方 澗

浙江工商大學(xué)法學(xué)院講師

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變革是我國土地征收制度改革的重點(diǎn)，通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)值倍數(shù)法除卻北京、上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)以及西藏、青海等年產(chǎn)值較低的地區(qū)之外，基本能使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，但與高昂的土地出讓金相比，失地農(nóng)民產(chǎn)生了極大的心理落差?！皡^(qū)片綜合地價(jià)”盡管考慮了更多因素，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但本質(zhì)上仍舊是“政府指導(dǎo)價(jià)”，補(bǔ)償價(jià)格仍然不足土地出讓金價(jià)格的1/10。改革的方向在于引入土地發(fā)展權(quán)與最高最優(yōu)使用規(guī)則，將規(guī)劃允許范圍內(nèi)的土地用途變更或者開發(fā)強(qiáng)度增加而帶來的增值收益配置給原土地權(quán)利人，并通過特別利益金或土地增值稅等進(jìn)行二次調(diào)節(jié)。

一、問題的提出

“公共利益、正當(dāng)法律程序、公正補(bǔ)償”被譽(yù)為土地征收領(lǐng)域的三大基本構(gòu)成要件，其中“公正補(bǔ)償”又是當(dāng)下土地征收制度改革的重點(diǎn)突破口。事實(shí)上，從傳統(tǒng)的土地原用途式的產(chǎn)值倍數(shù)法，到最新修改的《土地管理法》中提出的區(qū)片綜合地價(jià)，關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探索從未停止，學(xué)界對這一問題的“混戰(zhàn)”也從未停歇。

就目前而言，學(xué)界達(dá)成的一個(gè)基本共識是我國長時(shí)間沿用的產(chǎn)值倍數(shù)法確實(shí)存在補(bǔ)償過低的弊病，但就我國應(yīng)當(dāng)采取何種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻形成了兩大陣營：一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取公平市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，建構(gòu)“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場”“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”；另一部分學(xué)者則提出區(qū)片綜合地價(jià)充分考慮了中國的實(shí)際，是當(dāng)下最合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，對這一問題的理論爭議并不能有力回應(yīng)中央的改革目標(biāo)與中國的現(xiàn)實(shí)。2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過了修改《土地管理法》的決議，在土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域，將黨中央提出的“生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”列入補(bǔ)償原則并最終確立了“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。故此，本文欲以我國2014—2017年的征收補(bǔ)償數(shù)據(jù)為樣本探究如下三個(gè)問題：第一，傳統(tǒng)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”是否能達(dá)到“原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”；第二，新《土地管理法》中提出的“區(qū)片綜合地價(jià)”的具體內(nèi)涵以及與學(xué)界所呼吁的“公平市場價(jià)值”之間的差異；第三，如何在未來建構(gòu)更為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二、產(chǎn)值倍數(shù)法的實(shí)證檢驗(yàn)

（一）產(chǎn)值倍數(shù)法與中央目標(biāo)之間的實(shí)證差距

在公平市場價(jià)值的補(bǔ)償體系中，大部分情況下都可以依據(jù)成熟的土地市場確定被征收不動產(chǎn)的非人格化“虛擬”交易價(jià)格。在美國，有時(shí)候因?yàn)轭愃频呢?cái)產(chǎn)在市場上幾乎找不到同類或者土地為州政府所有而缺乏自由交易的功能，不動產(chǎn)的市場可比價(jià)就很難通過市場的可比銷售價(jià)進(jìn)行確定。面對這種情況，通常會采用“重建成本法”或“收益方法”等手段確定被征收不動產(chǎn)的公平市場價(jià)值。由于我國特殊的土地制度，長久以來，集體土地?zé)o法直接進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易和流通，因此也不存在集體土地的土地市場。從1953年的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》開始，我國就一直采用了一種叫“產(chǎn)值倍數(shù)法”的評估方法來計(jì)算補(bǔ)償額，區(qū)別只是在于倍數(shù)的不同。根據(jù)修改前的《土地管理法》：土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍；同時(shí)最高不得超過15倍，總和不得超過30倍。同時(shí)根據(jù)中央的意見，要求“征地補(bǔ)償安置必須以確保征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”。這一原則的表述其實(shí)已經(jīng)十分接近公平市場價(jià)值的內(nèi)涵：使之“在金錢上處于和財(cái)產(chǎn)沒有被征收時(shí)同樣的地位”。1Seaboard Air Line Ry. v. United States, 261 U.S. 299 (1923).

現(xiàn)在問題是：修改前的《土地管理法》所采用的“產(chǎn)值倍數(shù)法”是否真的能達(dá)到“確保征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”這一目標(biāo)？

筆者根據(jù)2014—2017年各省的數(shù)據(jù)對這一問題進(jìn)行了粗略的統(tǒng)計(jì)、推算和分析，嘗試回答在假定沒有通貨膨脹率的狀態(tài)下，土地征收補(bǔ)償安置款能在保持原有生活水平的情況下，維持一個(gè)農(nóng)民多少年的生計(jì)？基本思路在于：以征收當(dāng)年的人均生活消費(fèi)支出作為保持生活水平的重要依據(jù)，同時(shí)計(jì)算出當(dāng)?shù)厍叭甑耐恋仄骄a(chǎn)值，以此推算不同補(bǔ)償倍數(shù)下維持生活的年限。經(jīng)過對全國31個(gè)省份（不包含我國的香港、澳門和臺灣地區(qū)）和全國平均指標(biāo)的測算，以求對“產(chǎn)值倍數(shù)法”作一個(gè)總體性的基本判斷。

具體統(tǒng)計(jì)和推算方法是以《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》為數(shù)據(jù)來源，假定2017年為土地征收的時(shí)點(diǎn)，分別計(jì)算各省前三年（2014—2016年）土地平均年產(chǎn)值、2017年農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出、2017年征地平均每征收1畝土地需安置的人口數(shù)，以及補(bǔ)償額能維持現(xiàn)有生活水平的年數(shù)。2需要說明的是，這是一個(gè)假想的模型，通貨膨脹率、農(nóng)民因?yàn)樽優(yōu)槌擎?zhèn)人口后生活支出的增加等因素均沒有考慮在內(nèi)。

（1）計(jì)算2014—2016年的平均年產(chǎn)值。計(jì)算方法為每一年的種植業(yè)產(chǎn)值除以相應(yīng)年份的耕地面積，得到三組數(shù)據(jù)后累加除以3，算出平均值。（2）計(jì)算2017年的人均耕地面積。計(jì)算方法為2017年各省份的耕地面積除以2017年各省份農(nóng)業(yè)人口數(shù)。（3）推算征收1畝土地需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。推算方法為1除以人均耕地?cái)?shù)（也即人均耕地?cái)?shù)的倒數(shù)）。（4）計(jì)算不同補(bǔ)償倍數(shù)下可以滿足生活的年限。具體計(jì)算方法為用平均年產(chǎn)值乘以相應(yīng)的倍數(shù)（筆者選取了10倍、15倍或者30倍），并除以2017年的農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出，得出相應(yīng)的年限。根據(jù)上述推算方式，推算了全國31個(gè)省、直轄市和全國的平均指標(biāo)（見表1）。

表1 不同產(chǎn)值倍數(shù)征地補(bǔ)償安置款對被征地農(nóng)民生活保障能力

根據(jù)推算，當(dāng)補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)達(dá)到10時(shí)，可保障生活的年限在2.67—21.3年，全國的平均水平為10.51年；當(dāng)補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)達(dá)到15時(shí)，可保障生活的年限在4.01—31.95年，全國的平均水平為15.77年；當(dāng)補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)達(dá)到30時(shí)，可保障生活的年限在8.02—63.9年，全國的平均水平為31.53年。這意味著，在這一理想模型之下，若以30倍為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么失地農(nóng)民在不進(jìn)行任何勞動的情況下得到的補(bǔ)償額，可以維持其目前生活水平的年限大多在25年以上。

基于這一分析框架可以發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出高，每征收1畝土地需要安置的農(nóng)村人口較多，因此補(bǔ)償安置款可以維持其現(xiàn)有消費(fèi)水平的年限普遍偏低。如北京市、上海市、浙江省等，即使在30倍的補(bǔ)償下，依舊僅能維持8年、9年和13年。而有些地區(qū)由于地區(qū)年產(chǎn)值較低，補(bǔ)償款所能維持的年限也偏低，如西藏、青海等，在30倍的補(bǔ)償下也僅能維持不到12年和16年。

但是就全國角度而言，數(shù)據(jù)所反映的一個(gè)基本情況是：在全國范圍內(nèi)，原《土地管理法》所確立的“產(chǎn)值倍數(shù)法”在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到30倍時(shí)，除了個(gè)別省份的保障能力有限之外，絕大多數(shù)省份在理想狀態(tài)下能夠維持很長一段時(shí)間。因此，如果僅僅從理論和數(shù)據(jù)上進(jìn)行一個(gè)簡單的推算，“產(chǎn)值倍數(shù)法”并沒有學(xué)者們所詬病的那么不濟(jì)，因?yàn)樵诶碚撋?，缺乏土地交易市場的情況下，運(yùn)用“產(chǎn)值倍數(shù)法”也是一種計(jì)算的手段，而實(shí)證數(shù)據(jù)也說明，在絕大多數(shù)情況下，產(chǎn)值倍數(shù)法確實(shí)能夠達(dá)到所謂的“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。但是我國土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下確實(shí)是一個(gè)不爭的事實(shí)，所以，一個(gè)難以回避的疑問是：產(chǎn)值倍數(shù)法的問題究竟出在哪里？為什么被征地的農(nóng)民普遍感覺補(bǔ)償方式不公平？

（二）產(chǎn)值倍數(shù)法與失地農(nóng)民之間的心理差距

“在學(xué)理上，土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系有兩個(gè)端點(diǎn)：一端是‘被征收人的所失’（Loss to the Owner），另一端是‘征收人的所得’（Gain to the Taker）。”3靳相木、陳簫：《土地征收“公正補(bǔ)償”內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)——基于域外經(jīng)驗(yàn)與本土觀的比較》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第2期。在我國的土地征收制度中，農(nóng)民集體失去了對集體土地的所有權(quán)，而農(nóng)民個(gè)人永久失去了相應(yīng)集體土地的使用權(quán)，失去了集體土地作為農(nóng)用地的價(jià)值；與此同時(shí)，政府通過征收卻獲得了被征收土地作為建設(shè)用地的價(jià)值。因此，客觀的產(chǎn)值倍數(shù)法與人均消費(fèi)的比值確實(shí)是衡量補(bǔ)償是否公正的標(biāo)準(zhǔn)之一，但另一個(gè)重要的因素在于農(nóng)民對“所失”“所得”以及兩者差額歸屬的認(rèn)知。

（1）安置補(bǔ)償款與土地出讓價(jià)款差距懸殊，被征收人所失與征收人所得不成比例。依據(jù)表1可以測算出在以2017年為征收時(shí)間點(diǎn)的情況下，10倍、15倍和30倍時(shí)的畝均補(bǔ)償款。同時(shí)根據(jù)《2017中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中統(tǒng)計(jì)的各省出讓面積和成交價(jià)款可以大致推算出每個(gè)省的畝均出讓價(jià)格，4需要說明的是，截止到筆者提交論文時(shí)，《2018中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》尚未出版，因此筆者使用的是《2017中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中所記載的2016年時(shí)各省的土地出讓面積和價(jià)款數(shù)據(jù)。并可由此大致推算出單位面積的安置補(bǔ)償款和土地出讓價(jià)款之間的比重（見表2）。根據(jù)測算可知，從全國平均水平來看，畝均出讓金的價(jià)格在115萬元左右，其中上海、北京、浙江、廣東、江蘇為我國單位面積土地使用權(quán)出讓價(jià)格最高的省份（或直轄市），分別達(dá)到了1283.48萬元、851.77萬元、252.91萬元、242.22萬元、200.34萬元。在30倍補(bǔ)償?shù)那闆r下，各省的安置補(bǔ)償款占土地出讓金價(jià)款的比重除了新疆、青海、寧夏之外，絕大部分都集中在10%以內(nèi)，全國的平均水平為8.74%?？梢?，征地補(bǔ)償款和土地出讓金之間的差距極其懸殊，不僅在客觀上造成了極大的經(jīng)濟(jì)不平等，同時(shí)也在內(nèi)心形成了巨大落差。

（2）補(bǔ)償款與永久失去土地之間心理落差懸殊，被征收人的所得難以彌補(bǔ)永久之所失。直至今日，中國社會主要還是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會，大多數(shù)的老百姓仍然是農(nóng)民。對于農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)社會來說，土地始終是最為重要的生產(chǎn)和生活要素，土地制度設(shè)置是農(nóng)業(yè)社會制度的核心內(nèi)容。5劉承韙：《產(chǎn)權(quán)與政治：中國農(nóng)村土地制度變遷研究》，法律出版社2012年版，第1頁。中國人自古都有安土重遷的思想，土地不僅是安身立命的生活和生產(chǎn)資料，更是維系情感的精神寄托。因此，即使補(bǔ)償款足夠維持失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，但他們也因此永久失去了農(nóng)地的使用權(quán)，失去了最為重要的生活來源和情感紐帶。

表2 補(bǔ)償安置款占土地出讓價(jià)格比重

三、區(qū)片綜合地價(jià)的實(shí)證檢驗(yàn)

（一）區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)涵與方式

“公平市場”是一個(gè)“虛擬市場”，而“公平市場價(jià)值”是一個(gè)“虛擬價(jià)值”?！爱a(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償方式為我國立法所確認(rèn)，但在長時(shí)間的實(shí)踐中屢遭詬病。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民維權(quán)意識、談判能力等的增強(qiáng)，沿海地區(qū)的城市早已逐漸突破傳統(tǒng)的以原用途為基礎(chǔ)的產(chǎn)值倍數(shù)法，轉(zhuǎn)為向區(qū)片綜合地價(jià)的方式過渡。最新修改的《土地管理法》以“區(qū)片綜合地價(jià)”替代了“產(chǎn)值倍數(shù)法”，將原第47條修改為第48條，指出在制定區(qū)片綜合地價(jià)之時(shí)，應(yīng)當(dāng)“綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次”。而在地方，比如浙江省政府，早在2002年即發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號，以下簡稱《通知》），并在《通知》中提出土地征收區(qū)片綜合價(jià)格是根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)征收農(nóng)村集體土地的需要，由縣級人民政府依照被征收農(nóng)地不同地段、土地利用類型、土地生產(chǎn)能力、人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合劃定片區(qū)，進(jìn)行土地價(jià)格評估，在充分聽取有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一制定的每個(gè)土地征收補(bǔ)償區(qū)片的“綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。

可以說，與傳統(tǒng)單一的“原用途+產(chǎn)值倍數(shù)法”相比，“區(qū)片綜合地價(jià)”的估算方式似乎更為接近“公平市場價(jià)值”。在土地征收補(bǔ)償體系較為成熟的美國，當(dāng)缺乏市場情形之時(shí)，諸如原始成本、重建成本、過去收益等方法都可以作為替代性手段幫助確定土地的公平市場價(jià)值。6See U.S. v. Toronto, Hamilton & Buffalo Nav. Co., 8 U.S. 396, 403 (1949).“區(qū)片綜合地價(jià)”在估算土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)考量了大量與之相關(guān)的因素，甚至在一定程度上直接借鑒了“市場價(jià)值”的影響因素，同時(shí)在計(jì)算方法上，也采用了“農(nóng)地價(jià)格因素修正法”“年產(chǎn)值倍數(shù)法”“收益還原法”“市場比較法”“剩余法”等手段，從上述表象初步觀察，“區(qū)片綜合地價(jià)”已經(jīng)十分接近“公平市場價(jià)值”。那么現(xiàn)在的問題是：這些確定“區(qū)片綜合地價(jià)”的方式是否等同于“公平市場價(jià)值”？或者說，“區(qū)片綜合地價(jià)”的價(jià)值內(nèi)涵和估算手段是否等同于“公平市場價(jià)值”？

從手段考察，“區(qū)片綜合地價(jià)”的確定主要有以下幾種方式：

（1）農(nóng)地價(jià)格因素修正法。這種方式主要是以農(nóng)地的價(jià)格為基礎(chǔ)，綜合考慮影響不同區(qū)片土地價(jià)格的因素，從而計(jì)算出一個(gè)修正系數(shù)，再加上社會保障價(jià)格。其計(jì)算公式為：“征地區(qū)片價(jià)格=區(qū)片農(nóng)用地價(jià)格×期日修正系數(shù)+社會保障價(jià)格”。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于綜合考量了影響價(jià)格的因素，但缺點(diǎn)也很明顯，對系數(shù)的量化十分困難，而且目前全國大量地方市縣沒有開展農(nóng)用地定級評估工作，這種操作方式將耗費(fèi)大量成本，也很難形成一套成熟而科學(xué)的計(jì)算邏輯。

（2）年產(chǎn)值倍數(shù)法。這種計(jì)算方式直接借鑒了原《土地管理法》中的產(chǎn)值倍數(shù)法。具體計(jì)算方式為：“征地區(qū)片價(jià)=土地年產(chǎn)值×（區(qū)片安置補(bǔ)償倍數(shù)+區(qū)片土地補(bǔ)償倍數(shù)）”。其中，土地年產(chǎn)值主要依據(jù)前三年的平均年產(chǎn)值確定；確定土地補(bǔ)償倍數(shù)和安置補(bǔ)助倍數(shù)的原則主要是從符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要出發(fā)，以不降低農(nóng)民現(xiàn)有生活水平、使長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為出發(fā)點(diǎn)，在不足之時(shí)可向省級人民政府申請?zhí)岣?。這種測算方式簡單易操作，但是缺點(diǎn)也極其明顯，無法顯著體現(xiàn)地區(qū)差異，同時(shí)補(bǔ)償額較低。

（3）收益還原法。這種方式相對于上述兩種，最大的區(qū)別在于是按照對土地開發(fā)后的正常預(yù)期收益進(jìn)行的評估，將土地用途轉(zhuǎn)化之后生成的價(jià)格也考量在內(nèi)，這意味著在這一部分的計(jì)算中，也涵蓋了對土地增值收益損失的補(bǔ)償。但這種方式只適用于能夠產(chǎn)生收益的土地或建筑物的評估，最典型的就是房租。同時(shí)，因?yàn)椴豢纱_定的因素過多，在實(shí)際操作中也異常復(fù)雜，評估時(shí)難度較大。

（4）市場比較法。這種方式運(yùn)用替代經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，以臨近區(qū)域的區(qū)片為對象，通過比對相鄰區(qū)域土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格等來確定本區(qū)片的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其基本公式為：“征地區(qū)片價(jià)=征收日期修正×（補(bǔ)償費(fèi)用-青苗及地上補(bǔ)償）×征收地類修正×（1+區(qū)位修正）×（1+征收情況修正）×（1+個(gè)別情況修正）”。在具體的估算過程中，主要包含了選擇征地案例、統(tǒng)一可比較內(nèi)涵、在修正基礎(chǔ)上進(jìn)行案例征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估、計(jì)算征地區(qū)片價(jià)四個(gè)步驟。這一方法考慮到了土地的市場價(jià)格和征地雙方的利益，應(yīng)當(dāng)說具有一定的進(jìn)步性，但同時(shí)也對土地市場的成熟度依賴較高，在目前我國土地市場發(fā)育不成熟的情況下，行政干預(yù)較強(qiáng)，短時(shí)間內(nèi)尚不具備運(yùn)用該方法測算征地補(bǔ)償價(jià)格的基礎(chǔ)。

（5）剩余法。剩余法是在評估開發(fā)完成后不動產(chǎn)正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除建筑物建造成本以及其他各項(xiàng)支出，以剩余價(jià)格來作為土地的評估價(jià)。其參照的基礎(chǔ)為國有建設(shè)用地開發(fā)后的價(jià)格，通常采用的是城鎮(zhèn)商業(yè)、住宅和工業(yè)用地的末級地的平均價(jià)格，通過一系列修正得到集體建設(shè)用地的價(jià)格?；居?jì)算公式為：“征地區(qū)片價(jià)=集體建設(shè)用地價(jià)格-土地開發(fā)費(fèi)-稅費(fèi)”。其中稅包含耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)，而集體建設(shè)用地的價(jià)格則是由國有建設(shè)用地價(jià)格乘以修正系數(shù)獲得。該方式的優(yōu)點(diǎn)在于充分考慮了土地用途轉(zhuǎn)換之后的增值收益，且將其與國有建設(shè)用地的價(jià)格直接聯(lián)系起來，使補(bǔ)償價(jià)格更加逼近“虛擬市場價(jià)格”，但同樣的，修正系數(shù)的確立成為極其復(fù)雜的過程。

上述幾種方式，無論是考慮到了土地用途轉(zhuǎn)換之后的增值收益，抑或只是在傳統(tǒng)的原有用途基礎(chǔ)之上提高了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，從表面觀察都提高了土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但是究其本質(zhì)，仍舊是一種“政府指導(dǎo)價(jià)”，而非“市場價(jià)”。因?yàn)閮r(jià)格的參照和修正系數(shù)的確立依舊掌握在政府手中，而非由市場形成。事實(shí)上，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征收財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn)選擇不同的方式以達(dá)到“公平市場價(jià)值”，進(jìn)行“公正補(bǔ)償”。在征收財(cái)產(chǎn)易于形成現(xiàn)實(shí)市場價(jià)格之時(shí)，優(yōu)先以市場方法進(jìn)行計(jì)算；而在難以形成客觀的市場環(huán)境之時(shí)，選擇合適的方式建構(gòu)相對客觀的虛擬市場環(huán)境，確立補(bǔ)償?shù)淖罱K標(biāo)準(zhǔn)。7參見劉連泰、左迪：《征收法上按公平市場價(jià)值補(bǔ)償規(guī)則的白圭之玷——以美國法為例》，載《浙江社會科學(xué)》2013年第9期。然而在上述區(qū)片綜合地價(jià)的計(jì)算方法之中，一方面沒有盡可能地創(chuàng)造或者依賴現(xiàn)實(shí)的市場環(huán)境，另一方面所建構(gòu)的虛擬交易環(huán)境也并未比照市場，在價(jià)格的形成中帶有濃重的政府干預(yù)和指導(dǎo)的因素。

由此可見，無論是從區(qū)片綜合地價(jià)的計(jì)算方式還是其反映的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵而言，在理論上都與真正意義的“公平市場價(jià)值”具有本質(zhì)區(qū)別。但是由于我國特殊的國情和土地制度，如果通過區(qū)片綜合地價(jià)的方式所形成的補(bǔ)償價(jià)格與“市場價(jià)格”相差無幾，那么在現(xiàn)階段我們也并不需要苛求概念上的比附性。即使是美國業(yè)已成熟的公平市場價(jià)值，也存在諸多弊端，沒有一個(gè)客觀的補(bǔ)償公式能放之四海而皆準(zhǔn)。因此，除了理論上的剖析和比對之外，接下來要考察的是，在實(shí)證之下兩者是否趨同？

（二）區(qū)片綜合地價(jià)與市場價(jià)值的實(shí)證差異

根據(jù)對上述區(qū)片綜合地價(jià)測算方式的分析可知，剩余法是最接近市場價(jià)值的一種計(jì)算方式，因此筆者擬就河南省濟(jì)源市為樣本，統(tǒng)計(jì)在剩余法之下，區(qū)片綜合地價(jià)與產(chǎn)值倍數(shù)法、土地出讓金的市場價(jià)之間的關(guān)系?；竟綖椋骸罢鞯貐^(qū)片價(jià)=集體建設(shè)用地價(jià)格-土地開發(fā)費(fèi)-稅費(fèi)”，其中，“集體建設(shè)用地價(jià)格=國有建設(shè)用地價(jià)格×修正系數(shù)”。

（1）集體建設(shè)用地價(jià)格的測算。在我國，集體建設(shè)用地因?yàn)闊o法在市場上交易，因此并未形成市場機(jī)制，其價(jià)格只能通過區(qū)位相當(dāng)、用途同類的國有建設(shè)用地的價(jià)格乘以一定的修正系數(shù)估算。集體建設(shè)用地一般位于城鄉(xiāng)接合部，故而可采用國有建設(shè)用地中城鎮(zhèn)商業(yè)、住宅和工業(yè)用地的末級地的平均價(jià)格作為估算的基準(zhǔn)價(jià)。在修正系數(shù)的確立中，采用典型例證法，在同一地區(qū)選擇多宗集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地租賃樣點(diǎn)，采用收益法測算并修正，并通過咨詢相關(guān)專家意見，確立相關(guān)系數(shù)（見表3）。

表3 濟(jì)源市集體建設(shè)用地價(jià)格修正系數(shù)

根據(jù)公開的數(shù)據(jù)，僅能獲得濟(jì)源市2013年1月1日商業(yè)用地、住宅用地和工業(yè)用地位于一級、二級、三級和四級片區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)（見表4），因此要將其基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行期日修正，估算其2016年1月1日的基準(zhǔn)地價(jià)。對于濟(jì)源市的地價(jià)變動指數(shù)，尚缺相關(guān)檢測數(shù)據(jù)，但是大體上可用物價(jià)變動指數(shù)予以替代，即118%。因此，在2013年地價(jià)的基礎(chǔ)上，通過地價(jià)指數(shù)估算2016年的基準(zhǔn)地價(jià)，再通過相應(yīng)的修正系數(shù)，可以得出2016年濟(jì)源市一級、二級、三級和四級區(qū)片集體建設(shè)用地的價(jià)格。

表4 2013年濟(jì)源市國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)單位：元/畝

（2）土地開發(fā)費(fèi)的測算。土地開發(fā)費(fèi)在濟(jì)源市采用各地“五通一平”的標(biāo)準(zhǔn)，參考濟(jì)源市2015年基準(zhǔn)地價(jià)的土地開發(fā)程度費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，可知其開發(fā)費(fèi)用約為每平方米90元，也即每畝60,000.3元。

（3）相關(guān)稅費(fèi)的計(jì)算。稅費(fèi)主要包含耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)和征地管理費(fèi)三大類。其中，耕地占用稅以《耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《河南省財(cái)政廳關(guān)于調(diào)整耕地占用稅適用稅費(fèi)有關(guān)問題的通知》（豫財(cái)辦農(nóng)稅〔2008〕第10號文件）為根據(jù)確定，濟(jì)源市為24元/平方米，即16,000.1元/畝。相應(yīng)的耕地開墾費(fèi)為13元/平方米，即8666.7元/畝。征地管理費(fèi)根據(jù)《河南省發(fā)展計(jì)劃委員會、財(cái)政廳關(guān)于貫徹〈國家計(jì)委、財(cái)政部關(guān)于全面整頓住房建設(shè)收費(fèi)取消部分收費(fèi)項(xiàng)目的通知〉的通知》，（豫計(jì)收費(fèi)〔2001〕第1019號）收取2.8%的征地管理費(fèi)，一級到四級用地分別收取2000元/畝、1553.3元/畝、1286.7元/畝、1093.3元/畝。

由此，根據(jù)上述公式，可以分別測算濟(jì)源市2016年一到四級土地的征地區(qū)片價(jià)（見表5）。

表5 濟(jì)源市2016年剩余法測算征地區(qū)片價(jià)格

根據(jù)測算的結(jié)果，與本?。ê幽鲜。?016年的平均土地出讓價(jià)以及產(chǎn)值倍數(shù)法等數(shù)據(jù)相比較可以發(fā)現(xiàn)，雖然與傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法相比，區(qū)片綜合地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體上有所提高，但一級到四級區(qū)片的區(qū)片綜合地價(jià)分別僅占平均土地出讓價(jià)的10.21%、8.83%、8.56%和7.46%（見表6）。顯然，從實(shí)證數(shù)據(jù)測算，區(qū)片綜合地價(jià)與土地出讓時(shí)的市場價(jià)相差甚遠(yuǎn)。區(qū)片綜合地價(jià)并非市場價(jià)值的真實(shí)反映，也并未建構(gòu)起相對客觀的虛擬市場環(huán)境。

表6 2016年濟(jì)源市區(qū)片價(jià)與本省土地平均出讓價(jià)比重

四、集體土地征收補(bǔ)償中公平市場價(jià)值的適用面向

與國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)機(jī)制不同的是，集體土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格完全由政府決定，不存在價(jià)值評估程序。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、地上附著物征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)均由省級人民政府直接定價(jià)。但是在地方，省級政府通常會將這一定價(jià)權(quán)下放給地市。如河南省政府于1993年頒布豫政〔1993〕150號文件，將定價(jià)權(quán)下放至設(shè)區(qū)的省轄市人民政府。因此在河南省，集體土地上房屋的價(jià)格通常由設(shè)區(qū)的省轄市制定青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)制定的標(biāo)準(zhǔn)直接確定被征收不動產(chǎn)的補(bǔ)償價(jià)格，而不存在評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立評估程序。

而城市近郊的土地，根據(jù)《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查 進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8號）的規(guī)定，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行，因此在征收補(bǔ)償之時(shí)，會與國有土地上不動產(chǎn)征收一樣進(jìn)行價(jià)值評估。

但是除卻少量城市近郊的集體土地之外，大部分集體土地的征收與補(bǔ)償主要分為三個(gè)階段：（1）批前程序，主要進(jìn)行聽證、告知和確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)在這一過程中要舉行聽證，告知被征地人具體的征地目的、規(guī)劃方案等，同時(shí)勘測地界、清點(diǎn)附著物，并進(jìn)行確認(rèn)。（2）報(bào)批程序，確認(rèn)之后，逐級上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。（3）“兩公告一登記”程序?！皟晒嬉坏怯洝笔侵福孩僬魇胀恋毓?，其發(fā)布主體為市、縣人民政府；②征地補(bǔ)償、安置方案公告，其發(fā)布主體為市、縣國土資源部門，征地的價(jià)值由政府確定，不存在市場化的估價(jià)程序；③補(bǔ)償?shù)怯?。如果對補(bǔ)償、安置方案沒異議，則進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?；若對補(bǔ)償、安置方案存在異議，則由國土部門會同人力資源、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門調(diào)整補(bǔ)償、安置方案，重新報(bào)人民政府批準(zhǔn)。8參見《土地管理法實(shí)施條例》第25條?？梢?，就整個(gè)征收補(bǔ)償?shù)倪^程而言，實(shí)行的是一種政府定價(jià)，而不是市場定價(jià)，更無法反映最高最優(yōu)原則下真實(shí)的市場價(jià)值。正如前文所言，盡管《土地管理法》在修改過程中引入了“區(qū)片綜合地價(jià)”以替代原有的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，但其本質(zhì)依舊是政府定價(jià)，而且根據(jù)筆者的測算，“區(qū)片綜合地價(jià)”與“市場價(jià)”依舊存在不小的差距。因此，可以從以下幾個(gè)方面改進(jìn)我國集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

（一）引入“最高最優(yōu)使用規(guī)則”

我國征地補(bǔ)償制度最大的問題在于缺乏科學(xué)、合理的機(jī)制讓農(nóng)民參與土地增值收益的分配，被征地農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中要么獲得極低的補(bǔ)償，要么出于“維穩(wěn)”需要獲得高昂的補(bǔ)償金。亂象的背后是理論的缺失和立法的缺位。從理論上看，土地增值收益的分配缺乏一套系統(tǒng)的讓農(nóng)民如何參與分配、按多少比例參與分配等問題的理論依據(jù)；而在立法上，《土地管理法》的曲折修改歷程更是一個(gè)最直觀的注腳。雖然學(xué)界和實(shí)務(wù)界對提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成了一定的共識，但對于比例的確定仍舊存在爭議。是規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的比例，還是建立一套相應(yīng)的機(jī)制，至今仍無法找到一個(gè)相對可行的方案。所謂最高最優(yōu)使用規(guī)則，即將土地由于用途變更而帶來的增值賦予原土地權(quán)利人，只有在征收后的用途使土地的價(jià)值降低時(shí)才按照原用途補(bǔ)償。其背后的原理在于純粹因?yàn)橥恋赜猛咀兏鸬脑鲋祽?yīng)當(dāng)屬于土地發(fā)展權(quán)的范疇，因而歸屬于原土地權(quán)利人；而當(dāng)征收使其貶值時(shí)，也應(yīng)當(dāng)滿足“像未被征收時(shí)一樣的狀態(tài)”。在引入土地發(fā)展權(quán)與最高最優(yōu)使用規(guī)則之后，便無須糾纏于具體的增值收益比例，而只需將規(guī)劃允許范圍內(nèi)的土地用途變更或者開發(fā)強(qiáng)度增加而帶來的增值收益配置給原土地權(quán)利人即可，至于后續(xù)的配套措施則可通過特別利益金或土地增值稅等進(jìn)行二次調(diào)節(jié)，這樣不僅可以在理論上達(dá)到內(nèi)部的自洽，也簡單易行。

第一，對于集體的農(nóng)業(yè)用地征收后依舊用于農(nóng)用的情形，補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值不應(yīng)限制在原用途的范圍內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)由原土地權(quán)利人通過舉證證明該農(nóng)用地的最高最優(yōu)用途，也即物理上、法律上和經(jīng)濟(jì)上都具有可行性的農(nóng)業(yè)用途。例如被征收土地目前種植的是水稻，但是如果被征收人能論證證明該土地可種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的花卉或者蔬菜，且滿足地理、土壤、氣候等物理?xiàng)l件，不違反法律的禁止性規(guī)定，那么在征收補(bǔ)償之時(shí)，就應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的花卉、蔬菜等進(jìn)行補(bǔ)償，而非種植水稻的價(jià)值。當(dāng)然，農(nóng)地征收依舊農(nóng)用的情形在我國極少出現(xiàn)，征收后價(jià)值降低的可能性也微乎其微，在土地征收實(shí)踐中，最為常見的、矛盾最為突出的是集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情形。

第二，對于集體農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情形，在適用最高最優(yōu)使用規(guī)則時(shí)存在巨大的法律和現(xiàn)實(shí)障礙。從理論上講，如果在規(guī)劃之時(shí)將集體農(nóng)業(yè)用地確定為建設(shè)用地，那么即可初步表明該農(nóng)用地至少在通過規(guī)劃之后在物理上、法律上和經(jīng)濟(jì)上具有轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的可能性，其最高最優(yōu)使用價(jià)值也應(yīng)當(dāng)是相應(yīng)建設(shè)用地的價(jià)值，而非農(nóng)用地的價(jià)值。但即便拋開規(guī)劃問題，我們也無法回避建設(shè)用地供給模式的單軌制。依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，絕大部分集體土地必須通過征收這一途徑成為國有建設(shè)用地之后方可用于開發(fā)，也就意味著在保留集體所有權(quán)的前提下幾乎無法尋求農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的制度空間和法律可行性，也正因如此，最高最優(yōu)使用規(guī)則并不能在現(xiàn)有制度框架內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

因此，最高最優(yōu)使用規(guī)則的適用還有賴于建設(shè)用地供給制度由單軌制向雙軌制改革的推進(jìn)。此次《土地管理法》的修改取消了集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，確立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性，消除了“唯有通過征收才能成為建設(shè)用地”的障礙，集體土地在保留所有權(quán)的前提下也就有條件滿足轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的法律可行性。因此，最高最優(yōu)使用規(guī)則可以在破解我國集體土地征收增值收益分配中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

（二）借鑒和完善評估手段

美國公平市場價(jià)值的評估手段與我國城市房地產(chǎn)的評估有頗多相似之處，但我國實(shí)行的是土地社會主義公有制，國有土地出讓的價(jià)格是以土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓為前提，是一次性支付的多年地租的總和，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的一種實(shí)現(xiàn)形式。因此，我國土地價(jià)格的含義不同于一般土地私有制國家，它并不是所有權(quán)的價(jià)格，而是取得多年土地使用權(quán)時(shí)支付的對價(jià)。但對于國有土地而言，使用權(quán)人在使用期間同樣擁有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利，與所有權(quán)的行使已然十分類似；而對于集體土地征收而言，本就是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，因此在估價(jià)程序和手段上與美國等土地私有制國家應(yīng)當(dāng)是相似的。9邱道持：《農(nóng)村土地資產(chǎn)評估》，西南師范大學(xué)出版社2015年版，第1—2頁。針對我國目前的土地市場發(fā)展?fàn)顩r，可在集體土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域引入“剩余法”“收益還原法”“成本逼近法”“市場比較法”等評估手段，對不同的開發(fā)和不同的土地采取不同的方法進(jìn)行評估。

剩余法又稱假設(shè)開發(fā)法，是用來評估較為獨(dú)特的具有開發(fā)潛力的土地價(jià)格的方法。具體而言，在求取具有開發(fā)潛力的土地價(jià)格之時(shí)，估計(jì)將其開發(fā)之后可以形成的預(yù)期價(jià)格，扣除為建造和銷售等產(chǎn)生的成本以及正常的合理利潤，所得的剩余即為估價(jià)的結(jié)果。10邱道持：《農(nóng)村土地資產(chǎn)評估》，西南師范大學(xué)出版社2015年版，第183頁。其實(shí)這一原理十分簡單，開發(fā)商支付土地出讓金是為了在扣除一切開發(fā)成本之后獲得利潤，因此其愿意支付的最高地價(jià)就等于未來開發(fā)之后的樓價(jià)扣除各種成本之后的剩余額。這種方式可適用于征收集體土地后進(jìn)行商業(yè)或者房地產(chǎn)開發(fā)的情形，或者在條件成熟之時(shí)成為集體土地直接入市流轉(zhuǎn)用于上述開發(fā)的估價(jià)方式之一。11需要注意的是，征收必須基于公共利益的需要，但是并非所有的房地產(chǎn)開發(fā)或者商業(yè)開發(fā)均不滿足“公共利益”的要求，如危房的拆遷等。同時(shí)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地、推動集體土地入市改革的大背景下，如果形成較為成熟的雙軌制供地模式，剩余法依舊可以發(fā)揮重要作用。

收益還原法又稱為收益資本化法，是對具備收益性質(zhì)的土地進(jìn)行估價(jià)的一種方法。簡言之，便是把土地當(dāng)作一種投資，將土地的價(jià)格作為購買未來若干年其他不動產(chǎn)收益而投入的資本。一個(gè)較為理想化的類比是：如果被征收土地每年的產(chǎn)出收益與一定貨幣額每年存入銀行的利息等量，那么該土地的價(jià)格即為存入銀行的貨幣額。這種評估方式適用于對耕地進(jìn)行征收后用于建造學(xué)校等盈利較難計(jì)算的工程項(xiàng)目。當(dāng)然，這也是一種較為理想的狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中還要考量年收益率的變化、還原利率的變化等各種因素。

成本逼近法是以成本分析為評估的基礎(chǔ)，以開發(fā)該宗土地所耗費(fèi)的各項(xiàng)費(fèi)用之和為主要依據(jù)，加之一定的利潤等來確定土地價(jià)格的估價(jià)方法。在目前我國土地交易市場不成熟的狀況下，可以成為過渡時(shí)期主要的評估方法。但這種方法的局限性也是十分明顯的，因?yàn)橥恋亻_發(fā)的成本與土地所產(chǎn)出的效益并不絕對相關(guān)，土地的效益還受到規(guī)劃、區(qū)位等因素的影響。該方法可適用于土地征收后用于工業(yè)開發(fā)等情況。

市場比較法也是一種常見的估價(jià)方法，主要根據(jù)替代原則將待估宗地與相似區(qū)位近期內(nèi)發(fā)生交易的類似房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行比對，對交易期日、交易情況、區(qū)位條件等進(jìn)行修正后得到比準(zhǔn)價(jià)格。該方法市場可信度高，但同時(shí)對市場的依賴程度也較大，在我國目前市場交易體系不成熟、市場交易信息不完整、市場交易程序不透明的情形下，適用有一定的難度。但是隨著市場的進(jìn)一步發(fā)展和完善，土地交易資料的逐漸豐富，這也是一種相對客觀與理想的方式。

總之，公平市場價(jià)值方法從理論到實(shí)踐都不是完美的，但是一方面我們需要清醒地意識到世界上并不存在一個(gè)完美的公式能全盤解決問題，公平市場價(jià)值也自然存在固有的缺陷；另一方面我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，就目前而言，公平市場價(jià)值仍然不失為一種相對客觀、且能普遍適用的方法。