呂忠梅 吳一冉

內(nèi)容提要： 新中國成立以來，中國環(huán)境法治建設(shè)從無到有，從緊跟世界環(huán)境法前行的步伐到引領(lǐng)世界環(huán)境法治建設(shè)實踐，探索出一條適合中國國情的環(huán)境法治道路，取得了巨大的成就。中國環(huán)境法治建設(shè)歷經(jīng)在艱難時期起步、在改革開放中健康發(fā)展、迎來新時代三個歷史階段，留下了環(huán)境立法凸顯中國理念、環(huán)境執(zhí)法探索中國道路、環(huán)境司法體現(xiàn)中國制度、環(huán)境治理弘揚中國文化的鮮明軌跡，持之以恒地探尋具有中國特色的環(huán)境法治規(guī)律，為共建人類美好家園提供了“中國方案”和“中國經(jīng)驗”。展望未來，實現(xiàn)建設(shè)美麗中國目標的任務(wù)依然任重道遠，需要從實現(xiàn)環(huán)境權(quán)“入憲”、啟動環(huán)境法典編纂、完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制等方面予以積極回應(yīng)和妥帖安排。

2019年是中華人民共和國成立70周年。70年來，中國的環(huán)境法治從無到有，從局部單項立法到全面法治建設(shè)，從緊跟世界環(huán)境法前行步伐、探索中國特色環(huán)境法治道路到積極參與世界環(huán)境治理并引領(lǐng)世界環(huán)境法治建設(shè)發(fā)展方向?；仡?0年環(huán)境法治歷程、分析環(huán)境法治脈絡(luò)、梳理環(huán)境法治經(jīng)驗，對我們在新時代堅定環(huán)境法治信心、保持環(huán)境法治定力、健全環(huán)境法治體系、加快環(huán)境法治建設(shè)，實現(xiàn)建設(shè)“美麗中國”的目標，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、回顧歷史：風(fēng)雨兼程走到世界前列

1949年中華人民共和國宣告成立，與社會主義經(jīng)濟建設(shè)步伐相伴隨，環(huán)境問題漸次顯現(xiàn)，運用法律手段保護環(huán)境開始起步。在全球范圍內(nèi)，20世紀40年代左右陸續(xù)出現(xiàn)因環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康受損害的嚴重事件，1主要體現(xiàn)在“八大公害事件”，即1930年比利時馬斯河谷大氣污染事件、1948年美國多諾拉鎮(zhèn)煙霧事件、20世紀40年代初美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、1952年倫敦?zé)熿F事件、1961年日本四日市哮喘病事件、20世紀60年代日本水俁病事件、1955—1972年日本痛痛病事件、1958年日本米糠油事件。引發(fā)世界各國對環(huán)境問題的高度重視，現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護立法開始出現(xiàn)。2從世界范圍看，許多國家自古代開始就有一些涉及自然和環(huán)境的法律，比如中國最早可以追溯到“殷之法，刑棄灰于道者”。但這些法律雖然從客觀上有保護環(huán)境的效果，主觀上卻并不具有環(huán)境保護的意愿，因此，法學(xué)理論上并不認為其是環(huán)境保護意義上的法律制度。學(xué)界的共識是，現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護概念，由1972年《斯德哥爾摩宣言》提出；現(xiàn)代意義上的環(huán)境法是人類在重新認識人與自然關(guān)系的基礎(chǔ)上所制定的以保護環(huán)境為目標的法律，其標志是美國1969年制定的《聯(lián)邦環(huán)境政策法》（亦譯為《國家環(huán)境政策法》）。1972年，中國派出恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后的首個代表團參加斯德哥爾摩人類環(huán)境會議。1973年制定中國第一個環(huán)境保護規(guī)范性文件，環(huán)境保護立法與世界基本同步展開。此后，中國一方面主動參與聯(lián)合國環(huán)境保護事務(wù)，逐步提出全球環(huán)境治理的“中國方案”；另一方面積極探索中國特色環(huán)境法治道路，持續(xù)推進環(huán)境立法、執(zhí)法、司法和社會公眾參與，實現(xiàn)了從并跑到領(lǐng)跑的歷史性飛躍。

（一）環(huán)境法治在艱難時期起步（1949—1979年）

新中國成立后，百廢待興，國家在迅速完成社會主義改造后，開始了有計劃的經(jīng)濟建設(shè)。這一時期，雖然歷經(jīng)波折，但中國的環(huán)境保護立法在“文化大革命”中開始起步。

1.環(huán)境保護“入憲”

中國以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)開始社會主義建設(shè)，自然資源對于薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)也具有極其重要的作用。從1950年開始，先后頒布《礦業(yè)暫行條例》《中華人民共和國水土保持暫行綱要》《國家建設(shè)征用土地辦法》《礦產(chǎn)資源保護試行條例》等法規(guī)、規(guī)章。3參見金瑞林主編：《環(huán)境法概論》，當代世界出版社2002年版，第11頁。既鼓勵并準許對資源的開發(fā)利用、4例如《礦業(yè)暫行條例》（1950年12月22日）第1條規(guī)定，對無須公營或劃作國家保留區(qū)的礦藏，準許并鼓勵私人經(jīng)營。發(fā)展生產(chǎn)，又明確強調(diào)保護資源、綜合利用。5例如《礦產(chǎn)資源保護試行條例》（1965年12月17日）第2條明確提出對礦產(chǎn)資源的保護和合理利用要貫徹執(zhí)行綜合勘探、綜合開發(fā)和綜合利用的方針。1954年《憲法》規(guī)定，“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確立了自然資源的國家所有權(quán)制度。

1971年中國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位，正值聯(lián)合國大會決定1972年在斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議的前夕。時任聯(lián)合國秘書長莫里斯·斯特朗訪華，邀請中國參加首次人類環(huán)境會議，周恩來總理高瞻遠矚，決定派團參加。6參見曾濤：《曲格平的環(huán)保人生》，載《中國青年科技》2004年第5期；參見高金伶、魏剛：《哥本哈根會議倒計時獨家專訪“世界環(huán)保教父”——莫里斯·斯特朗先生》，載《中國綠色畫報》2009年第9期。1972年6月5日，中國代表團參加會議并在大會上發(fā)言，闡明了我國在環(huán)境問題上的原則立場，同各國交流了環(huán)保經(jīng)驗并對會議文件提出了意見建議。7參見丁金光：《中國環(huán)境外交的開端：成就與問題》，載《甘肅社會科學(xué)》2007年第5期。這次會議對中國是一個劃時代的警醒，使中國開始重視作為社會主義國家的環(huán)境問題。81972年6月11日，《人民日報》第5版刊登了一則消息，題目是《我國代表團團長在聯(lián)合國人類環(huán)境會議上發(fā)言闡述我國對維護和改善人類環(huán)境問題的主張》，這是我國首次出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境保護問題的報道。1972年6月16日，《人民日報》第2版刊登方辛的署名文章——《經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護》，明確提出了經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)該與環(huán)境保護并重的認識。正是因為有了這些認識，我國的環(huán)境保護立法從控制工業(yè)“三廢”開始起步。1978年3月5日，五屆全國人大一次會議通過修訂的《憲法》第11條第3款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@是首次在《憲法》中確認了國家的環(huán)境保護職責(zé)，并明確了環(huán)境保護工作領(lǐng)域為自然資源保護和污染防治兩個方面，為專門環(huán)境保護立法確立了憲法依據(jù)。9《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》（1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議原則通過）第1條明確規(guī)定該法依據(jù)《憲法》第11條制定。

2.環(huán)境保護法雛形初顯

第一個五年計劃之后，國家為了突破資本主義國家的封鎖、加快經(jīng)濟建設(shè)速度，采取粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，帶來了較為嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。20世紀70年代初期，中國處于“文化大革命”時期，國民經(jīng)濟到了崩潰邊緣，環(huán)境污染和破壞急劇蔓延，環(huán)境污染事件接連發(fā)生。10當時比較有影響的污染事件包括官廳水庫污染、湖北鄂州鴨兒湖污染、大連灣赤潮等。參見前引6，曾濤文。參見新華社：《共和國的足跡——1973年：環(huán)境保護開始起步》，載中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/test/2009-08/31/content_1405410.htm，2019年7月29日訪問。1971年，國家計委環(huán)境保護辦公室成立，中國政府機構(gòu)中首次出現(xiàn)“環(huán)保”字樣。1972年，中國派出代表團參加斯德哥爾摩會議，加深了對環(huán)境問題的認識。1973年，首個國家級環(huán)保機構(gòu)——國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，以中國政府名義加入聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，中國成為該署理事會的58個成員國之一。1973年8月，中國首次以國務(wù)院名義召開第一次全國環(huán)境保護會議，討論通過并由國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》（以下簡稱《保護和改善環(huán)境若干規(guī)定》）?！侗Ｗo和改善環(huán)境若干規(guī)定》確定了環(huán)境保護的“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的工作方針（后被簡稱“32字方針”），建立了“三同時”制度和獎勵綜合利用政策。1974年國家建設(shè)委員會環(huán)境保護辦公室成立，代管國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負責(zé)制定環(huán)境保護方針、政策和規(guī)定，審定全國環(huán)境保護規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護工作。11參見生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院：《國務(wù)院環(huán)境保護機構(gòu)改革歷程》，載《環(huán)境保護》2008年第7期。在環(huán)境保護辦公室主持下，開始制定環(huán)境標準，先后發(fā)布了《工業(yè)“三廢”排放試行標準》（1974年）、《生產(chǎn)飲用水衛(wèi)生標準（試行）》（1976年）、《漁業(yè)水質(zhì)標準》（1979年）和《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》（1979年）等。由此，《保護和改善環(huán)境若干規(guī)定》成為我國專門環(huán)境保護立法的雛形。12參見金瑞林主編：《環(huán)境法概論》，當代世界出版社2002年版，第11頁。

3.《環(huán)境保護法（試行）》頒布

1979年9月五屆全國人大十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》（以下簡稱《試行法》）。《試行法》不僅將《保護和改善環(huán)境若干規(guī)定》確定的“32字方針”以立法方式加以確認，而且明確了“合理地利用自然環(huán)境，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動環(huán)境，保護人民健康，促進經(jīng)濟發(fā)展”的立法目的，還對各級國家機關(guān)、企事業(yè)單位在保護環(huán)境、防治污染和其他公害方面的職責(zé)和義務(wù)作了明確和具體的制度安排。從整體上看，《試行法》吸取了西方發(fā)達國家“先污染后治理”的慘痛教訓(xùn)，自中國環(huán)境保護立法開始就建立了環(huán)境影響評價、“三同時”等預(yù)防性制度；同時也根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，規(guī)定了排污收費、限期治理等污染防治制度。這充分表明，中國的環(huán)境法治建設(shè)自始就確立了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的基本理念。

（二）環(huán)境法治在改革開放中健康發(fā)展（1979—2013年）

與中國改革開放進程相伴隨，環(huán)境法治建設(shè)始終處于國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要位置。以《試行法》和環(huán)境保護單行法的頒布為起始點，中國開始進入環(huán)境立法“快車道”，環(huán)境保護立法體系基本形成，環(huán)境管理體制機制初步建立，環(huán)境司法從地方開始起步，國際環(huán)境法制定的話語權(quán)明顯提升，環(huán)境法治健康發(fā)展。

1.生態(tài)環(huán)境“入憲”

十一屆三中全會以后，中國進入改革開放新時期，環(huán)境保護問題受到高度重視。1982年修訂的《憲法》 第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條將1978年《憲法》中的“保護環(huán)境和自然資源”修改為“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，13首次以憲法形式確認了“生態(tài)環(huán)境”的概念。14這一概念提出后雖然一直存在爭議，但憲法一直采用并逐步成為“中國式”表達。參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學(xué)學(xué)報》2019年第4期。此次憲法修訂明確了“保護自然資源和野生動植物”與“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的國家戰(zhàn)略，為制定和實施環(huán)境保護法律法規(guī)提供了憲法依據(jù)，也為環(huán)境法學(xué)理論的創(chuàng)建奠定了憲法基礎(chǔ)。15如《土壤污染防治法》第1條即明確立法目的為“保護和改善生態(tài)環(huán)境”、最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋〔2019〕8號）司法解釋、國務(wù)院機構(gòu)改革組建“生態(tài)環(huán)境部”等。

1982年《憲法》規(guī)定的環(huán)境保護戰(zhàn)略在一些基本法中也得到了體現(xiàn)。在民事立法方面，各相關(guān)法律都規(guī)定了環(huán)境保護的內(nèi)容。如1986年六屆全國人大四次會議通過的《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當依法承擔(dān)民事責(zé)任。” 2007年十屆全國人大五次會議通過的《物權(quán)法》第83條、第90條對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的權(quán)利、環(huán)境保護相鄰關(guān)系作出明確規(guī)定。16《物權(quán)法》第83條規(guī)定：“業(yè)主應(yīng)當遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約?！薄皹I(yè)主大會和業(yè)主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。業(yè)主對侵害自己合法權(quán)益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟?！钡?0條規(guī)定：“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)?！?009年十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的《侵權(quán)責(zé)任法》第八章為“環(huán)境污染責(zé)任”的特殊規(guī)定。17《侵權(quán)責(zé)任法》第八章“環(huán)境污染責(zé)任”中第65—68條規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)的無過錯責(zé)任、舉證責(zé)任倒置、共同侵權(quán)和第三人過錯責(zé)任。在刑事立法方面，有關(guān)環(huán)境資源犯罪的規(guī)定也不斷發(fā)展，如1979年《刑法》將環(huán)境資源犯罪的內(nèi)容納入分則第三章“破壞社會主義經(jīng)濟秩序罪”加以規(guī)定。181979年《刑法》第128—130條分別規(guī)定了盜伐、濫伐林木罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，非法狩獵罪。1997年《刑法》分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，191997年《刑法》第338—346條分別規(guī)定了污染環(huán)境犯罪、動物資源犯罪、植物資源犯罪、礦產(chǎn)資源犯罪、土地資源犯罪等五類16種罪名。分則第九章規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分則第三章第二節(jié)“走私罪”中也涉及環(huán)境犯罪的內(nèi)容。在《刑法修正案（二）》至《刑法修正案（八）》中，也都不同程度地涉及環(huán)境資源犯罪的規(guī)定。202001年通過并施行的《刑法修正案（二）》對《刑法》第342條進行重大修改，將耕地、林地等農(nóng)用地納入刑法保護，更好地實現(xiàn)了刑法對森林、草原等資源的保護。2001年通過的《刑法修正案（三）》將《刑法》第114、115條中的投毒罪修改擴充為投放危險物質(zhì)罪；并將第125條第2款的犯罪對象和犯罪行為分別擴充為非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質(zhì)等；在第127條增加了盜竊、搶奪危險物質(zhì)罪和搶劫危險物質(zhì)罪。2002年通過的《刑法修正案（四）》進一步明確了走私廢物罪的犯罪對象包括固體廢物和液態(tài)、氣態(tài)廢物并對走私廢物罪規(guī)定了獨立的法定刑；與此同時，擴大了破壞森林罪的犯罪對象、犯罪行為、處罰范圍，加大了對毀壞森林資源犯罪行為的打擊力度。2009年通過的《刑法修正案（七）》修改了《刑法》第151條第3款、第337條第1款。2011年通過的《刑法修正案（八）》修改《刑法》第338條，對重大環(huán)境污染事故罪的犯罪對象、犯罪形態(tài)及犯罪條件等做了修改，加強了對污染環(huán)境行為的遏制與處罰。在訴訟法方面，2012年十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《民事訴訟法》增加了第55條的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

2.環(huán)境立法體系初步形成

1979年環(huán)境保護法制定之初，曾經(jīng)設(shè)想在中國建立以“環(huán)境保護法”為基礎(chǔ)、以單項法為骨干的環(huán)境保護立法體系，立法路徑是先制定作為基本法的環(huán)境保護法，然后陸續(xù)制定防治大氣、水等環(huán)境要素污染的單行法。21參見李超伯：《關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護法（試行草案）〉的說明》（1979年9月11日）。轉(zhuǎn)引自汪勁：《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護法〉的修改定位》，載《中外法學(xué)》2016年第5期。1979年全國人大原則通過了《試行法》并要求盡快啟動修法工作，提請審議后將《試行法》變?yōu)檎椒桑驗榉N種原因，實際上是到十年之后的1989年，全國人大常委會才審議通過《環(huán)境保護法》。從1979年到1989年的十年間，環(huán)境立法路徑發(fā)生了變化，由原來的先制定基本法再制定單項法變成了邊制定單項法邊修訂《試行法》。由于單行法制定進程、修改頻率都比基本法更及時、快捷，先后制定了《海洋環(huán)境保護法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《草原法》（1985年）和《土地管理法》（1986年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《野生動物保護法》（1988年）等單行法近20部。

1989年七屆全國人大第十一次常委會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》( 以下簡稱1989年《環(huán)境保護法》)，該法的體系和內(nèi)容較《試行法》更為科學(xué)，對環(huán)境保護的目標、基本原則、基本制度和法律責(zé)任等方面作了更為全面的規(guī)定。1989年《環(huán)境保護法》標志著我國環(huán)境立法進入新的歷史階段，逐步形成了污染防治和自然資源保護為兩大主干的環(huán)境立法體系。22參見張梓太主編：《環(huán)境保護法》，中央廣播電視大學(xué)出版社2003年版，第27頁。1989年以后，環(huán)境立法繼續(xù)沿著制定單行法彌補立法空白、修訂單行法完善法律制度的路徑前行。同時，為保證法律的實施，加快了制定相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章和環(huán)境標準的步伐。據(jù)統(tǒng)計，到2013年，中國已制定《海洋環(huán)境保護法》（1982年，1999年）、《環(huán)境保護法》（1989年）等環(huán)境保護綜合類法律4部，《水污染防治法》（1984年，1996年，2008年）、《大氣污染防治法》（1987年，1995年，2000年）等環(huán)境污染防治類法律6部，《森林法》（1984年，1998年）、《草原法》（1985年，2002年，2013年）、《水土保持法》（1991年，2010年）等自然資源與自然（生態(tài)）保護和開發(fā)利用類法律13部，《清潔生產(chǎn)促進法》（2002年）、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2008年）等促進清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟類法律2部，《節(jié)約能源法》（1997年，2007年）、《可再生能源法》（2005年，2009年）等能源合理開發(fā)利用類法律2部；此外，還有10部左右的民事、刑事、行政和經(jīng)濟立法中明確規(guī)定了環(huán)境保護的相關(guān)內(nèi)容，國務(wù)院制定了60余部環(huán)境行政法規(guī)，國務(wù)院主管部門制定了600余部環(huán)境行政規(guī)章，頒布國家環(huán)境標準1200余部。

3.環(huán)境管理體制和執(zhí)法機制逐步清晰

根據(jù)1982年《憲法》第26條的規(guī)定和《試行法》設(shè)立的環(huán)境管理體制，1982年五屆全國人大常委會第二十三次會議決定，將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局、國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，開始承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法職能。其后，中國的環(huán)境保護行政機構(gòu)實現(xiàn)了三次跨越：1988年國家環(huán)境保護局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部中獨立出來，成為國務(wù)院副部級直屬機構(gòu)；1998年國家環(huán)境保護局改名為國家環(huán)境保護總局，升為正部級；2008年國家環(huán)境保護總局升級為環(huán)境保護部，成為直接參與政府決策的組成部門。23參見徐軼杰：《科學(xué)發(fā)展輝煌十年：中國環(huán)保事業(yè)的轉(zhuǎn)變、進取和挑戰(zhàn)》，載中國網(wǎng)：http://news.china.com.cn/txt/2012-09/12/content_26500841.htm，2019年7月29日訪問。與國務(wù)院機構(gòu)改革相適應(yīng)，1989年《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定了我國的環(huán)境管理體制，241989年《環(huán)境保護法》第7條：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！薄翱h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！薄皣液Ｑ笮姓鞴懿块T、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理。”“縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理?！睘樯罨h(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)改革留下了法律空間。經(jīng)過國家三次機構(gòu)改革，逐步理順了環(huán)境保護行政管理體制中存在的職能轉(zhuǎn)變不到位、機構(gòu)設(shè)置不合理等問題。25參見虎三：《從組建環(huán)境保護部說起》，載《綠色中國》2008年第7期。

隨著環(huán)境管理體制的不斷健全，環(huán)境執(zhí)法實踐也有了迅速發(fā)展。一方面，環(huán)境保護行政主管部門嚴格執(zhí)行《試行法》確立的建設(shè)項目環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費制度；另一方面，積極探索適合中國國情的環(huán)境管理方式，以發(fā)布環(huán)境保護政策和規(guī)章等方式形成了環(huán)境保護目標責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可、污染物集中控制、限期治理等新的制度，并確立了堅持預(yù)防為主、“誰污染，誰治理”、強化環(huán)境管理三項政策，為修改和完善環(huán)境法律提供了實踐經(jīng)驗和政策基礎(chǔ)。26這些制度被稱之為環(huán)境管理的“八項制度”。參見曲格平：《努力開拓有中國特色的環(huán)境保護道路——曲格平在第三次全國環(huán)境保護會議上的工作報告》（摘要），載《世界環(huán)境》1989年第3期。1989年《環(huán)境保護法》及以后制定或修訂的單行法逐步將這些實踐上升為法律制度，構(gòu)建了預(yù)防為主、綜合整治、污染治理、損害擔(dān)責(zé)等執(zhí)法機制，中國特色的環(huán)境執(zhí)法機制逐步清晰。

4.專門環(huán)境司法開始地方探索

2007年，貴州省高級人民法院批準設(shè)立清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭，對環(huán)境資源案件進行集中管轄，開啟了環(huán)境司法專門化之門。27參見劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯——以貴陽市環(huán)保審判庭和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為考察對象》，載《法學(xué)評論》2010年第1期。次年，無錫市中級人民法院、昆明市中級人民法院環(huán)境保護審判庭分別掛牌成立。環(huán)境司法專門化的地方探索以當?shù)匕l(fā)生重大環(huán)境污染事件28貴陽市清鎮(zhèn)環(huán)保法庭的設(shè)立系因作為貴陽市引用水源的“兩湖一庫”被嚴重污染，無錫市環(huán)保法庭的設(shè)立系因太湖的藍藻事件，昆明環(huán)保法庭的設(shè)立則是因為滇池污染。和地方領(lǐng)導(dǎo)人的重視為鮮明特征，后為多地仿效。截至2013年年底，全國各級地方法院建立環(huán)保法庭、審判庭、合議庭等專門審判機構(gòu)達150多個。29參見呂忠梅等：《環(huán)境司法專門化：現(xiàn)狀調(diào)查與制度重構(gòu)》，法律出版社2017年版，第13頁。

各地所進行的環(huán)境司法專門化探索集中于推進環(huán)境公益訴訟，但也呈現(xiàn)出地方特色。清鎮(zhèn)環(huán)保法庭著重于案件的跨行政區(qū)劃集中管轄，積極推動形成公益訴訟裁判規(guī)則，同時，開始探索“三合一”及“三加一”審判模式。30參見黃曉云：《清鎮(zhèn)：污染“逼”出來的環(huán)保法庭》，載《中國審判》2013年第6期。參見“中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心與貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染責(zé)任糾紛案”（2014年7月3日最高人民法院發(fā)布9起環(huán)境資源審判典型案例）。無錫中院聯(lián)合無錫市檢察院出臺第一個環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定——《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，31參見高潔：《環(huán)境公益訴訟與環(huán)保法庭的生命力——中國環(huán)保法庭的發(fā)展與未來》，載《人民法院報》2010年1月29日。明確受案范圍，探索公益、私益交織性的環(huán)境案件審理方式。32參見“朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會與江陰港集裝箱公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”（2014年7月3日最高人民法院發(fā)布9起環(huán)境資源審判典型案例）。昆明中院在環(huán)境公益訴訟中探索生態(tài)修復(fù)責(zé)任及其承擔(dān)方式，33參見王向紅：《昆明：聯(lián)動執(zhí)法，修復(fù)生態(tài)》，載《中國審判》2013年第6期。并與昆明市檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，34參見蔡守秋：《論加強環(huán)境法庭的建設(shè)》，載曾曉東、周珂主編：《中國環(huán)境法治》（2012年卷），法律出版社2012年版，第35頁。制定環(huán)境公益訴訟案件庭審規(guī)則，規(guī)范環(huán)境公益訴訟案件的審理程序。

5.國際環(huán)境規(guī)則制定的參與度與話語權(quán)明顯提升

自第一次人類環(huán)境會議以后，中國積極參與國際環(huán)境保護事務(wù)和國際環(huán)境法的制定。在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開前，邀請41個發(fā)展中國家的環(huán)境部部長在北京進行磋商并發(fā)表了《北京宣言》，闡明發(fā)展中國家的共同立場和主張。35參見《發(fā)展中國家環(huán)境與發(fā)展部長級會議〈北京宣言〉》，載《中國人口·資源與環(huán)境》1991年第2期。1992年成立中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會，為中國在環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域同國際社會開展充分交流搭建平臺。1992年，中國代表團參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，時任國務(wù)院總理李鵬出席首腦會議并發(fā)表講話，闡述中國政府的原則立場，展示負責(zé)任大國態(tài)度。36主要內(nèi)容為：“經(jīng)濟發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)；保護環(huán)境是全人類的共同任務(wù)，但是經(jīng)濟發(fā)達國家負有更大的責(zé)任；加強國際合作要以尊重國家主權(quán)為基礎(chǔ)；保護環(huán)境和發(fā)展離不開世界的和平與穩(wěn)定；處理環(huán)境問題應(yīng)當兼顧各國現(xiàn)實的實際利益和世界的長遠利益?！眳⒁娤膱冶ぃ骸吨袊h(huán)境保護國際合作進程》，載《環(huán)境保護》2008年第21期。在積極參加《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》等國際環(huán)境保護文件的同時，于1994年發(fā)布第一個發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展議程——《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，將可持續(xù)發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展長遠規(guī)劃，37參見生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心：《從參與者貢獻者到引領(lǐng)者——我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展回顧》，載《紫光閣》2018年第11期。并逐步將可持續(xù)發(fā)展理念作為國內(nèi)環(huán)境立法的宗旨，在修訂《海洋環(huán)境保護法》（1999年）、《大氣污染防治法》（2000年）、《草原法》（2002年）和制定《防沙治沙法》（2001年）等法律時，明確將“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”作為立法目標。

中國政府高度關(guān)注氣候變化問題，積極參與氣候變化談判和國際會議，作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》首批締約方和政府間氣候變化委員會（IPCC）發(fā)起國之一，積極參與和推動氣候變化的國際談判和公約進程。在歷次公約締約方大會上，中國堅定維護公約的原則和框架，堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、公平原則和各自能力原則，遵循公開透明、廣泛參與、協(xié)商一致和締約方驅(qū)動的多邊談判規(guī)則，不斷加強公約的全面、有效和持續(xù)實施，為《京都議定書》在公約締約方第三次大會上的通過做出了積極貢獻。中國于1998年5月簽署、2000年5月批準《京都議定書》，38參見《中國政府已核準〈京都議定書〉》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2002年第4期。并在國內(nèi)法上加強了應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律、法規(guī)和政策措施的制定，如2005年全國人大常委會審議通過《可再生能源法》。2007年，中國公布發(fā)展中國家第一部國家方案——《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。39參見林燦鈴：《當代國際關(guān)系中的環(huán)境問題》，載李恒遠、常紀文主編：《中國環(huán)境法治》（2007年卷），法律出版社2008年版，第283頁。

據(jù)統(tǒng)計，到2013年，中國先后批準了《拉姆薩公約》《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》《關(guān)于保護臭氧層的維也納公約》《蒙特利爾議定書》《防治荒漠化公約》《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等多邊條約37個，還與日本、美國、蒙古國、朝鮮、加拿大、印度、韓國、俄羅斯等多個國家簽署了環(huán)境保護合作協(xié)定。

（三）環(huán)境法治迎來新時代（2013年至今）

黨的十八大以來，環(huán)境法治建設(shè)在習(xí)近平總書記“最嚴法治觀”的指引下，承擔(dān)起保障統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新使命。以憲法為核心的環(huán)境立法體系更加健全，環(huán)境執(zhí)法體制改革進入“深水區(qū)”，環(huán)境司法專門化專業(yè)化全面展開，國際環(huán)境治理體系中的引領(lǐng)性顯著增強，中國環(huán)境法治進入新時代。

1.生態(tài)文明“入憲”

2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，將“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”寫入序言并與其他國家目標相互協(xié)同，充實完善了已有環(huán)境保護憲法規(guī)范體系，為在環(huán)境法治中處理協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境保護等權(quán)力和權(quán)益沖突提供了憲法解決方案。與此對應(yīng)，憲法修正案對國務(wù)院的職權(quán)進行了修改，《憲法》第89條第6項明確了國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)，以憲法形式規(guī)定了國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的法定義務(wù)，為推進和深化環(huán)境監(jiān)管體制改革奠定了憲法基礎(chǔ)。

生態(tài)文明建設(shè)在憲法中的明確提出，為相關(guān)法律的制定和修訂提供了憲法依據(jù)。中國正在進行的民法典編纂，打上了鮮明的“綠色”烙印。2017年十二屆全國人大五次會議通過的《民法總則》第9條規(guī)定“民事主體從事民事活動，應(yīng)當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”，確立了民事活動的“綠色原則”；已經(jīng)公開征求意見的民法典物權(quán)編、民法典侵權(quán)責(zé)任編、民法典人格權(quán)編中，也都有相關(guān)的制度安排。2017年十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，確立了包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的檢察公益訴訟制度。40修改后的《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”修改后的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

2.環(huán)境立法體系更加健全

2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過《環(huán)境保護法》修訂案，對1989年制定的《環(huán)境保護法》進行了全面修訂，明確了其在環(huán)境立法體系中的基礎(chǔ)性地位。41參見彭波、毛磊：《全國人大常委會辦公廳召開新聞發(fā)布會：環(huán)保法25年首次大修》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2014-04/25/content_1861322.htm，2019年7月29日訪問。新《環(huán)境保護法》貫徹“五位一體”戰(zhàn)略，對價值目標與治理結(jié)構(gòu)進行了重新設(shè)計，明確將“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”42新《環(huán)境保護法》第1條。作為立法目的；明確了“保護環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”43新《環(huán)境保護法》第4條。的價值取向；明確地方政府環(huán)境保護職責(zé)以及企業(yè)、個人、社會的環(huán)境保護義務(wù)，構(gòu)建了政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與的多元共治新格局；以“大環(huán)?！钡睦砟畎才胖贫润w系，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護與環(huán)境污染防治、城市與農(nóng)村環(huán)境治理、統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責(zé)等問題。在制度建設(shè)方面，既在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上將污染防治領(lǐng)域較為成熟的執(zhí)法實踐上升為法律制度，賦予環(huán)保部門按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等強制執(zhí)法權(quán)，完善法律責(zé)任制度；又在保護和改善環(huán)境方面著力完善相關(guān)制度，規(guī)定了生態(tài)紅線、生物多樣性、生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理、環(huán)境與健康保護等新制度。

新《環(huán)境保護法》施行后，又先后修訂《大氣污染防治法》《水污染防治法》等9部單行法，制定《土壤污染防治法》等3部單行法；啟動了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《漁業(yè)法》《草原法》等單行法的修法程序，《長江保護法》《國家公園法》《能源法》等的制定也已納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。以《環(huán)境保護法》為基礎(chǔ)，涵蓋污染防治、生態(tài)環(huán)境保護及專門事項的環(huán)境立法體系在實踐中趨于成熟。

3.環(huán)境執(zhí)法體制改革迅速推進

2014年以來，國家相繼出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等40多項涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，對生態(tài)文明建設(shè)進行全面部署和系統(tǒng)安排，其中相當多的內(nèi)容涉及環(huán)境執(zhí)法體制機制改革。2018年十三屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，決定組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部，進一步理順自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境管理體制機制。自然資源部整合了原國土資源部及原國家海洋局、原國家測繪地理信息局，還有國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部和原國家林業(yè)局的相關(guān)職責(zé)，統(tǒng)一承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)管理、所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)、所有自然資源的調(diào)查和登記、所有國土空間的“多規(guī)合一”、管理山水林田湖草等全民所有自然資源資產(chǎn)的職責(zé)。同時，組建的生態(tài)環(huán)境部，整合了原環(huán)境保護部和原國土資源部、原國家海洋局、國家發(fā)展改革委、水利部、原農(nóng)業(yè)部等部門相關(guān)職責(zé)，進一步充實污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全三大職能領(lǐng)域，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境制度制定、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法和督察問責(zé)四大職能，從機構(gòu)上保證了新《環(huán)境保護法》建立的“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工負責(zé)、地方政府分級負責(zé)”管理體制的落實。與此同時，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革、省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革已經(jīng)全面推開，為落實新《環(huán)境保護法》建立的綜合執(zhí)法、協(xié)同聯(lián)動、督企督政、公眾參與等機制的落實提供了組織保障。

4.環(huán)境資源司法專門化和專業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展

2014年7月，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，推進環(huán)境資源審判專門化和專業(yè)化建設(shè)。五年來，各級人民法院受理各類環(huán)境資源一審案件1,081,111件，審結(jié)1,031,443件。最高人民法院先后發(fā)布15批共135個環(huán)境資源典型案例，其中10個案例被選取納入聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署數(shù)據(jù)庫。截至2019年6月，全國建立專門環(huán)境資源司法審判機構(gòu)1201個，其中環(huán)境資源審判庭325個，合議庭779個，巡回法庭70個。44參見喬文心：《最高法發(fā)布五年來環(huán)境資源審判工作有關(guān)情況》，載《人民法院報》2019年7月31日。

最高人民法院先后出臺《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想 為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務(wù)和保障的意見》等司法規(guī)范性文件，強調(diào)環(huán)境資源審判在救濟環(huán)境權(quán)益、制約公共權(quán)力、終結(jié)矛盾糾紛和公共政策形成中的作用，明確在環(huán)境資源審判中遵循環(huán)境正義、恢復(fù)性司法、生態(tài)預(yù)防等“綠色”司法理念，鼓勵地方法院對環(huán)境資源案件在管轄、審理模式、裁判方式和責(zé)任方式、執(zhí)行方式等方面探索創(chuàng)新。45參見最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2017—2018》白皮書。單獨或聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋，明確環(huán)境污染、非法采礦、破壞性采礦刑事案件，環(huán)境侵權(quán)、礦業(yè)權(quán)民事糾紛案件，環(huán)境民事公益訴訟、檢察公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的法律適用。

2015年7月，全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。2018年修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》正式確立檢察公益訴訟制度，最高人民檢察院積極推進檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟工作。2019年最高人民檢察院第八檢察廳成立，負責(zé)辦理法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等民事公益訴訟案件、生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件以及其他案件，辦理最高人民檢察院管轄的公益訴訟申訴案件等。各級檢察機關(guān)也設(shè)置了相應(yīng)機構(gòu)，為推進檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟工作奠定了基礎(chǔ)。46參見閻晶晶：《把握規(guī)律，更好履行檢察公益訴訟職責(zé)——專訪最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列》，載《檢察日報》2019年2月28日。

5.全球環(huán)境治理體系中的引領(lǐng)作用明顯增強

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，堅持推動構(gòu)建人類命運共同體，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者。2015年9月，習(xí)近平主席出席聯(lián)合國發(fā)展峰會，同各國領(lǐng)導(dǎo)人共同通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，設(shè)定了未來15年全球在減貧、健康、教育、環(huán)保等17個領(lǐng)域的發(fā)展目標。中國高度重視《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的落實，將可持續(xù)發(fā)展目標融入《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中并發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，對落實工作進行了全面部署，體現(xiàn)了中國作為負責(zé)任發(fā)展中大國的責(zé)任擔(dān)當。2016年5月，聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告，認為以“綠水青山就是金山銀山”為導(dǎo)向的中國生態(tài)文明戰(zhàn)略為世界可持續(xù)發(fā)展理念的提升提供了“中國方案”和“中國版本”，應(yīng)在全球加以推廣。47參見蔣安全、李志偉：《聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布〈綠水青山就是金山銀山〉報告——中國生態(tài)文明理念走向世界》，載《人民日報》2016年5月28日。

2015年12月，習(xí)近平主席出席《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方巴黎會議并作重要講話，提出“合作共贏、各盡所能”“奉行法治、公平正義”“包容互鑒、共同發(fā)展”的國際氣候治理新理念，建設(shè)性引領(lǐng)《巴黎協(xié)定》的談判及簽署。會前積極與美國、印度、法國、巴西、歐盟等主要國家或地區(qū)簽署雙邊氣候變化聯(lián)合聲明，協(xié)調(diào)立場，減少分歧，謀求共識，主動減少談判障礙。向聯(lián)合國提交首份“國家自主決定貢獻”清單，積極主動地推進談判進程。在談判過程中，始終代表廣大發(fā)展中國家的利益，堅持和重申“共同但有區(qū)別的責(zé)任”“各自能力”等基本原則。簽署《巴黎協(xié)定》后迅速交存批準文書，大力推動《巴黎協(xié)定》生效進程。48參見楊駿：《〈巴黎協(xié)定〉背后的中國智慧和力量》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/world/bldh/index.htm，2019年6月20日訪問。

2018年聯(lián)合國決定正式開啟《世界環(huán)境公約》的談判進程，中國始終參與并以建設(shè)性態(tài)度引領(lǐng)相關(guān)進程。2017年9月，王毅部長在《世界環(huán)境公約》主題峰會上提出公約制定應(yīng)堅持的四項原則，49主要包括：應(yīng)統(tǒng)籌考慮各方利益，做到堅持在可持續(xù)發(fā)展框架下討論環(huán)境問題、堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、堅持環(huán)境資源國家主權(quán)原則、堅持發(fā)展中國家的充分參與。參見外交部：《王毅出席〈世界環(huán)境公約〉主題峰會》，載外交部網(wǎng)：https://www.fmprc.gov.cn/web/tpxw/t1494802.shtml，2019年7月25日訪問。表達中國的基本立場。中國加入“邁向《世界環(huán)境公約》”特設(shè)工作組，在工作組實質(zhì)會議上，闡明對《國際環(huán)境治理不足報告》的法律觀點，50《中國聲音：關(guān)于“邁向〈世界環(huán)境公約〉”的法律觀點》，載中國國際法前沿微信公眾號，2019年1月23日。全面闡釋我國對工作組進程、國際環(huán)境法不足及解決方案有關(guān)問題的意見，并向工作組聯(lián)合主席提交書面評論。51《全球環(huán)境治理新進展：“邁向〈世界環(huán)境公約〉”進程就加強國際環(huán)境法執(zhí)行提出建議》，載中國國際法前沿微信公眾號，2019年5月29日。

二、歷程軌跡：砥礪前行形成中國特色

70年風(fēng)雨兼程，中國環(huán)境法治從無到有，在發(fā)展過程中留下了深刻的歷史足跡，顯現(xiàn)出中國特色社會主義環(huán)境法治道路的鮮明特征和規(guī)律。環(huán)境立法形成中國理念，環(huán)境執(zhí)法探索中國道路，環(huán)境司法體現(xiàn)中國制度，環(huán)境治理弘揚中國文化，“風(fēng)景這邊獨好”。

（一）環(huán)境立法彰顯中國理念

自1973年中國首次制定環(huán)境保護的規(guī)范性文件開始，就提出根據(jù)中國國情建立環(huán)境保護制度，展示了“絕不走先污染后治理彎路”的信心與決心。70年來，無論是制定新法還是修改舊法，始終堅持結(jié)合中國實際、解決中國問題、合理借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗提出中國對策的思路，逐步形成了“統(tǒng)籌五個文明建設(shè)、保障生態(tài)安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”的立法理念。

1.立法價值取向從“工業(yè)三廢控制”到生態(tài)文明建設(shè)。隨著國家環(huán)境保護戰(zhàn)略經(jīng)由“消除污染、保護環(huán)境”—“環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”—“科學(xué)發(fā)展觀”—“綠色發(fā)展”的不斷進步，中國環(huán)境立法的價值取向也經(jīng)歷了1978年《憲法》、1979年《試行法》、1982年《憲法》、1989年《環(huán)境保護法》、2014年新《環(huán)境保護法》、2018年憲法修正案的發(fā)展，實現(xiàn)了從污染防治到公眾健康、從發(fā)展優(yōu)先到保護優(yōu)先、從對環(huán)境資源的單一保護到五個文明建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的價值取向根本轉(zhuǎn)變。

2.立法范圍從“污染防治”到“生態(tài)安全”。1979年《試行法》和1989年《環(huán)境保護法》定位于“小環(huán)保”立法，其規(guī)制對象主要是“防治環(huán)境污染和其他公害”。52參見曲格平、彭近新：《環(huán)境覺醒——人類環(huán)境會議和中國第一次環(huán)境保護會議》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2010年版，第221—264頁。1982年《憲法》規(guī)定的“保護和改善生態(tài)環(huán)境”的內(nèi)容，體現(xiàn)在自然資源相關(guān)立法中。53在我國立法體系中，環(huán)保立法屬于行政立法，資源立法屬于經(jīng)濟立法，分屬于不同的立法子系統(tǒng)。2004年修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確了“維護生態(tài)安全”的立法目的。新《環(huán)境保護法》不僅在“保護和改善環(huán)境”一章中增加了保護生態(tài)安全的內(nèi)容，而且在第30條明確規(guī)定了保障生態(tài)安全義務(wù)。54新《環(huán)境保護法》第30條第1款：“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護和恢復(fù)治理方案并予以實施。”此外，《國家安全法》將生態(tài)安全納入國家總體安全體系。

3.規(guī)制對象從“城市企業(yè)”到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境立法在“小環(huán)?！倍ㄎ恢拢饕獓@規(guī)制企事業(yè)單位的污染行為和城市污染防治而建立制度體系。隨著環(huán)境污染從城市到農(nóng)村蔓延、生態(tài)環(huán)境破壞問題日益嚴重，新《環(huán)境保護法》將定位擴展至“大環(huán)?！?，并以促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為宗旨建立了全面規(guī)制政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民和社會的環(huán)境保護制度體系。

（二）環(huán)境執(zhí)法探索中國道路

自1973年設(shè)立國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組開始，環(huán)境執(zhí)法體制經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)建設(shè)部環(huán)境保護局到生態(tài)環(huán)境部、自然資源部的多次變革，但不變的是國家環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的地位越來越高、職能越來越強、執(zhí)法方式越來越法治化、執(zhí)法手段越來越豐富，走出了一條“從行政管制到多元共治、從單純督企到督企督政、從分別執(zhí)法到協(xié)同聯(lián)動”的中國式環(huán)境執(zhí)法道路。

1.從行政管制到多元共治?！对囆蟹ā方⒘艘哉疄橹鲗?dǎo)的“命令—控制”型環(huán)境行政管制模式。1982年國務(wù)院發(fā)布《征收排污費暫行辦法》開始運用市場機制。55參見張坤民：《在改革大潮中開創(chuàng)環(huán)境保護工作新局面（節(jié)錄）——在全國環(huán)保廳局長會議上的講話》，載《環(huán)境保護》1993年第1期。據(jù)統(tǒng)計，2007—2016年，國家共出臺343項環(huán)境經(jīng)濟政策，促進環(huán)境金融、環(huán)境稅費、生態(tài)補償、排污權(quán)交易等市場機制的運用。56參見楊琦佳、龍鳳、高樹婷、李曉瓊：《關(guān)于推進我國環(huán)境保護市場機制的思考》，載《環(huán)境保護》2018年第7期。新《環(huán)境保護法》建立了“政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與”的多元共治新體制：一方面規(guī)定地方政府的環(huán)境保護責(zé)任和監(jiān)督義務(wù)；另一方面專章規(guī)定信息公開和公眾參與，保護公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。與此同時，建立公益訴訟制度，鼓勵多主體參與環(huán)境治理。

2.從單純督企到督企督政并重。隨著立法范圍和規(guī)制對象的拓展，環(huán)境執(zhí)法也不再以企業(yè)為唯一對象，逐步擴大到監(jiān)督地方政府。新《環(huán)境保護法》規(guī)定地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的義務(wù)后，不僅各單行法進行了相應(yīng)修改，而且先后發(fā)布《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》等黨內(nèi)法規(guī)，就環(huán)保督察、黨政同責(zé)進行規(guī)定，為環(huán)保執(zhí)法提供具體依據(jù)。57參見刁凡超：《新〈環(huán)保法〉之下地方政府如何依法擔(dān)責(zé)，環(huán)境部詳列履責(zé)清單》，載澎湃網(wǎng)：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4012164，2019年7月26日訪問。與此同時，新《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等四項強制措施，賦予環(huán)保部門對企業(yè)更多的執(zhí)法權(quán)，原環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》等4個配套辦法，強化排污者的主體責(zé)任，為實施“最嚴格”環(huán)保執(zhí)法提供法律法規(guī)依據(jù)。58參見生態(tài)環(huán)境部：《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護部令第28號）、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（環(huán)境保護部令第29號）、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（環(huán)境保護部令第30號）、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（環(huán)境保護部令第31號）。

3.從分別執(zhí)法到協(xié)同聯(lián)動。我國在較長時期內(nèi)推行“分工負責(zé)”的執(zhí)法理念，法律賦予多個部門行使相關(guān)環(huán)境執(zhí)法權(quán)。592009年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原環(huán)保部、國家發(fā)展改革委等6部門制定的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》，促進地方政府組織各有關(guān)部門加強配合，開展聯(lián)合治污。國務(wù)院先后發(fā)布和批復(fù)《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》，要求建立聯(lián)防聯(lián)控機制。新《環(huán)境保護法》第20條明確規(guī)定跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)制度，推動各部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)既明確分工，又建立交流、合作、協(xié)調(diào)的制度。實踐中，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部與相關(guān)部門探索建立移送環(huán)境違法案件、60參見環(huán)境保護部等發(fā)布的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》（公治〔2014〕853號）。共同發(fā)布技術(shù)指南等協(xié)同機制，61參見環(huán)境保護部、商務(wù)部等發(fā)布的《企業(yè)綠色采購指南（試行）》（商流通函〔2014〕973號）。與司法機關(guān)的公益訴訟前置通報、生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與訴訟等銜接機制，推動了環(huán)境法的協(xié)同聯(lián)動執(zhí)行。62參見李干杰：《深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想以生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)異成績迎接新中國成立70周年——在2019年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上的講話》。

（三）環(huán)境司法體現(xiàn)中國制度

從2007年設(shè)立第一個專門環(huán)保法庭到2014年最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭，啟動了中國環(huán)境司法專門化的“快捷鍵”。司法機關(guān)將中國特色的環(huán)境司法作為國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化中的重要一環(huán)，始終服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)的大局，探索中國特色綠色審判道路、綠色司法理念，走出了一條體現(xiàn)中國司法制度特色的“從地方實驗到全國推行、從私益訴訟到三訴并行、從審判獨行到多元解紛”的“綠色司法”之路。

1.從地方實驗到全國推行。從2007年清鎮(zhèn)環(huán)保法庭設(shè)立到2014年最高人民法院環(huán)資庭成立，從2015年13個省、自治區(qū)、直轄市試點檢察公益訴訟到2018年全面實施檢察公益訴訟制度，中國走出了一條從下到上、從點到面的環(huán)境司法專門化路徑。最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）一方面通過單獨或聯(lián)合發(fā)布司法解釋、出臺相關(guān)指導(dǎo)意見、發(fā)布典型案例等方式開辟中國的綠色司法道路，結(jié)合中國訴訟制度和司法體制改革創(chuàng)造出“二審或三審合一”“審執(zhí)合一”等審判模式、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式、司法適度介入等綠色職權(quán)主義審判機制，以更好適應(yīng)環(huán)境司法的需要，體現(xiàn)參與式訴訟的特點。另一方面積極總結(jié)推廣地方法院、檢察院創(chuàng)造的公益訴訟專項資金、環(huán)境保護禁止令、跨行政區(qū)劃集中管轄、檢察建議書等體現(xiàn)環(huán)境司法特點的工作方式，逐步形成遵循自然規(guī)律、堅持保護優(yōu)先、促進綠色發(fā)展等“綠色”司法理念。

2.從私益訴訟到三訴并行。環(huán)境司法逐漸形成傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并行，專門化與專業(yè)化交織的“3+2”訴訟模式。63參見呂忠梅、劉長興：《環(huán)境司法專門化與專業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展：2017—2018年度觀察》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2019年第2期?！皟筛摺眴为毣蚵?lián)合制定相關(guān)司法解釋，專門就社會組織、檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟以及省級或地市級人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件規(guī)定專門審判程序和裁判規(guī)則。同時，針對部分環(huán)境資源案件仍然由傳統(tǒng)審判庭和檢察業(yè)務(wù)廳主管的情況，通過制定司法解釋的方式為傳統(tǒng)審判部門在審理相關(guān)案件時提供法律適用指導(dǎo)，統(tǒng)一裁判標準；通過發(fā)布典型案例為在傳統(tǒng)案件中貫徹“綠色司法”理念提供指引。這些措施，既保證了環(huán)境司法滿足環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等新類型案件的審判專門化需求，也兼顧了相關(guān)案件在傳統(tǒng)民事、刑事、行政訴訟架構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)“環(huán)境保護”專業(yè)化調(diào)整。64如最高人民法院發(fā)布的典型案例：被告單位德司達（南京）染料有限公司、被告人王占榮等污染環(huán)境案中將被告公司逃避支付的危險廢物處置費用和造成的環(huán)境損害后果作為確定判處罰金數(shù)額的依據(jù)；貴州省清鎮(zhèn)市流長苗族鄉(xiāng)人民政府訴黃啟發(fā)等確認合同無效糾紛案強調(diào)認定合同法律效力時應(yīng)將林木性質(zhì)等生態(tài)價值作為確認的重要因素；宜賓縣溪鳴河水力發(fā)電有限責(zé)任公司訴沐川縣人民政府政府信息公開案中確認了因環(huán)境和資源產(chǎn)生的間接利害關(guān)系等實質(zhì)審查要素。

3.從審判獨行到多元化解糾紛。環(huán)境司法機關(guān)積極探索與行政機關(guān)、專業(yè)機構(gòu)、社會公益組織合作解決環(huán)境資源糾紛，建立環(huán)境刑事案件與行政處罰的訴罰銜接、環(huán)境民事案件和公益訴訟案件的訴調(diào)銜接、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的訴商銜接機制，運用行政調(diào)解、人民調(diào)解等訴訟替代機制解決環(huán)境資源糾紛；在環(huán)境案件專門審判中邀請專業(yè)人員擔(dān)任人民陪審員、專家證人等參與審判，在判決承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的文書中邀請專業(yè)人員審核生態(tài)修復(fù)方案或監(jiān)督執(zhí)行生態(tài)修復(fù)方案等，65參見張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實證檢視：以環(huán)境審判機構(gòu)和環(huán)境審判機制為中心》，載《中國法學(xué)》2016年第6期。建立了既體現(xiàn)已有糾紛解決的體系規(guī)律、又彰顯環(huán)境糾紛解決特點的多元糾紛解決機制。

（四）環(huán)境治理弘揚中國文化

隨著環(huán)境法治建設(shè)的推進，環(huán)境法治宣傳教育不斷加強，全社會的環(huán)境保護意識日益提升，近千家環(huán)境保護社會團體和數(shù)以萬計的環(huán)保志愿者積極參與污染防治、生態(tài)保護，提起環(huán)境公益訴訟，督促和協(xié)助政府依法行政。植根于“天人合一”“和諧共生”“勤儉節(jié)約”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“綠色消費”“低碳生活”“節(jié)能節(jié)水”理念逐漸融入公眾生活，形成了“公眾參與從無到有、環(huán)境治理體系從疏到密、環(huán)境法治教育從弱到強”的良好態(tài)勢。

1.公眾參與從無到有。公眾參與作為世界公認的環(huán)境保護原則，在中國的推行與國家對社會組織的定位密切相關(guān)。2006年、2007年原環(huán)境保護總局先后頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，以行政規(guī)章方式確認了公眾參與。新《環(huán)境保護法》將“公眾參與”作為基本原則加以規(guī)定后，原環(huán)境保護部出臺《環(huán)境保護公眾參與辦法》，對依法、有序、自愿、便利的公眾參與進行了具體制度安排。66參見環(huán)境保護部：《推動公眾參與依法有序發(fā)展提高環(huán)保公共事務(wù)參與水平——解讀〈環(huán)境保護公眾參與辦法〉》，載中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/22/content_2900767.htm，2019年7月15日訪問。2015年最高人民法院、原環(huán)境保護部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，鼓勵和規(guī)范社會組織提起環(huán)境公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計，已有700多家組織經(jīng)民政部審核獲得提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，67張園園、王光照、段學(xué)虎：《全國700多家社會組織可提起環(huán)保公益訴訟》，載《齊魯晚報》2015年1月16日。截至2018年，全國法院已受理涉及全國29個省的300多件由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。68參見最高人民法院《中國環(huán)境資源審判》（2016）、《中國環(huán)境資源審判》（2017）、《中國環(huán)境資源審判》（2018）。環(huán)境公益基金會、自然和環(huán)境保護公益組織迅速發(fā)展，許多公益組織本著與政府合作精神積極提交環(huán)境保護立法意見、69參見皮磊：《中國擬立法保護生物遺傳資源綠發(fā)會組織召開專家研討會》，載《公益時報》網(wǎng)：http://www.gongyishibao.com/html/gongyizixun/11552.html，2019年8月10日訪問；參見北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所：《自然之友關(guān)于〈水污染防治法（草案）〉的意見和建議》，載自然之友網(wǎng)：http://www.fon.org.cn/index.php?option=com_k2&view=item&id=12723:2017-06-25-13-32-09&Itemid=177，2019年8月10日訪問。發(fā)布相關(guān)信息、70參見李禾：《“蔚藍地圖”可實時獲得環(huán)境信息》，載人民網(wǎng)：http://scitech.people.com.cn/n/2015/0504/c1057-26940929.html，2019年8月10日訪問。參與自然保護，71參見江玲：《桃花源生態(tài)保護基金會：出資1個億，保護1%》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/gongyi/2017-06/07/c_129627097.htm，2019年8月10日訪問；參見李文瑤：《螞蟻森林3年5億用戶1億棵樹：科技推動人人公益》，載環(huán)球網(wǎng)：http://tech.huanqiu.com/internet/2019-04/14779379.html?agt=15438，2019年8月10日訪問；參見韓樂悟：《“讓候鳥飛”公益基金在京啟動》，載人民網(wǎng)：http://legal.people.com.cn/n/2013/0109/c188502-20142792.html，2019年8月10日訪問。以各種方式加入生態(tài)環(huán)境保護立法、執(zhí)法、司法和環(huán)境治理行動。

2.環(huán)境社會治理體系從疏到密。政府改變“一家監(jiān)管，億人污染和破壞”的被動格局，與創(chuàng)新社會治理體系緊密結(jié)合，在基層治理中發(fā)揮環(huán)保公益組織和環(huán)保志愿者的積極作用，努力構(gòu)建新《環(huán)境保護法》第9條72新《環(huán)境保護法》第9條：“各級人民政府應(yīng)當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，營造保護環(huán)境的良好風(fēng)氣?！薄敖逃姓块T、學(xué)校應(yīng)當將環(huán)境保護知識納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護意識?！薄靶侣劽襟w應(yīng)當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督?！币?guī)定的“共建共享共治”機制。一方面通過社區(qū)網(wǎng)格化、信息化建設(shè)，將“綠色消費”“低碳生活”理念融入社會主義核心價值觀，通過傳統(tǒng)戲曲、歌舞、曲藝等形式進行社區(qū)宣講、現(xiàn)身說法，開展多種形式、豐富多彩的環(huán)境保護知識和環(huán)境法知識宣傳；另一方面通過政府購買服務(wù)、項目委托等方式，鼓勵社會公益組織和志愿者參與節(jié)能節(jié)水、垃圾分類、舊衣物回收等環(huán)境保護行動，發(fā)揮其在決策參與、執(zhí)行指導(dǎo)與監(jiān)督方面的治理功能，利用睦鄰、友鄰、善鄰傳統(tǒng)密織環(huán)境治理體系。

3.環(huán)境法治專業(yè)人才培養(yǎng)從弱到強。1980年國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組與相關(guān)部門共同制定《環(huán)境教育發(fā)展規(guī)劃（草案）》，將環(huán)境教育納入國家教育規(guī)劃。73參見張坤民：《環(huán)境保護教育為本——談我國環(huán)境教育的形勢和任務(wù)》，載《上海環(huán)境科學(xué)》1993年第1期。1981年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》明確提出：“中、小學(xué)要普及環(huán)境科學(xué)知識。大學(xué)和中等專業(yè)學(xué)校的理、工、農(nóng)、醫(yī)、經(jīng)濟、法律等專業(yè)，要設(shè)置環(huán)境保護課程。有條件的院校，應(yīng)設(shè)置環(huán)境保護專業(yè)?！?990年國務(wù)院學(xué)位委員會發(fā)布的《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》首次將“環(huán)境法學(xué)”列為法學(xué)二級學(xué)科，1997年學(xué)科名稱調(diào)整為“環(huán)境與資源保護法學(xué)”，迄今全國已有16個博士學(xué)位授權(quán)點和100個碩士學(xué)位授權(quán)點，74參見教育部：《學(xué)位授予與人才培養(yǎng)學(xué)科目錄》（2018年4月更新），載教育部網(wǎng)：http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_833/201804/t20180419_333655.html，2019年7月15日訪問。為環(huán)境法治建設(shè)培養(yǎng)了大量專業(yè)人才。

三、中國經(jīng)驗：接續(xù)奮斗探尋環(huán)境法治規(guī)律

新中國成立70年來，環(huán)境法治之所以取得巨大的歷史性成就，歸根結(jié)底是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全體人民不懈探索、接續(xù)奮斗的結(jié)果。而矢志不渝地推進法治建設(shè)、完善以憲法為核心的環(huán)境保護法律體系、推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境法治建設(shè)國內(nèi)國際兩個大局是實現(xiàn)“良法善治”的必由之路。

（一）矢志不渝地推進環(huán)境法治建設(shè)

中國環(huán)境法治建設(shè)始終在執(zhí)政黨的直接推動下發(fā)展，中國共產(chǎn)黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)集體為實現(xiàn)從物質(zhì)文明到生態(tài)文明的飛躍付出了巨大的努力，習(xí)近平生態(tài)文明思想體現(xiàn)了環(huán)境法治發(fā)展的根本規(guī)律，為推進環(huán)境法治現(xiàn)代化提供了理論武裝和行動指南。

1.從物質(zhì)文明到生態(tài)文明的飛躍

生態(tài)文明的思想發(fā)展突出表現(xiàn)在對人與自然關(guān)系的認識上。75參見蔡守秋、王歡歡：《論加強環(huán)境法治文化建設(shè)的重要性和緊迫性》，載李恒遠、常紀文主編：《中國環(huán)境法治》（2007年卷），法律出版社2008年版，第28頁。新中國成立初期黨和國家面臨的歷史任務(wù)是在千瘡百孔的舊中國基礎(chǔ)上抓緊建立新中國的工農(nóng)業(yè)體系。因此，主張在認識自然的基礎(chǔ)上利用和改造自然。1972年，在周恩來總理的直接推動下，中國派代表團出席斯德哥爾摩人類環(huán)境會議并指示召開一次全國性的環(huán)保會議，76參見曲格平：《新中國環(huán)境保護工作的開創(chuàng)者和奠基者——周恩來》，載《黨的文獻》2000年第2期。參見劉春秀：《周恩來對環(huán)境保護工作的重大貢獻》，載中共中央文獻研究室科研管理部編：《新中國60年研究文集》，中央文獻出版社2009年版，第433頁。為中國專門環(huán)境立法的起步奠定了基礎(chǔ)。

改革開放初期，面對十年“文化大革命”浩劫后百廢待興、百業(yè)待舉的局面，黨和國家開始認識到人與自然的關(guān)系是相互的，在提出“發(fā)展才是硬道理”的同時，也提出要尊重自然、按照自然規(guī)律來發(fā)展經(jīng)濟。鄧小平同志明確指出“應(yīng)該集中力量制定……其他各種必要的法律，例如……環(huán)境保護法”，77鄧小平：《解放思想、實事求是，團結(jié)一致向前看》，載鄧小平：《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第146—147頁。為1978年“環(huán)境保護”入憲、1982年“生態(tài)環(huán)境”入憲和1979年《試行法》、1989年《環(huán)境保護法》的制定提供了思想先導(dǎo)。78參見李志萌：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下鄧小平環(huán)境保護思想的時代價值》，載《求實》2013年第4期。

黨的十二大在提出經(jīng)濟建設(shè)目標的同時，明確指出社會主義精神文明是社會主義的重要特征，是社會主義制度優(yōu)越性的重要表現(xiàn)；79參見馬曉東：《黨的十二大：全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面》，載《寧夏日報》2015年4月9日。在建設(shè)物質(zhì)文明的同時，要努力建設(shè)社會主義精神文明。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，江澤民同志明確提出必須把實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略始終作為一件大事來抓，80參見江澤民：《必須把實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略始終作為大事來抓——在第四次全國環(huán)境保護會議上的講話》，載《環(huán)境保護》1996年第8期。強調(diào)要不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制下的環(huán)境保護法律體系，81參見江澤民：《在中央計劃生育和環(huán)境保護工作座談會上的講話》，載《中國質(zhì)量》1998年第5期。為在環(huán)境立法和執(zhí)法過程中貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了理念指引。

進入20世紀以后，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，與之相對應(yīng)的是越來越大的人口資源環(huán)境壓力，黨和國家更加重視人與自然的和諧，對生態(tài)文明思想有了深入的思考。黨的十六大正式將“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”寫入黨的報告，同時明確了建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)涵和任務(wù)是建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。82參見江澤民：《全面建設(shè)小康社會,開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》，載《前進》2002年第12期。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》首次在國家文件中提出“倡導(dǎo)生態(tài)文明”。83《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）第5條：“……積極推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，切實改變‘先污染后治理、邊治理邊破壞’的狀況，依靠科技進步，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，倡導(dǎo)生態(tài)文明，強化環(huán)境法治……努力讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活。”

在黨的十七大報告中，胡錦濤同志詳述了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵并提出將“建設(shè)生態(tài)文明”作為中國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求之一。84參見胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《前進》2007年第11期。黨的十八大進一步提升了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略意義和歷史地位，85參見張文臺：《以生態(tài)文明建設(shè)的十個基本體系推進美麗中國建設(shè)》，載《人民日報（海外版）》2012年11月30日。強調(diào)“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，86參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《前進》2012年第12期。為全國人大啟動和完成1989年《環(huán)境保護法》的修訂及環(huán)境司法執(zhí)法實踐迅速發(fā)展注入了動力與活力。

“生態(tài)文明”概念在中國誕生絕非偶然。它從國家治理角度表達了中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的理念、政策與實踐，為將國際可持續(xù)發(fā)展研究的最新成果用以深化中國生態(tài)文明建設(shè)的理論、戰(zhàn)略與法律提供了廣闊空間，87參見諸大建：《生態(tài)文明僅僅是環(huán)保？其實，中國特色的生態(tài)文明“長”這樣》，載上觀新聞：https://www.jfdaily.com/news/detail?id=162888，2019年8月12日訪問。也為中國環(huán)境法治現(xiàn)代化提供了理論基礎(chǔ)。

2.習(xí)近平生態(tài)文明思想指引環(huán)境法治現(xiàn)代化

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”總體布局中不可或缺的重要內(nèi)容，“美麗中國”成為社會主義現(xiàn)代化強國的奮斗目標。2018年6月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表重要講話，基于馬克思主義哲學(xué)立場尤其是辯證唯物主義和歷史唯物主義，對新時代中國為什么要大力推進生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的理論意涵與未來愿景、生態(tài)文明建設(shè)實踐的重大戰(zhàn)略及任務(wù)要求等一系列核心問題進行了系統(tǒng)性闡述，構(gòu)成了一個獨立而完整的環(huán)境社會政治理論體系。88參見郇慶治：《習(xí)近平生態(tài)文明思想的標志性理論文獻》，載中國社會科學(xué)網(wǎng)：http://theory.gmw.cn/2019-02/07/content_32472685.htm，2019年8月10日訪問。

習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。89參見習(xí)近平：《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《求是》2019年第2期?！白顕馈鄙鷳B(tài)法治觀既表明中央推進生態(tài)文明建設(shè)的堅定決心，也抓住了運用法治思維和法治方法這個“牛鼻子”。其中蘊含的統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的生態(tài)倫理觀、綠水青山就是金山銀山的協(xié)同發(fā)展觀、走生產(chǎn)發(fā)展生活富裕生態(tài)良好發(fā)展道路的科學(xué)政績觀、為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境和為全球生態(tài)安全作出貢獻的執(zhí)政為民觀，彰顯了強烈的理論自信和政治智慧，具有強烈的實踐品格和為民情懷。90參見呂忠梅：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想研究》，載《江漢論壇》2018年第1期?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”“綠色發(fā)展”“美麗中國”寫進黨章和憲法，成為全黨的意志、國家的意志和全民的共同行動。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，誕生了系統(tǒng)科學(xué)、邏輯嚴密的習(xí)近平生態(tài)文明思想。新時期我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境法治建設(shè)從認識到實踐所發(fā)生的歷史性變革、取得的歷史性成就，歸根于習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引。91參見《求是》編輯部：《在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下邁入新時代生態(tài)文明建設(shè)新境界》，載《求是》2019年第3期。

（二）不斷完善以憲法為核心的環(huán)境保護法律體系

法治的前提在于有法可循，自1978年“環(huán)境保護”入憲以來，中國的環(huán)境立法進入了“快車道”。截至2018年，全國人大及其常委會通過環(huán)境資源等相關(guān)法律30多部，約占國家全部法律的十分之一。92參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)的中國現(xiàn)象：由來與前程——源自環(huán)境法和法學(xué)學(xué)科發(fā)展史的考察》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。以憲法為核心的環(huán)境保護法律體系在理論與實踐發(fā)展中不斷完善。

1.生態(tài)文明“入憲”為環(huán)境保護法律體系建設(shè)提供根本遵循

自1978年《憲法》到1982年《憲法》，環(huán)境保護的國家目標條款體系得以建立。2018年《憲法》在既有體系基礎(chǔ)上，通過憲法序言第7自然段增加“生態(tài)文明”、包含綠色發(fā)展在內(nèi)的“新發(fā)展理念”以及“和諧美麗”等價值宣示予以原則性強化。與此同時，將“生態(tài)文明建設(shè)”規(guī)定為國務(wù)院職權(quán)，表明生態(tài)環(huán)境保護并非嚴格的法律保留事項。這些規(guī)定使憲法規(guī)范體系得到進一步充實，回應(yīng)了加強生態(tài)文明建設(shè)的價值訴求。我國憲法采用“國家目標”而非“環(huán)境權(quán)”的規(guī)定方式，通過對國家權(quán)力課予不同層次的義務(wù)，滿足“環(huán)境權(quán)入憲”的功能期待，93參見張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》，載《法學(xué)家》2018年第3期。為構(gòu)建以憲法為核心、跨法律部門的協(xié)同性環(huán)境保護法律體系提供了根本遵循。

2.整體主義思維為環(huán)境保護法律體系建設(shè)提供基礎(chǔ)方法

自1979年《試行法》將“合理利用自然環(huán)境，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞”確定為立法宗旨以來，雖然不同時期的環(huán)境法律對立法宗旨的表述有所變化，但環(huán)境立法的規(guī)制對象包括“自然環(huán)境保護，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞”的核心內(nèi)容始終未變，經(jīng)濟社會與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的理念始終未變。在具體立法中，始終把握環(huán)境法律關(guān)系具有重構(gòu)主客體關(guān)系特殊性所呈現(xiàn)的“人—自然—人”結(jié)構(gòu)，把握環(huán)境社會關(guān)系由既有社會關(guān)系派生、需由不同法律對同一社會關(guān)系進行調(diào)整的特性，94參見呂忠梅：《環(huán)境法律關(guān)系特性探究》，載《環(huán)境法評論》2018年第1期。以整體性思維構(gòu)建了以憲法為基礎(chǔ)、以生態(tài)環(huán)境保護專門立法為骨干、涵蓋相關(guān)部門法中環(huán)境保護規(guī)范的“大環(huán)?！狈审w系，確立了以環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)紅線、環(huán)境影響評價、環(huán)境與健康風(fēng)險評估為代表的事前預(yù)防類法律制度，以環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保督察為代表的行為管制類法律制度，以生態(tài)補償、排污權(quán)交易、環(huán)境行政指導(dǎo)為代表的激勵指導(dǎo)類法律制度以及以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境訴訟制度為代表的事后救濟類法律制度，充分彰顯了“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的整體主義方法論。

3.法律與政策的相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護法律體系建設(shè)提供制度工具

中國環(huán)境法律體系最具特色的屬性在于環(huán)境立法和環(huán)境政策的相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化。一些行之有效的環(huán)境法基本制度比如“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度等都經(jīng)歷了“政策提出——試行探索——立法確認”的政策法律化過程。95這既可以充分發(fā)揮環(huán)境政策應(yīng)對環(huán)境問題的及時有效性，并將經(jīng)過實踐檢驗的政策上升為法理制度；也可以更好地保證在法律的框架下通過實施具體可操作的環(huán)境政策加以執(zhí)行和落實?！凹娌稍醋哉蜗到y(tǒng)的環(huán)境政策之長，通過連接溝通、‘外部兼容’等途徑形成合作、共治格局……”96參見郭武、劉聰聰：《在環(huán)境政策與環(huán)境法律之間：反思中國環(huán)境保護的制度工具》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期。

（三）堅定推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化

70年來，中國環(huán)境法治的一個鮮明特征就是不斷探索適合我國國情的環(huán)境法治路徑，通過各種途徑和形式，促進環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

1.立足國情推動環(huán)境法治進程

環(huán)境法治的完善要全面系統(tǒng)，但因國情需要，黨和政府針對不同階段和時期,立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)境問題的特性、公眾需求的不同，實行了有計劃、有側(cè)重的環(huán)境法治策略。97比如，黨的十八大以來，面對人民群眾對生態(tài)環(huán)境問題的高度關(guān)注，習(xí)近平總書記指出：“環(huán)境保護和治理要以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點，強化水、大氣、土壤等污染防治，著力推進重點流域和區(qū)域水污染防治，著力推進重點行業(yè)和重點區(qū)域大氣污染治理。既下大力氣解決當前突出問題，又探索建立長久管用、能調(diào)動各方積極性的體制機制?！眳⒁娏?xí)近平：《在海南考察工作結(jié)束時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第83頁。一方面，通過憲法、法律和政策進行頂層設(shè)計，為推進環(huán)境法治工作指明方向；另一方面，通過試點示范、重點突破等方式，探索處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的方法與途徑。在憲法確定的環(huán)境保護國家目標之下，無論是環(huán)境保護法從試行到正式頒布，還是環(huán)境司法的先行先試，抑或是環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點、生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)等經(jīng)驗積累，都為新時代環(huán)境法治發(fā)展提供了豐富實踐養(yǎng)分。

2.促進環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)變

我國自《試行法》開始，建立了以政府為主導(dǎo)、以行政機制為主的環(huán)境管理體制和法律制度。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，以行政機制為主的環(huán)境管理體制弊端逐漸暴露，我國開始探索市場機制和多元共治機制。在法律上逐步確立了排污收費、生態(tài)補償、排污權(quán)交易、環(huán)境稅、綠色核算、生態(tài)責(zé)任審計等經(jīng)濟措施，發(fā)揮市場機制的作用。與此同時，改革行政“命令—控制”型管理方式，完善公眾參與制度，鼓勵企業(yè)和社會公眾參與生態(tài)環(huán)境保護；修訂相關(guān)法律，完善訴訟制度，充分發(fā)揮司法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護中的功能與作用，建立了行政約束、市場激勵、法律規(guī)范和技術(shù)支撐并舉的環(huán)境治理新體制。

3.生態(tài)環(huán)境行政機構(gòu)持續(xù)提升管理能力

自1973年成立國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，我國的專門環(huán)境保護機構(gòu)歷經(jīng)多次機構(gòu)改革并不斷升格，但歷次改革并沒有真正解決“環(huán)保不下河，水利不上岸”的“部門分工也分家”問題以及中央與地方的事權(quán)配置失衡問題。新《環(huán)境保護法》確立了生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管體制并授予強制執(zhí)法權(quán)，推進環(huán)境監(jiān)管能力的提升。2015年國家出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步提出在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制，完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接。2018年十三屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，決定組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。自然資源部著重履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，即統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記、自然資源所有者權(quán)益和自然資源開發(fā)利用；統(tǒng)一國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)修復(fù)。98參見趙爽、仝宗莉：《陸昊解讀自然資源部核心職責(zé)和三方面主要工作》，載人民網(wǎng)：http://lianghui.people.com.cn/2019npc/n1/2019/0312/c425476-30972186.html，2019年8月12日訪問。生態(tài)環(huán)境部則把原來分散的污染防治和生態(tài)保護職責(zé)統(tǒng)一起來，打通了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳，99參見參見孫奕、高敬：《環(huán)保部部長李干杰：組建生態(tài)環(huán)境部將實現(xiàn)“五個打通”》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2018-03/17/c_1122551701.htm，2019年8月12日訪問。為提升環(huán)境監(jiān)管能力創(chuàng)造了良好條件。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境法治建設(shè)國內(nèi)國外兩個大局

中國環(huán)境法治70年的發(fā)展，既在立足中國實際的基礎(chǔ)上合理借鑒國外成熟的制度成果和先進經(jīng)驗，又積極參與和引領(lǐng)全球環(huán)境治理，努力共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。

1.堅持中國環(huán)境法治的國際格局與全球視野

中國的環(huán)境法治與世界同時起步，也深受國際社會環(huán)境保護理念與法律的影響。改革開放的進程中，市場經(jīng)濟體制的建立、全球市場的融入、國際環(huán)境保護的蓬勃發(fā)展對推進中國環(huán)境法治具有十分重要的作用。《我們共同的未來》研究報告提出的可持續(xù)發(fā)展原則、《聯(lián)合國海洋公約》中的預(yù)防為主原則、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》提出的風(fēng)險預(yù)防原則、《人類環(huán)境宣言》關(guān)于環(huán)境民主的強調(diào)、聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會提出的污染者負擔(dān)原則100參見呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)》，法律出版社2008年版，第55頁。等國際環(huán)境法原則或理念，陸續(xù)被我國吸收、借鑒。世界范圍內(nèi)的環(huán)境立法有三個高潮，其中1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議前后，西方各發(fā)達國家紛紛制定環(huán)境保護基本法并在憲法中規(guī)定環(huán)境保護的內(nèi)容；1992年里約熱內(nèi)盧人類環(huán)境與發(fā)展大會前后，世界各國按照可持續(xù)發(fā)展理念重新審視原有環(huán)境立法或者制定新的環(huán)境法，一些國家開始制定或者編纂環(huán)境法典；101參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期。2002年約翰內(nèi)斯堡首腦會議前后，世界各國根據(jù)聯(lián)合國千年發(fā)展目標，細化和完善國內(nèi)環(huán)境立法。中國的環(huán)境立法基本上實現(xiàn)了與世界“同頻共振”。1982年到1990年，全國人大常委會相繼制定了《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等10部法律。1993年到2003年全國人大常委會制定、修改了《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》等14部法律。2003年到2013年全國人大常委會制定和修改了《放射性污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《可再生能源法》等11部法律。在不同時期的立法中都吸收和借鑒了國際社會可持續(xù)發(fā)展研究的最新成果，其中一些法律是中國為落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略而制定。102如《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》是中國為響應(yīng)聯(lián)合國《21世紀議程》而制定。

2.共謀全球生態(tài)文明建設(shè)大計

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，既涉及國內(nèi)發(fā)展方式的深刻轉(zhuǎn)變問題，又關(guān)涉中國承擔(dān)國際責(zé)任、引領(lǐng)世界各國共同應(yīng)對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)問題。多年來，中國積極參與全球環(huán)境治理，取得了巨大成就。特別是十八大以來，通過加強環(huán)境法治建設(shè)，推動我國生態(tài)環(huán)境保護實現(xiàn)從理性認識到實踐創(chuàng)新的巨大飛躍，取得了舉世矚目的成就，為全球生態(tài)文明建設(shè)貢獻了中國經(jīng)驗、中國智慧、中國力量。103參見王治河：《共謀全球生態(tài)文明建設(shè)大計》，載求是網(wǎng)：http://www.qstheory.cn/wp/2018-05/29/c_1122903545.htm，2019年8月10日訪問。

與此同時，中國以應(yīng)有的大國責(zé)任和擔(dān)當精神積極參與推動全球環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，率先發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，向聯(lián)合國交存《巴黎協(xié)定》批準文書，積極履行《生物多樣性公約》和《蒙特利爾議定書》等國際環(huán)境公約；實現(xiàn)消耗臭氧層物質(zhì)的淘汰量達到發(fā)展中國家總量的50%以上，成為對全球臭氧層保護貢獻最大的國家。在氣候變化國際合作方面，中國認真落實氣候變化領(lǐng)域南南合作政策承諾，支持發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。在“一帶一路”建設(shè)中與相關(guān)國家互助合作，開展造林綠化，共同改善環(huán)境，為維護全球生態(tài)安全貢獻中國力量。104參見于向東：《共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的中國擔(dān)當》，載《人民日報》2018年9月10日。越來越多的美國科學(xué)家和環(huán)保人士“日益把希望的目光從美國轉(zhuǎn)向中國，將中國視為領(lǐng)導(dǎo)這場反對氣候異常變化戰(zhàn)斗的領(lǐng)袖”。105參見王治河：《共謀全球生態(tài)文明建設(shè)大計》，載求是網(wǎng)：http://www.qstheory.cn/wp/2018-05/29/c_1122903545.htm，2019年8月10日訪問。

四、展望未來：勇毅篤行建設(shè)美麗中國

新中國成立70年來,環(huán)境法治建設(shè)取得了巨大成就，實現(xiàn)了歷史性飛躍。科學(xué)立法保證良法善治，嚴格執(zhí)法維護法治權(quán)威，公正司法確保公平正義，公眾參與提振社會文明。尤其是黨的十八大以來，以法治思維和法治方法推進生態(tài)文明建設(shè)已納入黨和政府治國理政的常態(tài)性議事日程，生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計與制度體系構(gòu)建進展迅速，“四大戰(zhàn)略部署”扎實推進，106黨的十八大報告明確提出了我國建設(shè)生態(tài)文明當前和今后一段時期內(nèi)亟須完成的四項任務(wù)：一、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二、全面促進資源節(jié)約；三、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度；四、加強生態(tài)文明制度建設(shè)。參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《前進》2012年第12期。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，綠色發(fā)展取得明顯成效。但是，當前生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況和“建設(shè)美麗中國”的既定目標都在嚴肅地告訴我們：生態(tài)文明法治建設(shè)仍然“挑戰(zhàn)重重、壓力巨大、矛盾突出”，處于“關(guān)鍵期”“攻堅期”“窗口期”的“三期疊加”，“我們必須咬緊牙關(guān)，爬過這個坡，邁過這道坎”。107參見習(xí)近平：《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《求是》2019年第2期。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到黨和政府“全面建成小康社會”的政治承諾，關(guān)系到新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化目標的全面實現(xiàn)，關(guān)系到中華民族文明的永續(xù)發(fā)展，意義重大、影響深遠。這需要我們以更大的決心、更久的定力、更強的恒心、更高的能力推進環(huán)境法治建設(shè)。新時代環(huán)境法治面臨著新的挑戰(zhàn)和機遇，“美麗中國”目標呼喚環(huán)境法治現(xiàn)代化。

（一）實現(xiàn)環(huán)境權(quán)“入憲”

大力推進生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)上是黨和政府對新時代已經(jīng)發(fā)生的社會基本矛盾變化和廣大人民群眾對美好生活新向往的主動回應(yīng)，即努力提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。108參見郇慶治：《習(xí)近平生態(tài)文明思想的標志性理論文獻》，載中國社會科學(xué)網(wǎng)：http://theory.gmw.cn/2019-02/07/content_32472685.htm，2019年8月10日訪問。這種回應(yīng)在法律上的一個重要體現(xiàn)就是以憲法形式確認當代及今后世代中國公民享有在良好環(huán)境中生存的基本權(quán)利并承擔(dān)保護環(huán)境的義務(wù)，進一步完善環(huán)境憲法規(guī)范體系。通過環(huán)境權(quán)“入憲”，在憲法確定環(huán)境保護國家目標的基礎(chǔ)上，確定以保障公眾生命健康為核心的環(huán)境保護價值取向，促進我國環(huán)境治理由質(zhì)量管理向風(fēng)險預(yù)防的轉(zhuǎn)型升級，既可以為完善公民環(huán)境權(quán)益保護的各類法律制度提供明確的憲法保障，又可以為公民要求國家維持有利于人民生存的生態(tài)紅線、承擔(dān)積極改善環(huán)境質(zhì)量義務(wù)提供憲法依據(jù)，也可以為社會主體負有保護環(huán)境、不侵害環(huán)境義務(wù)提供憲法基礎(chǔ)。109參見呂忠梅：《環(huán)境權(quán)入憲的理路與設(shè)想》，載《法學(xué)雜志》2018年第1期。

（二）啟動環(huán)境法典編纂

自1978年以來，我國已制定了37部環(huán)境保護相關(guān)法律和數(shù)以千計的法規(guī)和規(guī)章，環(huán)境立法體系基本形成。但是，由于缺乏統(tǒng)一的立法思路，環(huán)境法并未形成有效的法律體系。各種法律制度之間既呈現(xiàn)明顯的碎片化、相互重疊乃至相互矛盾，也存有諸多疏漏。尤其是在生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能保護、大規(guī)模人群健康受害救濟、生態(tài)環(huán)境受害救濟等方面存在制度空白，實現(xiàn)綠色發(fā)展所必需的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制、環(huán)境風(fēng)險管控機制、環(huán)境監(jiān)測評估與信息共享機制也缺乏相關(guān)法律制度支撐，這些問題已直接影響生態(tài)環(huán)境保護法律實施的效率與效能。為妥善解決這個問題，編纂環(huán)境法典是可行且具有比較優(yōu)勢的環(huán)境立法體系化方案。一方面，通過法典編纂，按照綠色發(fā)展的要求對現(xiàn)行法律、法規(guī)進行重新評價和審視，將綠色發(fā)展的要求轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、司法的價值取向之一，推動生態(tài)環(huán)境法治的現(xiàn)代化。另一方面，充分彰顯法典推進生態(tài)文明體制改革的政治意義，以環(huán)境法典編纂作為中國生態(tài)文明體制改革的成果與象征。110參見呂忠梅、竇海陽：《機遇與挑戰(zhàn)：民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期。

（三）完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制

加強生態(tài)文明建設(shè)，目的是解決中國的不可持續(xù)發(fā)展問題；將生態(tài)文明建設(shè)納入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全過程，本質(zhì)上是為了處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。但是，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系“錯綜復(fù)雜”，只有兩者間達到了協(xié)調(diào)與平衡，國家和地區(qū)發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的繁榮和強大。111參見馬中：《環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展》，載《金融博覽》2013年第7期。協(xié)調(diào)與平衡這兩者之間的關(guān)系，需要從法律上建立和實施環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制，即在決策過程中對環(huán)境、經(jīng)濟、社會進行統(tǒng)籌兼顧，并通過制度化方式對決策內(nèi)容、程序和方式做出明確規(guī)定，確保將環(huán)境因素納入各項決策的考量因素之中，實現(xiàn)科學(xué)決策、協(xié)調(diào)發(fā)展。新《環(huán)境保護法》通過相應(yīng)的制度安排，初步建立了環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律機制，但該機制的運行并不樂觀。從中央生態(tài)環(huán)境保護兩輪督察發(fā)現(xiàn)的問題看，主要根源是處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系上的認識偏差、行為偏離。112參見杜希萌：《生態(tài)環(huán)境部第三批中央環(huán)保督察 7?。ㄊ校﹩栘?zé)917人》，載央廣網(wǎng)：http://china.cnr.cn/NewsFeeds/20181227/t20181227_524463959.shtml，2019年7月15日訪問；參見高敬：《第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察近日將啟動》，載中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/08/content_5407153.htm，2019年7月11日訪問。生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的組建，一定程度上解決了統(tǒng)一監(jiān)管問題，但并不能從根本上解決將“綠色發(fā)展”理念與措施貫穿于經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全過程的問題。因此，必須更好發(fā)揮法律與政策相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化的優(yōu)勢，完善環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制，促進環(huán)境治理水平和治理能力現(xiàn)代化。

（四）形成中國特色的“綠色”司法制度體系

經(jīng)過五年多的發(fā)展，我國環(huán)境司法專門化繼續(xù)深入，環(huán)境司法的專業(yè)化水平進一步提升，生態(tài)文明建設(shè)背景下司法的生態(tài)轉(zhuǎn)向清晰可見。但不容否認的是，環(huán)境司法的探索主要還在實踐層面，理性系統(tǒng)的“綠色司法”制度尚未真正形成，亟須通過修訂法律、出臺司法政策和司法解釋，明確環(huán)境司法組織的性質(zhì)、任務(wù)、組織體系、組織與活動原則及其工作制度，建立環(huán)境偵查制度、環(huán)境檢察制度、環(huán)境審判制度、環(huán)境糾紛多元化解制度、環(huán)境法律服務(wù)制度等，切實解決環(huán)境司法制度與已有司法制度的體系化、協(xié)調(diào)性問題。在司法體制改革過程中，要進一步完善環(huán)境司法體制和工作機制，確保公正司法，切實維護公眾環(huán)境資源權(quán)益，打擊生態(tài)環(huán)境犯罪行為，監(jiān)督生態(tài)環(huán)境行政行為，維護生態(tài)環(huán)境公共利益，為中華民族子孫后代永享優(yōu)美宜居的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間提供堅實的司法保障，積極回應(yīng)人民群眾對環(huán)境司法的新期待新要求。

（五）以法治方式提升生態(tài)文化素養(yǎng)

建設(shè)美麗中國的核心是形成綠色發(fā)展方式和生活方式。生態(tài)文化是生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的“軟實力”，也是環(huán)境法治得以實現(xiàn)的“生態(tài)環(huán)境”。生態(tài)環(huán)境保護的啟迪，源于文化的覺醒；生態(tài)環(huán)境保護的推動，得益于文化的自覺；生態(tài)環(huán)境保護的成果，在文化融入中提升。當前，嚴峻的環(huán)境狀況和環(huán)境風(fēng)險已無法回避，社會整體“對環(huán)境保護認同度較高、認知度不足、踐行度較低”和“對環(huán)境需求較多、付諸行動不夠”的狀態(tài)必須改變，113參見章少明：《大力推進生態(tài)文化建設(shè)》，載《中國環(huán)境報》2018年4月12日。迫切需要以法治方式推進生態(tài)文化建設(shè)，將新《環(huán)境保護法》以及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的政府、學(xué)校、社區(qū)、新聞媒體、公民個人的環(huán)境文化建設(shè)責(zé)任和義務(wù)落到實處，切實采取措施開展多種形式的環(huán)境文化教育和宣傳。我們應(yīng)結(jié)合中國生態(tài)文化傳統(tǒng)，吸收當代自然科學(xué)和人文社會科學(xué)知識，開展綜合教育、持續(xù)教育、終身教育，提升全社會的生態(tài)知識教養(yǎng)、生態(tài)倫理教養(yǎng)、生態(tài)審美教養(yǎng)、生態(tài)行為教養(yǎng)；要進一步培育和激勵廣大公眾自主創(chuàng)建生態(tài)文明的能力，把生態(tài)文化教育所獲得的知識、道德、智慧和所有能力應(yīng)用于每一個人的生存方式中，通過每一個人自覺積極地發(fā)揮其在日常生活中的最大作用，促進生態(tài)文明中國社會模式的發(fā)展成熟。114參見佘正榮：《生態(tài)文化教養(yǎng)：創(chuàng)建生態(tài)文明所必需的國民素質(zhì)》，載《南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008年第3期。

（六）講好中國可持續(xù)發(fā)展的法治故事

可持續(xù)發(fā)展是中國與世界共謀生態(tài)文明建設(shè)的最大利益契合點和最佳合作切入點，是破解當前全球性問題的“金鑰匙”。115參見習(xí)近平：《堅持可持續(xù)發(fā)展共創(chuàng)繁榮美好世界——在第二十三屆圣彼得堡國際經(jīng)濟論壇全會上的致辭（2019年6月7日，圣彼得堡）》，載《人民日報》2019年6月8日。與西方國家后工業(yè)化文明不同，中國的生態(tài)文明是要用生態(tài)文明的原則來改造傳統(tǒng)意義上的工業(yè)文明，實質(zhì)是中國特色的可持續(xù)發(fā)展。這種發(fā)展既不是沿襲傳統(tǒng)的工業(yè)文明，也不是提前進入西方國家的后工業(yè)化文明，而是結(jié)合中國社會主義初級階段的國情，走生態(tài)化的工業(yè)文明道路。116參見諸大建：《生態(tài)文明僅僅是環(huán)保？其實，中國特色的生態(tài)文明“長”這樣》，載上觀新聞：https://www.jfdaily.com/news/detail?id=162888，2019年8月12日訪問。中國的環(huán)境法治既植根于中國的可持續(xù)發(fā)展道路、發(fā)展方式，也為中國的可持續(xù)發(fā)展道路、發(fā)展方式保駕護航，具有鮮明的中國特色。用國際可持續(xù)發(fā)展的“法言法語”解讀中國的生態(tài)文明理念、法律與實踐，有助于引領(lǐng)全球環(huán)境治理，為推進聯(lián)合國2030全球可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)貢獻中國方案、中國力量。與此同時，將國際可持續(xù)發(fā)展法治研究的新成果新思想融入“美麗中國”建設(shè)，也可以深化我們的生態(tài)文明理念、戰(zhàn)略與政策，完善環(huán)境法治，推動實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化。