丁 晨

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

受社會(huì)政治形勢(shì)變化、政府財(cái)政壓力增加、公民社會(huì)發(fā)展等多種因素的影響，世界上許多國(guó)家和地區(qū)的政府都進(jìn)行了社會(huì)公共服務(wù)的改革，大力推行社會(huì)化的公共服務(wù)，從而促進(jìn)了公共服務(wù)提供主體的多樣性。非政府組織(英文縮寫(xiě)NGO)的出現(xiàn)與發(fā)展，有效地解決了政府作為提供公共服務(wù)的單一主體所帶來(lái)的問(wèn)題。NGO在歐洲得以高速發(fā)展，是歐洲社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)變革的產(chǎn)物，尤其是公民社會(huì)發(fā)展的真實(shí)體現(xiàn)，同時(shí)歐洲國(guó)家民主和法治等政治理念的貫徹實(shí)施以及政府的鼓勵(lì)和支持也為NGO的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用。如今，歐洲許多國(guó)家的NGO發(fā)展完善、世界影響力大，與政府之間也已形成良性的互動(dòng)模式。

2015年歐洲難民危機(jī)爆發(fā)，龐大的難民數(shù)量早已超出歐洲各個(gè)國(guó)家的承受能力。NGO作為一支龐大的“第三方”力量，大大節(jié)約了政府成本，在這次難民危機(jī)治理中發(fā)揮了重要的作用，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些弊端，對(duì)歐洲國(guó)家甚至是歐盟一體化進(jìn)程都產(chǎn)生了重大的影響。

一、歐洲NGO發(fā)展概況

由于歐洲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，民主化的建構(gòu)過(guò)程沒(méi)有中斷過(guò)，公民權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，因此，非政府組織數(shù)量比較多，功能也比較完善。根據(jù)2013年中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)分析，英國(guó)現(xiàn)今大概有非政府組織90萬(wàn)家，非政府組織實(shí)現(xiàn)年收入總額約1 700億英鎊，資產(chǎn)總額2 280億英鎊，領(lǐng)薪從業(yè)人員200萬(wàn)人。法國(guó)有各類社團(tuán)130萬(wàn)家，每年大約新成立6萬(wàn)家，加入各類社團(tuán)的人口有2 300萬(wàn)，占法國(guó)總?cè)丝诘?/3[1]，以每十萬(wàn)人擁有的非政府組織為標(biāo)準(zhǔn)，法國(guó)達(dá)到1 000個(gè)以上[2]。德國(guó)在世界上所有國(guó)家中非政府組織數(shù)量位居前列，“8 000多萬(wàn)人中有2 500萬(wàn)人從事或參與NGO的活動(dòng)”[3]，遠(yuǎn)高于許多其他歐洲國(guó)家，此外非政府組織被認(rèn)為是德國(guó)民主制度的重要支柱。相較于西歐，中東歐國(guó)家屬于轉(zhuǎn)型國(guó)家，非政府組織的發(fā)展歷程比較曲折，各國(guó)情況也存在差異，NGO的發(fā)展高峰出現(xiàn)的時(shí)間亦不同。20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐洲各國(guó)在公共服務(wù)方面大多逐步與非政府組織形成了授權(quán)與合作管理的模式，例如，在社會(huì)養(yǎng)老福利方面，法國(guó)和德國(guó)委托民間非政府組織代行其職能。

總體來(lái)說(shuō)，歐洲國(guó)家的非政府組織可以用五花八門(mén)來(lái)形容，涵蓋的領(lǐng)域也已經(jīng)相當(dāng)廣。在這種框架下，公民的基本社會(huì)福利由國(guó)家和政府提供，公民其它非必需性的需求，一般由非政府組織提供補(bǔ)充，這也為NGO參與歐洲難民的治理奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、歐洲難民危機(jī)的嚴(yán)重性及其帶來(lái)的影響

2010年底爆發(fā)“阿拉伯之春”事件后，北非、中東地區(qū)發(fā)生了一系列的動(dòng)蕩，特別是敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，歐洲迎來(lái)了大量的難民致使歐洲社會(huì)不堪重負(fù)。在這一背景下，難民或偷渡者沉船事件頻發(fā)，引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)歐洲難民危機(jī)的極大關(guān)注。國(guó)際上的新聞媒體對(duì)難民事件的報(bào)道，自2015年以來(lái)也持續(xù)升溫，種種事件構(gòu)成了一幅幅令人壓抑的畫(huà)面和催人淚下的景象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年4月海上死亡人數(shù)達(dá)到高點(diǎn)，超過(guò)1 200名難民在通過(guò)地中海前往歐洲的途中因沉船死亡，其中，4月19日發(fā)生了近年來(lái)傷亡最嚴(yán)重的沉船事件，當(dāng)日一艘載有超過(guò)700名偷渡者的船只，在前往意大利的途中翻側(cè)沉沒(méi)，直接造成數(shù)百人罹難[4]。難民危機(jī)問(wèn)題的討論在世界范圍內(nèi)掀起了高潮。而另一邊則是難民對(duì)歐洲強(qiáng)力沖擊的報(bào)道。根據(jù)國(guó)際移民組織(International Organization for Migration)公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，歐盟收到難民首次申請(qǐng)庇護(hù)數(shù)量突破了30萬(wàn)份。2015年，申請(qǐng)數(shù)量突破了120萬(wàn)。2017年前往歐洲的總?cè)藬?shù)為146 287人，有705 705人首次向歐盟提出難民庇護(hù)申請(qǐng)[5]。即使現(xiàn)在有所下降，但是難民數(shù)量仍然維持在較高的水平，數(shù)百萬(wàn)的難民涌入會(huì)引發(fā)歐盟國(guó)家的社會(huì)、文化、治安等各方面的沖突：

1．歐盟本身就面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，難民危機(jī)會(huì)使歐洲各國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)加大，進(jìn)一步阻礙歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和增長(zhǎng)。

2．擁有與歐洲不同的宗教價(jià)值觀的難民大量涌入，在未來(lái)歐洲社會(huì)中必將發(fā)生思想沖突，這些宗教信仰不同的難民能否融入新的生活文化圈、是否會(huì)給歐洲社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)威脅，都將是歐洲社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

3．難民數(shù)量的不斷增多，容易導(dǎo)致社會(huì)安全的隱患增多，之前就曾在德國(guó)發(fā)生過(guò)敘利亞難民砍傷德國(guó)市民的新聞，此類暴力事件一直有增無(wú)減。

4．難民危機(jī)愈演愈烈，極大地助長(zhǎng)了歐洲極右翼勢(shì)力和歐洲民眾的反移民思潮。

5．難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)態(tài)度不同會(huì)導(dǎo)致歐洲國(guó)家之間的矛盾分歧加大，從而考驗(yàn)歐盟核心價(jià)值觀和政治凝聚力，甚至?xí)＜皻W洲一體化進(jìn)程。

三、NGO參與歐洲難民問(wèn)題治理的現(xiàn)狀及其分析

非政府組織也稱非營(yíng)利組織，其顯著特點(diǎn)就是非政府性、非營(yíng)利性。正是由于這些中立性的特點(diǎn)使得其在歐洲難民危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中顯現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府監(jiān)管，社會(huì)領(lǐng)域同樣需要政府的指導(dǎo)。NGO參與歐洲難民問(wèn)題治理中的利弊具體如下：

(一)從有利方面分析

1．NGO作為一支重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量，為社會(huì)資源的籌措開(kāi)辟了多種渠道，減輕了政府的負(fù)擔(dān)和壓力。2006年，英國(guó)將非政府組織登記門(mén)檻提高，并且重新修訂了《慈善法案》，間接性地導(dǎo)致慈善組織數(shù)量有所減少。但據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)，英國(guó)所注冊(cè)的18．1萬(wàn)家的慈善組織年收入總和為648億英鎊，擁有著90萬(wàn)雇員[6]。而在這次難民危機(jī)爆發(fā)時(shí)，歐債危機(jī)并未解除，希臘政府債臺(tái)高筑、瀕臨破產(chǎn)，為了應(yīng)對(duì)這次難民危機(jī)，希臘激活了歐洲民事保護(hù)機(jī)制，積極利用其強(qiáng)大的民間救助力量，彌補(bǔ)了官方力量的不足。2016年，希臘華人難民救助志愿者參與了萊斯沃斯島上的援助活動(dòng)，而在這之前，這個(gè)島上就有了84支民間組織參與救助[7]，這種民間力量曾經(jīng)在第二輪救助希臘債務(wù)危機(jī)方案中貢獻(xiàn)了370億歐元資金。

2．NGO的經(jīng)濟(jì)力量和社會(huì)號(hào)召力使得其在提供公共物品方面具有無(wú)可比擬的效率優(yōu)勢(shì)，有效地彌補(bǔ)了政府的管理缺陷和真空地帶。法國(guó)安放了集裝箱來(lái)代替不穩(wěn)固的帳篷，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)付龐大的難民數(shù)量，非政府組織“幫助難民”(Help Refugees)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、公益活動(dòng)、熟人社交等方式籌集物資、資金、招募志愿者，向“叢林”難民區(qū)捐贈(zèng)了大量的物資。據(jù)英國(guó)《獨(dú)立報(bào)》報(bào)道，僅2016年，非政府組織救援了26%的難民。2015年8月，國(guó)際美慈組織(Mercy Corps)與聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處、國(guó)際救援委員會(huì)合作推出了一個(gè)網(wǎng)站，這個(gè)網(wǎng)站支持英語(yǔ)、希臘語(yǔ)、阿拉伯語(yǔ)等多種語(yǔ)言，以重要公告的方式列出了歐洲各國(guó)難民入境的管理要求以及最新動(dòng)態(tài)，并詳細(xì)列出了16個(gè)難民集中地的重要信息，涵蓋衣食住行各個(gè)方面[8]。

3．NGO的發(fā)展弘揚(yáng)了人道主義救援精神并促進(jìn)了全球各國(guó)人民之間的互助友愛(ài)。非政府組織的意義不僅在于其自身的活動(dòng)，也需要看到其激活和帶動(dòng)了怎樣的社會(huì)力量參與其中。在這次難民危機(jī)中，聯(lián)合國(guó)難民署、紅十字國(guó)際委員會(huì)、“無(wú)國(guó)界醫(yī)生”等非政府組織都發(fā)揮了重要作用。2015年紅十字國(guó)際委員會(huì)與敘利亞紅新月會(huì)合作共為830萬(wàn)人提供了食物，為1 600萬(wàn)人提供了清潔的飲用水，為160萬(wàn)人提供了衛(wèi)生用品以及基本生活用品。

4．NGO的專業(yè)服務(wù)能力，提高了公共服務(wù)的專業(yè)水平。NGO人員往往實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)豐富并且有著較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，有助于滿足社會(huì)個(gè)性化和多樣化的發(fā)展需求，并且其工作范圍處于民間，群眾基礎(chǔ)較為廣泛。一些難民由于在希臘、意大利等國(guó)家的生活環(huán)境并不理想，還時(shí)常遭受到不公正的待遇，這使得醫(yī)療救助變得尤為重要。2015年，在希臘無(wú)國(guó)界醫(yī)生共為46 300人提供了門(mén)診咨詢，向3 400人提供了個(gè)人或群體心理健康咨詢；在意大利這一數(shù)據(jù)分別為9 400人和2 200人[9]。

(二)從弊端方面分析

1．?dāng)⒗麃啈?zhàn)爭(zhēng)在歐洲造成了一種難民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，許多所謂的非政府組織做起了“蛇頭”生意，甚至是因?yàn)檫@些非法難民而“發(fā)財(cái)”。組織偷渡的蛇頭利用非政府組織的救助，把更多的人送到歐洲來(lái)，歐洲一些救助難民的非政府組織甚至和“蛇頭”也有交易。

2．“阿拉伯之春”事件之后，歐洲地區(qū)出現(xiàn)了一個(gè)名為“歡迎來(lái)歐洲”(W2EU)的非政府組織，它由土耳其和美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)控制，在這次難民潮中為走私人口提供路線地圖、旅行指南，以及如何躲過(guò)各國(guó)邊檢的小貼士，還有法律援助，想盡一切辦法把偷渡者送進(jìn)歐洲。因此，意大利等國(guó)嚴(yán)厲發(fā)聲，將禁止載有被救偷渡者的非政府組織的船只進(jìn)入港口。匈牙利通過(guò)了一項(xiàng)法案，禁止NGO成員為偷渡者提供非法援助，否則將會(huì)被起訴，而屢次違反規(guī)定者會(huì)被判處最高1年的監(jiān)禁處罰。

3．事實(shí)表明難民大量地涌向德國(guó)，并非單純的自然因素。英國(guó)難民政策和法律已經(jīng)相當(dāng)成熟，因此在這次歐洲難民的浪潮中，英國(guó)能夠沉穩(wěn)應(yīng)對(duì)。德國(guó)由于背負(fù)著一戰(zhàn)、二戰(zhàn)的思想包袱，在此次難民浪潮中不得不做出包容、歡迎的姿態(tài)，以減少輿論壓力。美國(guó)正是利用這一點(diǎn)通過(guò)非政府組織把更多的移民“推”到德國(guó)，造成了德國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化從而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)導(dǎo)致德國(guó)與歐盟其他國(guó)家的不和，破壞了歐洲一體化進(jìn)程。

在此次歐洲難民問(wèn)題治理過(guò)程中，境內(nèi)外非政府組織的活動(dòng)有兩個(gè)值得我們關(guān)注的新特點(diǎn)：(1)充分利用新聞媒體來(lái)操縱或誘導(dǎo)輿論，指責(zé)一些國(guó)家的政治行為，以掩蓋自己的罪行或達(dá)到其他政治目的。(2)一些國(guó)家通過(guò)援助或支持非政府組織的活動(dòng)，來(lái)達(dá)到介入他國(guó)內(nèi)政，操縱和影響他國(guó)政局的目的。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，歐洲很多歡迎難民的非政府組織總指揮、撥款者是美國(guó)國(guó)際難民辦公室(OIM)，領(lǐng)導(dǎo)者是美國(guó)國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿，并且很多非政府組織都與美國(guó)駐各個(gè)國(guó)家的大使館有著密切的聯(lián)系。美國(guó)通過(guò)破壞歐盟之間的法律和制度來(lái)瓦解歐盟一體化進(jìn)程，其破壞的力量就是難民，破壞的工具就是非政府組織。

四、NGO參與歐洲難民問(wèn)題治理對(duì)我國(guó)的啟示

(一)對(duì)NGO的利用與引進(jìn)要與本國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)

各國(guó)的政治文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不盡相同，對(duì)NGO發(fā)展的態(tài)度也有所差異，但結(jié)合國(guó)情是正確利用NGO的前提，反之，只會(huì)帶來(lái)不必要的麻煩和社會(huì)管理難題。歐盟國(guó)家在這次難民危機(jī)中支持和利用境內(nèi)外非政府組織的確緩解了政府的壓力，但其過(guò)度寬松的政策也給管理帶來(lái)了巨大的麻煩。因此，政府必須制定出社會(huì)服務(wù)需求的調(diào)查報(bào)告，按照需求來(lái)設(shè)計(jì)NGO的服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)NGO服務(wù)供給與社會(huì)需求的有效對(duì)接，確保其服務(wù)規(guī)模與服務(wù)半徑的合理性。

(二)逐步完善我國(guó)NGO社會(huì)救助方面的支持體系

首先，思想上要想轉(zhuǎn)變對(duì)非政府組織的心態(tài)，必須確立相關(guān)法律，確定其合法地位。其次，要建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)型NGO”，即加強(qiáng)NGO與政府、企業(yè)等其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，在相互信任、監(jiān)督的過(guò)程中增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化整合。最后，要利用免稅登記、財(cái)政直接撥款等經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策或通過(guò)權(quán)力下放，通過(guò)將現(xiàn)有的部分職能轉(zhuǎn)移，真正地為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)廣闊的空間。

(三)加強(qiáng)政府對(duì)境內(nèi)外非政府組織的過(guò)程監(jiān)管

包括歐洲國(guó)家在內(nèi)的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，一般對(duì)NGO的成立采取較為寬松的政策，但對(duì)其開(kāi)展的活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)管比較嚴(yán)格。此次歐洲難民危機(jī)中一些境內(nèi)外非政府組織與“蛇頭”相互勾結(jié)絕非偶然，因此從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)可以通過(guò)注冊(cè)登記管理、稅務(wù)管理、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等多個(gè)部門(mén)合作，形成依法監(jiān)管境內(nèi)外非政府組織的社會(huì)合力。此外黨組織建設(shè)也可以成為加強(qiáng)和改善社會(huì)組織監(jiān)管工作的新抓手，在鼓勵(lì)NGO發(fā)展的同時(shí)要堅(jiān)決防止和打擊其從事非法活動(dòng)。

(四)強(qiáng)化對(duì)新聞媒體的控制，高效開(kāi)展輿論攻勢(shì)

NGO與商業(yè)媒體相結(jié)合是近幾年西方國(guó)家通過(guò)“非暴力方式”達(dá)到意識(shí)形態(tài)輸入、培養(yǎng)親西方勢(shì)力等政治目的的關(guān)鍵方式和渠道。雖然非政府組織具有非政府性，但是很多資金是來(lái)自政府的，其獨(dú)立性也受到質(zhì)疑。利用NGO參與別國(guó)內(nèi)戰(zhàn)、混淆是非，然后再通過(guò)新聞?shì)浾摰男麄鱽?lái)掩蓋自己的罪行甚至瘋狂攻擊他人，這類行為已不是新聞，一些有政治目的的國(guó)際非政府組織實(shí)際上成為了干涉國(guó)家內(nèi)政的工具。對(duì)此中國(guó)政府應(yīng)該對(duì)報(bào)道失實(shí)的媒體予以封閉，同時(shí)制定“媒體道德法”，從法律上規(guī)范媒體的行為。在國(guó)內(nèi)層面上，應(yīng)鼓勵(lì)支持新聞媒體、社會(huì)公眾對(duì)境內(nèi)外NGO進(jìn)行監(jiān)督。在國(guó)際層面上，必要時(shí)也可“以其人之道還治其人之身”，積極利用媒體揭露一些境外勢(shì)力利用NGO對(duì)中國(guó)進(jìn)行破壞的不法行為，吸引社會(huì)輿論關(guān)注，使民眾對(duì)其保持應(yīng)有的警惕，從而削弱外國(guó)非政府組織的滲透和破壞活動(dòng)。

(五)加強(qiáng)我國(guó)非政府組織自身專業(yè)能力建設(shè)

要以優(yōu)質(zhì)服務(wù)來(lái)暢通其在國(guó)際事務(wù)上的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而更好地“走出去”。以紅十字委員會(huì)、“無(wú)國(guó)界醫(yī)生”等為代表的非政府組織在過(guò)去的救助工作中頗有建樹(shù)，在這次歐洲難民危機(jī)中不論是人力還是資金都獲得了世界范圍內(nèi)的支持。我們要積極學(xué)習(xí)這些成功的經(jīng)驗(yàn)，并努力爭(zhēng)取與其合作交流的機(jī)會(huì)。目前我國(guó)的非政府組織無(wú)論是數(shù)量、規(guī)模、能力還是對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)等都存在明顯差距。非政府組織要實(shí)現(xiàn)從“有為”到“有位”的突破，就必須從自身建設(shè)的角度提升能力、改善形象、擴(kuò)大貢獻(xiàn)。

(六)搭建我國(guó)非政府組織國(guó)際性交流合作平臺(tái)

我國(guó)非政府組織應(yīng)該注重與境外非政府組織以及國(guó)際非政府組織的交流聯(lián)系，在思想、技術(shù)和組織建設(shè)以及資金方面取得戰(zhàn)略性的支持。在國(guó)際議題上，主動(dòng)聯(lián)系聯(lián)合國(guó)關(guān)鍵機(jī)構(gòu)以取得提升自身能力、在國(guó)際舞臺(tái)上表現(xiàn)自己的機(jī)會(huì)。

總而言之，從實(shí)際情況上來(lái)看，歐洲難民危機(jī)的爆發(fā)絕非只是“天災(zāi)”，可以說(shuō)美國(guó)要負(fù)首要責(zé)任。繼發(fā)動(dòng)阿富汗與伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)又插手?jǐn)⒗麃唭?nèi)戰(zhàn)，導(dǎo)致了大量難民流離失所，而歐洲難民問(wèn)題多來(lái)源于此。因此，美國(guó)既是這場(chǎng)難民危機(jī)的始作俑者又是推動(dòng)者。在這次難民危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，歐洲非政府組織發(fā)揮了重要的作用，但同時(shí)不得不提防NGO盲目慈善活動(dòng)所帶來(lái)的弊端以及美國(guó)在這些非政府組織中的陰謀，避免非政府組織既是“人權(quán)衛(wèi)士”又是“人口販賣組織者”的不良問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，歐洲難民危機(jī)事件為境內(nèi)外非政府組織管理提供了新視角、新思路。在全球化的今天，如何應(yīng)對(duì)歐洲難民危機(jī)，如何利用和管理境內(nèi)外非政府組織以及如何加大對(duì)境內(nèi)外非政府組織負(fù)面作用的防范與控制，嚴(yán)防其危及國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定都將是理論學(xué)者和實(shí)踐工作者共同努力的方向。