田 欣＊，秋 婕

（1.北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100875；2. 北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心, 北京 100875）

保護(hù)青山綠水、滿足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的向往是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和建設(shè)美麗中國(guó)、推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境質(zhì)量改善是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要內(nèi)容，而如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善一直是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要挑戰(zhàn)。

推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)。“十三五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃首次將環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)列為約束性目標(biāo)，我國(guó)實(shí)施多年的污染控制措施與環(huán)境質(zhì)量掛鉤、質(zhì)量控制與總量控制并行的新形勢(shì)逐漸形成，局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善也給我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作帶來了信心?！笆奈濉睍r(shí)期是我國(guó)第一個(gè)百年計(jì)劃后的首個(gè)五年規(guī)劃，也是進(jìn)一步鞏固和提升環(huán)境質(zhì)量改善成果、切實(shí)改善人民群眾生存環(huán)境的關(guān)鍵時(shí)期。在總結(jié)“十三五”時(shí)期環(huán)境質(zhì)量控制和總量控制工作的基礎(chǔ)上，深入剖析當(dāng)前進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)面臨的困難與挑戰(zhàn)，能夠?yàn)椤笆奈濉睍r(shí)期完善質(zhì)量與總量控制制度提供新的思路。

1 從發(fā)展的視角看污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量控制面臨的問題與挑戰(zhàn)

毫無(wú)疑問，環(huán)境質(zhì)量與污染物排放緊密相關(guān)。正因?yàn)榇耍仡櫸覈?guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)歷史可以發(fā)現(xiàn)，污染物總量控制作為一個(gè)重要的管理手段，長(zhǎng)期以來是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要抓手。尤其是“十一五”以來，隨著總量控制約束性目標(biāo)的確立，污染物控制種類的不斷豐富，總量控制在我國(guó)環(huán)境管理中的地位不斷加強(qiáng)。從總量控制目標(biāo)的達(dá)成情況來看，日趨嚴(yán)格的總量控制制度通過三個(gè)五年計(jì)劃的落實(shí)為遏制我國(guó)污染物排放的快速增長(zhǎng)發(fā)揮了重要的作用，各地的COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放已越過排放峰值并進(jìn)入下降階段。然而，這一控制效果仍未能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的全面改善。這不禁讓人們進(jìn)一步反思，總量控制和質(zhì)量控制的問題與挑戰(zhàn) 何在？

出現(xiàn)這一結(jié)果的原因可以從三個(gè)“不到位”來理解。一是管控程度不到位。長(zhǎng)期以來，盡管污染物總量控制的力度很大，但是污染物的排放水平始終高于環(huán)境容量，進(jìn)而導(dǎo)致了環(huán)境質(zhì)量的失控。二是管控范圍不到位。總量控制制度實(shí)施之初，從影響廣泛的主要污染物入手有利于制度的盡快推進(jìn)。盡管此后管控污染物的種類有所擴(kuò)展，但仍然不夠。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，影響各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的污染物種類也有所差異，且尚未包含在現(xiàn)有的管控范圍內(nèi)。因此，在四大主要污染物排放水平持續(xù)下降的基礎(chǔ)上，環(huán)境質(zhì)量的改善受限于這些具有地區(qū)特點(diǎn)的特征污染物的排放水平。三是管控對(duì)象不到位。在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)制度下，管控的主要對(duì)象是大中型企業(yè)，很多小企業(yè)既沒有被納入環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，也沒有被納入環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系。在日趨嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管下，大中型企業(yè)的污染物排放水平不斷降低，進(jìn)一步凸顯了一直游離于環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)之外的小企業(yè)對(duì)于減排的重要性。小企業(yè)的失控也是污染物排放統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)持續(xù)下降而環(huán)境質(zhì)量尚未改善的一個(gè)因素。

以上問題的存在均有其歷史因素。在總量控制約束性目標(biāo)實(shí)施初期，先從難度低的入手，采取以面帶點(diǎn)、抓大帶小的策略快速推進(jìn)，為我國(guó)總量控制制度的順利實(shí)施提供了保障。然而，這一策略已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)下的環(huán)境管理需求，尤其是日益增長(zhǎng)的環(huán)境質(zhì)量改善需求。因此，“十四五”時(shí)期，如何解決這些問題、提高總量控制效率、切實(shí)推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善是規(guī)劃制定過程中值得思考的問題。

此外，除了反思總量控制與質(zhì)量控制的實(shí)施效果，制度實(shí)施的可持續(xù)性也值得深思。“十三五”時(shí)期，我國(guó)首次提出了環(huán)境質(zhì)量控制約束性目標(biāo)[1]，這一環(huán)境管理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變帶來了深遠(yuǎn)的影響，也給各級(jí)地方政府帶來了前所未有的環(huán)境治理壓力和動(dòng)力。這一目標(biāo)下的環(huán)境管理工作性質(zhì)與重心發(fā)生了很大變化。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略地位的大幅提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被放在了更加重要的位置上，這一變化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上，長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的態(tài)勢(shì)在很多地方政府層面得到了切實(shí)的扭轉(zhuǎn)，越來越多的地方政府不惜以經(jīng)濟(jì)代價(jià)換取環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是集問責(zé)制、垂直管理、強(qiáng)制性限產(chǎn)停產(chǎn)等多維度、多元化、全方位的環(huán)境管理手段得到綜合應(yīng)用，管理強(qiáng)度和深度空前加強(qiáng)。三是管理的組織模式從相對(duì)粗放向綜合統(tǒng)籌施策轉(zhuǎn)變，不斷在科學(xué)性、系統(tǒng)性方面進(jìn)行探索實(shí)踐，并取得了很好的成效。伴隨著這三個(gè)轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理的精細(xì)化程度有所提高，各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體從單一、局部的區(qū)域性環(huán)境管理，轉(zhuǎn)向因地制宜、一城一策的精細(xì)化管理下的環(huán)境質(zhì)量改善。這一融“雷霆暴雨”與“多拳組合”為一體的環(huán)保整風(fēng)運(yùn)動(dòng)帶來了環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的穩(wěn)步推進(jìn)，但執(zhí)行成本較高，公平性和可持續(xù)性有待評(píng)估?！笆奈濉睍r(shí)期，如何進(jìn)一步提高環(huán)境管理的效率和可持續(xù)性，同時(shí)兼顧公平是取得環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵。

2 “十四五”時(shí)期總量控制和質(zhì)量控制工作應(yīng)該關(guān)注的問題

從以上分析來看，一方面，現(xiàn)行的總量控制制度已經(jīng)無(wú)法滿足新時(shí)期環(huán)境管理的需求；另一方面，“十三五”時(shí)期首次提出環(huán)境質(zhì)量控制約束性目標(biāo)是在總量控制目標(biāo)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步推進(jìn)。因此，“十四五”時(shí)期的環(huán)境管理工作首先要明確的問題是：是否要繼續(xù)推行總量控制目標(biāo)？?jī)H有環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)是否足夠？

要回答這一問題，首先要厘清總量控制與質(zhì)量控制的區(qū)別和聯(lián)系?？偭靠刂频膶?duì)象是各種類型的污染物，質(zhì)量控制的對(duì)象是水環(huán)境質(zhì)量、空氣質(zhì)量等?？偭靠刂瓶梢砸欢ǔ潭鹊販p少污染物排放，但不一定能夠達(dá)到質(zhì)量控制的目標(biāo)，因?yàn)榄h(huán)境質(zhì)量還取決于環(huán)境容量。因此，質(zhì)量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也并不完全取決于污染物減少程度?？偭靠刂苽?cè)重于“面”，通過一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的減排目標(biāo)，為各地區(qū)、各行業(yè)建立了排放底線；質(zhì)量控制側(cè)重于“點(diǎn)”，各地區(qū)環(huán)境容量的差異也為其提供了“因地制宜”決策污染物減排方案的空間。因此，如果僅有質(zhì)量控制目標(biāo)，那么會(huì)出現(xiàn)各地區(qū)同行業(yè)的排放水平差異和環(huán)保投入差異，從而帶來地區(qū)和行業(yè)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，也可能出現(xiàn)環(huán)境容量大的地區(qū)放松本地總量控制的情況，但其排放的污染物最終會(huì)對(duì)其他地區(qū)帶來影響?；谶@些特點(diǎn)，總量控制和質(zhì)量控制可以相互補(bǔ)充，但不能相互替代。

質(zhì)量改善是根本目的，總量減排是重要手段，總量減排應(yīng)服從服務(wù)于質(zhì)量改善[2]。因此，“十四五”時(shí)期需要轉(zhuǎn)變思路，推進(jìn)邁向“環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的總量控制”。針對(duì)當(dāng)前總量控制與質(zhì)量控制推進(jìn)過程中遇到的問題，如何在考慮歷史因素的基礎(chǔ)上兼顧地區(qū)間的公平與效率，切實(shí)發(fā)揮環(huán)境管理對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)作用，推動(dòng)精細(xì)化管理下的總量控制與質(zhì)量控制，是“十四五”環(huán)境管理工作重點(diǎn)關(guān)注的問題。具體來說，這一問題的解決需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：

一是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定要進(jìn)一步協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。經(jīng)歷了“十三五”時(shí)期的停產(chǎn)、限產(chǎn)等強(qiáng)制性管理措施之后，未來這一“硬著陸”式的環(huán)境管理手段成本提高，可持續(xù)性也有待提高?！笆奈濉睍r(shí)期，深化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)面臨的一個(gè)重要任務(wù)與挑戰(zhàn)，如何在這一背景下協(xié)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，在充分考慮我國(guó)深度產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求與潛力基礎(chǔ)上制定環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，充分發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量控制對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)和引導(dǎo)作用，是“十四五”時(shí)期需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

二是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定要兼顧公平與效率。與總量控制目標(biāo)下污染物控制僅依賴于本地環(huán)境管理相比，環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)同時(shí)受本地及上下游地區(qū)的影響。“十三五”時(shí)期逐漸構(gòu)建了基于區(qū)域與流域的防控體系，同時(shí)，“一城一策”等相對(duì)精細(xì)化的管理方式也逐漸形成，但是從各地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)與管控措施來看，“一刀切”式的管控方式依然存在。這一管理模式在短期內(nèi)取得了較快的成績(jī)，體現(xiàn)了效率，也一定程度上保障了“十三五”環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，隨著我國(guó)污染治理的深入，這一模式的邊際效益遞減，同時(shí)與公平問題的沖突也逐漸顯現(xiàn)。因此，“十四五”時(shí)期環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的設(shè)定要兼顧公平與效率。兼顧公平，要考慮各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境容量等方面的差異，并在環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)設(shè)定上考慮地區(qū)間的差異。

三是環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的設(shè)定要提高可持續(xù)性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的環(huán)境管理目標(biāo)在設(shè)置上缺乏長(zhǎng)期性?！笆濉币郧暗目偭靠刂茣r(shí)代，總量控制目標(biāo)多以五年為期，且目標(biāo)之間的銜接性不強(qiáng)?！笆濉币詠恚覈?guó)首次采用了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。相比于單純的污染物減排，環(huán)境質(zhì)量的改善是一項(xiàng)更為長(zhǎng)期和復(fù)雜的任務(wù)，因此有必要建立中長(zhǎng)期的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。中長(zhǎng)期目標(biāo)的建立使得環(huán)境質(zhì)量改善具有可持續(xù)性，同時(shí)有助于引導(dǎo)地方政府從中長(zhǎng)期的視角構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量的協(xié)調(diào)關(guān)系，并從追求短期效益向追求中長(zhǎng)期的環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變，構(gòu)建更為可持續(xù)的環(huán)境管理體系，從而降低環(huán)境質(zhì)量改善的綜合成本。

3 “十四五”時(shí)期改進(jìn)總量控制和質(zhì)量控制效果的新舉措

環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要落實(shí)到污染物減排上?；凇笆奈濉睍r(shí)期環(huán)境質(zhì)量控制面臨的新需求與新挑戰(zhàn)，本文認(rèn)為，在實(shí)施層面有必要從以下幾個(gè)方面采取新的措施，推動(dòng)質(zhì)量和總量控制效果的提升：

第一，進(jìn)一步推動(dòng)建立環(huán)境質(zhì)量與總量控制的量化聯(lián)動(dòng)關(guān)系。“十四五”時(shí)期要進(jìn)一步提高環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的科學(xué)性和可持續(xù)性，建立環(huán)境質(zhì)量與總量控制之間的量化聯(lián)動(dòng)關(guān)系勢(shì)在必行。建立二者之間量化聯(lián)動(dòng)關(guān)系的關(guān)鍵是在區(qū)域和流域尺度建立起污染源—污染物排放—環(huán)境容量—傳輸—環(huán)境質(zhì)量的時(shí)空變化關(guān)系。經(jīng)過十余年的快速發(fā)展，我國(guó)的污染物排放監(jiān)測(cè)體系不斷完善，同時(shí)也積累了大量的水文、氣象、空氣質(zhì)量等數(shù)據(jù)，逐漸形成了環(huán)境大數(shù)據(jù)（庫(kù)）。與此同時(shí)，近年來相關(guān)的環(huán)境模型方法快速發(fā)展，這些數(shù)據(jù)與理論方法都為建立環(huán)境質(zhì)量與總量控制的量化聯(lián)動(dòng)關(guān)系提供了較好的基礎(chǔ)。這一關(guān)系的建立能夠?yàn)榈胤截?zé)任主體提供更為科學(xué)的污染物總量控制目標(biāo)，幫助各級(jí)排放主體和環(huán)境管理主體明確各個(gè)污染源在整個(gè)區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的地位和作用，有助于決策部門更科學(xué)地制定污染物排放控制方案，進(jìn)一步優(yōu)化實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本。

第二，進(jìn)一步推動(dòng)城市—單元—行業(yè)的精細(xì)化總量控制管理?！笆奈濉睍r(shí)期，高效的總量控制管理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的關(guān)鍵，推動(dòng)建設(shè)精細(xì)化、網(wǎng)格化的總量控制管理體系是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與總量控制目標(biāo)的量化聯(lián)動(dòng)關(guān)系的建立，為這一手段的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)。在質(zhì)量控制目標(biāo)下，建立基于城市—單元—行業(yè)的總量控制管理體系是推動(dòng)精細(xì)化、網(wǎng)格化管理的第一步?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)逐漸推動(dòng)基于城市—單元的總量控制。鑒于污染排放與治理的行業(yè)性特征顯著，“十四五”時(shí)期有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步下探，并構(gòu)建基于城市—單元—行業(yè)的精細(xì)化總量控制制度。行業(yè)是聯(lián)系經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的重要紐帶?！笆奈濉睍r(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境管理在行業(yè)尺度的協(xié)調(diào)成為關(guān)鍵。在這個(gè)過程中，亟需根據(jù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)目標(biāo)明確行業(yè)目標(biāo)，并將其落實(shí)到城市與單元，從而構(gòu)建更為精細(xì)化的網(wǎng)格化管理體系，為優(yōu)化城市與單元內(nèi)的總量控制提供依據(jù)。

第三，進(jìn)一步豐富總量控制要素。自“十一五”時(shí)期推行總量控制強(qiáng)制性目標(biāo)以來，總量控制的要素從兩大污染物擴(kuò)展到四大污染物，污染物種類不斷豐富。然而，環(huán)境質(zhì)量的改善單靠控制四大污染物還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。隨著總量控制制度的深化，尤其是隨著環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的不斷推進(jìn)，“十四五”時(shí)期進(jìn)一步豐富總量控制要素也成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)需求。進(jìn)一步豐富總量控制要素可以遵循兩大方向。一是進(jìn)一步完善普適性、關(guān)鍵性的污染物種類。在現(xiàn)有COD、氨氮、SO2、氮氧化物這四種污染物的基礎(chǔ)上，通過開展環(huán)境核算進(jìn)一步篩選具有地區(qū)普適性、對(duì)環(huán)境質(zhì)量有關(guān)鍵影響的污染物種類，如VOC、磷等，作為強(qiáng)制性控制要素。二是針對(duì)流域、區(qū)域和行業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)不同流域、區(qū)域和行業(yè)增設(shè)補(bǔ)充性控制要素，以滿足實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的需求。

第四，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)于總量控制的能力建設(shè)。具體來說包括三個(gè)方面：一是擴(kuò)大污染源排放監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)范圍。鑒于大量中小企業(yè)仍然游離于當(dāng)前的環(huán)境管理系統(tǒng)這一現(xiàn)狀，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大污染源排放監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)的范圍，將大批中小企業(yè)納入現(xiàn)行的環(huán)境管理體系中，一方面可以推動(dòng)和規(guī)范中小企業(yè)的減排工作，另一方面也可為進(jìn)一步提高我國(guó)環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量和科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。隨著國(guó)務(wù)院提出的中小企業(yè)減稅政策的推行，這為“十四五”時(shí)期加強(qiáng)中小企業(yè)環(huán)境管理提供了契機(jī)。二是進(jìn)一步完善以污染源監(jiān)測(cè)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過兩個(gè)五年計(jì)劃的高速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系逐步完善，監(jiān)控點(diǎn)數(shù)量大幅增長(zhǎng)，但是與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，監(jiān)控的密度仍有較大的差距。如何基于流域、區(qū)域、行業(yè)特點(diǎn)，從網(wǎng)絡(luò)視角綜合考慮點(diǎn)、面與傳輸影響，進(jìn)一步提高監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的科學(xué)性、代表性和覆蓋率是“十四五”時(shí)期應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題。三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的環(huán)境管理與決策能力建設(shè)。科學(xué)的決策建立在科學(xué)的方法和決策體系上。為了推動(dòng)構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量控制與總量控制量化關(guān)聯(lián)關(guān)系，構(gòu)建更為科學(xué)的監(jiān)測(cè)體系，用好環(huán)境、水文、氣象等大數(shù)據(jù)為地方科學(xué)決策服務(wù)，有必要借助科研機(jī)構(gòu)的力量建立一套標(biāo)準(zhǔn)化的模型與方法體系，幫助地方政府正確使用和理解方法、體系與數(shù)據(jù)，并充分借助地方環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的力量，推動(dòng)地方政府的科學(xué)管理與決策。

第五，進(jìn)一步建立總量控制目標(biāo)下公平的環(huán)境責(zé)任劃分制度?！笆奈濉睍r(shí)期要在“十三五”時(shí)期追求效率的基礎(chǔ)上兼顧公平，有必要在環(huán)境質(zhì)量控制與總量控制目標(biāo)制定和執(zhí)行過程中考慮地區(qū)和行業(yè)差異。公平的控制目標(biāo)的制定與執(zhí)行需要考慮以下幾個(gè)方面：一是探索建立公平的環(huán)境責(zé)任劃分制度。根據(jù)責(zé)任主體的不同，環(huán)境責(zé)任的劃分也有不同的方法。例如，基于生產(chǎn)側(cè)和消費(fèi)側(cè)的責(zé)任劃分方法，分別把污染排放的責(zé)任劃分給造成直接排放的生產(chǎn)者和引發(fā)及推動(dòng)排放的最終消費(fèi)者。隨著國(guó)際貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，環(huán)境責(zé)任的劃分在國(guó)際上引起了激烈的討論。事實(shí)上，我國(guó)各地區(qū)以及各部門之間也存在類似的責(zé)任劃分問題。尤其是隨著東部沿海相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境限制與成本的提高，污染型產(chǎn)業(yè)開始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，并通過從其他地區(qū)流入各類產(chǎn)品和服務(wù)來避免本地的污染排放，使得生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的責(zé)任劃分問題成為建立公平的總量控制制度的關(guān)鍵。二是制定公平的環(huán)境質(zhì)量與總量控制目標(biāo)需要充分考慮地區(qū)間差異。既要從整體考慮地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，以及由此帶來的成本承受能力和發(fā)展需求差異，也要充分考慮地區(qū)間在區(qū)位、資源稟賦等方面的差異，以及由此帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段與價(jià)值鏈位置差異。三是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用，通過市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)建立公平的補(bǔ)償機(jī)制。地區(qū)間的上述差異最終將體現(xiàn)在各地區(qū)在生產(chǎn)和消費(fèi)鏈條中的位置，并進(jìn)而決定了它們的污染排放水平和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。因此，提高環(huán)境質(zhì)量與總量控制的公平與效率，應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用，利用市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)排放責(zé)任、減排責(zé)任與發(fā)展需求的協(xié)調(diào)與公平。