(上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200020)

政策性條款是我國(guó)憲法總綱部分的基本內(nèi)容，也是我國(guó)憲法的一個(gè)基本特色，它主要規(guī)定了國(guó)家特定方面工作的基本任務(wù)，引領(lǐng)國(guó)家法律和政策發(fā)展的基本方向。政策性條款在我國(guó)憲法文本中占有較大篇幅，現(xiàn)實(shí)中的影響也很大。然而，與之不相稱(chēng)的是，學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題的研究相對(duì)不足，“中國(guó)知網(wǎng)”收錄的歷年發(fā)表的文章僅有10余篇。與此同時(shí)，對(duì)政策性條款的規(guī)范屬性以及效力等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不十分清晰，也影響到了對(duì)一些具體問(wèn)題的研究和判斷。例如，目前關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的憲法學(xué)方面的研究，較多聚焦于所謂的“環(huán)境權(quán)”問(wèn)題，很少?gòu)恼咝詶l款的視角去研究，而憲法視野下的生態(tài)文明建設(shè)，本質(zhì)上就是政策性條款的落實(shí)與實(shí)施的問(wèn)題。因此，明確憲法政策性條款的功能與效力，是貫徹實(shí)施憲法，推進(jìn)依憲治國(guó)的基本要求和重要內(nèi)容。

一、如何認(rèn)識(shí)政策性條款的憲法屬性和意義

學(xué)界關(guān)于憲法政策性條款的表述并不一致，有的稱(chēng)為基本國(guó)策，(1)參見(jiàn)劉東亮、鄭春燕：《憲法基本國(guó)策研究》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第1期；張義清：《基本國(guó)策的憲法效力研究》，《社會(huì)主義研究》2008年第6期；王鍇、劉犇昊：《憲法總綱條款的性質(zhì)與效力》，《法學(xué)論壇》2018年第3期。也有的稱(chēng)為國(guó)策或國(guó)家政策。(2)參見(jiàn)鄭賢君主編：《憲法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2002年版，第345頁(yè)以下；鄭賢君：《論國(guó)家政策入憲與總綱的法律屬性》，《憲政與行政法治評(píng)論》(第一卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版；殷嘯虎：《憲法》，清華大學(xué)出版社2012年版。但從憲法條款的屬性而言，這些觀(guān)點(diǎn)所指稱(chēng)的憲法條款方都屬于政策性條款。

我國(guó)憲法總綱大體上由國(guó)家制度、國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本原則、國(guó)家基本政策三部分內(nèi)容組成。政策性條款既是國(guó)家制度的具體體現(xiàn)，也規(guī)范了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)和方向。也正因?yàn)槿绱?，我?guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者將其視作為憲法的“第三種結(jié)構(gòu)”。張嘉尹就認(rèn)為，在基本權(quán)利、政府的組織與權(quán)限規(guī)范之外，憲法還有所謂的“第三種結(jié)構(gòu)”即基本國(guó)策的存在。(3)參見(jiàn)蘇永欽主編：《部門(mén)憲法》，元照出版公司2006年版(臺(tái)北)，第34頁(yè)。許育典也認(rèn)為，傳統(tǒng)憲法通常有兩大任務(wù)，一是避免政府權(quán)力濫用以保障人民基本權(quán)(“第一種結(jié)構(gòu)”)；二是基于權(quán)力分立原則，來(lái)建構(gòu)國(guó)家權(quán)力的組織(“第二種結(jié)構(gòu)”)?；緡?guó)策規(guī)定國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，使所有國(guó)家權(quán)力均對(duì)應(yīng)須遵循的義務(wù)，成為憲法權(quán)利典章與國(guó)家組織外的“第三種結(jié)構(gòu)”。(4)參見(jiàn)許育典：《憲法》，元照出版公司2006年版(臺(tái)北)，第379頁(yè)。就政策性條款內(nèi)容的屬性而言，有學(xué)者提出了“國(guó)家目標(biāo)說(shuō)”。(5)參見(jiàn)前注①，王鍇、劉犇昊文。許育典認(rèn)為，19世紀(jì)的國(guó)家理念，深受啟蒙時(shí)代理性自然法的影響，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)最低限度地干預(yù)社會(huì)事務(wù)，憲法只需針對(duì)國(guó)家的有限干預(yù)，提供合法性判準(zhǔn)，具備權(quán)利典章與國(guó)家組織的結(jié)構(gòu)，即足以滿(mǎn)足前述國(guó)家任務(wù)。到了20世紀(jì)以后，工業(yè)化與戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題證明，古典的國(guó)家理念只不過(guò)是天真的理論預(yù)設(shè)；國(guó)家盡可能少干預(yù)社會(huì)生活的時(shí)代，現(xiàn)實(shí)中已一去不復(fù)返。國(guó)家須承擔(dān)社會(huì)調(diào)和的工作，要協(xié)助社會(huì)正義的形成。在這種論述下的國(guó)家，是積極有所作為的國(guó)家。因此，憲法須納入授權(quán)國(guó)家介入社會(huì)生活的新式規(guī)定，憲法不只是以政治秩序?yàn)橹行?，還被當(dāng)作一種國(guó)家目標(biāo)的設(shè)定，以此表明社會(huì)能夠組織的方式，以及社會(huì)可以發(fā)展的道路。這也就是憲法基本國(guó)策規(guī)定的根本緣由。(6)參見(jiàn)前注④，許育典書(shū)，第380頁(yè)。

國(guó)家目標(biāo)說(shuō)在一定程度上揭示了憲法政策性條款的功能，國(guó)家目標(biāo)體現(xiàn)的是一種價(jià)值追求，從時(shí)間上而言，可以是短期的，也可能是長(zhǎng)期的，都是屬于一種“預(yù)期”的努力方向。然而，從我國(guó)憲法政策性條款的規(guī)定來(lái)看，其基本上都是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而確立和規(guī)劃的行為要求和準(zhǔn)則，明確實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)所需要采取的手段和措施。因此，我國(guó)憲法政策性條款不僅規(guī)定了國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，而且規(guī)定了為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。筆者以為，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，我國(guó)憲法的政策性條款屬于賦予國(guó)家特定責(zé)任的特殊條款。對(duì)于這一點(diǎn)，也有研究者已經(jīng)注意到，其認(rèn)為國(guó)家政策入憲的實(shí)質(zhì)是國(guó)家責(zé)任的擴(kuò)大，國(guó)家不僅需要被動(dòng)地履行消極責(zé)任，而且必須主動(dòng)采取行動(dòng)，才能促成綱領(lǐng)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這一過(guò)程也是國(guó)家責(zé)任擴(kuò)大的過(guò)程。(7)參見(jiàn)前注②，鄭賢君文。

需要指出的是，政策性條款作為國(guó)家責(zé)任條款的憲法屬性，是由我國(guó)國(guó)家政治和憲法發(fā)展的獨(dú)特性所決定的。當(dāng)代中國(guó)憲法制度建設(shè)所關(guān)注的，是在保證對(duì)國(guó)家權(quán)力有效規(guī)范和制約的前提下，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力的能動(dòng)作用，促進(jìn)人權(quán)保障與社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。(8)殷嘯虎：《積極憲政與當(dāng)代中國(guó)憲政發(fā)展的路徑選擇》，《法學(xué)》2009年第5期。這種憲法制度建設(shè)方式強(qiáng)調(diào)了國(guó)家和政府的責(zé)任，并且對(duì)國(guó)家權(quán)力在保護(hù)公民權(quán)利和維護(hù)公共利益與社會(huì)權(quán)利方面的作用有著更加清醒的認(rèn)識(shí)，更看重國(guó)家權(quán)力在實(shí)現(xiàn)公民更多的利益方面，為公民提供更多的公共利益方面有所作為。

憲法的根本的價(jià)值追求是規(guī)范政府權(quán)力以保障公民權(quán)利與自由，反過(guò)來(lái)說(shuō)，國(guó)家和政府的憲法責(zé)任，就是保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與自由，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主國(guó)家的目標(biāo)。民主政治和公民權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家權(quán)力的積極作為，而這種積極作為需要通過(guò)國(guó)家政策調(diào)整與推進(jìn)。因此，我國(guó)憲法政策性條款基于憲法所確認(rèn)的國(guó)家制度和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本原則，明確了國(guó)家和政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本責(zé)任。這種責(zé)任條款的基本功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)確認(rèn)性

憲法政策性條款首先確認(rèn)了國(guó)家在落實(shí)政策方面所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。從我國(guó)憲法文本的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，這方面的表述是非常清晰的。如我國(guó)《憲法》第21條第1款關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展政策的規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開(kāi)展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康?！痹摋l款在確認(rèn)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展政策內(nèi)容的同時(shí)，提出了國(guó)家在落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展政策方面所應(yīng)當(dāng)開(kāi)展的具體工作，明確了國(guó)家在開(kāi)展相應(yīng)工作過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

(二)綱領(lǐng)性

綱領(lǐng)性是憲法總綱的基本功能與特征，政策性條款作為我國(guó)憲法總綱的重要內(nèi)容和組成部分，其綱領(lǐng)性的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，明確目標(biāo)。憲法規(guī)范的綱領(lǐng)性首先是指憲法規(guī)范明確表達(dá)對(duì)未來(lái)目標(biāo)的追求，是國(guó)家或全體公民今后一個(gè)時(shí)期的努力方向和奮斗目標(biāo)，政策性條款自然也不例外。然而，需要指出的是，這種對(duì)未來(lái)目標(biāo)的追求是同特定的國(guó)家責(zé)任密切聯(lián)系的，也就是說(shuō)，在明確未來(lái)目標(biāo)的同時(shí)，就相應(yīng)地賦予了相關(guān)的國(guó)家責(zé)任；或者說(shuō)，這種目標(biāo)的提出本身就是對(duì)責(zé)任的明確要求。如我國(guó)《憲法》第14條規(guī)定：“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”這一規(guī)定明確了國(guó)家進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目的，同時(shí)也提出了國(guó)家在這方面的責(zé)任。因此，目標(biāo)與責(zé)任的一致性，可以說(shuō)是政策性條款綱領(lǐng)性功能的一個(gè)突出特征。

其次，規(guī)劃行為。如前所述，從我國(guó)憲法政策性條款的規(guī)定來(lái)看，基本上都是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而確立和規(guī)劃的行為要求和準(zhǔn)則，明確落實(shí)國(guó)家責(zé)任所需要采取的手段和措施。再以教育事業(yè)發(fā)展政策為例，我國(guó)《憲法》第19條明確了國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展政策的基本目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)《憲法》又明確提出了相應(yīng)的路徑和規(guī)劃：一是“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育”；二是“國(guó)家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對(duì)工人、農(nóng)民、國(guó)家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵(lì)自學(xué)成才”；三是“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。這些路徑和規(guī)劃本身，就是設(shè)定國(guó)家和政府在落實(shí)教育事業(yè)發(fā)展政策方面的責(zé)任。

(三)規(guī)范性

最能體現(xiàn)政策性條款作為國(guó)家責(zé)任屬性的，就是它的規(guī)范性了。關(guān)于政策性條款功能與效力的爭(zhēng)議，大概也主要集中在它的規(guī)范性上。筆者認(rèn)為，憲法政策性條款的規(guī)范性，主要體現(xiàn)在該類(lèi)條款明確了國(guó)家在落實(shí)相關(guān)政策方面應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的要求，盡管這些要求的程度不盡相同。從我國(guó)憲法文本來(lái)看，這種規(guī)范性的表述大致有以下幾類(lèi)：一類(lèi)是屬于倡導(dǎo)性的，如采用提倡、進(jìn)行、鼓勵(lì)、推廣、推行等詞表述；另一類(lèi)是屬于要求性的，如采用舉辦、安排、實(shí)行、提高、加強(qiáng)、改善、改進(jìn)、完善等詞表述；再一類(lèi)是屬于強(qiáng)制性的，如采用建立、健全、禁止等詞表述。這些有關(guān)政策性條款表述雖然程度不同，但都明確了履行相應(yīng)責(zé)任的行為規(guī)范，具有憲法上的約束力，明確了憲法責(zé)任的內(nèi)涵與要求。

因此，憲法政策性條款就其屬性而言，屬于一種責(zé)任性條款。它明確了國(guó)家和政府在推行相關(guān)政策方面所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，并通過(guò)這種積極的作為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)。

二、如何厘清政策性條款與相關(guān)憲法規(guī)范的關(guān)系

憲法政策性條款賦予國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的目的，是為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)；政策性條款的目標(biāo)，既是憲法所賦予的國(guó)家權(quán)力及其相關(guān)原則的實(shí)現(xiàn)，也是憲法所確認(rèn)的公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障。因此，憲法政策性條款與其他憲法規(guī)范之間，有著密切的聯(lián)系；憲法政策性條款作為國(guó)家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式，同樣也在相應(yīng)規(guī)范中得到體現(xiàn)。

(一)憲法政策性條款與“基本國(guó)策”的關(guān)系

關(guān)于憲法政策性條款，有的研究者直接用“基本國(guó)策”的概念，認(rèn)為“基本國(guó)策(或簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)策)，是其他政策的基礎(chǔ)，并在憲法中反映出來(lái)”。(9)同前注①， 劉東亮、鄭春燕文。就基本內(nèi)涵而言，這里說(shuō)的“基本國(guó)策”同筆者于本文中探討的“憲法政策性條款”應(yīng)該是一致的。問(wèn)題是，在我國(guó)的政治語(yǔ)境里，關(guān)于“基本國(guó)策”內(nèi)涵的理解并不一致，或者說(shuō)，具有較大的隨意性。有研究者就認(rèn)為，有關(guān)“基本國(guó)策”的具體內(nèi)容的稱(chēng)謂五花八門(mén)，具有共識(shí)的只有計(jì)劃生育一項(xiàng)。涉及的其他具體稱(chēng)謂，還有保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開(kāi)放、男女平等、科教興國(guó)、節(jié)約資源、水土保持、依法治國(guó)、推廣普通話(huà)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、民族團(tuán)結(jié)、多黨合作、“一國(guó)兩制”、共同富裕、加強(qiáng)精神文明建設(shè)、加強(qiáng)國(guó)防現(xiàn)代化、禁毒等等，但其中哪些屬于“基本國(guó)策”，至今沒(méi)有完整準(zhǔn)確的說(shuō)法，(10)參見(jiàn)林治波：《究竟什么是基本國(guó)策》，《人民論壇》2007年第9期；楊光裕：《基本國(guó)策論——關(guān)于基本國(guó)策的理論探討和建議》，《理論探索》1991年第2期；蘇楊等：《對(duì)我國(guó)基本國(guó)策若干基本問(wèn)題的分析和建議》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2008年第15期。其中相當(dāng)部分并不屬于憲法政策性條款的內(nèi)容。為此，有研究者建議，應(yīng)當(dāng)科學(xué)認(rèn)識(shí)“基本國(guó)策”，科學(xué)理解其含義，正確把握其本質(zhì)，明確基本國(guó)策的標(biāo)準(zhǔn)。(11)參見(jiàn)田平：《我國(guó)基本國(guó)策理解和執(zhí)行中存在的問(wèn)題及建議》，《十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。筆者認(rèn)為，其中的關(guān)鍵還是對(duì)“基本國(guó)策”應(yīng)當(dāng)如何界定。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，通常所說(shuō)的“基本國(guó)策”與憲法規(guī)定的基本國(guó)策的淵源和內(nèi)容是不一致的，如有研究者就指出，我國(guó)目前“基本國(guó)策”的淵源主要有以法律形式確定、以黨代會(huì)報(bào)告或文件的形式確定、以政府工作報(bào)告形式確定、以國(guó)家計(jì)劃綱要形式確定、以政府白皮書(shū)的形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)形式確定等多種形式。(12)參見(jiàn)田平：《我國(guó)基本國(guó)策的內(nèi)容及淵源》，《十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。這顯然大大超出了我國(guó)憲法所規(guī)定的“基本國(guó)策”的范疇。也許正因?yàn)槿绱?，有研究者使用了“憲法基本?guó)策”的概念來(lái)加以區(qū)分。然而，從憲法學(xué)的視角而言，所謂“基本國(guó)策”，本身就應(yīng)當(dāng)是以憲法的形式確立的國(guó)家政策，因?yàn)閼椃ㄗ鳛閲?guó)家的根本法，它所規(guī)定的，都是國(guó)家最根本、最重要的問(wèn)題，無(wú)論是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本原則還是公民的基本權(quán)利，都是因?yàn)閼椃ǖ拇_認(rèn)，所以才被稱(chēng)為“基本”。憲法所確認(rèn)的國(guó)家政策，也是基于這一點(diǎn)，才被稱(chēng)為“基本國(guó)策”。

當(dāng)然，也有不同意這一觀(guān)點(diǎn)的人可能會(huì)認(rèn)為，四項(xiàng)基本原則就是由執(zhí)政黨的文件，而不是國(guó)家憲法所確立的。這固然不錯(cuò)，但作為一項(xiàng)國(guó)家原則，其是在我國(guó)憲法中明確加以規(guī)定的，盡管表述方式不同，但以四項(xiàng)基本原則作為我國(guó)憲法的總的指導(dǎo)思想和基本原則，是我國(guó)憲法的一個(gè)顯著特點(diǎn)。雖然憲法所確認(rèn)的“基本國(guó)策”的淵源是多元的，有來(lái)自黨的政策，也有來(lái)自政府文件，但既然能夠稱(chēng)之為“基本國(guó)策”，關(guān)鍵就在于得到憲法的確認(rèn)，在憲法文本中明確規(guī)定。因?yàn)橐坏┓Q(chēng)之為“基本國(guó)策”，便賦予了國(guó)家的基本責(zé)任，而這種責(zé)任只有得到憲法的確認(rèn)，才具有憲法上的約束力，這也是依憲治國(guó)的基本要求和具體體現(xiàn)。

因此，憲法政策性條款應(yīng)當(dāng)屬于“基本國(guó)策”，也就是說(shuō)，只有在憲法中得到確認(rèn)的政策性條款，才能夠稱(chēng)得上是“基本國(guó)策”。明確“基本國(guó)策”的基本內(nèi)涵與憲法意義，有助于充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮政策性條款對(duì)于國(guó)家和政府責(zé)任的規(guī)范功能，推進(jìn)憲法的實(shí)施。

(二)憲法政策性條款與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系

憲法政策性條款作為國(guó)家責(zé)任條款，自然同國(guó)家權(quán)力的行使密切聯(lián)系。憲法政策性條款賦予國(guó)家權(quán)力行使者責(zé)任和義務(wù)；憲法政策性條款的落實(shí)，需要國(guó)家權(quán)力行使者的積極作為；國(guó)家權(quán)力是憲法政策性條款的基本保障。憲法政策性條款與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾方面。

首先，憲法政策性條款明確了國(guó)家權(quán)力的特定任務(wù)。國(guó)家權(quán)力的任務(wù)是多方面的，除了一些基本任務(wù)外，憲法政策性條款以憲法規(guī)范的形式，賦予了國(guó)家權(quán)力行使者特定任務(wù)。以環(huán)境保護(hù)為例，我國(guó)現(xiàn)行憲法制定和頒布時(shí)，就將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，其第26條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！辈贿^(guò)，當(dāng)時(shí)尚處于改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾并不突出，環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題也并未得到應(yīng)有的重視。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾和問(wèn)題日益突出，包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告提出了生態(tài)文明建設(shè)的總目標(biāo)，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，并對(duì)此作出一系列安排布局。2018年憲法修正案正是根據(jù)這一要求，將“生態(tài)文明”寫(xiě)進(jìn)了憲法序言，并在第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院的職權(quán)中，增加了“生態(tài)文明建設(shè)”的任務(wù)。這一條款是對(duì)應(yīng)憲法環(huán)境保護(hù)政策，明確了國(guó)家機(jī)關(guān)的任務(wù)。

其次，憲法政策性條款賦予了國(guó)家權(quán)力特定的責(zé)任。如前所述，憲法政策性條款都是同國(guó)家責(zé)任密切聯(lián)系的，也就是說(shuō)，通過(guò)政策性條款的規(guī)定，賦予了國(guó)家權(quán)力行使者特定的責(zé)任。就憲法規(guī)定的民族政策而言，我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，維護(hù)民族平等、民族團(tuán)結(jié)是國(guó)家的一項(xiàng)基本任務(wù)。我國(guó)憲法序言對(duì)此就明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。國(guó)家盡一切努力，促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮?！睘榱烁玫貙?shí)現(xiàn)這一任務(wù)，我國(guó)《憲法》第4條在明確“中華人民共和國(guó)各民族一律平等”這一原則的同時(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力在維護(hù)民族平等、民族團(tuán)結(jié)方面的責(zé)任提出了幾項(xiàng)原則性的要求。一是“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”。二是“國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”。三是“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”。四是“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”。這些要求都賦予了國(guó)家權(quán)力行使者相應(yīng)的責(zé)任，這種責(zé)任具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極的作為，實(shí)現(xiàn)這一原則和目標(biāo)；二是國(guó)家不得作出違背這一原則目標(biāo)的政策，否則就是違憲；三是對(duì)任何組織或者個(gè)人實(shí)施的違反這一原則目標(biāo)的行為，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家強(qiáng)制力加以制止和制裁。

(三)憲法政策性條款與公民權(quán)利的關(guān)系

公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力行使者而言就是義務(wù)和責(zé)任，憲法政策性條款核心價(jià)值的最終落腳點(diǎn)，都是為了更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。因此，對(duì)公民權(quán)利而言，憲法政策性條款的功能和作用就是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。憲法政策性條款對(duì)于公民權(quán)利的這種積極作用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家權(quán)力的積極作為，這種積極作為的依據(jù)和路徑之一，就是通過(guò)政策性條款的引領(lǐng)與推進(jìn)。古典自由主義者將公民權(quán)利分為消極權(quán)利和積極權(quán)利，但從當(dāng)今現(xiàn)狀來(lái)看，這種分類(lèi)法至少是理想化的。美國(guó)學(xué)者桑斯坦等人就指出，“所有的權(quán)利都是積極權(quán)利”，(13)[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴(lài)于稅》，畢競(jìng)悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第30頁(yè)。并認(rèn)為，個(gè)體的權(quán)利和自由從根本上依賴(lài)于有力的政府行為。假如沒(méi)有有效的政府，人們將享受很少甚至享受不到憲法所保證的個(gè)體權(quán)利。(14)參見(jiàn)上注，史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦書(shū)，第2～3頁(yè)。我國(guó)學(xué)者也指出，權(quán)利不是需要政府撒手，而是需要政府積極保護(hù)。無(wú)論積極權(quán)利還是消極權(quán)利都需要政府的積極保護(hù)，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，需要政府的創(chuàng)設(shè)與實(shí)施，權(quán)利的本質(zhì)并不是對(duì)抗政府。(15)參見(jiàn)前注，史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦書(shū)，譯者前言，第2～3頁(yè)。憲法政策性條款正是通過(guò)賦予國(guó)家和政府責(zé)任，要求和督促政府積極作為。從憲法政策性條款的內(nèi)容來(lái)看，其主要集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的政策，這些也正是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障。

其次，憲法政策性條款為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了政策保障。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要憲法和法律的保護(hù)，也需要政策的引領(lǐng)、推進(jìn)。因此，一些政策性條款同公民權(quán)利的規(guī)定是對(duì)應(yīng)的，憲法政策性條款通過(guò)明確、具體的要求，為相關(guān)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了政策上的保障。例如，公民的健康權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，但這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)的。我國(guó)《憲法》第21條第1款對(duì)此作了明確規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開(kāi)展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康?！庇秩?，我國(guó)《憲法》第47條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。”這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要相應(yīng)的物質(zhì)和政策保障，為此我國(guó)《憲法》第22條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)?！边@些規(guī)定為公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了政策引領(lǐng)與保障。

最后，憲法政策性條款拓展了公民權(quán)利的內(nèi)涵。作為公民基本權(quán)利，憲法的規(guī)定是相對(duì)穩(wěn)定的，由于歷史的原因，有些內(nèi)容并沒(méi)有在我國(guó)憲法關(guān)于基本權(quán)利的文本中明確加以規(guī)定。例如，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不是作為公民權(quán)利，而是作為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容，在總綱中加以規(guī)定的。因此，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)內(nèi)涵的變化，首先是一項(xiàng)政策要求。雖然我國(guó)學(xué)者在憲法理論研究時(shí)可以將財(cái)產(chǎn)權(quán)放入“公民權(quán)利”部分，但在我國(guó)的憲法文本里，它依然屬于政策性條款，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。2004年憲法修正案第22條對(duì)此作了相應(yīng)的修改，規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@些修改，拓展了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的內(nèi)涵，但從性質(zhì)上說(shuō)，依然是一種政策性的調(diào)整。(16)有關(guān)這個(gè)問(wèn)題，筆者曾提出，從現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，關(guān)于私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)的條款，不是放在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中，而是放在“總綱”一章中。這種排列，并不是表示對(duì)私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的重視，而恰恰反映了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本認(rèn)識(shí)。因此，將有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定寫(xiě)進(jìn)公民的基本權(quán)利，并明確私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不可侵犯，是幾次修憲過(guò)程中輿論所關(guān)注的問(wèn)題之一。然而，由于政策方面的考慮，幾次修憲對(duì)此均未涉及。殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》，《法商研究》2000年第1期。又如，關(guān)于環(huán)境權(quán)入憲問(wèn)題，也是近年來(lái)討論比較多的問(wèn)題。然而，環(huán)境權(quán)的屬性是模糊的，內(nèi)容是多元的，學(xué)界的認(rèn)識(shí)與看法也不完全一致。(17)參見(jiàn)姬振海主編：《環(huán)境權(quán)益論》，人民出版社2009年版，第6頁(yè)以下。我國(guó)憲法在這一問(wèn)題上，以政策性條款的方式，從國(guó)家責(zé)任的角度，較好地協(xié)調(diào)了在環(huán)境權(quán)問(wèn)題上國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。正如有學(xué)者所說(shuō)的，以國(guó)家目標(biāo)的形式建構(gòu)環(huán)境憲法，有利于擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的范圍，這使環(huán)境保護(hù)的開(kāi)展更加全面。國(guó)家目標(biāo)所包含的生態(tài)環(huán)境利益，是一種憲法保護(hù)的客觀(guān)利益，因此其雖然不能為個(gè)人所主張，但在進(jìn)行利益衡量時(shí)，仍應(yīng)與基本權(quán)利、憲法上的其他客觀(guān)利益一起被綜合考察。這有利于避免因片面重視保障公民的基本權(quán)利而損害生態(tài)環(huán)境利益，也有利于防止出現(xiàn)因“唯環(huán)保論”而侵害漠視基本權(quán)利及其他憲法法益的情形。此外，國(guó)家目標(biāo)之于國(guó)家權(quán)力的義務(wù)規(guī)范屬性，也可用來(lái)論證對(duì)公民進(jìn)行規(guī)制的國(guó)家公權(quán)力行為的合憲性，為環(huán)保法治的展開(kāi)提供正當(dāng)性論證。(18)參見(jiàn)張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》，《法學(xué)家》2018年第3期。

總之，政策性條款作為我國(guó)憲法的特殊條款，將國(guó)家政策納入憲法，明確了國(guó)家責(zé)任，協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，為更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)和國(guó)家任務(wù)提供了有效的政策保障。

三、如何看待憲法政策性條款的效力

憲法政策性條款作為特定的憲法規(guī)范，自然有其應(yīng)有的效力。在如何看待其效力發(fā)揮的問(wèn)題上，學(xué)界存在著不同的看法。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者基本上是從具有拘束力的方針條款、憲法委托等方面研究基本國(guó)策效力的。(19)參見(jiàn)前注④，許育典書(shū)，第384頁(yè)以下。亦有學(xué)者指出，在憲法效力上，國(guó)家政策不像普通憲法規(guī)范那樣產(chǎn)生直接的拘束力，它是憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)出的指示與委托，其實(shí)施有待立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步制定法律，以明確具體概念、實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)與程序。(20)參見(jiàn)前注②，鄭賢君文。筆者認(rèn)為，對(duì)我國(guó)憲法政策性條款的效力及其發(fā)揮的問(wèn)題，應(yīng)從兩個(gè)層面去看待，一是憲法政策性條款自身的規(guī)范效力，二是憲法政策性條款效力的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)。

(一)憲法政策性條款自身的規(guī)范效力

政策性條款入憲的目的，就是將一些重要的具有指導(dǎo)和引領(lǐng)意義的基本政策規(guī)范，納入憲法層面，成為憲法規(guī)范的一部分。這些政策規(guī)范經(jīng)憲法確認(rèn)，自然具有憲法效力。因此，對(duì)于憲法政策性條款自身的規(guī)范效力，必須從憲法規(guī)范效力的視野加以考察。

憲法規(guī)范作為法律規(guī)范的一種，當(dāng)然具有與其他法律規(guī)范相同的特點(diǎn)，即都是由國(guó)家按照一定程序制定或認(rèn)可，都體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益，都是依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，都受制于社會(huì)物質(zhì)生活條件。這也是憲法規(guī)范效力發(fā)揮的法理基礎(chǔ)。然而，憲法作為國(guó)家的根本大法的地位和作為一個(gè)特殊的部門(mén)法的性質(zhì)，決定了憲法規(guī)范必然具有自身所特有的根本性、最高權(quán)威性、原則性、綱領(lǐng)性等特點(diǎn)，決定了其效力的發(fā)揮又有著與一般法律規(guī)范不同的特點(diǎn)。政策性條款作為憲法規(guī)范的重要組成部分，其規(guī)范效力的發(fā)揮從總體上說(shuō)，是依托于憲法規(guī)范本身的，即具有最高層次的法律效力。也就是說(shuō)，對(duì)憲法政策性條款的規(guī)范效力，不能孤立地看某一條、某一款，而是先應(yīng)當(dāng)從政策性條款整體的規(guī)范效力來(lái)考察，即該條款從總體上規(guī)定了國(guó)家權(quán)力的目標(biāo)和責(zé)任，這種責(zé)任指引著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)容和方向。這就是憲法政策性條款規(guī)范效力的具體體現(xiàn)，是憲法政策性條款規(guī)范效力發(fā)揮的基本要求。因此，對(duì)于憲法政策性條款的規(guī)范效力，應(yīng)當(dāng)先基于其作為憲法規(guī)范的效力進(jìn)行考察，而不能孤立地加以看待，更不能將其割裂開(kāi)來(lái)。

(二)憲法政策性條款效力的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)

憲法作為國(guó)家的根本法，其規(guī)范效力發(fā)揮的路徑和方式與一般法律是不同的，特別是由于其本身所具有的政治性特點(diǎn)，以政策性條款的形式，對(duì)規(guī)范國(guó)家整體發(fā)展的基本方向和基本原則也作了一些政策性的規(guī)定。這些政策不僅是國(guó)家根據(jù)憲法施政的基本依據(jù)，也是進(jìn)行相關(guān)立法的主要依據(jù)，這些規(guī)范本身是高度政治性的。這些政治性規(guī)范的實(shí)施，固然要通過(guò)相關(guān)立法行為進(jìn)行，但主要是通過(guò)政治性的路徑實(shí)施的，而且相關(guān)立法行為本身也就是這些規(guī)范的實(shí)施過(guò)程。(21)參見(jiàn)殷嘯虎：《當(dāng)代中國(guó)憲法實(shí)施的政治路徑》，《法學(xué)》2014年第11期。因此，憲法政策性條款的規(guī)范效力的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)，主要是基于立法和行政的路徑，即通過(guò)國(guó)家立法和發(fā)布政策的方式，落實(shí)政策性條款的要求。

首先，就國(guó)家立法而言，憲法政策性條款的規(guī)范效力，主要是通過(guò)國(guó)家立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。正如有學(xué)者所指出的，國(guó)家政策不像普通憲法規(guī)范那樣產(chǎn)生直接的拘束力，它是憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)出的指示與委托，其實(shí)施有待立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步制定法律，以明確具體概念、實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)與程序。(22)參見(jiàn)前注②，鄭賢君文。憲法政策性條款賦予國(guó)家權(quán)力以特定的責(zé)任，而這種責(zé)任的落實(shí)，需要國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定相應(yīng)的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。就這個(gè)意義上說(shuō)，憲法政策性條款首先是賦予了國(guó)家立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，立法機(jī)關(guān)因此負(fù)有制定法律，貫徹憲法的義務(wù)。然而，具體如何立法、何時(shí)立法、立什么法等問(wèn)題，則屬于立法機(jī)關(guān)的立法裁量權(quán)限范圍和內(nèi)容。我國(guó)《憲法》第26條明確規(guī)定了國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！睘榱素瀼剡@一政策，我國(guó)相繼制定了《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》等一系列法律，特別是近年來(lái)，隨著環(huán)境保護(hù)責(zé)任的加大，國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)立法的步子也不斷加大，這些都是基于憲法環(huán)境保護(hù)政策的規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)。

其次，就國(guó)家政策而言，憲法政策性條款本身就是基于國(guó)家政策而提出和規(guī)定的。它不僅是相關(guān)國(guó)家立法的原則和依據(jù)，也是推行國(guó)家政策的指導(dǎo)原則，為國(guó)家機(jī)關(guān)確立活動(dòng)目標(biāo)，指導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)。具體而言，國(guó)家政策可以視為憲法向國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)出的指示與委托，它既是立法機(jī)關(guān)制定法律時(shí)的政策指導(dǎo)參考，也是行政機(jī)關(guān)的行政指南。(23)參見(jiàn)前注②，鄭賢君文。憲法政策性條款對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)頒布實(shí)施相關(guān)政策，具有直接的指導(dǎo)和規(guī)范效力。政策的制定必須遵循憲法政策性條款的原則和要求；政策的實(shí)施應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法政策性條款規(guī)定的路徑和方式；政策內(nèi)容不符合憲法政策性條款規(guī)定的，有可能因違憲而被撤銷(xiāo)?？偠灾瑧椃ㄕ咝詶l款將基本的國(guó)家政策納入憲法層面，并指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)家政策的貫徹落實(shí)。

(三)憲法政策性條款作為合憲性審查的依據(jù)

憲法政策性條款能否作為合憲性審查的依據(jù)，也是研究者們?cè)谔接懫湟?guī)范效力時(shí)所關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。有學(xué)者就認(rèn)為，通常情況下，作為憲法委托和立法裁量的綱領(lǐng)性規(guī)定是賦予立法者的責(zé)任，立法機(jī)關(guān)擁有立法裁量權(quán)，可根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，決定何時(shí)、采取何種方式制定法律。這樣，立法者就擁有了較大的立法定奪和決定的空間，在一般的違憲審查理論中，這種要求國(guó)家履行積極義務(wù)不屬于違憲審查的范圍。(24)參見(jiàn)前注②，鄭賢君文。然而，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，因?yàn)閼椃ㄕ咝詶l款賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)以相應(yīng)的責(zé)任，立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法形式保證政策性條款的落實(shí)，就是一種責(zé)任。盡管在如何落實(shí)這一責(zé)任方面具有立法裁量權(quán)，排除合憲性審查(或稱(chēng)違憲審查)，但國(guó)家法律(包括國(guó)家政策)在原則和內(nèi)容上不得同憲法政策性條款相抵觸，這一點(diǎn)正是憲法政策性條款作為合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。許育典就認(rèn)為，對(duì)立法權(quán)而言，立法者若未制定法律，型塑?chē)?guó)家目標(biāo)的內(nèi)容，并不直接構(gòu)成違憲，但仍應(yīng)積極促成立法；如已立法而抵觸國(guó)家目標(biāo)時(shí)，則屬違憲。同樣，對(duì)行政權(quán)而言，行政機(jī)關(guān)在解釋法令、制定法規(guī)命令或行使裁量權(quán)時(shí)，國(guó)家目標(biāo)條款皆可作為上位的依據(jù)。(25)參見(jiàn)前注④，許育典書(shū)，第387頁(yè)。此外，從我國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，法院有時(shí)也將憲法政策性條款作為進(jìn)行司法判斷的理由。例如，在“咸陽(yáng)中威房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與咸陽(yáng)市農(nóng)業(yè)機(jī)械總公司等企業(yè)承債兼并合同案”中，法院認(rèn)為：“農(nóng)機(jī)公司系國(guó)有公司，根據(jù)《憲法》第 16 條規(guī)定，國(guó)有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過(guò)職工代表大會(huì)形式，實(shí)行民主管理……本案農(nóng)機(jī)公司雖對(duì)公司改制及對(duì)職工的安置辦法召集公司職工代表進(jìn)行了討論，但會(huì)議并未形成正式的職工代表會(huì)議決議，農(nóng)機(jī)公司上報(bào)的《職工代表會(huì)議決議》未經(jīng)職工代表簽名確認(rèn)，因此，該決議不具有法律效力?！?26)陜西省高級(jí)人民法院(2013)陜民二終字第 00076 號(hào)民事判決書(shū)，轉(zhuǎn)引自前注①，王鍇、劉犇昊文。

正確認(rèn)識(shí)憲法政策性條款的規(guī)范效力，是充分發(fā)揮其功能的重要方面。由于我國(guó)憲法規(guī)范和文本的特殊性，不少問(wèn)題還需要在理論上不斷探索，制度上不斷完善，實(shí)踐中不斷推進(jìn)。