□劉希偉

1905年，隨著清政府一紙?jiān)t令的發(fā)布，科舉制壽終正寢。自此，文官考試與教育考試漸相疏離，中國教育與政治得以快速步入近代化變遷。科舉制的終結(jié)，不只是一場(chǎng)覆亡，更暗潛著一種可能的劫后重生?？荚囘x官的文化基因，決定了傳統(tǒng)科舉考試必然以某種化身復(fù)活于近代社會(huì)。民國肇立，文官考試制度即得以創(chuàng)立，并隨著考試實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展與完善。以微觀視角而言，在社會(huì)形態(tài)更替、政權(quán)人事更迭仍頻的時(shí)代背景下，近代文官考試制度的建制過程表面看似經(jīng)歷了不少周折與艱難，甚至呈現(xiàn)出某種遲緩性。但若自宏觀視野出發(fā)，以1300年的科舉考試為一種歷史大背景，其實(shí)從科舉制的廢止到近代文官考試制度的重建，又大體可看作一個(gè)基本連貫的過程。

科舉考試作為近代文官考試的歷史原型，近代文官考試作為科舉考試的現(xiàn)代化身，二者之間存在諸多類似之處。正如科舉時(shí)代存在“分路取人”與“憑才取人”之爭(zhēng)論[1]，近代高等文官考試中也存在“自由競(jìng)爭(zhēng)”與“分區(qū)定額”的博弈。并且，正像科舉考試中“區(qū)域公平”的優(yōu)先性越來越重要、越來越明顯，近代文官高等考試也在短短30年的時(shí)間里便從“自由競(jìng)爭(zhēng)”發(fā)展至“分區(qū)定額”。本文意在觀察近代高等文官考錄中的區(qū)域失衡問題，進(jìn)而還原、把握其制度演進(jìn)脈絡(luò)，以期為全面認(rèn)識(shí)近代高等文官考試制度提供若干有益參考。

一、民國初文官考試制度的創(chuàng)立

古代官員選拔的區(qū)域平衡與否，成為中國政治制度史的一個(gè)重要觀察與認(rèn)識(shí)視角。作為“鄉(xiāng)舉里選之法”的延續(xù)與發(fā)展，科舉自隋代創(chuàng)制起即對(duì)區(qū)域均衡有一種基本的考量?？v觀1300年的科舉考試史，可以發(fā)現(xiàn)在其制度演進(jìn)過程中區(qū)域均衡的考量愈發(fā)重要，“分路取人”相對(duì)于“憑才取人”的優(yōu)先性越來越明顯，乃至有學(xué)者將科舉視為傳統(tǒng)社會(huì)的一種民主式代議制度?！斑@定額不是根據(jù)文化程度的高低而定，而是根據(jù)戶籍的多寡而定，即這一點(diǎn)就帶有西方根據(jù)人口的多寡而定其地代議士的名額的氣味?！盵2]不過，科舉選官的區(qū)域均衡一定意義上只能說是一種理想，其制度設(shè)計(jì)僅能保證一種較低水平的均衡，即一種“底線均衡”。由于經(jīng)濟(jì)、文化與教育發(fā)展水準(zhǔn)的差異，科舉選官在事實(shí)層面存在明顯的區(qū)域失衡問題。即使在區(qū)域公平考量最為明顯的清代，其通過科舉考試選拔出來的官員也存在明顯的省際差異。所謂科舉大省、中省、小省的劃分，即是這種差異的一種體現(xiàn)與表征。但反過來，盡管科舉考試所選拔出來的官員人數(shù)存在省際差異，卻借由分區(qū)定額以保證一種基本的均衡，尤其是可以避免出現(xiàn)文教發(fā)展水平落后的邊遠(yuǎn)省份無人中選的情況。

在停止科舉考試之后，作為善后舉措，清政府一方面曾設(shè)立進(jìn)士館、實(shí)行舉貢生監(jiān)考試，對(duì)舊有科舉人才進(jìn)行選拔任用。另一方面，為了發(fā)展新式教育，還曾在新式學(xué)堂中實(shí)施“科名獎(jiǎng)勵(lì)”。但自1905年科舉廢止到1912年民國成立的短短幾年間，清政府在行將覆亡的背景下無法再創(chuàng)立一種新的穩(wěn)定的文官考試制度。近代文官考試制度是進(jìn)入民國之后才正式得以創(chuàng)立。

民國初年，“人民有應(yīng)任官考試之權(quán)”之條進(jìn)入《中華民國臨時(shí)約法》，這在一定意義上可以看作近代文官考試制度的開端。[3]同年，孫中山主持頒布《文官考試委員會(huì)官職令（草案）》《文官考試令（草案）》等重要文官考試法律草案。就北洋政府而言，盡管其極力否定考試權(quán)的獨(dú)立性，但同樣也在不斷推動(dòng)文官考試的立法與實(shí)踐。如1913年《文官考試法草案》，1915年《文官高等考試令》《文官高等考試典試令》，1919年《文官高等考試法》《文官高等考試典試令》《文官高等考試法施行細(xì)則》等相繼頒布。1916年、1919年，先后舉行過兩次高等考試。1919年高等文官考試之后，《申報(bào)》即關(guān)注到錄取人數(shù)的省際差異?！霸倬透魇”容^其人數(shù)，江蘇五十四人，合之外交官四人則為六十人，居第一位。湖北四十四人，浙江三十二人，直隸三十人，江西二十一人，湖南二十三人，四川二十一人，奉天十三人，山東十二人，京兆三人，又有旗籍一人，其余未詳。而江蘇一省中尤以武進(jìn)一縣居多數(shù)。以上兩項(xiàng)所列數(shù)目，系記者之友所述，雖大致不甚相遠(yuǎn)，但恐未必即能完全合于實(shí)際也?！盵4]后來，李俊清先生曾對(duì)當(dāng)時(shí)的籍貫分布進(jìn)行過細(xì)致的統(tǒng)計(jì)。[5]在北洋政府時(shí)期的高等文官考試諸法律文本中，均無關(guān)于分區(qū)定額錄取的規(guī)定。兩次高等文官考試，錄取結(jié)果存在明顯的東、西部區(qū)域差異，甚至出現(xiàn)多個(gè)西部邊疆省份無人錄取的情形。但當(dāng)時(shí)社會(huì)對(duì)于這個(gè)問題并沒有太多的關(guān)注，也未引發(fā)激烈爭(zhēng)論。總體上看，當(dāng)時(shí)對(duì)于所錄取人員的省際分布并未引發(fā)多少社會(huì)反應(yīng)，尤其是未引起強(qiáng)烈反響。

北洋政府時(shí)期，政權(quán)人事更迭頻仍，各屆主政官員本似走馬觀花，諸多政事制度缺乏系統(tǒng)性與連貫性，甚至是朝立夕廢。在文官考試制度方面，雖然前后出臺(tái)多部法規(guī)，但是實(shí)踐層面的文官考試卻發(fā)展比較緩慢，整個(gè)社會(huì)對(duì)于文官考試的關(guān)注也相對(duì)有限。與之前傳統(tǒng)社會(huì)科舉考試以及之后南京國民政府時(shí)期的文官考試相比，當(dāng)時(shí)社會(huì)對(duì)于文官考試的關(guān)注程度其實(shí)并不高。媒體關(guān)注熱度相對(duì)有限，社會(huì)民眾的反應(yīng)也不熱烈。在這種背景下，高等文官考試錄取人員的區(qū)域失衡問題，也就沒有成為引發(fā)落后邊疆省份討論與呼吁的一個(gè)強(qiáng)烈刺激。至南京國民政府時(shí)期，高等文官考試錄取人員的區(qū)域失衡現(xiàn)象，才真正成為一個(gè)引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注的重要問題。

二、南京國民政府前期：“分區(qū)定額”的立法爭(zhēng)論及省際錄取失衡問題

相比于北洋政府時(shí)期，南京國民政府時(shí)期的高等文官考試之所以更為社會(huì)所關(guān)注，重要背景之一在于考試院的設(shè)立與運(yùn)行。根據(jù)“五權(quán)憲法”理論，南京國民政府于1928年創(chuàng)立考試院。文官考試立法與實(shí)踐作為考試院的基本施政內(nèi)容，必然成為全社會(huì)高度關(guān)注的一個(gè)重要問題。

探討南京國民政府時(shí)期的高等文官考試制度，自然不能不關(guān)注當(dāng)時(shí)的《考試法》。1929年，立法院曾先后幾次討論“考試法草案”，之后的審查報(bào)告即《考試法草案審查報(bào)告》刊于《立法院公報(bào)》，從中可以看到有關(guān)高等文官考試在應(yīng)采取分區(qū)定額原則還是自由競(jìng)爭(zhēng)原則之間的博弈。在當(dāng)時(shí)的《修正考試法草案》中，列出了“原案”及相關(guān)“修正案”。其中原案第七條為“考試分第一試、第二試、第三試，以國民黨黨義為第一試，分科考試為第二試，口試及成績(jī)經(jīng)驗(yàn)審查為第三試”。修正案則為“普通考試各省區(qū)每縣至少應(yīng)有五名以上之及格人員，高等考試每省區(qū)至少應(yīng)有二十名以上之及格人員”。[6]很顯然，修正案所修正內(nèi)容，正體現(xiàn)了一種注重“分省定額”錄取的制度設(shè)計(jì)。

當(dāng)然，此種分省定額僅是一種初步的設(shè)想，并非正式《考試法》的規(guī)定。就文本設(shè)計(jì)而言，由于并未規(guī)定一省錄取人數(shù)的上限，故所謂“每省區(qū)至少應(yīng)有二十名以上之及格人員”，嚴(yán)格說來僅是保證了各個(gè)省區(qū)的最低錄取額數(shù)。除此之外，問題的關(guān)鍵還在于：其一，邊遠(yuǎn)省份如何保證20名的錄取底線；其二，高等文官考試錄取的總數(shù)問題。實(shí)際上，之后正式的高等文官考試，如1931年錄取人數(shù)僅為100人，而且還是一種“集體加分”的結(jié)果。除了江蘇之外，其余所有省份均在20以下。從平均人數(shù)來看，每省大約也就3人。尤其是云南、陜西等省份應(yīng)考人數(shù)極少，結(jié)果無人錄取。而西康、青海、新疆則無人應(yīng)考。從這一意義上說，分省定額錄取的制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐層面還存在一定障礙。

其后，立法院繼續(xù)就《考試法》問題進(jìn)行討論。1929年7月6日，立法院第三十二次會(huì)議上，“……報(bào)告審查考試法草案，討論約三小時(shí)半，只通過六條。討論至第七條（普通考試各省區(qū)每縣至少應(yīng)有五名以上之及格人員、高等考試每省區(qū)至少應(yīng)有二十名以上及格人員），一方主刪，一方主保存。時(shí)已七點(diǎn)一十分，主席宣告延會(huì)，故八九兩案未討論”[7]?？梢钥吹?，與會(huì)者在究竟應(yīng)否分省定額錄取高等文官考試人員上存在根本性的分歧?！皠h”與“保存”，兩種不同意見直接影響之后即將開啟的高等文官考試實(shí)踐。之后立法院院長(zhǎng)胡漢民在“上周該院會(huì)議討論考試法時(shí)，爭(zhēng)執(zhí)甚多，競(jìng)?cè)罩?，只通過六條”的情況下，于7月11日再召集審議，并邀請(qǐng)考試院院長(zhǎng)戴季陶、考試院參事饒炎參與討論。1929年8月1日，南京國民政府正式頒布《考試法》，其中取消了之前《修正考試法草案》所列第七條修正案的內(nèi)容，所謂“普通考試各省區(qū)每縣至少應(yīng)有五名以上之及格人員，高等考試每省區(qū)至少應(yīng)有二十名以上之及格人員”的設(shè)想，最終沒有成為正式的制度設(shè)計(jì)。

考察近代文官考試制度，一個(gè)無法繞過的人物是戴季陶。戴季陶在南京國民政府中具有舉足輕重的影響，且其對(duì)作為民國文官考試前身的傳統(tǒng)科舉考試頗有研究。作為考試院院長(zhǎng)以及當(dāng)時(shí)立法院顧問的戴季陶，在高等文官考試究竟應(yīng)實(shí)行“自由競(jìng)爭(zhēng)”還是“分省定額”方面的意見又如何呢？尤其是，其在當(dāng)時(shí)《考試法》制定討論過程中又持何種意見？依筆者目力所及，關(guān)于當(dāng)時(shí)具體討論、表決情形與過程的記載比較少見。像《中國考試通史》《中國考試史文獻(xiàn)集成》等多部重要考試史文獻(xiàn)匯編，關(guān)于這一問題的資料也主要是依據(jù)檔案材料中陳大齊的《考試分區(qū)定額之前瞻及回顧》。據(jù)陳氏的說法，當(dāng)時(shí)立法院關(guān)于這一問題存在三種主張，其一為“分區(qū)定額”，其二為“完全自由競(jìng)爭(zhēng)考試”，其三為“有限度之分區(qū)最小定額，同時(shí)為有限度之自由競(jìng)爭(zhēng)考試”。在當(dāng)時(shí)立法院審查會(huì)與大會(huì)中，兼任考選委員會(huì)委員長(zhǎng)的戴季陶每次都依據(jù)相關(guān)規(guī)定列席會(huì)議，但不參加討論與表決。在爭(zhēng)論久而不決的背景下，立法院院長(zhǎng)胡漢民曾于大會(huì)中征詢戴季陶的意見。續(xù)看以下資料：

戴院長(zhǎng)當(dāng)時(shí)至誠宣述其所見，略謂中國之考試，雖向來不完全以地方分配其名額，但因其學(xué)制基礎(chǔ)為普遍性質(zhì)，故事實(shí)上應(yīng)高級(jí)考試者遍于全國，而其取中之方法，則大體相類于立法委員之第三主張，蓋第一、第二兩種辦法，不惟于各地方文化之普及有礙，且事實(shí)上亦不相宜，故以第三種方法為公平而合理，至于欲完全達(dá)到第一種目的，擇其要點(diǎn)，不在考試制度，而在教育制度與教育政策，此固中國歷代所欲達(dá)之目的，而因種種障礙無一代能完成者。至于現(xiàn)在之高等教育，無數(shù)大學(xué)均集中于平津、京滬兩區(qū)，即南方各省為革命之策源地，但兩廣僅有一國立大學(xué)，而且成立未久，其余川、滇與福建均尚未有一完全之國立大學(xué)，北方潼關(guān)以西，地面如此廣大，在古代又長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期為政教之中心，今則尚無一個(gè)國立高等專門學(xué)校，雖曰各省之人皆可負(fù)笈游學(xué)，然此非常人所能，且本地?zé)o高等教育，則國民教育乃至一切生產(chǎn)事業(yè)，皆不易發(fā)展。故今時(shí)國家之政策，應(yīng)以因地制宜而逐漸使高等教育普及于全國，然后方能達(dá)各委員第一種主張之目的。至于第二種主張，目前固然易行，然非教養(yǎng)鼓勵(lì)之道，其于全國文化生產(chǎn)之普遍發(fā)展，似亦非宜。故目前為顧全事實(shí)與促進(jìn)教養(yǎng)鼓勵(lì)人才起見，以第三種之有限度的分區(qū)配額自由競(jìng)爭(zhēng)為宜。[8]

不難看到，戴季陶所贊成的是第三種主張，即同時(shí)兼顧分區(qū)定額與自由競(jìng)爭(zhēng)的制度設(shè)計(jì)。然而，在最后的表決中，贊成第二種主張者居于多數(shù)。當(dāng)然，應(yīng)該看到，采行自由競(jìng)爭(zhēng)原則確實(shí)也有一定合理性?？婆e時(shí)代，全國教育內(nèi)容多是人文性知識(shí)，不同地區(qū)雖然也有發(fā)展水平的差異，但其可能不及科舉廢止后新式教育發(fā)展水平差異程度明顯。前者可能是一個(gè)程度高低、或多或寡的差異，而后者有時(shí)可能是一種“有無”的差異。質(zhì)言之，在新式人才十分缺乏的情況下，以自由競(jìng)爭(zhēng)為原則有助于將人數(shù)原本即相對(duì)不多的優(yōu)秀考生選拔出來。在當(dāng)時(shí)正式出臺(tái)的《考試法》中，刪去了之前《考試法草案審查報(bào)告》中關(guān)于高等文官考試“分省定額”的內(nèi)容。不僅如此，問題的關(guān)鍵還包括，高等考試的應(yīng)試資格規(guī)定為：國立或經(jīng)立案之公私立大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院或?qū)？茖W(xué)校畢業(yè)得有證書者；教育部承認(rèn)之國外大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院或?qū)？茖W(xué)校畢業(yè)得有證書者；有大學(xué)或?qū)？茖W(xué)校畢業(yè)之同等學(xué)力，經(jīng)檢定考試及格者；確有專門學(xué)術(shù)技能或著作，經(jīng)審查及格者；經(jīng)普通考試及格四年后，或曾任委任官及與委任官相當(dāng)職務(wù)三年以上者。[9]由于基礎(chǔ)教育與高等教育，尤其是后者發(fā)展存在明顯的地區(qū)差異，因此，一定意義上說報(bào)考資格的限定直接導(dǎo)致不同地區(qū)報(bào)考人數(shù)的差異。而由于考生考試競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域差異，東部發(fā)達(dá)省市或說沿海沿江考生，與邊遠(yuǎn)省份的考生相比，在錄取比例上也存在明顯差異。在此制度設(shè)計(jì)下，由于不同省份入讀高等學(xué)校學(xué)生人數(shù)不同，參加高等文官考試者人數(shù)不同，加之考生文化水準(zhǔn)不同，因此，最終所錄取人數(shù)也就存在差異。尤其是在高等教育發(fā)達(dá)省份與落后省份，這種差異必然更加明顯。

1931年，第一屆高等文官考試在南京舉行，考試院院長(zhǎng)戴季陶稱其為“本年三大要事之一”。作為南京國民政府第一屆高等文官考試，其能及格錄取者本來僅30余人，后通過“將五十分至六十分之間的考生成績(jī)統(tǒng)一加至六十分”才能取足百人之?dāng)?shù)。關(guān)于第一屆考試的基本情形，戴季陶曾以《第一屆高等考試的經(jīng)過與感想》為題，在1931年8月10日“中央紀(jì)念周”作專門演講。對(duì)于第一屆高等文官考試九個(gè)省份無一人上榜的結(jié)果，戴季陶指出：第一次錄取考生脫榜的省份，包括陜西、甘肅、寧夏、蒙古、熱河、綏遠(yuǎn)、黑龍江、云南、廣西，其重要原因之一在于應(yīng)考人數(shù)太少。

1933年，第二屆高等文官考試舉辦，考點(diǎn)設(shè)在南京與北平兩處。其中，南京考生人數(shù)約占2/3，北平約占1/3，所錄取考生的地理分布在當(dāng)時(shí)就受到關(guān)注。如1933年11月1日《申報(bào)》便報(bào)道高考普通行政人員甄錄試前30名的籍貫分布情形。“本屆高考普通行政人員甄錄試，前三十名籍貫及資格計(jì)蘇一三人，浙三，湘三，魯三，閩三，贛二，鄂皖冀豫各一。”[10]發(fā)榜之后，《申報(bào)》再度進(jìn)行及時(shí)報(bào)道，錄取者的省籍分布是其中一個(gè)主要方面。

從1931年、1933年兩年高等文官考試報(bào)考與錄取人數(shù)來看，全國大致可以分為三個(gè)梯隊(duì)。第一梯隊(duì)為江蘇、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、廣東、河北，第二梯隊(duì)為山西、河南、四川、山東、遼寧、吉林，第三梯隊(duì)為余下省份。三個(gè)梯隊(duì)的劃分，無論涵不涵蓋南京、上海、北平三市，都是成立的。如果將這種梯隊(duì)的劃分，與清代科舉大、中、小省的分層相對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)二者基本一致。民國20世紀(jì)30年代，距離清代較近，其文教發(fā)展水平也呈現(xiàn)類似的地域分布格局。不過，廣東省值得特別注意，在清代科舉考試屬于中等省份，而在近代由于其風(fēng)氣先開，故在當(dāng)時(shí)文官考試中占據(jù)十分顯眼的位置。邊疆省份，則報(bào)考人數(shù)絕少，甚至出現(xiàn)無人報(bào)考的現(xiàn)象。在錄取率上，其本來即因文教發(fā)展水準(zhǔn)影響而相對(duì)偏低，而在報(bào)考人數(shù)極少甚至為零的情況下，自然更加難以錄取。

除教育發(fā)展水平的省際差異，高等文官考試的設(shè)立地點(diǎn)也在一定程度上影響到各省考生的報(bào)考情況。南京國民政府時(shí)期的高等文官考試地點(diǎn)設(shè)置太少，對(duì)邊遠(yuǎn)省份的考生確實(shí)十分不利。當(dāng)時(shí)的考試地點(diǎn)，第一屆僅有南京，第二屆為南京與北平，第三屆又增加廣州與西安兩市。然而，對(duì)于全國范圍考生而言，幾屆考試考點(diǎn)都是比較有限。不得不承認(rèn)，的確有部分考生由于赴考路途遙遠(yuǎn)或者考試花費(fèi)多而裹足不前。1933年，衛(wèi)挺生在《改革考試制度管見》中指出當(dāng)時(shí)的文官考試制度之弊端，其中包括“太不方便”。即考試地點(diǎn)集中一處或數(shù)處，遠(yuǎn)道學(xué)生唯富有者始可與考，中產(chǎn)以下者均無此財(cái)力。這也正是第二屆、第三屆高等文官考試不斷增加考試地點(diǎn)的原因之所在。另外，對(duì)于增設(shè)考點(diǎn)能否從根本上改變報(bào)考與錄取人數(shù)的省際格局，還需持審慎態(tài)度。筆者以為，邊疆省份所以錄取人數(shù)不多甚至無人錄取，直接原因在于報(bào)考人數(shù)過少，甚至無人報(bào)考。而之所以如此，又在于其教育發(fā)展水平低下。因此，設(shè)立地點(diǎn)對(duì)于各省報(bào)考人數(shù)多寡雖有影響，但相對(duì)有限。換言之，即使適當(dāng)增設(shè)地點(diǎn)恐怕也難以從根本上改變邊疆省份報(bào)考人數(shù)過少的問題。當(dāng)然，著眼于考生應(yīng)考方便，確實(shí)可以適當(dāng)增設(shè)考試地點(diǎn)。

在全國各省關(guān)注高等文官考試錄取人員分布的情況下，其區(qū)域失衡必然引發(fā)相關(guān)討論與某種可能的建議，而邊省補(bǔ)償則是這種建議的重要內(nèi)容。

三、1935年“邊區(qū)省份從寬錄取辦法”：一項(xiàng)基于教育發(fā)展水平的制度設(shè)計(jì)

早在1929年《考試法》頒布之后、第一屆高等文官考試實(shí)施之前，即有人呼吁高等文官考試應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)域均衡問題。近代教育學(xué)者杜佐周便曾有這種呼聲。杜氏十分贊成通過考試制度選拔人才，并列數(shù)了科舉考試廢止后因由“考試選才”一度消失而帶來的九大弊端。其主張“考試為謀工作機(jī)會(huì)均等的工具”，建議“考試應(yīng)分為三個(gè)階段舉行：（1）普通公務(wù)人員，應(yīng)由各縣市舉行考試；（2）高等行政人員，應(yīng)由各省舉行考試；（3）薦任或簡(jiǎn)任以上的人員，應(yīng)由中央舉行考試。不然，至少限度，亦應(yīng)采用分區(qū)考試法，以便應(yīng)試者”。[11]不難看到，杜氏不僅主張“考試選才”，而且還十分注重人才選拔的區(qū)域均衡問題。

針對(duì)高等文官考試實(shí)際錄取人數(shù)區(qū)域失衡的問題，一方面是考試院的自我反思，另一方面是作為弱勢(shì)群體的邊疆省份的呼吁。

考試院對(duì)高等文官考試實(shí)際錄取人數(shù)區(qū)域失衡問題的關(guān)注，應(yīng)該說首先在于戴季陶。1931年第一屆高等文官考試之后，基于錄取人數(shù)區(qū)域失衡等問題，戴季陶提出“對(duì)于邊遠(yuǎn)省份，如新疆、寧夏、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、西康等省，舉行考試，應(yīng)有因地制宜的辦法”。[12]而1933年第二屆高等文官考試期間，戴季陶又更加深刻地感受到解決錄取人員區(qū)域失衡問題的緊迫性。“本屆高考，王太蕤先生任典試委員長(zhǎng)，先生因親自詳察內(nèi)外闈情況，……在此期間，體察所得，即于十二月五日，提出改進(jìn)意見四點(diǎn)于中政會(huì)議。一、現(xiàn)行高考制度，有速行改善普及于全國之必要，改善之道，或?qū)嵭锌荚嚪ǚ謪^(qū)考試辦法，或采舊制精神，酌定各省區(qū)及格名額?！盵13]

第一屆、第二屆高等文官考試之后，邊疆省份開始呼吁設(shè)立專門保障名額。例如，1934年10月，甘肅省教育廳廳長(zhǎng)水梓赴南京出席考銓會(huì)議，指出“甘省地處邊陲，文化落后，故以往中央舉行之高等文官考試，本省無一錄取者”，計(jì)劃向大會(huì)提議“規(guī)定邊遠(yuǎn)省份高考名額”，以資鼓勵(lì)邊陲文化。[14]又如，“西北問題研究會(huì)”一份題為《本會(huì)致全國考銓會(huì)議廣取邊疆人才書》，呼吁在邊疆省份設(shè)立考試地點(diǎn)、取消外語科目、降低錄取標(biāo)準(zhǔn)以及切合邊疆省份實(shí)際需求。[15]

戴季陶關(guān)于邊疆省份應(yīng)因地制宜地舉行高等文官考試的想法，在1934年的全國考銓會(huì)議上獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，高等文官考試邊疆省份補(bǔ)償性制度的出臺(tái)可謂指日可待。高等考試錄取人數(shù)區(qū)域失衡問題，作為全國考銓會(huì)議的一個(gè)重要議題，直接推動(dòng)了之后高等文官考試邊疆省份補(bǔ)償性制度的出臺(tái)?？笺寱?huì)議《宣言》，直指高等文官考試實(shí)行完全自由競(jìng)爭(zhēng)的弊端?！盀閺V羅人才與顧全事實(shí)計(jì)，自應(yīng)將現(xiàn)行任用法規(guī)，分別修正。又邊遠(yuǎn)省區(qū)應(yīng)如何擴(kuò)充任用資格，蒙藏人民應(yīng)如何優(yōu)予拔擢，技術(shù)人員、縣佐治人員應(yīng)如何廣為登用，各有其特殊之情形，并應(yīng)變通辦理，或另定法規(guī)。”再者，在《宣言》中，還設(shè)想由政府主持大學(xué)畢業(yè)考試，“故應(yīng)由考試院，每隔一年或數(shù)年，編制各省受教育人數(shù)統(tǒng)計(jì)表，其比率在一定數(shù)額之下者，應(yīng)予降低標(biāo)準(zhǔn)，從寬取錄。如此則全國人材，得平流并進(jìn)，邊省文化亦可逐漸提高”。[16]

在當(dāng)時(shí)考銓會(huì)議上，考試院所提的一項(xiàng)重要議案為“任命人員考試完成辦法案”?！翱歼x方面第一案中之特為重要者，如對(duì)教育人數(shù)較少省份之應(yīng)考人，另定從寬錄取辦法案，系為邊區(qū)人民所屬望，事關(guān)國家統(tǒng)一大計(jì)?！薄叭绶质》謪^(qū)舉行縣長(zhǎng)考試案，推廣臨時(shí)考試案，特種學(xué)校之畢業(yè)考試辦法案，高等考試應(yīng)分區(qū)舉行案?！盵17]“任命人員考試完成辦法案”，目的之一在于改進(jìn)高等文官考試錄取方法的建議，以解決區(qū)域失衡的問題。這一議案，分為補(bǔ)充類六項(xiàng)，修正類兩項(xiàng)，推進(jìn)類三項(xiàng)。其中補(bǔ)充類包括“在首都或考試院指定區(qū)域舉行高等考試，或在首都舉行普通考試時(shí)，對(duì)于受教育人數(shù)較少省份之應(yīng)考人，另定從寬錄取辦法”；“擬定邊區(qū)各類特種考試應(yīng)考資格，及考試科目之標(biāo)準(zhǔn)。”所擬邊疆省份從寬錄取的辦法如下：

（1）由本院依據(jù)全國高等教育及中等教育統(tǒng)計(jì)，編制各省高等教育人數(shù)表及中等教育人數(shù)表，并規(guī)定每百萬人中受高等教育或每一萬人中受中等教育者，在一定數(shù)額以下，即屬于從寬錄取之省份。

（2）受教育人數(shù)較少省份，如無及格分?jǐn)?shù)者，得從寬取錄。至取錄人數(shù)與應(yīng)考人數(shù)之比率，及取錄之最低分?jǐn)?shù)，由本院根據(jù)各屆考試成績(jī)錄取比率等統(tǒng)計(jì)每年或數(shù)年修訂一次。

（3）受教育人數(shù)較少省份，其應(yīng)考人受從寬取錄待遇者，應(yīng)以在該省之學(xué)校畢業(yè)及檢定及格或服務(wù)者為限。

（4）從寬取錄人員分發(fā)時(shí)，依照分發(fā)規(guī)程，有免除學(xué)習(xí)資格者，得按其成績(jī)，酌定期間，仍令學(xué)習(xí)。其本應(yīng)學(xué)習(xí)者，亦得按其成績(jī)，延長(zhǎng)其學(xué)習(xí)期間，但至多均不得過一年。[18]

邊疆省份高等文官考試從寬錄取的制度設(shè)計(jì)，值得關(guān)注之處在于：其一，可以享受錄取優(yōu)惠的邊疆省份，是依據(jù)一定教育發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)確定，而非隨意主觀確定；其二，從寬錄取的考生，應(yīng)是邊疆省份學(xué)校的畢業(yè)生或服務(wù)者。之所以出現(xiàn)這種限制條件，主要是為了防止其他省份考生冒充邊疆省份考生參加考試的問題?！暗谌c(diǎn)現(xiàn)在戶籍尚未確定，欲受從寬取錄待遇之應(yīng)考人，應(yīng)以在各該省之中等學(xué)校畢業(yè)，或高等或普通檢定考試及格，或在各該省服務(wù)之公務(wù)人員為限。以免其他省份之人，冒籍應(yīng)考，致使受教育人數(shù)較少省份之應(yīng)考人，反而得不到從寬取錄待遇之利益，故非加以限制不可?！盵19]科舉時(shí)代，在分區(qū)定額與原籍應(yīng)試原則下，不少考生為了增加錄取機(jī)會(huì)而到更容易錄取的省份參加考試，冒籍應(yīng)試成為科舉法規(guī)所重點(diǎn)防范的一種舞弊行為。此時(shí)，為邊疆省份實(shí)施從寬錄取的優(yōu)惠辦法，自然也會(huì)有防止其他省份考生冒充身份應(yīng)試的考量。

1935年8月，《高等、首都普通考試邊區(qū)應(yīng)考人數(shù)從寬錄取暫行辦法》正式頒布。之后又略作修訂，即在第一項(xiàng)中補(bǔ)加了“除臨時(shí)考試定有名額者外”，其余部分不變。該辦法第二項(xiàng)規(guī)定為：依據(jù)教育部民國二十一年度全國高等教育概況統(tǒng)計(jì)，暫定甘肅、察哈爾、綏遠(yuǎn)、熱河、新疆、西藏、青海、寧夏、蒙古、西康為高等教育人數(shù)較少之邊遠(yuǎn)省區(qū)。第三項(xiàng)規(guī)定為：依據(jù)教育部民國十九年度全國中等教育統(tǒng)計(jì)，暫定黑龍江、甘肅、察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海、新疆、寧夏、西康、蒙古、西藏為中等教育人數(shù)較少之邊遠(yuǎn)省區(qū)。第四項(xiàng)規(guī)定：第二項(xiàng)規(guī)定之各該省區(qū)應(yīng)考人，參加高等考試，或第三項(xiàng)規(guī)定之各該省區(qū)應(yīng)考人，參加首都普通考試，其實(shí)到應(yīng)考人數(shù)在五人以上而無一人及格者，得于總成績(jī)審查時(shí)擇優(yōu)從寬錄取一人，但第一試或第二試之錄取額不以一人為限。第五項(xiàng)規(guī)定：前項(xiàng)各試之從寬錄取分?jǐn)?shù)均須在四十分以上。[20]根據(jù)以上規(guī)定，甘肅、察哈爾、綏遠(yuǎn)、熱河、新疆、西藏、青海、寧夏、蒙古、西康各地的考生，可以在高等文官考試中享受從寬錄取的政策優(yōu)惠。

第三屆高等文官考試，舉行時(shí)間在1935年11月，并且增設(shè)了廣州與西安兩處考點(diǎn)，共計(jì)有四處考點(diǎn)。1936年舉行的臨時(shí)高等文官考試，其考點(diǎn)僅設(shè)在南京一處，其余各地均未設(shè)置。應(yīng)當(dāng)特別注意的是，《高等、首都普通考試邊區(qū)應(yīng)考人數(shù)從寬錄取暫行辦法》雖在1935年即已頒布，但當(dāng)年實(shí)際上并沒有照顧邊遠(yuǎn)省份，從寬錄取辦法真正開始實(shí)施是在1936年臨時(shí)高等考試。如云南在1935年有20人報(bào)考，按規(guī)定至少應(yīng)該錄取1人，但實(shí)際上1人都未錄取。而1936年，雖僅有8人報(bào)考，但按規(guī)定至少錄取1人。再如，廣西在1935年報(bào)考人數(shù)為23人，按規(guī)定也至少應(yīng)該錄取1人，同樣也沒有錄取。1936年，其報(bào)考人數(shù)為9人，卻錄取了2人。按照相應(yīng)規(guī)定，其至少可以錄取1人。與之相對(duì)的是，1936年山西盡管有47人報(bào)考，卻無人被錄??；吉林有7人報(bào)考，但也同樣未有錄取者。據(jù)此，從寬錄取辦法確實(shí)給予了邊疆省份考生實(shí)質(zhì)性的照顧。但在這種照顧政策下，一方面仍有部分省份其高等教育雖在事實(shí)上并不發(fā)達(dá)，卻不在從寬照顧范圍之內(nèi)；另一方面，即使被劃為“高等教育人數(shù)偏少省區(qū)”者，也仍然有多個(gè)省份無人錄取的問題。由此可以說，僅僅憑借《高等、首都普通考試邊區(qū)應(yīng)考人數(shù)從寬錄取暫行辦法》，實(shí)際上還是無法從根本上解決高等文官考試在不同省份錄取嚴(yán)重失衡的問題。

四、南京國民政府中后期：“分省定額”錄取的呼吁與正式立法

在邊疆省份從寬錄取辦法出臺(tái)之后，關(guān)于高等文官考試分區(qū)定額錄取的呼吁并未停止。

1937年，張繼等人在國民黨第五屆中央執(zhí)行委員會(huì)第三次會(huì)議上提議高等文官考試分區(qū)定額錄取，并分處舉行。理由在于：“查吾國幅員廣大，交通未暢，經(jīng)濟(jì)既盈拙不同，文化亦盛衰各異，邊遠(yuǎn)省份尤多落后，以致應(yīng)中央高等考試及參加中央政府服務(wù)之機(jī)會(huì)無形減少。影響所及，小之使各省人材有向隅之嘆，大之使各省與中央發(fā)生隔閡，情勢(shì)所趨，殊為可慮。今為廣土眾民之國家計(jì)，為社會(huì)長(zhǎng)治久安計(jì)，亟應(yīng)設(shè)法補(bǔ)救，以期廣求人材，使各省區(qū)平均發(fā)展，而鞏固黨國之統(tǒng)一?！盵21]基本辦法包括兩條：一是高等文官考試按各省區(qū)人口多少分配錄取名額；二是在適當(dāng)邊遠(yuǎn)地點(diǎn)舉行高等文官考試，以便利附近各省考生應(yīng)試。提案獲得通過。1937年3月18日，考選委員會(huì)曾召開會(huì)議討論張繼等人的這一提案。在1940年召開的中央人事行政會(huì)議上，考試院提交的一份議案明確提出“分區(qū)選拔”和“憑文錄取”各有得失，不可偏廢，應(yīng)該在憑文錄取之外兼采分區(qū)選拔之制。具體辦法由考試院于每屆考試前規(guī)定錄取名額，其中半數(shù)分配到各省、市、區(qū)擇優(yōu)錄取，余額仍憑考試成績(jī)錄取。[22]而在1941年11月24日國民參政會(huì)上，王公度再度提出，“高等考試應(yīng)分省區(qū)定名額以普選人才而宏考試功能案”?！皼Q議案通過，送請(qǐng)政府辦理?！盵23]但高等文官考試分區(qū)定額錄取制度，因當(dāng)時(shí)種種原因而被懸置。

近代高等文官考試分區(qū)定額錄取的制度設(shè)計(jì)，最終在南京國民政府統(tǒng)治行將結(jié)束前夕得以正式形成。1946年的南京國民政府“制憲大會(huì)”將“公務(wù)人員之選拔，應(yīng)實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)之考試制度，并應(yīng)按省區(qū)分別規(guī)定名額，分區(qū)舉行考試，非經(jīng)考試及格者不得任用”條文，載入憲法。1948年新《考試法》第二十條規(guī)定：“各省區(qū)之公務(wù)人員考試，分別在各該省區(qū)舉行，應(yīng)考人以本籍為限。全國性之公務(wù)人員考試，應(yīng)分省區(qū)或聯(lián)合數(shù)省區(qū)舉行，并應(yīng)按省區(qū)分定錄取名額。由考試院于考期前三個(gè)月公告之。其定額比例標(biāo)準(zhǔn)，為該省區(qū)人口在三百萬以下者五人，人口超過三百萬者，每滿一百萬人增加一人?！敝链?，高等文官考試終于從最初的自由競(jìng)爭(zhēng)而發(fā)展至分區(qū)定額。1948年，考試院舉行第二次高等考試初試及普通考試，即依照此項(xiàng)規(guī)定及內(nèi)政部人口局所統(tǒng)計(jì)各地人口數(shù)，規(guī)定各省區(qū)錄取定額比例標(biāo)準(zhǔn)。徐奠磐就此評(píng)論道：“凡此均是將憲法條文加以引申，是分區(qū)定額之主張，已由理想而進(jìn)于實(shí)行，即將十八年立法院第二種主張推翻，而代以第一種主張矣?！盵24]

南京國民政府時(shí)期的文官考試制度，與戴季陶有著千絲萬縷的關(guān)系。自1928年擔(dān)任首任院長(zhǎng)至1948年卸任，戴季陶?qǐng)?zhí)掌南京國民政府考試院前后長(zhǎng)達(dá)20年。作為對(duì)傳統(tǒng)人才選拔制度具有相當(dāng)之研究，且注重區(qū)域均衡選才的考試院院長(zhǎng)，戴季陶對(duì)于高等文官考試錄取中的區(qū)域失衡問題，自然不能不關(guān)注。在1929年《考試法》制定過程中，戴季陶即強(qiáng)調(diào)“有限度的分區(qū)配額自由競(jìng)爭(zhēng)”，分區(qū)定額是其一貫的基本理想。之后，《考試法》歷經(jīng)多次修正，而每次都由戴季陶負(fù)責(zé)起草主持，然而戴氏的這一理想?yún)s長(zhǎng)期無法寫入其中。高等文官考試分區(qū)定額從思想認(rèn)識(shí)到載入法典，前后拖了20年的時(shí)間。陳大齊在《戴季陶先生與考試》中稱：“關(guān)于考試制度，戴先生還有些意見未及見諸實(shí)施或未能見諸實(shí)施的，現(xiàn)在只舉重要的兩事，一為考試與教育的聯(lián)系，二為考試有限度的分區(qū)定額?！盵25]戴氏在南京國民政府時(shí)期是一位具有重要政治影響力的人物，但其實(shí)現(xiàn)關(guān)于高等文官考試分區(qū)定額錄取的理想，卻又那么艱難。這一方面在于自由競(jìng)爭(zhēng)與分區(qū)定額本身即為一對(duì)基本矛盾，二者互有利弊；另一方面也在于制度本身也有一個(gè)演進(jìn)過程，以及與抗戰(zhàn)、內(nèi)戰(zhàn)等影響因素有關(guān)。如果僅就南京國民政府而言，高等文官考試從自由競(jìng)爭(zhēng)到分區(qū)定額的過程，恰好與其前后存亡時(shí)間相一致。也可以說，近代文官考試法案自民國初開始頒布，而關(guān)于高等文官考試分區(qū)定額的制度設(shè)計(jì)又恰在民國結(jié)束前夕才真正實(shí)現(xiàn)。不過，若是以傳統(tǒng)科舉考試制度存在時(shí)間為參照，這顯然又是一個(gè)短暫的過程。

從可能性上講，以人口規(guī)模為基礎(chǔ)按比例錄取的高等文官考試制度，也并不見得一定十全十美。當(dāng)時(shí)，即有論者談到這種設(shè)計(jì)所可能存在的弊端?！敖皲浫∶~絕對(duì)以人口為比例，邊遠(yuǎn)省區(qū)為求錄取足額，除成績(jī)及格者外，勢(shì)必降格以求，甚至一省應(yīng)考者不過一二人，而應(yīng)取名額，反在數(shù)名以上，則此一二應(yīng)考者，將不問其程度如何，亦必予以錄取，以此等錄取之人，分發(fā)各機(jī)關(guān)任用，稱職與否，頗成問題。且考試標(biāo)準(zhǔn)貴乎嚴(yán)格公平，今乃摒棄標(biāo)準(zhǔn)以上之人才不予錄取，徒求地區(qū)分配之公平，其與選賢任能之旨，相去甚遠(yuǎn)?！薄扒乙驊艏幻鞔_，應(yīng)考人中為求僥幸取錄，冒籍情事，勢(shì)所難免，辦理考試機(jī)關(guān)，對(duì)于冒籍者，有時(shí)亦無法調(diào)查清楚”。[26]筆者以為，分區(qū)定額之下的兩個(gè)重要問題在于公平與效率的沖突以及其他省份考生冒籍應(yīng)試。對(duì)于前者，這種設(shè)計(jì)體現(xiàn)了一種區(qū)域公平優(yōu)先、自由競(jìng)爭(zhēng)為次的基本模式，可以說是一種不得已的選擇。當(dāng)然，也可以說是一種相對(duì)合理的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)槠渫瑫r(shí)兼顧了公平與效率。對(duì)于后者，的確是應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)防治，畢竟傳統(tǒng)科舉考試考生跨區(qū)域冒充戶籍應(yīng)考的案例不勝枚舉。這正是對(duì)冒籍應(yīng)考或是潛通關(guān)節(jié)等舞弊行為進(jìn)行懲處條文出現(xiàn)在1948年《考試法》的緣由所在。

五、結(jié)語

中國近代高等文官考試，之所以從自由競(jìng)爭(zhēng)最終發(fā)展至分區(qū)定額錄取，一方面是緣于公平的考量，另一方面更有政治角度的深層考量。

例如，戴季陶對(duì)于邊疆問題相當(dāng)重視，“中國號(hào)稱地大物博，蓋合蒙疆藏邊各地，始足以語此。若舍邊地而言，本部諸省，則誠無當(dāng)于地大物博四字也”。“邊疆問題，千頭萬緒，邊政措施，百端待舉，然提綱挈領(lǐng)，要亦不外三事：一曰樹立中央威信，以加強(qiáng)邊胞之向心力；一曰選拔邊疆人才，以鼓舞邊民之事業(yè)心；一曰促進(jìn)各種建設(shè)，以提高邊地之文化經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)?！盵27]1934年全國考銓會(huì)議上，考試院所提關(guān)于邊疆省份從寬錄取的提案，直接指出“故事實(shí)上非另定從寬取錄辦法，不能使各地人才，溝通聲氣，對(duì)于政治上之統(tǒng)一不免隔閡”。[28]“邊省教育，尚不如內(nèi)地發(fā)達(dá)，若不從寬取錄，則人才無普遍登進(jìn)之機(jī)會(huì)，對(duì)于政治之統(tǒng)一，或亦不無影響。”[29]而張繼等人不僅不滿足于邊疆省份從寬錄取辦法，還更進(jìn)一步呼吁以人口數(shù)為基礎(chǔ)按比例劃定錄取名額，背后也同樣存在對(duì)中國邊疆穩(wěn)定與發(fā)展的深層憂慮。

再如，當(dāng)時(shí)的國民政府監(jiān)察院監(jiān)察委員田炯錦，在論及國家選才的地域均衡問題時(shí)所言更為直接、更為深刻。“一個(gè)國家在其地域上若有了統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的顯然鴻溝，必不能平均發(fā)展，亦必不能長(zhǎng)治久安?！粋€(gè)國家內(nèi)地域的劃分，遂不能與種族之殊異相提并論，但若政權(quán)常操縱于少數(shù)省區(qū)人之手，使大多數(shù)省區(qū)的人完全受其控制，則受制者的國家觀念與愛國心必然漸漸薄弱，大多數(shù)的民眾茍視國家之滅亡，如專制時(shí)代之帝朝更易，與己無關(guān)，雖有少數(shù)賢明之統(tǒng)治者，亦何能抵抗其他民族之侵凌。故予對(duì)于提高人民程度，賢人握有政權(quán)之原則，雖實(shí)贊成，但對(duì)于吾國近數(shù)年來，在教育上僅對(duì)少數(shù)省區(qū)為畸形發(fā)展，在政治上只讓少數(shù)省區(qū)人有機(jī)會(huì)參加，認(rèn)為前途莫大隱憂。”[30]又如，徐奠磐也是強(qiáng)調(diào)分區(qū)定額考選人才的政治意義?！耙詤^(qū)域定名額，其邊遠(yuǎn)郡邑，常特與優(yōu)異，雖人口不及比例之額，亦得與選，……論者以為中國疆域廣大，民族復(fù)雜，數(shù)千年來，能維持大一統(tǒng)之局面，應(yīng)歸功于考試分區(qū)定額，實(shí)不無見地?！盵31]凡此種種，不一而足。

研究中國科舉考試史有20余年之久的劉海峰教授曾指出：“從一定意義上說，中國的古代文化之所以成為世界上唯一的延續(xù)數(shù)千年不斷的文化，古代中國之所以成為世界上唯一能夠在兩千年間大體維護(hù)統(tǒng)一的廣大疆域的國家，科舉制度功不可沒?！盵32]科舉制度之所以功不可沒，其一重要方面即在于分區(qū)定額錄取的制度設(shè)計(jì)。從這一意義上說，在近代國家動(dòng)蕩不已、天災(zāi)戰(zhàn)亂不斷，尤其是邊境危機(jī)日益加劇的大背景下，高等文官考試從自由競(jìng)爭(zhēng)最終發(fā)展至分區(qū)定額錄取，既具有制度合理性，也是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。