應(yīng)松年

中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長

雖然我們對行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建立和諧社會(huì)、保護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政方面寄予厚望，希望其成為解決行政糾紛的主渠道，并且近幾年，復(fù)議的行政案件在數(shù)量上有很大增長，與訴訟的比重有一定提高，但顯然還要付出很多努力，期望在這次行政復(fù)議法修改中能充分總結(jié)我國幾十年行政復(fù)議的經(jīng)驗(yàn)，使復(fù)議制度在我國建立和諧社會(huì)、保護(hù)公民權(quán)益、助力法治政府建設(shè)方面發(fā)揮更好的作用。

一、行政復(fù)議制度的歷史發(fā)展

（一）行政復(fù)議的內(nèi)涵

行政復(fù)議，是我國行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的法律制度的專用名稱。各國也有類似制度，但名稱不同。

在我國，行政復(fù)議是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，作出行政復(fù)議決定。申請人是公民、法人或其他組織；被申請人是作出行政行為，被公民、法人或其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān)；行政復(fù)議的標(biāo)的是引發(fā)爭議的行政行為。

從上述行政復(fù)議的內(nèi)涵可以看出，行政復(fù)議制度具有雙重性質(zhì)：一是行政性，行政復(fù)議是由上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)行政行為的審查，是一種監(jiān)督制度，屬于行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)；二是準(zhǔn)司法性，行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對申請人和被申請機(jī)關(guān)之間的糾紛居中作出裁決、解決行政爭議的制度，這與一般的監(jiān)督不同，是一種三方關(guān)系。居中裁決，必須遵循裁決的規(guī)則，但它是行政機(jī)關(guān)居中裁決，裁決者不是司法機(jī)關(guān)，因此稱為準(zhǔn)司法性。行政復(fù)議的作用是多方面的，它通過解決行政爭議，保護(hù)公民權(quán)益，監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)依法行政，且在行政系統(tǒng)中進(jìn)行自我糾錯(cuò)。

（二）行政復(fù)議與行政訴訟

行政復(fù)議制度的發(fā)展，由來已久。近代以來，國家的三項(xiàng)權(quán)力，即立法、行政、司法，都有各自的領(lǐng)域、內(nèi)容和特點(diǎn)，糾紛和爭議理應(yīng)統(tǒng)歸法院解決，但行政復(fù)議仍在各國迅速發(fā)展起來，原因何在？一般認(rèn)為，近代以來，由于政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)大大增加，因而行政機(jī)關(guān)與公民、法人的糾紛也大量增加，全部由法院承擔(dān)，難負(fù)其重，因此行政復(fù)議制度迅速發(fā)展起來。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)解決爭議，還有許多法院所沒有的優(yōu)勢。其實(shí)還有一個(gè)重要原因，這就是行政機(jī)關(guān)自己愿意做行政爭議的解決者。例如英國，建立行政裁判制度，行政裁判所達(dá)兩千個(gè)。后來因議會(huì)干預(yù)，發(fā)布弗蘭克斯委員會(huì)與調(diào)查法，建立行政裁判所委員會(huì)，才被納入整體軌道。美國更簡單，直接規(guī)定行政成熟原則，復(fù)議前置，必須經(jīng)過行政法法官的裁決，才有可能提起訴訟。為什么這些國家的行政機(jī)關(guān)喜歡復(fù)議，因?yàn)樾姓?fù)議可以讓上級行政機(jī)關(guān)了解和掌握下級行政機(jī)關(guān)存在的問題，及時(shí)糾正，也能進(jìn)一步促進(jìn)與公民、法人的關(guān)系，英國行政裁判所每年處理一百萬件以上的案件，起訴的僅五千件。美國行政法官對90%以上的案件都用和解解決，有利于社會(huì)的安定。

對于行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系，一般的規(guī)則是，復(fù)議在前，訴訟在后，對復(fù)議決定不服的可以再起訴到法院，實(shí)現(xiàn)司法最終解決原則。

行政復(fù)議與行政訴訟比較，對公民來說，行政復(fù)議具有一些優(yōu)勢：行政復(fù)議的受理范圍比較廣，除裁量行為的合法性外，也裁量行為的合理性問題，甚至某些行政系統(tǒng)內(nèi)部的問題，也可以受理；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)性人才多，因而專業(yè)性問題也易于解決；此外，行政復(fù)議大部分采用行政性的程序，且一般都不收費(fèi)，因而簡便而廉價(jià)。這些都是行政復(fù)議吸引公民、法人的地方，從而使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道。

對行政復(fù)議裁決不服的，可以提起訴訟。在世界上其他國家，原、被告一般都是原爭議雙方，因?yàn)閺?fù)議是行政機(jī)關(guān)居中裁決，帶有司法性，所以復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)被告，而在中國，復(fù)議機(jī)關(guān)可以作為被告，這是中國才有的做法。

（三）世界主要國家行政復(fù)議的歷史發(fā)展

行政復(fù)議早就在各國的某些領(lǐng)域存在，但規(guī)模和影響不大，沒有引起關(guān)注。近代以來，政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)以至公民生活，其干預(yù)和管理強(qiáng)度大大增加，可以說無所不管，導(dǎo)致行政矛盾和糾紛大量增加。由行政機(jī)關(guān)自己設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員，自己解決這些糾紛矛盾就迅速發(fā)展起來。

英國采用的是行政裁判所制度，各行各業(yè)建立眾多行政裁判所解決行政爭議和相關(guān)的民事爭議，每年處理一百萬起案件，裁判后不服向法院提起訴訟的，僅五千件，可見還是很有成效的。后來有人提出意見，英國議會(huì)成立弗蘭克斯委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)論是裁判所是必需的、可行的，但必須遵循公開、公平、無偏私三原則，并成立行政裁判所委員會(huì)，作為指導(dǎo)和監(jiān)督裁判工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)。英國的行政裁判所制度有些類似于行政復(fù)議制度。

美國的制度有其自己的特點(diǎn)和發(fā)展史，“二戰(zhàn)”后，美國制定了行政程序法，在各部門建立了聽證審查官制度，用以解決本部門的行政爭議和有關(guān)民事爭議。后來有人提出，自己當(dāng)自己法官，違背公正原則。由此，美國進(jìn)行改革，把所有在各部門的聽證審查官的獎(jiǎng)懲任免全部收歸各州人事部門統(tǒng)一管理，并改名為行政法官，以示其也是法官，使公正性大大提升。但還有人提出行政法官的辦公機(jī)構(gòu)仍在部門內(nèi)，公正性會(huì)受到影響，于是許多州又將行政法官辦公室獨(dú)立出來。美國90%的行政爭議和與行政相關(guān)的民事糾紛都由行政法官辦公室解決，成效顯著。

東亞地區(qū)的行政復(fù)議制度，以日本對中國的影響最大。日本行政復(fù)議制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，早期是明治時(shí)期，稱為訴愿法，明治憲法下的訴愿，“比起救濟(jì)制度，更傾向于將訴愿定位為行政監(jiān)督制度”。1962年修改為《行政不服審查法》，“行政上的不服審查，是指對行政廳處分以及其他公權(quán)力糾紛行為不服的國民，向行政機(jī)關(guān)提出不服申訴，通過行政機(jī)關(guān)的裁斷來救濟(jì)自己權(quán)利、利益的程序。不服申訴由行政機(jī)關(guān)裁斷，這一點(diǎn)區(qū)別于行政訴訟法?！薄坝捎谛姓C(jī)關(guān)裁斷屬于行政的‘自我統(tǒng)制’缺乏‘第三人性’，因此也常常被指出在判斷和審理的公正性上存在著問題?！?參見［日］市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，田林等譯，法律出版社2017年版，第249頁。2014年，對《行政不服審查法》進(jìn)行了修訂，其第一章第一款明確：“通過規(guī)定國民能經(jīng)簡單迅速且公正的程序廣泛地對行政廳提出不服申訴的制度的目的在于，在實(shí)施國民權(quán)利利益救濟(jì)的同時(shí)，確保行政的適當(dāng)運(yùn)行?！毙录尤肓朔从承抻営懻撘庖娭械墓?。同時(shí)也明確行政不服審查制度的特點(diǎn)是簡單、迅速且公正，讓國民廣泛地提出申訴。其目的一是對國民權(quán)利利益的救濟(jì)，二是確保行政的適當(dāng)運(yùn)行。

為此，在具體制度設(shè)計(jì)上，審理主體中建立了審理員制度，在審查請求中建立了審理員制度和行政不服審查制度，在再審查請求程序中建立審理員制度，總的目標(biāo)，就是在審理中引入一些外在的機(jī)構(gòu)、人員和程序，使之向公正邁進(jìn)。

可以看出，世界各國行政復(fù)議制度的發(fā)展，有一個(gè)共同的特點(diǎn)：解決行政爭議的過程中，充分利用行政復(fù)議的優(yōu)點(diǎn)，但都力爭達(dá)到公正的要求，由此使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道。

法國應(yīng)該說有其特殊性，明確司法不得干預(yù)行政，包括一切行政爭議的解決。法國建立了國家參事院，后改為行政法院，專門審理行政案件，行政法院自成體系，終局裁判，與普通法院無關(guān)。法國行政法院通過嚴(yán)格的程序，實(shí)現(xiàn)了公正的目標(biāo)，在人民中有很高威望。

二、我國行政復(fù)議的發(fā)展

1949年的《共同綱領(lǐng)》、1954年憲法和1982年憲法，都有對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為，公民可以向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴、控告的規(guī)定。新中國成立初期，我國就在一些領(lǐng)域建立了行政復(fù)議制度，稱為復(fù)查、復(fù)議、復(fù)核、復(fù)審、申訴等。1950年《財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法的規(guī)定》規(guī)定：“被檢查的部門，對檢查機(jī)構(gòu)之措施，認(rèn)為不當(dāng)時(shí)，得具備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)，申請復(fù)議處理?！蓖?，政務(wù)院通過《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》，規(guī)定了復(fù)議委員會(huì)的性質(zhì)任務(wù)以及受案范圍。同期，政務(wù)院還通過了《印花稅暫行條例》，規(guī)定“被處罰人不服稅務(wù)機(jī)關(guān)之處罰，得于5日內(nèi)提請復(fù)議，或向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)申訴”。1951年政務(wù)院公布《暫行海關(guān)法》規(guī)定：“稅則的解釋，貨物在稅則上的歸納和完稅價(jià)格的審定，其權(quán)限屬于海關(guān)，受（發(fā)）貨人或其代理人有異議時(shí)，得自海關(guān)填發(fā)稅款繳納證的次日起十四天內(nèi)，以書面向海關(guān)提出申訴。”“海關(guān)接到申訴后，應(yīng)在海關(guān)總署規(guī)定的期限內(nèi)，將該案重新審核，并得變更原決定，如維持原決定時(shí)，應(yīng)加具體意見轉(zhuǎn)發(fā)海關(guān)總署，受（發(fā)）貨人或其代理人對變更的決定仍不服時(shí)，應(yīng)于接到變更決定通知之日起七日內(nèi)，提出再訴，由海關(guān)轉(zhuǎn)報(bào)海關(guān)總署審理，海關(guān)總署的決定為最后決定?！贝撕?，國營企業(yè)管理，農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷及農(nóng)業(yè)稅管理，圍繞衛(wèi)生檢疫等方面都有行政復(fù)議的規(guī)定，但此后，20世紀(jì)60年代至70年代中后期，行政復(fù)議制度停滯不前直至不再存在。

1978年十一屆三中全會(huì)后，實(shí)行改革開放，恢復(fù)民主法制，明確提出要“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，法律制度方面，刑法、刑訴法、民法、民訴法也紛紛出臺(tái)，其中對行政復(fù)議制度影響最大的是1982年《民事訴訟法（試行）》，其第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法院。”這就為作為“民告官”的行政訴訟的發(fā)展開了一個(gè)窗口。這以后，各地法院開始受理行政案件，規(guī)定可以提起行政訴訟的法律、行政法規(guī)迅速增加，達(dá)上百件。在這些法律、行政法規(guī)中，同時(shí)也都有行政復(fù)議的規(guī)定，之前由復(fù)議機(jī)關(guān)自行最終解決的途徑不再適用。按照司法最終解決的原則，由行政機(jī)關(guān)解決的行政爭議可以提起訴訟，司法最終裁決。在此期間出現(xiàn)了幾種復(fù)議與訴訟銜接的形式：一是必須先復(fù)議，后訴訟，稱為復(fù)議前置；二是自由選擇，可以先復(fù)議再訴訟，也可以不經(jīng)復(fù)議直接訴訟；還有一種復(fù)議終局，不得再起訴，這種規(guī)定極少，都是在某些特殊情況下。這幾種形式，后來在制定行政訴訟法時(shí)都得到了承認(rèn)。

1986年開始討論行政訴訟法的制定，由于行政復(fù)議與行政訴訟緊密聯(lián)系，因此許多行政復(fù)議問題也一并討論，這為1990年《行政復(fù)議條例》的頒布奠定了基礎(chǔ)。

1.關(guān)于行政復(fù)議監(jiān)督的內(nèi)容

當(dāng)時(shí)大家都認(rèn)為行政復(fù)議是公民對行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，向其上級提出重新審查的要求，因而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督，監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)是否依法行政，保護(hù)公民權(quán)益。其實(shí)，當(dāng)時(shí)行政訴訟法的立法宗旨也寫明是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，行政訴訟是司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督。這二者在性質(zhì)上有共性和區(qū)別，都是對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督，但一個(gè)是行政內(nèi)部的監(jiān)督，另一個(gè)是司法監(jiān)督，因而在內(nèi)容上也有區(qū)別。司法監(jiān)督主要是對行政機(jī)關(guān)的行政行為合法性的審查，不能對行政機(jī)關(guān)按裁量權(quán)行使職權(quán)時(shí)是否合理進(jìn)行審查，只有在一種特殊情況下，即在行政處罰嚴(yán)重不合理、顯失公正時(shí)，方可審查。但行政復(fù)議的監(jiān)督，不僅監(jiān)督是否合法，也監(jiān)督行使裁量權(quán)時(shí)是否合理，因而，《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益……”，“復(fù)議機(jī)關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查?！?/p>

2.關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告

當(dāng)時(shí)把行政復(fù)議的決定看成是行政機(jī)關(guān)的行政行為，因此，當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服提起訴訟時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。1990年實(shí)施的《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！卑褟?fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的問題，按復(fù)議內(nèi)容拆分為兩種情況。當(dāng)時(shí)，參加討論的同志一般都認(rèn)為，當(dāng)事人對復(fù)議決定不服再提起訴訟的，無論是改變的復(fù)議決定還是維持的復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)該是被告，因?yàn)槎际菑?fù)議機(jī)關(guān)的意思表示。但法院的同志提出，復(fù)議有兩種情況，一種是復(fù)議前置，必須先復(fù)議，然后提起訴訟；另一種是自由選擇。在當(dāng)時(shí)的復(fù)議申請中，公安機(jī)關(guān)的具體行政行為引起復(fù)議是各類復(fù)議中數(shù)量最多的，且都是復(fù)議前置，這樣，全市各區(qū)的公安行政案件，申請復(fù)議時(shí)必須都到市公安局，對市公安局復(fù)議決定不服的，都到局所在地的法院提起訴訟。在當(dāng)時(shí)的情況下，市公安局所在地的法院，行政訴訟相當(dāng)多，其他法院的相對較少，各法院之間的行政案件無法平衡，這不利于行政訴訟的發(fā)展，因而他們提出，可否一分為二，復(fù)議決定改變的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告，復(fù)議決定維持的，原機(jī)關(guān)當(dāng)被告，使之平衡。也有同志認(rèn)為不應(yīng)分開，復(fù)議機(jī)關(guān)如不想當(dāng)被告，就都會(huì)給予維持，成了維持會(huì)，但最后還是通過拆分為二，維持的由原機(jī)關(guān)當(dāng)被告，改變的由復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，這一決定后來影響很大。

3．關(guān)于行政復(fù)議的申請

對于復(fù)議的申請，當(dāng)時(shí)提出了諸多考慮因素。當(dāng)時(shí)多數(shù)同志的意見認(rèn)為應(yīng)該向作出該行為的上級部門申請，因?yàn)閺?fù)議常涉及許多專業(yè)性因素，特別是裁量案件。但是，也有人提出，在基層還要考慮方便群眾的因素，因?yàn)榛鶎映鞘杏袝r(shí)可能離上級政府比較遠(yuǎn)，應(yīng)該在縣城內(nèi)申請復(fù)議比較方便。最后大家同意，申請復(fù)議由當(dāng)事人選擇，可以去上級主管部門申請復(fù)議，也可以去本級人民政府申請。

但如果是國務(wù)院各部門做出的行為，向何處申請復(fù)議？如果向國務(wù)院申請，當(dāng)事人不服復(fù)議決定，向法院提起訴訟，誰當(dāng)被告，由國務(wù)院當(dāng)被告？這在中國是不可能的，經(jīng)過反復(fù)討論，國務(wù)院部門作出的行為，當(dāng)事人不服，仍向各部門申請復(fù)議，不服再向法院起訴，以部門當(dāng)被告。一定要向國務(wù)院申訴的，也是可以的，但國務(wù)院的裁決將是最終裁決，不能再起訴。這仍然堅(jiān)持了當(dāng)事人選擇原則。

國務(wù)院各部門和省、市、自治區(qū)政府屬于同一級別，因此，如不服省、市、自治區(qū)政府所作行為，也必須向省、市、自治區(qū)政府申請復(fù)議，也可以向國務(wù)院申請最終裁決。

4．機(jī)構(gòu)和人員

作出復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)是復(fù)議機(jī)關(guān)，但具體處理復(fù)議事務(wù)的還需要有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)一致意見是交復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)的法制部門，因?yàn)楫?dāng)時(shí)建立法制部門時(shí)就是為了處理行政機(jī)關(guān)的法律事務(wù)，復(fù)議也由法制部門處理，是很自然的事情。后來就在法制部門內(nèi)設(shè)立了復(fù)議機(jī)構(gòu)并配置了專門人員。

5．復(fù)議決定的依據(jù)

這是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。當(dāng)時(shí)討論行政訴訟的法律依據(jù)時(shí)，對規(guī)章能否作為依據(jù)，爭論激烈，最后決定的是以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章，用了“參照”二字。但復(fù)議與訴訟不同，首先，復(fù)議范圍比訴訟廣，它不僅審查合法性問題，還要審查合理性問題，許多行政裁量行為的依據(jù)，常常是規(guī)章以下的規(guī)范性文件所規(guī)定的，它們都是基層行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的依據(jù)；其次，復(fù)議是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督，上級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件當(dāng)然也為下級行政機(jī)關(guān)所必須遵循，因此，行政復(fù)議的法律依據(jù)，不僅是法律、法規(guī)與規(guī)章，還應(yīng)包括上級行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍性約束力的決定、命令。但是，當(dāng)公民對復(fù)議決定不服，訴至法院時(shí)，法院是否應(yīng)當(dāng)對復(fù)議案件適用的規(guī)章以下的規(guī)范性文件也作審查？同樣，公民對復(fù)議機(jī)關(guān)審查依據(jù)裁量權(quán)所作的復(fù)議的合理性決定不服時(shí)，提起訴訟，法院是否也應(yīng)該對合理性問題作出審查，這兩點(diǎn)當(dāng)時(shí)都沒有明確。

總之，在討論行政訴訟時(shí)，同時(shí)也討論了行政復(fù)議，為制定《行政復(fù)議條例》奠定了基礎(chǔ)。

三、我國行政復(fù)議的主要問題

我國規(guī)定行政復(fù)議制度的法律法規(guī)共三部，即《行政復(fù)議條例》《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》?！缎姓?fù)議法》是《行政復(fù)議條例》在法律層級上的提升，由條例到法內(nèi)容大致相同。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》是根據(jù)現(xiàn)實(shí)和復(fù)議制度的發(fā)展對《行政復(fù)議法》的很多規(guī)定作了發(fā)展和明確。行政復(fù)議制度建立以后，隨著實(shí)踐的發(fā)展，存在的問題也開始顯露。

1.行政復(fù)議是不是單純的上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)的法律制度？顯然，它無法解釋行政復(fù)議申請人提起，上級行政機(jī)關(guān)對申請人和下級行政機(jī)關(guān)之間的糾紛作出裁決這樣一種與上下級之間的直接監(jiān)督截然不同的法律制度的性質(zhì)，行政復(fù)議是在解決下級行政機(jī)關(guān)與申請人之間的行政爭議中達(dá)成下級行政機(jī)關(guān)是否依法行政，并保護(hù)公民權(quán)益的目的，這涉及許多具體制度的設(shè)置，2007年實(shí)施的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》明確了這一點(diǎn)（第1條：“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用……”）。

2.復(fù)議與訴訟的銜接，這一問題涉及諸多方面，爭論不斷。按照司法最終裁決原則，對復(fù)議決定不服可以提起訴訟，這沒問題。但提起訴訟后，誰當(dāng)被告？1990年的《行政訴訟法》第25條在2017年修訂《行政訴訟法》時(shí)改為第26條，規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@就是所謂“雙被告制度”，這一規(guī)定在實(shí)務(wù)和理論界引發(fā)了巨大爭論。行政復(fù)議是復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁決行政爭議的帶有司法性質(zhì)的行為，復(fù)議機(jī)關(guān)不可能當(dāng)被告，這是世界通例。

3.《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?/p>

這是明確規(guī)定了對抽象行政行為的復(fù)議審查，但限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件且只有對具體行政行為不服提出復(fù)議申請時(shí)，才能對該具體行為依據(jù)的規(guī)范性文件一并提出審查請求，一般稱為附帶審查，而不能單獨(dú)對規(guī)范性文件提出審查。因而這一對規(guī)范性文件審查的范圍是有嚴(yán)格限制的，但不管如何，這在受案范圍上也是一個(gè)重大突破。

總的來看，我國對法律、法規(guī)、規(guī)章，有立法法加以規(guī)范，但缺乏對規(guī)范性文件的規(guī)定。

4.關(guān)于管轄。行政復(fù)議的管轄，開始時(shí)以各部門的上級業(yè)務(wù)主管部門為主，當(dāng)時(shí)主要是從專業(yè)性上考慮，行政復(fù)議法改為由申請人自由選擇，也可向同級政府申請，再后來有些地方開始變化，變成把復(fù)議集中到本級政府管轄，這一改變是有必要的，“首先，一級政府內(nèi)設(shè)工作部門，是由該級政府設(shè)置和授權(quán)，代表政府管理某一部門業(yè)務(wù)的，其作出的行為是否合法合理，是否侵犯了申請人的合法權(quán)益，理應(yīng)由所屬政府作出復(fù)議決定，屬于一級政府的監(jiān)督權(quán)和政績。其次，申請復(fù)議就在本地，方便老百姓。第三，在一級政府所設(shè)各部門中，有些復(fù)議案件多，有些少，甚至沒有，在設(shè)置復(fù)議機(jī)構(gòu)時(shí)，就很難確定設(shè)或不設(shè)。集中于市縣政府，就可以保證各部門，如有復(fù)議都可提起，且有專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一解決人員和經(jīng)費(fèi)問題，復(fù)議由各業(yè)務(wù)部門解決，就必然造成機(jī)構(gòu)人員分散，復(fù)議人員嚴(yán)重不足。第四，2005年后，為促進(jìn)公正，各地開始設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)。復(fù)議委員會(huì)要求委員中有半數(shù)以上為外聘專家，這在小一些的縣城，各部門都請，是難以做到的，而需要由市、縣統(tǒng)一建立復(fù)議機(jī)構(gòu)，即使如此，有些小的縣城還相當(dāng)困難。實(shí)踐證明，由地方各級政府集中建立復(fù)議機(jī)構(gòu)，有利于推進(jìn)復(fù)議制度的發(fā)展?！?參見應(yīng)松年：《對〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2期。

5.關(guān)于調(diào)解和解。1990年施行的行政訴訟法就規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。行政復(fù)議條例一樣，也規(guī)定不得調(diào)解，但1999年的行政復(fù)議法對此未置可否，沒有對調(diào)解和解問題作出規(guī)定。到了2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，大大前進(jìn)了一步，對和解與調(diào)解分別作了規(guī)定。第40條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議，申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。”第50條規(guī)定：“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。（一）公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛?！?/p>

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》把和解、調(diào)解都列入復(fù)議制度，顯然是與復(fù)議的總目標(biāo)相聯(lián)系的。復(fù)議是為了解決行政爭議，構(gòu)建和諧社會(huì)，和解、調(diào)解就是不可或缺的手段。行政機(jī)關(guān)和公民、法人、其他組織發(fā)生爭議，公民一般都會(huì)希望在行政系統(tǒng)內(nèi)解決，在中國人的傳統(tǒng)觀念里，如果把官司打到法院去，就意味著和行政機(jī)關(guān)撕破臉了，但是今后還要和行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，以和為上，最好都在行政系統(tǒng)內(nèi)解決，而解決的方法更希望是和解、調(diào)解。而對行政機(jī)關(guān)來說，能通過和解、調(diào)解化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也是各級政府都追求的目標(biāo)。雖然和解、調(diào)解必須在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益，但這是不難做到的。行政自由裁量權(quán)的范圍是極其寬闊的，且行政機(jī)關(guān)具有諸多手段，來彌補(bǔ)可能給公民造成的損害。美國的行政法官制度，多數(shù)的行政爭議都通過行政法官解決，和平解決爭議，這對保護(hù)公民權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)是極有作用的，由此也大大減輕了法院的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，司法最終裁決還是必須的，它是復(fù)議得以用和解、調(diào)解方式解決糾紛的保障，特別是依法公正解決矛盾的保障。在行政復(fù)議中注意發(fā)揮和解、調(diào)解的作用，也是今后行政復(fù)議制度發(fā)展的一個(gè)重要方向。

6.關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)。推進(jìn)復(fù)議公正，是所有建立復(fù)議制度的國家都必須努力追求的目標(biāo)，只有復(fù)議能做到公正，不但是實(shí)際上的公正，而且是看得見的公正，公民才能首先來申請復(fù)議，而不是直接提起訴訟，或者經(jīng)復(fù)議后不再提起訴訟，從而使復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道。

21世紀(jì)初，我國開始了建立行政復(fù)議委員會(huì)的探索，復(fù)議委員會(huì)由經(jīng)遴選的專職行使復(fù)議權(quán)人員和專業(yè)人士、專家學(xué)者外部人員擔(dān)任，有些案件要提交行政復(fù)議委員會(huì)作出審議和決定，這就使一些復(fù)議案件有了非行政機(jī)關(guān)的外部人士參與，避免自己當(dāng)自己的法官的不公正之嫌。經(jīng)過幾年實(shí)踐，各地復(fù)議委員會(huì)的體制、機(jī)制不盡相同，尤其是外部人士如何參與，職責(zé)任務(wù)都不盡相同，需要總結(jié)后作出決定。

以上是我國行政復(fù)議制度發(fā)展中的一些重要問題?？梢钥闯?，雖然我們對行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建立和諧社會(huì)、保護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政方面寄予厚望，希望其成為解決行政糾紛的主渠道，并且近幾年，復(fù)議的行政案件在數(shù)量上有很大增長，與訴訟的比重有一定提高，但顯然還要付出很多努力，期望在這次行政復(fù)議法修改中能充分總結(jié)我國幾十年行政復(fù)議的經(jīng)驗(yàn)，使復(fù)議制度在我國建立和諧社會(huì)、保護(hù)公民權(quán)益、助力法治政府建設(shè)方面發(fā)揮更好的作用。