色生活方式。實施全民環(huán)境保護宣傳教育行動計劃，推廣綠色生活行為準則，利用環(huán)境教育基地、生態(tài)文明示范基地等各類平臺，開展以生活方式綠色化為主題的互動式教育，利用互聯(lián)網(wǎng)宣傳綠色節(jié)能低碳生活方式，創(chuàng)建一批綠色家庭、綠色社區(qū)、綠色學(xué)校，提高全社會生態(tài)環(huán)境保護意識；制定和完善綠色消費指南，引導(dǎo)抵制和譴責(zé)過度消費、奢侈消費、浪費資源能源等行為，推廣綠色產(chǎn)品，限制和禁止使用一次性產(chǎn)品，完善居民水、電、氣、垃圾處理等收費體系，倡導(dǎo)綠色消費。

補齊鄉(xiāng)村環(huán)境保護短板。深入推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入水平，吸引社會資本進入鄉(xiāng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村污水、固廢處理，推動城鎮(zhèn)固廢、污水處理設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)向人口相對集中的鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，完成建制村環(huán)境綜合整治工作；推動生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)，嚴格控制農(nóng)業(yè)面源污染，基本實現(xiàn)測土配方施肥全覆蓋，減少農(nóng)藥、化肥使用量，加強農(nóng)業(yè)廢棄物的回收和綜合利用；有效防止畜禽養(yǎng)殖污染，合理設(shè)置畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，在畜禽養(yǎng)殖區(qū)全面建設(shè)糞污集中處理和資源化綜合利用設(shè)施，大幅降低畜禽養(yǎng)殖污染排放強度。

3.4 加強空間管控，開展生態(tài)環(huán)境保護分區(qū)分類精準管制

將生態(tài)環(huán)境保護工作融入國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是國土空間開發(fā)保護制度的基礎(chǔ)，也是“多規(guī)合一”的重要載體。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)積極參與國土空間用途管制和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力提高生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精細化、系統(tǒng)化水平，準確把握資源環(huán)境承載力、環(huán)境容量等空間信息，按照生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線要求，推動生態(tài)環(huán)境保護工作主動引領(lǐng)和積極服務(wù)于國土空間規(guī)劃。

細化空間分類分區(qū)管治。生態(tài)環(huán)境保護工作要適應(yīng)以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的生態(tài)環(huán)境空間治理模式，促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境在空間上的協(xié)調(diào)；在空間規(guī)劃的指導(dǎo)下推進退耕還林、還湖、還草，封山育林、植樹造林等工作，提高生態(tài)空間質(zhì)量；在國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上細化空間控制單元，編制環(huán)境準入清單，完善禁止和限制發(fā)展的行業(yè)、生產(chǎn)工藝和產(chǎn)業(yè)目錄和高耗能、高污染和資源型行業(yè)準入條件。

3.5 實施重點工程，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

在鞏固“十三五”時期重大工程成果的基礎(chǔ)之上，針對“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護新形勢和新問題，建議組織實施以下生態(tài)環(huán)境保護重點工程：

（1）大氣污染綜合治理工程。開展科技攻關(guān)，研發(fā)新型污染物防治技術(shù)路線和裝備，開展區(qū)域性和局域性的二氧化硫、煙粉塵、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨氣、臭氧以及溫室氣體等多污染物協(xié)同控制。

（2）大江大湖水環(huán)境水生態(tài)重點治理修復(fù)工程。統(tǒng)籌重點流域和湖泊點源、面源污染防治和河湖生態(tài)修復(fù)，實施流域水環(huán)境綜合治理工程；完善重點流域產(chǎn)業(yè)準入負面清單，調(diào)整大江大湖沿岸產(chǎn)業(yè)布局，對高污染風(fēng)險企業(yè)實施搬遷；強化重點湖庫水體富營養(yǎng)化防控，將總氮、總磷納入污染物總量控制指標，實施總磷、總氮與化學(xué)需氧量、氨氮的協(xié)同控制。

（3）近海環(huán)境重大保護工程。實施近岸海域污染綜合防治，加強入海排污口監(jiān)管，重點整治黃河口、長江口、閩江口、珠江口、遼東灣、渤海灣、膠州灣、杭州灣、北部灣等河口海灣污染，加強海岸帶生態(tài)保護與修復(fù)，嚴格控制生態(tài)敏感地區(qū)圍填?；顒樱瑥娀瘜嵤┙麧O休漁政策。

（4）土壤環(huán)境治理攻堅工程。在全國農(nóng)用地和重點企業(yè)用地土壤質(zhì)量詳查的基礎(chǔ)上，構(gòu)建土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，健全土壤污染防治相關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范，持續(xù)推進土壤污染防治綜合先行區(qū)建設(shè)和土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點項目，制定詳細的土壤污染治理和修復(fù)時間表和路線圖，在重點行業(yè)和重點區(qū)域分步實施土壤污染治理和修復(fù)；加強污染土地安全利用管理，防范人居環(huán)境和食品安全風(fēng)險。

（5）固廢減量化、無害化、資源化工程。推進“無廢城市”試點建設(shè)，及時總結(jié)先進經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、居民生活各領(lǐng)域推進固廢減量化、資源化和無害化，持續(xù)禁止進口洋垃圾，提高國內(nèi)資源回收產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，嚴厲打擊固體廢物及危險廢物非法轉(zhuǎn)移和傾倒行為。

（6）生態(tài)產(chǎn)品提質(zhì)增值工程。建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推進綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)；構(gòu)建以國家公園為主的自然保護地管理體系，依托生態(tài)保護開發(fā)優(yōu)質(zhì)的生態(tài)教育、游憩休閑、健康養(yǎng)生養(yǎng)老等生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品；修復(fù)維護城市自然生態(tài)系統(tǒng)，優(yōu)化城市生態(tài)空間布局，形成藍綠交織的優(yōu)美生活空間；優(yōu)化田園生態(tài)系統(tǒng)，優(yōu)化鄉(xiāng)村種植、養(yǎng)殖、居住等功能布局，發(fā)揮農(nóng)田、草原、水域、林地、濕地等生態(tài)空間的功能，有效擴大城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品供給。