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杭州涉企類“最多跑一次”改革問題研究

2019-01-23 01:49:36尹曉敏
浙江經(jīng)濟(jì) 2018年24期
關(guān)鍵詞:涉企商事辦事

□尹曉敏

杭州涉企類“最多跑一次”改革以服務(wù)企業(yè)辦事需求為導(dǎo)向、以直面深層次體制機(jī)制難題為核心、以審批服務(wù)和商事登記標(biāo)準(zhǔn)化為抓手、以打造“移動辦事之城”的關(guān)鍵信息技術(shù)為支撐,取得了令人振奮的階段性成就。但由于涉企類“最多跑一次”改革系統(tǒng)性、綜合性非常強(qiáng),涉及不同層級、不同行業(yè)、不同部門,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大,當(dāng)前杭州此項(xiàng)改革仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題需引起充分關(guān)注

作為一項(xiàng)以“敬民之心行簡政之道”的重大理論與實(shí)踐創(chuàng)新,杭州“最多跑一次”改革將“以人民為中心”奉為核心價(jià)值理念,以當(dāng)好排頭兵的姿態(tài)創(chuàng)新謀劃“杭州服務(wù)”供給方式的有效舉措,在除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門的道路上持續(xù)發(fā)力、縱深推進(jìn),已形成撬動性的改革效應(yīng)和不可逆的改革態(tài)勢。然而,也須看到,杭州“最多跑一次”改革在取得顯著成就的同時(shí),也日漸步入深水區(qū)、進(jìn)入攻堅(jiān)期,面臨著不少亟待解決的問題。其中,如何深化企業(yè)投資項(xiàng)目審批和商事登記等涉企類“最多跑一次”改革,切實(shí)縮短投資項(xiàng)目全流程審批時(shí)間和全面推進(jìn)商事登記便利化規(guī)范化,直接關(guān)系到杭州的營商環(huán)境和城市競爭力,是杭州“最多跑一次”改革的重難點(diǎn)所在,也是關(guān)乎杭州此項(xiàng)重大改革能否持續(xù)突破的關(guān)鍵所在。

改革推進(jìn)現(xiàn)狀

從總體上說,杭州涉企類“最多跑一次”改革以服務(wù)企業(yè)辦事需求為導(dǎo)向、以直面深層次體制機(jī)制難題為核心、以審批服務(wù)和商事登記標(biāo)準(zhǔn)化為抓手、以打造“移動辦事之城”的關(guān)鍵信息技術(shù)為支撐,取得了令人振奮的階段性成就,兩大重點(diǎn)領(lǐng)域改革進(jìn)程均領(lǐng)跑全省。在投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域,以全面推進(jìn)審批提速增效為目標(biāo),通過創(chuàng)新項(xiàng)目審批機(jī)制,整合優(yōu)化審批流程,梳理制定負(fù)面清單,推出“模擬審批”、施工圖聯(lián)合圖審、聯(lián)合竣工驗(yàn)收等改革舉措,推廣承諾制和“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”,深化涉審中介治理,強(qiáng)化全程代辦服務(wù)等手段,實(shí)現(xiàn)杭州全市投資項(xiàng)目總體審批周期提速30%。

在商事登記領(lǐng)域,杭州從全國范圍內(nèi)首推“1+N+X”多證合一、證照聯(lián)辦改革,到正式上線商事登記“一網(wǎng)通”2.0版(并計(jì)劃于2018年下半年建成“一網(wǎng)通”3.0版),并已籍此實(shí)現(xiàn)了市本級及所轄縣市區(qū)的商事登記“一網(wǎng)通”全覆蓋,杭州全市新設(shè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦照、證照聯(lián)辦的比例已達(dá)95%、90%,企業(yè)領(lǐng)照時(shí)間也從平均6天大幅縮減至1.31天,數(shù)字政務(wù)賦能“最多跑一次”大提速。

除了上述重點(diǎn)領(lǐng)域的改革成績外,杭州部分縣市區(qū)的涉企類“最多跑一次”改革在創(chuàng)新性、引領(lǐng)性方面亦可圈可點(diǎn)。以桐廬縣為例,作為全省乃至全國深化“最多跑一次”改革的先行先試區(qū)域,桐廬縣在企業(yè)投資項(xiàng)目審批、商事登記等涉及現(xiàn)行法律法規(guī)“立改廢”較集中的領(lǐng)域大膽探索,從投資項(xiàng)目審批“三網(wǎng)融合”組合拳(“數(shù)據(jù)網(wǎng)一網(wǎng)通辦”“服務(wù)網(wǎng)一站服務(wù)”“監(jiān)管網(wǎng)一線監(jiān)管”)、一般企業(yè)投資項(xiàng)目開工前全流程審批“最多100天”,到率先實(shí)現(xiàn)商事登記“準(zhǔn)入準(zhǔn)營”同步、創(chuàng)新“聯(lián)審聯(lián)退”市場主體退出機(jī)制,以其務(wù)本求實(shí)的改革之舉和“推動工商注冊制度便利化工作及時(shí)到位”的改革成效受到國務(wù)院辦公廳的表彰激勵,為杭州涉企類“最多跑一次”改革增添了濃墨重彩的一筆。

改革存在問題

杭州涉企類“最多跑一次”改革已進(jìn)入深水區(qū)。企業(yè)已從改革初始的等待觀望轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極關(guān)注、理性體驗(yàn)、不斷期盼,尤其是高度關(guān)注涉企類重點(diǎn)改革舉措的推進(jìn)落實(shí)狀況,其中“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”改革最為吸引企業(yè)眼球。如何全力疏通“標(biāo)準(zhǔn)地”改革中“易堵”環(huán)節(jié)、于方寸“標(biāo)準(zhǔn)地”里做好改革大文章,是眾多企業(yè)最為關(guān)心的事。事實(shí)上,企業(yè)在了解改革基本內(nèi)容、“零距離”體驗(yàn)改革實(shí)效后,已經(jīng)不再滿足于是否“只需跑一次”,而是對涉企事項(xiàng)辦理中審批的便捷度、服務(wù)的質(zhì)效升級、政策的可持續(xù)性等有了更為具體明確的要求。由于涉企類“最多跑一次”改革系統(tǒng)性、綜合性非常強(qiáng),涉及不同層級、不同行業(yè)、不同部門,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大,因此當(dāng)前杭州此項(xiàng)改革雖取得階段性成效,但仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題需引起充分關(guān)注。

涉企事項(xiàng)辦理的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一度有待提升。當(dāng)前杭州涉企類“最多跑一次”的事項(xiàng)清單、辦事指南等信息還存在不夠完整、準(zhǔn)確的問題,容易使企業(yè)產(chǎn)生理解上的錯誤或偏差,并導(dǎo)致實(shí)踐中辦事的“二次跑”“三次跑”?,F(xiàn)場調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn):一些地方和部門對線上線下各端口目錄、指南跟進(jìn)調(diào)整不及時(shí)、不全面,導(dǎo)致數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、信息不完整,影響企業(yè)辦事和業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn);對涉及多部門的“一件事”,各地還存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,名稱、條件、材料和流程不一致,未將全部“一件事”納入綜合受理窗口等問題;橫向部門協(xié)作辦理“一件事”仍需加強(qiáng),以商事登記為例,在“證照聯(lián)辦”過程中,雖然一般企業(yè)的注冊時(shí)間已壓縮至2個工作日,但部分行業(yè)的企業(yè)開業(yè)還需多個相關(guān)部門的許可審批,材料精簡和時(shí)間壓縮仍有空間;涉企事項(xiàng)辦理窗口服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化也有待進(jìn)一步提升,特別是個別單位業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行不到位,導(dǎo)致“企業(yè)在不同地區(qū)辦同一件事結(jié)果卻不同”的情況仍有發(fā)生。另外,部門“一件事”下放事權(quán)也存在不協(xié)同的問題。

“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題依舊存在且解決難度不小。一是條線系統(tǒng)不夠順暢。目前杭州市在用的899個信息系統(tǒng)中有165個是由中央或者省級部門統(tǒng)建、統(tǒng)管的,這些系統(tǒng)的開發(fā)主體不同、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一,數(shù)據(jù)很難打通共享。如杭州市在推進(jìn)商事登記“證照聯(lián)辦”過程中,由于無法獲取國家商務(wù)部外資企業(yè)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù),只能由基層辦事人員二次重復(fù)錄入相關(guān)信息。二是“一網(wǎng)”整合不盡徹底。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的“一網(wǎng)”整合在推進(jìn)過程中遇到的困難不少,效果也不太理想,實(shí)踐中為加強(qiáng)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通而采用的一些變通方法如鏈接,在實(shí)際操作中較為普遍地存在跳轉(zhuǎn)不穩(wěn)定、鏈接速度慢、使用不方便等問題。三是數(shù)據(jù)更新不夠及時(shí),數(shù)據(jù)平臺用戶體驗(yàn)尚待提升。當(dāng)前杭州涉企事項(xiàng)辦理中部分信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)還不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)交換,不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新的頻率差異較大。部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)卻由于數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建時(shí)間較晚、大部分相關(guān)數(shù)據(jù)還未錄入到系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中,致使可用數(shù)據(jù)相當(dāng)匱乏。另外,投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(2.0版)的應(yīng)用中存在系統(tǒng)不穩(wěn)定的問題,影響企業(yè)在數(shù)據(jù)平臺上的辦事體驗(yàn)。

辦事指南宣傳力度和咨詢服務(wù)實(shí)際質(zhì)量亟待提高。當(dāng)前杭州涉企事項(xiàng)辦理“最多跑一次”成新常態(tài),但是調(diào)研顯示,表征此項(xiàng)改革推進(jìn)程度的反向指標(biāo)“跑一次沒成功”仍有16.2%。造成企業(yè)跑多趟的主要原因有四:“不知道要準(zhǔn)備哪些材料,導(dǎo)致材料沒帶齊或不合規(guī)”(52.3%),“到現(xiàn)場咨詢辦事流程和所需材料”(11.8%),“報(bào)送材料復(fù)雜、容易出錯”(9.3%),“事前咨詢得到的信息不準(zhǔn)確,導(dǎo)致材料沒帶齊或不合規(guī)”(5.6%)。企業(yè)對辦事所需材料了解準(zhǔn)備不夠是導(dǎo)致“沒能一次辦成事”的最主要原因,這也從側(cè)面反映出政府部門對“最多跑一次”工作在普及性、簡易性、共享性等方面還有不足,辦事指南等的發(fā)布途徑還不夠多、影響范圍還不夠廣。如何創(chuàng)新咨詢服務(wù)方式,暢通跑前咨詢渠道,提升事前咨詢的精準(zhǔn)化和智能化程度,也是需要相關(guān)部門切實(shí)關(guān)注的事。

事中事后監(jiān)管的合法性與有效性存在不足。當(dāng)前“標(biāo)準(zhǔn)地”制度實(shí)踐的成效主要集中在項(xiàng)目開工前全流程審批時(shí)間的全面壓縮,但是要真正建立覆蓋項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核、股權(quán)變更等環(huán)節(jié)的監(jiān)測核查和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,真正落地“標(biāo)準(zhǔn)地”企業(yè)的信用評價(jià)和聯(lián)合懲戒制度,難度著實(shí)不小。以信用監(jiān)管為例,由于尚未建成多部門監(jiān)管監(jiān)測信息共享平臺、“標(biāo)準(zhǔn)地”承諾履行情況未明確納入《浙江省五類主體公共信用評價(jià)指引》的指標(biāo)體系等原因,信用監(jiān)管面臨“數(shù)據(jù)采集難”和“聯(lián)動獎懲難”兩大問題。另外,強(qiáng)化新增項(xiàng)目用地全生命周期管理,建立健全“建設(shè)期+投產(chǎn)期+剩余年限使用期”的土地分階段權(quán)證管理制度,但是這些監(jiān)管舉措在《物權(quán)法》等我國現(xiàn)行相關(guān)立法中并無明確依據(jù),容易引發(fā)政府監(jiān)管行為的合法性風(fēng)險(xiǎn)。

破除中介服務(wù)“中梗阻”迫在眉睫。不少基層部門認(rèn)為,當(dāng)前涉企事項(xiàng)辦理中政府部門審批時(shí)限可壓縮的空間已經(jīng)很小,中介服務(wù)環(huán)節(jié)在整個審批周期中時(shí)間占比過高,涉企類“最多跑一次”改革要縮短審批周期、優(yōu)化精簡審批流程,破除中介服務(wù)“中梗阻”迫在眉睫。例如,目前杭州市要求一般企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批全流程100天內(nèi)完成,其中政府部門審批用時(shí)約35天左右,而中介環(huán)節(jié)用時(shí)約需65天。調(diào)研中企業(yè)所反饋的涉審中介服務(wù)問題有:中介服務(wù)市場存在“紅頂中介”、地域壟斷、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題;中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊,部分中介從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)能力明顯不足;有的地區(qū)和領(lǐng)域中介機(jī)構(gòu)偏少,市場競爭不充分,企業(yè)自主選擇余地小;具備多項(xiàng)資質(zhì)條件的綜合性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育難以在短期內(nèi)奏效,致使投資審批中“多審合一、多評合一、多測合一、聯(lián)合驗(yàn)收”等的高效實(shí)現(xiàn)尚待時(shí)日。

部分法律法規(guī)的掣肘期待加速突破。自改革啟動以來,杭州市已先后兩次梳理了省級以上和市級的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件共計(jì)2000余件,修改廢止了杭州市地方法規(guī)、規(guī)章及文件100余件,但是在持續(xù)推進(jìn)改革過程中還是不斷地感受到來自立法方面的掣肘。例如,目前企業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)審批流程中過半數(shù)的行政審批、備案、技術(shù)審查等事項(xiàng)是由國家層面的上位法進(jìn)行規(guī)范的,然而由于部分上位法立法內(nèi)容已相對滯后,或者是法律法規(guī)之間存在沖突,導(dǎo)致各審批事項(xiàng)之間互為前置、條件交叉、相互制約的問題時(shí)有發(fā)生。又如部分現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件從業(yè)務(wù)條線管理的視角,對一些審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、流程、時(shí)限等做了非常具體細(xì)致的規(guī)定,這就容易牽制各地“最多跑一次”改革的制度創(chuàng)新與實(shí)施踐行。事實(shí)上,不少制約杭州涉企類“最多跑一次”改革深入推進(jìn)的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題的化解,都涉及省級以上法律法規(guī)的“立改廢”,這是難以突破的法律瓶頸。有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示,杭州涉企類“最多跑一次”改革在法律法規(guī)層面已抵達(dá)“天花板”,進(jìn)一步推進(jìn)則需要省級和國家層面的立法突破。

推深做實(shí)改革

統(tǒng)籌協(xié)同嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)。一是推進(jìn)事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化。按照省“八統(tǒng)一”部署,對企業(yè)到政府辦事事項(xiàng)目錄進(jìn)行再比對、再確認(rèn),形成統(tǒng)一規(guī)范的杭州涉企類“最多跑一次”的事項(xiàng)目錄清單。二是推進(jìn)流程再造標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)省跑改辦印發(fā)的多部門多層級“一件事”指導(dǎo)目錄,分領(lǐng)域梳理并優(yōu)化杭州全市涉企聯(lián)辦事項(xiàng)及流程,助推跑出基于部門無縫對接的跨部門涉企事項(xiàng)聯(lián)辦“加速度”。三是推進(jìn)辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化。提升全市涉企事項(xiàng)辦事指南格式和要素的統(tǒng)一性,并同步規(guī)范與推廣電子化辦事指南。四是推進(jìn)動態(tài)調(diào)整規(guī)范化。建立健全事項(xiàng)清單和辦事指南的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,以確保清單和指南的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

數(shù)據(jù)歸集重共享。積極破除思想、技術(shù)、體制三重壁壘,全力推進(jìn)數(shù)據(jù)歸集共享應(yīng)用。一是加速推進(jìn)數(shù)據(jù)歸集。按照一數(shù)一源、多元校核、動態(tài)更新的要求,以應(yīng)用為驅(qū)動,采用“整體數(shù)據(jù)分批歸集、重點(diǎn)數(shù)據(jù)集中突破”方式,按“一件事”標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)數(shù)據(jù)無條件歸集。二是優(yōu)化數(shù)據(jù)共享體系。依托電子政務(wù)云平臺持續(xù)完善杭州“1353”政務(wù)數(shù)據(jù)共享體系,制定統(tǒng)一規(guī)范、開放共享的數(shù)據(jù)和接口標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化與省數(shù)管中心的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,不斷增加實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通共享的省級垂管系統(tǒng)的個數(shù),盡快實(shí)現(xiàn)國家級垂管系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享零突破。在線審批監(jiān)管平臺應(yīng)從便于企業(yè)操作的視角進(jìn)一步調(diào)試優(yōu)化平臺,提高系統(tǒng)運(yùn)行的速度與穩(wěn)定性,同步精簡涉企事項(xiàng)線上線下辦事流程,增加審批進(jìn)度可視化、用戶資料跨項(xiàng)目共享、審批監(jiān)管部門的信息共享及定向推送等功能,壓縮企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上審批的時(shí)間。

宣傳咨詢提檔升級。一是強(qiáng)化辦事指南宣傳力度。通過盡可能拓寬信息傳播渠道,對涉企事項(xiàng)辦事指南進(jìn)行廣泛宣傳,最大程度地提高指南信息的有效覆蓋率。二是提高事前咨詢服務(wù)的精準(zhǔn)化和智能化程度。如在電話咨詢環(huán)節(jié),除提升人工應(yīng)答服務(wù)質(zhì)量外,還可以通過“智能機(jī)器人互動式語音應(yīng)答系統(tǒng)”,以人機(jī)交互方式面向企業(yè)提供7×24小時(shí)智能應(yīng)答服務(wù)。針對部分企業(yè)所反映的、在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上難以查詢到所需信息的問題,建議在網(wǎng)站搜索框中設(shè)置“模糊查詢”功能,盡全力打通服務(wù)企業(yè)辦事的“最初一公里”。

強(qiáng)化試點(diǎn)評估完善監(jiān)管機(jī)制。一是對“標(biāo)準(zhǔn)地”改革等試點(diǎn)項(xiàng)目開展專項(xiàng)滿意度和法治評估。該評估應(yīng)以試點(diǎn)項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)為指向,依據(jù)以企業(yè)滿意度為核心指標(biāo)的績效評估方案和以合法性審查為中心任務(wù)的法治評估方案組織實(shí)施。二是完善監(jiān)管保障機(jī)制。作為加快推進(jìn)涉企類“最多跑一次”改革的重要舉措,跨部門聯(lián)合“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管應(yīng)確保按標(biāo)落實(shí)。強(qiáng)化信用激勵約束,探索試行信用信息嵌入審批管理,在投資項(xiàng)目審批和商事登記領(lǐng)域率先試點(diǎn)“事前管標(biāo)準(zhǔn),事中管達(dá)標(biāo),事后管信用”的告知承諾制,并逐步實(shí)現(xiàn)將企業(yè)法人承諾的兌現(xiàn)及核查情況納入信用管理信息平臺,強(qiáng)化信用約束機(jī)制。

深化涉審中介治理。一是推進(jìn)涉審中介市場化改革。堅(jiān)決整治“紅頂中介”,加快推進(jìn)事業(yè)性質(zhì)涉審中介機(jī)構(gòu)的脫鉤改制工作,放寬中介服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件,形成充分競爭的市場環(huán)境。同時(shí)強(qiáng)化“杭州市投資項(xiàng)目審批中介技術(shù)服務(wù)網(wǎng)”的功能發(fā)揮,深化“杭州網(wǎng)上中介超市”平臺建設(shè)。二是規(guī)范涉審中介服務(wù)。通過清理中介服務(wù)事項(xiàng)、壓縮中介服務(wù)時(shí)限、規(guī)范中介收費(fèi)行為等強(qiáng)化對涉審中介的服務(wù)管理。繼續(xù)實(shí)施對杭州涉審中介的“多維信用評價(jià)”,積極推進(jìn)中介網(wǎng)與“杭州市公共信用信息平臺”數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)對接,深入探索中介機(jī)構(gòu)信用聯(lián)合獎懲機(jī)制。

優(yōu)化法治供給疏通涉法堵點(diǎn)。在法治引領(lǐng)下推進(jìn)改革,在法治框架內(nèi)規(guī)范改革,在法治軌道上護(hù)航改革,是杭州涉企類“最多跑一次”改革蹄疾步穩(wěn)、持續(xù)向前的基本保障。一是進(jìn)一步全面梳理與改革不銜接、不適應(yīng)的法律法規(guī)政策文件,凡屬杭州市級層面的法規(guī)文件,由市級相關(guān)部門修訂完善;涉及省級和國家層面的,在梳理明確后將問題清單及修改建議向上級人大和政府報(bào)告,盡可能實(shí)現(xiàn)相關(guān)上位法的立法調(diào)整。二是在現(xiàn)行國家層面相關(guān)法律法規(guī)難以配套的情況下,可依據(jù)《立法法》(2015)第13條的規(guī)定,通過試點(diǎn)授權(quán)、試驗(yàn)立法的方式,在地方立法權(quán)限內(nèi)積極尋求突破,以此優(yōu)化改革的法治供給疏通涉法堵點(diǎn),確保重大改革于法有據(jù)。

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少年文摘(2016年4期)2016-08-13 17:34:22
湖北赤壁:全面降費(fèi) 落實(shí)涉企收費(fèi)項(xiàng)目清理工作
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