黃新根

（中共南昌市委黨校 學(xué)報編輯部，江西 南昌 330031）

一、新時代中國的治理體系

我國的社會治理不是一個孤立的環(huán)節(jié)，而是一項系統(tǒng)工程，是新時代中國治理體系的重要組成部分。這一在社會實踐中積累起來的體系包括國家治理、社會治理、政黨治理、全球治理、網(wǎng)絡(luò)治理等五個方面。國家治理，即黨的十八大以來強(qiáng)調(diào)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涵蓋制度創(chuàng)新、能力提升、模式變革等。社會治理，即社會領(lǐng)域的治理，與國家治理相對應(yīng)。世界上包括馬克思在內(nèi)的許多思想家，都認(rèn)為國家和社會是二元的，以市場為中心的平等、自由和協(xié)商的社會領(lǐng)域是政治國家的根基所在。從這個意義上說，社會治理是國家治理的基礎(chǔ)，而國家治理是社會治理的導(dǎo)向。政黨治理，即從嚴(yán)治黨，依法執(zhí)政。中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，作為最高的政治力量，對一切工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，并深深內(nèi)嵌于現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。全球治理，即黨的十九大提出的共商共建共享的全球體系，其指向是建立新型國際關(guān)系和世界新秩序。網(wǎng)絡(luò)治理，即與國家和社會等實體現(xiàn)實空間相對應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)虛擬空間的治理，是社會治理體系中的一個新型治理領(lǐng)域。五個方面的治理針對不同的治理領(lǐng)域和空間，緊密契合新時代的發(fā)展需求，相輔相成，相得益彰形成了新時代中國治理體系。社會治理既是整個治理體系中的重要組成部分，又必然直接或間接的對其他各領(lǐng)域治理產(chǎn)生重要影響，其基礎(chǔ)性、復(fù)雜性、可持續(xù)性決定了其在整個治理體系中的地位和作用，也決定了其在我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路上的角色。

二、新中國成立七十年社會治理的歷史變革

從歷史維度來看，新中國成立七十年來，我國的社會治理經(jīng)歷了三個階段和三種主要模式的演變，即從社會管制到社會管理，再到社會治理。

第一個階段是社會管制階段（1949年至1978年）。新中國成立初期，為了鞏固新生的人民民主專政國家政權(quán)，我國開展了一系列政治運(yùn)動和社會運(yùn)動，主要以鎮(zhèn)壓敵對勢力為中心。五十年代中期，黨的八大提出大規(guī)模的急風(fēng)暴雨式的階級斗爭已經(jīng)過去，階級矛盾已經(jīng)不是社會主要矛盾。在1953 提出了過渡時期的總路線——發(fā)展生產(chǎn)力和變革生產(chǎn)關(guān)系同時并舉，1953 至1958 推行“一五”計劃，開始計劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。但很快，這一政治判斷就被階級矛盾仍是社會主要矛盾的判斷所取代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)被以階級斗爭為中心取代，堅持以階級斗爭為綱被確定為黨的基本路線。因而，在這以階級斗爭為綱的特殊歷史時期，為與這一階段的國情和社會基本矛盾相適應(yīng)，我國社會呈現(xiàn)出“政府管制”的特點，國家權(quán)力滲透到社會經(jīng)濟(jì)政治生活的各個層面。國家與社會高度整合，呈現(xiàn)出國家與社會一體化特征，社會管制是其顯著特征和重要的專政手段。

第二個階段是社會管理階段（1978年至2012年）。在結(jié)束“文化大革命”的動亂局面后，1978年中國社會進(jìn)入改革開放的歷史新時期，對社會主要矛盾的認(rèn)識發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，認(rèn)為社會的主要矛盾不再是階級斗爭而是人民內(nèi)部矛盾。但是，長期的國家壟斷慣性導(dǎo)致社會尤其是基層社會自治能力不足，不得不依靠黨委和政府對社會實施自上而下的管理。換句話說，國家通過公共權(quán)力對社會實行直接管理，社會事務(wù)基本都由國家來統(tǒng)一管理。

2004年，黨的十六屆四中全會明確提出了“社會管理”概念，并指出“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理、推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”。2006年，黨的十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。同時提出，堅持科學(xué)立法、民主立法，完善“推進(jìn)社會事業(yè)、健全社會保障、規(guī)范社會組織、加強(qiáng)社會管理等方面的法律法規(guī)”。社會管理概念，雖然仍然強(qiáng)調(diào)以國家為本位的權(quán)力管理，但卻實現(xiàn)了從管制到管理的重大轉(zhuǎn)變，釋放了社會活力。

第三個階段是社會治理階段（2012年以來）。黨的十八大報告沿用了“社會管理”概念，不同的是，內(nèi)涵發(fā)生了變化，不僅體現(xiàn)為將“法治保障”納入社會管理格局，將“四位一體”的社會管理格局變更為“五位一體”的社會管理體制，提出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，把立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)和法律服務(wù)組織及其法治活動作為社會管理體制不可缺少的重要組成部分，而且對五個要素的具體表述也有所改變。

黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制，提高社會治理水平”，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)作了重要部署，并且把創(chuàng)新社會治理體制置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度?！吧鐣卫怼边@一新概念首次正式出現(xiàn)在黨和國家的文獻(xiàn)中，取代了過去“社會管理”的提法，正式將社會管理改為社會治理[1]。習(xí)近平總書記曾指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！秉h的十八屆四中全會進(jìn)一步凸顯了法治在社會治理中的重要作用，提出“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平?！秉h的十九大報告在四大板塊，九處提到了社會治理，并進(jìn)一步提出：“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！庇谩吧鐣卫怼贝妗吧鐣芾怼笔且粤?xí)近平同志為核心的黨中央治國理政理論的又一重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新[2]。

三、新時代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的思考

站在新時代新的歷史方位上，回顧梳理新中國成立七十年來社會治理的歷史變革，能為新時代社會治理提供了寶貴的經(jīng)驗和重要的啟示。黨的十九大報告充分肯定了我國近些年來社會治理方面取得的巨大成就，同時又明確指出我國當(dāng)前社會治理還存在的具體問題，例如“社會矛盾和問題交織疊加”“國家治理體系和治理能力亟待加強(qiáng)”等，并將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”作為新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，并對“打造共建共治共享的社會治理格局”作出新的部署[1]。當(dāng)前，我國社會治理總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是符合我國國情和發(fā)展需求的。但是，還存在一些亟待改進(jìn)和完善的地方，需要在創(chuàng)新社會治理方式上做出更多的努力。新時代對社會治理提出了更高的要求，所以在新的時代背景下面，如何有效地去防范社會風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定、保障公平正義，我們就必須進(jìn)一步深入思考如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。

（一）加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)

沒有規(guī)矩，不成方圓。制度建設(shè)能為社會治理提供重要的保障，特別是法治建設(shè)對新時代社會治理有著非常重要的意義。黨的十八屆三中全會首次提出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化以后，緊接著十八屆四中全會首次以依法治國為主題，目的就是通過法律規(guī)章制度實現(xiàn)社會治理的法治化、制度化。黨的十八屆四中全會指出：“國家治理現(xiàn)代化首先是國家治理的法治化，核心是依法治國?！秉h的十八屆四中全會更反復(fù)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須立足和根本依托于法治中國的建設(shè)。黨的十九大報告指出：“堅持全面依法治國，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要保障，是新時代中國特色社會主義的本質(zhì)要求。”

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理必須加強(qiáng)制度建設(shè)，但有了好的制度，還必須提升制度執(zhí)行力，制度的生命力關(guān)鍵在于執(zhí)行。“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。當(dāng)前，我們還存在法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更應(yīng)值得注意地是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格地執(zhí)行[3]。當(dāng)前老百姓詬病的不是制度缺乏，而是制度執(zhí)行不到位，有些制度沒有落實，有些人鉆制度的空子，導(dǎo)致有制度沒制度一樣尷尬。要堅持執(zhí)行制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決做到令行禁止以維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使制度成為硬約束而不是“稻草人”“橡皮泥”[4]。提升制度執(zhí)行力，首先要堅持程序正義。制度執(zhí)行過程中，不僅要有程序，更要有正當(dāng)程序。通過構(gòu)建透明、中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結(jié)和公開等要素，維護(hù)制度被執(zhí)行人平等地享有權(quán)益。其次要樹立規(guī)矩意識，堅持底線思維。執(zhí)行制度，不能任意開口子、開先例，要守住法律的底線。我們在追求政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和道德利益最大化過程中，一定要嚴(yán)守規(guī)矩，堅守底線。第三，要規(guī)范量化干部考核。人無考核輕飄飄，事無考核打折扣。加強(qiáng)考核才能增強(qiáng)制度執(zhí)行的活力與動力。但干部考核一定要規(guī)范化，既要嚴(yán)肅干部作風(fēng)問題，又要寬容對待多干實事的干部，黨的十八屆六中全會強(qiáng)調(diào)“為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)，為敢于負(fù)責(zé)的干部負(fù)責(zé)”。

（二）維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定

黨的十九大報告指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)?！鄙鐣椭C是新時代中國特色社會主義的根本要求和本質(zhì)屬性，是推進(jìn)社會治理的前提條件。當(dāng)前我國正處于新時代改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于社會矛盾多發(fā)期，社會的和諧穩(wěn)定對推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新社會活力、提升人民幸福指數(shù)尤為重要，所以必須團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，最大限度維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，以確保人民安居樂業(yè)和國家長治久安[5]。

社會矛盾是影響社會治理的重要因素，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，必須防范和化解社會矛盾，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前我國的社會矛盾和沖突，絕大多數(shù)是因為弱勢群體缺少有效的利益表達(dá)機(jī)制所造成的。利益的多元化是當(dāng)今中國社會的基本特征，矛盾沖突是利益和利益之間沖突而產(chǎn)生的。為防范社會風(fēng)險，化解社會矛盾，必須建立充分的民意表達(dá)機(jī)制，將利益表達(dá)與社會穩(wěn)定一致起來，構(gòu)建正常的利益表達(dá)渠道，讓弱勢群體可以通過協(xié)商、談判等正當(dāng)?shù)姆绞絹砭S護(hù)自身的權(quán)益。新的穩(wěn)定邏輯應(yīng)該是依靠法治，通過依法治國，維護(hù)憲法法律所賦予的公民合法權(quán)利，通過保障公民合法權(quán)利實現(xiàn)社會利益的均衡，實現(xiàn)社會利益的均衡才能保持社會的穩(wěn)定。強(qiáng)化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機(jī)制，全面推進(jìn)依法治國才是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的治本之策。

（三）推進(jìn)社會公平正義

“理國要道，在于公平正直”。黨的十九大報告明確提出，要“不斷促進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。公平正義，是社會主義應(yīng)有之意，是社會治理追求的價值和目標(biāo)。當(dāng)前民眾對社會公平正義訴求在不斷提升，意愿在不斷升級，維護(hù)自身權(quán)利意識在不斷增強(qiáng)，從原來的“少有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，到現(xiàn)在的“期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境”[6]，這些都要求我們黨在推行社會治理的同時，必須滿足群眾日益升級的公平正義的訴求。

推進(jìn)社會公平正義，必須保證機(jī)會公平。機(jī)會公平，程序公平是公平正義的本質(zhì)內(nèi)涵。公平正義強(qiáng)調(diào)的是機(jī)會公平，只有機(jī)會公平才能最終實現(xiàn)結(jié)果公平。有人說民不患寡患不均，其實是民不患寡而患機(jī)會不均。事物的結(jié)果可能存在差異，但是機(jī)會一定要公平。正如朱熹那首詩，“問渠那得清如許，為有源頭活水來”。要保證公平正義，要從制度安排、制度設(shè)計、制度執(zhí)行等源頭上，保證人人都享有平等的機(jī)會，才能確保公平正義。這才是公平正義的真正本質(zhì)內(nèi)涵，也是社會治理追求的價值目標(biāo)。古人說：“處天下事，當(dāng)以天下之心出之。”只要秉持公心，以民為本，關(guān)注人民的呼聲和訴求，走到群眾中，用對話的方式與群眾溝通，立足于為人民謀利益、取得人民的支持，社會治理才會達(dá)到“依靠天下人處置天下事”的境界，更富有實效，社會也會更加和諧。

（四）優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)

新中國成立七十年來，特別是改革開放四十多年來，伴隨著階層的分化，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，社會治理的方式也發(fā)生了許多新的變化。我國這些年的社會流動性正在逐步降低，出現(xiàn)了很多的社會分利集團(tuán)，或者叫“既得利益集團(tuán)”，或者叫“權(quán)利跟市場相結(jié)合的權(quán)貴集團(tuán)”，習(xí)近平總書記稱之為“固化的利益藩籬”。李克強(qiáng)總理曾指出：“觸動利益比觸及靈魂還難，再深的水我們也得趟，別無選擇。”一個正常的社會在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它不可能沒有階層分化的，問題如何消除固化的利益藩籬，如何讓不同的階層之間能夠和諧相處？階層固化以后，社會不穩(wěn)定的因素就會增加，所以一定要有一個中間渠道使社會底層有機(jī)會通往上層階層。在社會分化不斷加劇的情況下，黨和政府必須要采取有效的措施，通過擴(kuò)大中產(chǎn)階層的規(guī)模，改變當(dāng)前中國社會各個階層日益分化的現(xiàn)狀，化解固化的利益藩籬，保護(hù)和擴(kuò)展社會流動的渠道，逐步消除兩極分化，實現(xiàn)共同富裕，使不同階層能夠形成一種互惠共生的關(guān)系。

（五）堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在十九大報告中強(qiáng)調(diào)：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”一段時期以來，有的人在這個問題上諱莫如深、語焉不詳甚至搞包裝，沒有前提地搞黨政分開，結(jié)果弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，削弱了黨的建設(shè)[7]。黨的十八大以來，無論在社會治理的頂層規(guī)劃還是在具體實踐中，黨在社會治理中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位得到了確立。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障?？倲埲帧f(xié)調(diào)各方既是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能的核心表現(xiàn)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的具體要求[1]。特別是十八大以來從嚴(yán)治黨、懲治腐敗的扎實推進(jìn)，被視為“最大的社會治理”[8]。

在推進(jìn)基層社會治理過程中，要以黨建工作為引領(lǐng)，在日常工作、重點工作、中心工作和特色工作中，要充分發(fā)揮基層黨組織和黨員的引領(lǐng)作用，推動各項社會治理工作有序開展并取得實效。比如在黨建引領(lǐng)基層社會治理具體工作方面，有一個非常好的方法，就是“黨建+”方式，是借助于“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式提出來的黨建工作方法。要充分發(fā)揮“黨建+”服務(wù)基層社會治理功能，關(guān)注老百姓普遍關(guān)心的問題，推動解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)建設(shè)、和諧穩(wěn)定和城市建管等民眾關(guān)心的熱切問題。以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以社會組織為重點，提升保障和改善民生水平，著力推進(jìn)社會治理的合作共治，共享共建。