(廣東金融學(xué)院法學(xué)院，廣東廣州 510521)

中央和地方財政關(guān)系的良性發(fā)展與一國法制的建設(shè)和完善休戚相關(guān)?，F(xiàn)實中出現(xiàn)的種種相關(guān)問題都需要國家以完善頂層設(shè)計的方式加以妥善、系統(tǒng)地解決，為國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展提供制度保障。黨的十九大提出的“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的總體要求，是依憲治國理念在財政關(guān)系領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，同時也為中央和地方財政關(guān)系改革的法治化路徑指明了方向，制定我國《政府間財政關(guān)系法》是建設(shè)我國中央和地方財政關(guān)系法治化的關(guān)鍵。

一、制定我國《政府間財政關(guān)系法》的時代價值

2016年8月16日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49 號；以下簡稱：《指導(dǎo)意見》)指出：“2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。及時總結(jié)改革成果，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關(guān)系法，推動形成保障財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律規(guī)范體系。督促地方完成主要領(lǐng)域改革，形成省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架?！边@是首次在中央頂層設(shè)計層面明確了《政府間財政關(guān)系法》的建構(gòu)目標(biāo)。制定我國《政府間財政關(guān)系法》在當(dāng)前的歷史時期中具有重要的制度價值。

(一)制定我國《政府間財政關(guān)系法》是對中央重大決策的法治回應(yīng)

近年來，頂層設(shè)計層面對央地財政關(guān)系改革呈現(xiàn)出明顯的漸進(jìn)式策略：2013年黨的十八屆三中全會構(gòu)建基本改革方案；2014年黨的十八屆四中全會明確法治發(fā)展路徑，同年的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號；以下簡稱：《意見》)針對轉(zhuǎn)移支付這一動態(tài)的彈性機(jī)制集中發(fā)力；2016年的《指導(dǎo)意見》則在前述規(guī)范性文件充分鋪墊的基礎(chǔ)上最終觸及央地財政關(guān)系改革的核心范疇——財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。此后，2018年的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)、2019年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2019〕26號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)支出責(zé)任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2019〕27號)則開始分別聚焦公共服務(wù)、科技、教育等具體領(lǐng)域。由此可見，《指導(dǎo)意見》在我國央地財政關(guān)系改革進(jìn)程中扮演了承上啟下的樞紐角色：從縱向前移視角來看，它是對黨的十八屆三中全會的改革方案決策、黨的十八屆四中全會以法治作為改革核心的路徑?jīng)Q策的直接貫徹落實；從橫向視角來看，它主要從更具基礎(chǔ)性的靜態(tài)結(jié)構(gòu)出發(fā)，同主要聚焦轉(zhuǎn)移支付這一動態(tài)彈性機(jī)制的《意見》的“無縫對接”，進(jìn)而形成緊密的互動配合關(guān)系；(1)理論上，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為前提，因此倘若2014年發(fā)布的《意見》和2016年的發(fā)布的《指導(dǎo)意見》先后順序調(diào)換一下，決策的邏輯會更加鮮明。從縱向后移視角來看，在它之后的數(shù)部中央決策文件已經(jīng)進(jìn)入到具體領(lǐng)域的改革方案設(shè)計層面，實際上是在它提供的基本改革原則和改革框架基礎(chǔ)上的深化，具有明顯的“總-分”關(guān)系。由此可見，中央在《指導(dǎo)意見》中提出“研究起草《政府間財政關(guān)系法》”這一具體制度目標(biāo)其實是在通觀整個央地財政關(guān)系改革全過程的基礎(chǔ)上做出的科學(xué)決策，其在整個循序改革的布局中具有階段上的必然性。

(二)制定我國《政府間財政關(guān)系法》是對我國《憲法》調(diào)整央地關(guān)系基本精神和原則的貫徹落實

我國《憲法》調(diào)整央地關(guān)系的“帝王條款”首推第3條第4款。(2)參見秦前紅：《簡評憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2007年第5期；王建學(xué)：《論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)》，《中國法學(xué)》2017年第4期。該條款蘊含了兩個方面的重要涵義。其一，劃分央地關(guān)系中的對象是“國家機(jī)構(gòu)職權(quán)”，即在國家權(quán)力內(nèi)部基于縱向邏輯的二次劃分?，F(xiàn)代國家早就告別了利維坦式的全能主義，有限政府的特征不僅體現(xiàn)為基于權(quán)利保障的權(quán)力有限性，更體現(xiàn)在基于功能配置優(yōu)化的權(quán)力分工性。因此，國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)絕不應(yīng)面面俱到，而是同其他類型的治理元素存在天然的功能分擔(dān)，其中又以社會和市場的輔助或補充功能的發(fā)揮最為典型。因此，劃分央地國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，首先應(yīng)該在國家與社會市場之間劃分出明晰的“楚河漢界”。其二，該款明確了央地財政事權(quán)劃分的基本原則，即由“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這一基本前提和“充分發(fā)揮地方的主動性和積極性”這一補充機(jī)制共同構(gòu)成的均衡結(jié)構(gòu)。(3)在1982年制定我國《憲法》過程中，我國《憲法》草案，曾以“遵循既有利于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的規(guī)定暗示了兩者并列的邏輯，但在1982年3月10日的憲法修改委員會分組討論上，孫起孟委員卻指出：“不應(yīng)把中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮地方主動性、積極性并提?！焙笤跇s毅仁的委員的建議下，該款表述改為“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，從而形成了“基本前提+補充機(jī)制”的邏輯結(jié)構(gòu)。參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》(第2版)，福建人民出版社2005年版，第398～399頁。然而，我國《憲法》第3條第4款的具體落實卻較為有限，除了我國《行政許可法》第13條等零星條款外，政府與市場、社會的功能分配缺乏規(guī)范基礎(chǔ)；央地事權(quán)同質(zhì)化嚴(yán)重，絕大部分表現(xiàn)為共同事權(quán)，僅有級別之分而無內(nèi)容之分，其中行政事權(quán)領(lǐng)域尤為嚴(yán)重，諸如“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“充分發(fā)揮地方的主動性和積極性”的原則性表述連內(nèi)涵都鮮有研究，更遑論明確的規(guī)范細(xì)化。(4)近年來開始有個別學(xué)者關(guān)注這一重要問題并開展了初步研究。針對“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范詮釋，參見王建學(xué)：《中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)：現(xiàn)狀與問題》，《中國法律評論》2018年第1期；針對“地方的主動性、積極性”的規(guī)范詮釋，參見鄭毅：《論中央與地方關(guān)系中的“積極性”與“主動性”原則——基于我國<憲法>第3條第4款的考察》，《政治與法律》2019年第3期。針對前述問題，近年來中央相關(guān)規(guī)范性文件的回應(yīng)思路逐漸清晰，只是暫時缺乏法治層面的提煉與整合。這些問題也是在制定我國《政府間財政關(guān)系法》過程中必須首先予以解決的前提性及基礎(chǔ)性問題。因此，制定我國《政府間財政關(guān)系法》能夠在法律層面充分落實我國《憲法》第3條第4款的基本精神和原則。

(三)我國《政府間財政關(guān)系法》是對央地財政事權(quán)關(guān)系的規(guī)范調(diào)整

有學(xué)者將我國《憲法》文本中的央地關(guān)系條款類型化為原則性條款(如第3條第4款)、中央與特殊地方關(guān)系條款(如第31條)、央地靜態(tài)條款(如第89條和第107條)、央地動態(tài)條款(如第110條)等。(5)參見鄭毅：《建國以來中央與地方關(guān)系在憲法文本中的演變》，《中國行政管理》2015年第4期。結(jié)合我國《憲法》調(diào)整央地關(guān)系的基本規(guī)定并參考世界各國的一般經(jīng)驗，以下四類問題的規(guī)范化是我國央地財政事權(quán)關(guān)系法治化的基本要求。一是國家和市場、社會的公共服務(wù)供給功能的分配界限究竟在哪里。我國《憲法》對該功能配置的界線規(guī)定并不清晰。關(guān)于國家和社會關(guān)系，僅有第2條第3款的原則性規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理社會事務(wù)?！标P(guān)于國家和市場的關(guān)系，僅有第15條的規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！边@種過于原則抽象的規(guī)范顯然不利于對國家職權(quán)的范圍進(jìn)行明確的界定。二是中央和地方各自的事權(quán)范圍如何界定。在單一制國家，中央具有絕對的權(quán)威，因此專屬于中央的事權(quán)一般比較明確。由于各級地方在某種意義上對中央具有依附性和從屬性，因此對于地方專有事權(quán)的規(guī)定就大多被回避了。正如有學(xué)者所言：“國務(wù)院的職權(quán)幾乎無所不包，地方政府的職能同時也十分廣泛，但在承擔(dān)職能上分工并不明顯，除了少數(shù)外交、國防等權(quán)力專屬于中央政府以外，地方政府所承擔(dān)的職能基本上與中央政府一致，而中央政府與地方政府的權(quán)限卻并沒有明確具體的劃分。”(6)同前注②，秦前紅文。這也是我國《憲法》第107條對地方政府的事權(quán)列舉與第89條對國務(wù)院職權(quán)的列舉區(qū)分有限的主要原因。(7)參見前注②，王建學(xué)文。三是共同事權(quán)的范圍及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這里的共同事權(quán)，是基于事權(quán)屬性所導(dǎo)致的“策略性共同”，而不是由于規(guī)范不清所導(dǎo)致的“技術(shù)性共同”。(8)“策略性共同”是指根據(jù)特定事權(quán)屬性，本來就應(yīng)由央地共同承擔(dān)；“技術(shù)性共同”是指根據(jù)特定事權(quán)屬性，本不應(yīng)屬于央地共同事權(quán)，但在實踐中由于區(qū)分技術(shù)不足或混淆實施而事實上被央地共同行使，屬于應(yīng)予正本清源的單獨事權(quán)異化的情形。在《指導(dǎo)意見》中，這種技術(shù)性共同的特征是體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖，以及跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢。此外，在絕大多數(shù)共同事權(quán)的落實過程中，中央與地方承擔(dān)的職責(zé)并不完全相等，要么以中央為主，要么以地方為主，這種內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性分配同樣需要明確規(guī)定。四是未定事權(quán)的歸屬原則。事權(quán)范圍的寬泛性和時代發(fā)展帶來的變動性決定了法律不可能將所有事權(quán)的央地配置方案均明確規(guī)定，因此作為兜底的一般分配原則同樣必不可少。前述規(guī)制目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)，我國《憲法》充其量只能提供基本原則建構(gòu)(如第3條第4款)和一般原則引導(dǎo)(如第89條和第107條)，其具體規(guī)則的建構(gòu)只能寄希望于調(diào)整央地財政事權(quán)關(guān)系的基本法律，《政府間財政關(guān)系法》恰恰能夠擔(dān)負(fù)起這一重任。

(四)以我國《政府間財政關(guān)系法》為核心構(gòu)建央地財政事權(quán)關(guān)系的法律規(guī)范體系

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，中央具有唯一性，地方具有多元性。我國《憲法》規(guī)定的地方大致可分為一般地方(即第30條規(guī)定的省市縣鄉(xiāng))、民族自治地方(即第30條規(guī)定的自治區(qū)、自治州和自治縣)、特別行政區(qū)(即第31條)等。因此也就形成了不同類型的央地財政事權(quán)關(guān)系，這些關(guān)系主要通過相應(yīng)的憲法相關(guān)法具體實現(xiàn)。中央與一般地方的關(guān)系，目前主要由我國《地方組織法》《立法法》《預(yù)算法》和《稅收征收管理法》等法律規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，中央與民族自治地方的關(guān)系還受我國《民族區(qū)域自治法》的集中調(diào)整，中央與特別行政區(qū)關(guān)系還受我國《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》的集中調(diào)整。一方面，分散立法的傳統(tǒng)模式雖然能夠?qū)崿F(xiàn)對各具體領(lǐng)域的針對性規(guī)制，但大量蕪雜分散的條文也造成相當(dāng)規(guī)模的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，為體系化適用帶來難題。另一方面，除了港澳特別行政區(qū)體制特殊外，根據(jù)我國《憲法》第115條，中央與民族自治地方的財政事權(quán)劃分也首先以中央同一般地方的財政事權(quán)劃分框架為一般性，再在此基礎(chǔ)上增加民族區(qū)域自治的特殊性。因此，構(gòu)建央地財政事權(quán)劃分的一般法律制度就具有基礎(chǔ)性和普遍性價值，而相應(yīng)能實現(xiàn)這一構(gòu)建目標(biāo)的我國《政府間財政關(guān)系法》也就自然而然地成為相關(guān)法律規(guī)范體系的核心。

二、制定我國《政府間財政關(guān)系法》的指導(dǎo)原則

如前所述，黨的十九大報告關(guān)于中央和地方財政關(guān)系的總體要求，包括有機(jī)聯(lián)系的權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡等三個方面。這三點是我國制定《政府間財政關(guān)系法》的重要指導(dǎo)思想。指導(dǎo)思想可以分為一般的指導(dǎo)思想與具體的指導(dǎo)思想，間接的指導(dǎo)思想與直接的指導(dǎo)思想。一般的、間接的指導(dǎo)思想，是所有立法的共同的、普遍的指導(dǎo)思想，具體的、直接的指導(dǎo)思想，是制定某一部法律或者某一個立法活動的指導(dǎo)思想。因此就具體的、直接的指導(dǎo)思想而言，與其說它是指導(dǎo)思想，倒不如稱之為立法的指導(dǎo)原則。黨的十九大報告提出的這三大改革目標(biāo)，是我國《政府間財政關(guān)系法》具體的、直接的指導(dǎo)思想，也就是制定我國《政府間財政關(guān)系法》的指導(dǎo)原則。

(一)權(quán)責(zé)清晰

“權(quán)”是指事權(quán)，是一級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的、運用財政資金提供基本公共服務(wù)的職責(zé)和任務(wù)。從宏觀視角來看，依照前述央地財政事權(quán)關(guān)系法治的基本要求，“權(quán)”之“清晰”首先在于政府與社會以及市場的界分。我國《行政許可法》第13條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；(三)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；(四)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！边@是比較明確界分政府與市場各自可作為區(qū)域的法律規(guī)定。典型的政策實踐則如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》所明確的：“進(jìn)一步明晰政府與市場支持科技創(chuàng)新的功能定位，科學(xué)合理確定政府科技投入的邊界和方式，調(diào)動社會各方面力量參與的積極性和主動性，形成推進(jìn)科技創(chuàng)新的強大合力。使市場在資源配置中起決定性作用，引導(dǎo)激勵企業(yè)和社會力量加大科技投入，加快建立完善多元化、多層次、多渠道的科技投入體系。更好發(fā)揮政府作用，政府投入重點支持市場不能有效配置資源的基礎(chǔ)前沿、社會公益、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動?！币虼?，良性運轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟(jì)需要公共財政作為基礎(chǔ)性的制度保障，而公共財政制度又是依憲治國體制中一個重要的組成部分，其中，中央與地方的財政分權(quán)正是憲法調(diào)整中央與地方關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。(9)參見朱丘祥：《分稅與憲政——中央與地方財政分權(quán)的價值與邏輯》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第105頁。

從中觀層面來看，實現(xiàn)“權(quán)”之“清晰”的“主戰(zhàn)場”集中在央地關(guān)系的場域，即具體的事權(quán)根據(jù)單一制下的公共產(chǎn)品層次等原則在中央、省級地方以及省以下地方的逐層配置。根據(jù)我國《憲法》第3條第4款規(guī)定的精神，又衍生出若干配置模式：一是基于事權(quán)類型的配置，如中央對國防、外交事權(quán)的專屬，這是對“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的保障；二是基于事權(quán)范圍的配置，如中央對全國范圍或跨區(qū)域事權(quán)的享有，這既是對“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的保障，亦是通過減負(fù)對“地方的主動性、積極性”的兼顧；三是基于事權(quán)形式的配置，如根據(jù)黨的十八屆四中全會的精神，中央側(cè)重決策，省級以下地方事權(quán)以執(zhí)行性為主，同樣是對“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”的“地方主動性、積極性”的凸顯。

“責(zé)”的本意指支出責(zé)任，由于早期的央地財政關(guān)系是作為財政學(xué)的研究對象出現(xiàn)的，因此將“支出責(zé)任”意譯為“事權(quán)”的表達(dá)方式也就具有鮮明的財政學(xué)色彩，正如有學(xué)者指出的：“當(dāng)述及財政活動和政府公共收支時，多使用‘支出責(zé)任’(expenditure responsibility)；當(dāng)論及政治統(tǒng)治和政府強制時，多使用‘政府權(quán)力’(government power)?！?10)馮興元：《地方政府競爭》，譯林出版社2010年版，第174頁?！柏?zé)”之“清晰”的實現(xiàn)主要基于同“權(quán)”的互動關(guān)系格局，其內(nèi)涵有兩個方面。一是“職責(zé)”的清晰，即基于傳統(tǒng)的“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系和經(jīng)典的“權(quán)力-責(zé)任”理論，持有何種事權(quán)即應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，而這種責(zé)任仍應(yīng)以法律責(zé)任的形態(tài)實現(xiàn)。二是“支出責(zé)任”的清晰，基于“支出責(zé)任”與“事權(quán)”的內(nèi)涵一致性以及“支出責(zé)任”對財政面向的側(cè)重和強調(diào)，特定級別政府所負(fù)擔(dān)的支出的法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)以其所承擔(dān)的法定事權(quán)為限。為了真正確保我國《憲法》第89條規(guī)定的中央政府的職權(quán)能夠凸顯“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，以及第107條規(guī)定的地方政府的職權(quán)能夠發(fā)揮“地方的主動性、積極性”，其關(guān)鍵就在于從法律規(guī)范建構(gòu)層面對清晰的支出責(zé)任進(jìn)行深度回應(yīng)。

(二)財力協(xié)調(diào)

“財力”是指特定級別的政府滿足其所承擔(dān)法定事權(quán)能夠充分履行的財政能力。可見，事權(quán)劃分是基礎(chǔ)，財力是履行事權(quán)的保障，故財力協(xié)調(diào)的相對方，就主要指向事權(quán)。除此以外，財力與獲得該財力的權(quán)力能力——財權(quán)的匹配同樣應(yīng)予注意，也正是基于此，事權(quán)與財權(quán)之間才真正建立起了對應(yīng)性的邏輯聯(lián)系。(11)參見鄭毅：《推動央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分實現(xiàn)法治化局面》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2016年8月31日，第5版?？偟膩碚f，劃分中央和地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任，由此形成各層級政府財力，事實上能更好地促進(jìn)不同層級政府之間的分工合作關(guān)系的協(xié)調(diào)。在中央財力得到保障的前提下，中央政府就能“集中力量辦大事”。一方面，它可以保證全國性公共物品的供給，加強中央對經(jīng)濟(jì)社會的宏觀調(diào)控能力；另一方面，中央利用財政補助和轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的平衡發(fā)展，加強中央與地方的合作和中央對地方的主導(dǎo)作用，“發(fā)揮地方主動性、積極性”的憲法原則由此實現(xiàn)。同時，各級地方政府之間已初步建立了各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利的約束機(jī)制和費用分擔(dān)、利益共享機(jī)制。在明確地方政府事權(quán)以及支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，促使地方各級政府的財政支出重點向剛性較強的公共物品領(lǐng)域集中，由此促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財政資源效益的提高，有力地促進(jìn)地方政府的財政行為與市場明確、合理分工。只有地方政府能夠獨立自主地承擔(dān)起法定的財政責(zé)任，中央的財政壓力才有可能完全釋放，才有利于中央政府集中必要的財力高效率地提供全國性的公共物品。只有中央與地方達(dá)成法律上的均權(quán)格局，才能實現(xiàn)理順中央和地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系的憲法價值，在中央與地方之間生成分工、合作良好的法治關(guān)系。(12)參見[美]愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，馬駿譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第143頁。

(三)區(qū)域均衡

正如葛克昌教授所言：“一國之內(nèi)之國民，宜有相同之政府服務(wù)水準(zhǔn)，與相差不多之生活水準(zhǔn)，以免造成區(qū)域不均衡、資源配置之浪費與過度集中，致有害國家之安定與發(fā)展；至于現(xiàn)存之區(qū)域差距，國家亦有義務(wù)，逐步減少其差距?！?13)葛克昌：《稅法基本問題——財政憲法篇》，元照出版有限公司2005年版(臺北)，第242頁。區(qū)域均衡就是要著力增加對財政困難地區(qū)的兜底能力，這不僅意味著要縮小不同地區(qū)的財力差距，更是要增強城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。(14)參見劉琳：《央地財政：十二字的深意》，《財經(jīng)國家周刊》2017年第23期。在規(guī)范上，“區(qū)域均衡”主要通過對“地方主動性、積極性”的擴(kuò)充解釋實現(xiàn)。在實踐中，“區(qū)域均衡”則主要存在三種不同的維度。第一，其基本原則是同級的不同地區(qū)之間在財政事權(quán)配置的類型和規(guī)模上應(yīng)保持大體相當(dāng)。這是中央層面進(jìn)行央地財政事權(quán)改革決策的基本出發(fā)點。第二，其修正原則是除了量的均衡，更應(yīng)關(guān)注質(zhì)的均衡，即同級的不同地區(qū)根據(jù)其自身的財政稟賦和事權(quán)配置，在履行支出責(zé)任時所承擔(dān)的現(xiàn)實壓力同樣應(yīng)大體相當(dāng)。舉例而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財政能力較強，當(dāng)其和西部地區(qū)履行同樣的支出責(zé)任時壓力明顯較小，此時應(yīng)考慮通過轉(zhuǎn)移支付的方式提升西部地區(qū)的財力，使東西部趨于均衡，即所謂的“致力于達(dá)到總體上的理性一致”。(15)[澳]皮特·凱恩：《法律與道德中的責(zé)任》，羅李華譯，商務(wù)印書館2008年版，第246頁。第三，其補充原則是區(qū)域均衡絕非區(qū)域間簡單的均等化，而是以此實現(xiàn)不同地方的發(fā)展能力同其現(xiàn)實狀態(tài)、發(fā)展目標(biāo)相匹配。由于規(guī)范的事權(quán)配置方案僅考慮縱向級別因素，因此區(qū)域均衡的實現(xiàn)主要依靠財政能力的配置實現(xiàn)。

黨的十九大報告對央地財政事權(quán)改革的三點要求本身也存在一定的邏輯關(guān)系，即權(quán)責(zé)清晰主要指向事權(quán)在不同層級間的靜態(tài)配置，財力協(xié)調(diào)主要指向基于前述事權(quán)配置方案的相應(yīng)的財力配置方案，這兩點均聚焦中央或特定的地方層級，居于中觀層面，而區(qū)域均衡顯然是中央視角下對全國不同地方區(qū)域間的實時統(tǒng)籌和調(diào)控，跟前兩點相比，既強調(diào)了宏觀的視角，又突出了動態(tài)化的特征。三大改革目標(biāo)均統(tǒng)一指向央地財政事權(quán)關(guān)系法律規(guī)范體系的構(gòu)建，由此也就成為制定《政府間財政關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)秉持的重要指導(dǎo)原則和應(yīng)當(dāng)依循的價值取向。

三、我國《政府間財政關(guān)系法》的調(diào)整對象與主要內(nèi)容

明確調(diào)整對象和主要內(nèi)容是制定我國《政府間財政關(guān)系法》的重點，應(yīng)根據(jù)央地財政事權(quán)劃分的一般理論、我國《憲法》基本原則以及我國實踐的綜合性因素予以確定。

(一)調(diào)整對象

我國《政府間財政關(guān)系法》的調(diào)整對象范圍可以包括中央與地方兩個維度，那么其調(diào)整對象主要是國家(中央)層面的財政關(guān)系(全國人大及其常委會代表的全體人民與中央政府之間的財政關(guān)系)還是地方層面的財政關(guān)系(地方人大及其常委會代表當(dāng)?shù)氐娜嗣衽c當(dāng)?shù)卣g的財政關(guān)系)，或者是中央政府與地方的各級政府之間的財政關(guān)系呢？從我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展現(xiàn)實需求，我國社會主義法律體系現(xiàn)狀和國家基本方針出發(fā)，該法應(yīng)該以國家(中央)層級的財政關(guān)系和中央政府與地方各級政府之間的財政關(guān)系為主要調(diào)整對象。

第一，中央和地方在政府間財政關(guān)系中相伴而生，互為對方的相對項(counter-part)。尤其在單一制國家中，除了少數(shù)中央專屬事權(quán)外，絕大多數(shù)的事權(quán)需要由中央配置到不同級別的地方，而地方也由此產(chǎn)生了對與之匹配的財力的需求。正如托克維爾指出的：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)?！?16)[法]托克維爾：《論美國的民主(上卷)》，董果良譯，商務(wù)印書館1989年版，第111頁。因此，無論是中央還是地方，都因其置身于具體的中央和地方關(guān)系場域中才獲得了完整的制度意義，在我國《政府間財政關(guān)系法》中僅調(diào)整中央層級的財政關(guān)系或僅調(diào)整地方層級的財政關(guān)系都是片面的。

第二，中央和地方的完整關(guān)系框架是我國《憲法》第3條第4款的核心內(nèi)容。我國傳統(tǒng)上就有將我國《憲法》處理央地關(guān)系的基本原則歸納為“兩個積極性”的提法，這主要是源于以毛澤東為代表的中央領(lǐng)導(dǎo)人的早期表態(tài)以及1978年我國《憲法》第11條的規(guī)定。在1982年我國《憲法》中，“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”已經(jīng)超越了與“地方的主動性、積極性”之間的對等、并列的關(guān)系而成為后者的前提，但并未超越中央和地方的二元關(guān)系。我國《政府間財政關(guān)系法》作為直接對應(yīng)我國《憲法》第3條第4款的法律，理應(yīng)完整延續(xù)該款的基本框架，因此國家(中央)層級財政關(guān)系和中央政府與地方各級政府之間的財政關(guān)系是我國《政府間財政關(guān)系法》缺一不可的調(diào)整對象。

第三，在中央決策的層面，黨的十八屆三中全會以來，引領(lǐng)政府財政事權(quán)關(guān)系改革的歷部規(guī)范性文件無一不是從中央和地方的對應(yīng)關(guān)系中展開具體的改革方案的。從改革路徑上來說，雖然全面依法治國、完善中國特色社會主義法治體系已經(jīng)成為新時代核心發(fā)展目標(biāo)之一，但對于政府間財政事權(quán)這種關(guān)系到整個體制改革成敗的重要領(lǐng)域來說，以中央頂層設(shè)計為引領(lǐng)、以相關(guān)法治建設(shè)跟進(jìn)作為保障的基本模式仍應(yīng)遵循。這就決定了《政府間財政關(guān)系》的起草必須貫徹前述規(guī)范性文件的基本改革思路，對中央和地方兩類對象進(jìn)行一攬子的規(guī)定。

第四，從法治建構(gòu)的策略來說，中央在單一制國家的央地關(guān)系中占據(jù)主動地位，在我國《憲法》已經(jīng)做出原則性規(guī)定的情況下，“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”缺乏憲法相關(guān)法的直接細(xì)化，這是難以想象的；地方的財權(quán)事權(quán)均由中央配置而來，倘若中央統(tǒng)一立法將相關(guān)問題放權(quán)給地方立法來規(guī)制，那么這種“地方的主動性、積極性”的發(fā)揮顯然突破了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這一前提。結(jié)合當(dāng)前我國央地財政事權(quán)關(guān)系法治的現(xiàn)狀以及前述相關(guān)分析，我國《政府間財政關(guān)系法》理應(yīng)成為所謂的“中央統(tǒng)一的憲法相關(guān)法”的最合適選擇。

(二)內(nèi)容結(jié)構(gòu)

從結(jié)構(gòu)完整性上來說，我國《政府間財政關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容。

第一，在公共產(chǎn)品供給過程中，國家與社會、市場的功能分配界線。這是廓清我國《憲法》第3條第4款“中央和地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)”實際范圍的第一步。當(dāng)然，由于具體的功能分配在不同領(lǐng)域有所區(qū)別，法律很難設(shè)計過于細(xì)化的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，因此我國《政府間財政關(guān)系法》的相關(guān)條款應(yīng)主要側(cè)重基本性的規(guī)定。至于具體方案，筆者認(rèn)為可參照我國《行政許可法》第13條的經(jīng)驗作宏觀列舉式規(guī)定，同時授權(quán)其他相關(guān)法確定與我國《政府間財政關(guān)系法》該基本性規(guī)定相配套的具體規(guī)則。

第二，在廓清國家機(jī)關(guān)職權(quán)的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行縱向的二次劃分，即前述明確中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)。在立法技術(shù)上，由于純粹的中央事權(quán)和純粹的地方事權(quán)比較有限且相對清晰，因此對于這兩類事權(quán)，可采用“確定原則+主要類型列舉+兜底條款”的方式予以規(guī)定。以中央事權(quán)為例，結(jié)合《指導(dǎo)意見》的精神，可大致規(guī)定為：“保障國家安全、維護(hù)全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的事權(quán)為中央事權(quán)，主要包括：(一)國防；(二)外交；(三)國家安全；(四)出入境管理；(五)國防公路；(六)國界河湖治理；(七)全國性重大傳染病防治；(八)全國性大通道；(九)全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)；(十)其他應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一行使的事權(quán)。”根據(jù)《指導(dǎo)意見》精神還可進(jìn)一步附加一款：“中央的財政事權(quán)確需委托地方行使的，報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，由有關(guān)職能部門委托地方行使，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。”在中央事權(quán)和地方事權(quán)分別明確后，余下事項即屬于共同事權(quán)。對此，我國《政府間財政關(guān)系法》至少應(yīng)涉及三方面事項的規(guī)定：其一，基本特征，如《指導(dǎo)意見》所強調(diào)的“體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖以及跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢”；其二，確定中央承擔(dān)主要支出責(zé)任或地方承擔(dān)主要支出責(zé)任的基本原則，如全局性、履行相應(yīng)支出責(zé)任的具體能力等；其三，出現(xiàn)支出責(zé)任配置爭議時的解決機(jī)制，如報共同上級裁決等(《指導(dǎo)意見》明確指出：“中央與地方財政事權(quán)劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權(quán)劃分爭議由省級政府裁定?！?。

第三，對省以下政府間財政事權(quán)的配置。傳統(tǒng)上，所謂的“中央與地方關(guān)系”中的“地方”實際特指省級地方，這是由于在單一制下，中央對事權(quán)、財政等各種資源的縱向配置是依照縱向府際關(guān)系逐層實現(xiàn)的，省級地方就成為直接面向中央的主要地方類型。在此，之所以強調(diào)是“主要”地方類型，是因為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計劃單列市等特殊的更低級別的地方類型也可能直接同中央直接發(fā)生事權(quán)財政關(guān)系。長期以來，由于對省以下縱向府際關(guān)系的關(guān)注不足，使事權(quán)中心下移的同時財權(quán)重心上移，(17)參見馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理：基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第6頁。最終導(dǎo)致省級地方留置并匯集了大量本應(yīng)繼續(xù)轉(zhuǎn)移至下級地方的制度資源，最終造成央地財政事權(quán)關(guān)系的異化。由此，《指導(dǎo)意見》專門闡述“加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分”，要求“省級政府要根據(jù)省以下財政事權(quán)劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責(zé)任，避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)”。這當(dāng)然應(yīng)成為我國《政府間財政關(guān)系法》的重要內(nèi)容。

第四，在事權(quán)清晰配置基礎(chǔ)上的財權(quán)匹配。如前所述，這種財權(quán)匹配在立法技術(shù)上有兩種實現(xiàn)方式。其一，將與特定事權(quán)配置方案直接對應(yīng)的財權(quán)問題進(jìn)行同條規(guī)定，其優(yōu)點是能夠最大限度突出兩者的對應(yīng)關(guān)系，缺點在于會導(dǎo)致單個條文和整個章節(jié)篇幅過大。其二，在集中規(guī)定事權(quán)配置規(guī)則的基礎(chǔ)上，以與之并列的章或節(jié)另行規(guī)定對應(yīng)的財權(quán)問題，其優(yōu)點是文本結(jié)構(gòu)安排比較均衡，缺陷在于彼此對應(yīng)的事權(quán)規(guī)則和財權(quán)規(guī)則相距較遠(yuǎn)，調(diào)整具體關(guān)系時需要人為建立解釋體系而導(dǎo)致適用不便。筆者認(rèn)為，我國《政府間財政關(guān)系法》應(yīng)以后一種模式為主，但對于基本原則或重點事項的規(guī)定則可采用同條呈現(xiàn)的方式作為補充。

第五，對政府間橫向事權(quán)關(guān)系的補充規(guī)定。理論上，所謂政府間關(guān)系本身就包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系等多種類型。(18)參見謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2000年第1期。也就是說，政府間關(guān)系天然具有縱向和橫向兩個維度，實際上呈現(xiàn)為一種網(wǎng)格關(guān)系。雖然目前的財政事權(quán)改革更多地關(guān)注縱向維度，但調(diào)整橫向政府間關(guān)系的規(guī)范也存在現(xiàn)實的必要性，尤其是當(dāng)今區(qū)域協(xié)同發(fā)展日益深化的趨勢更需要我國《政府間財政關(guān)系法》作出相應(yīng)的規(guī)定。

第六，配套的轉(zhuǎn)移支付制度的動態(tài)調(diào)節(jié)。由于政府間關(guān)系有縱橫之分，因此財政轉(zhuǎn)移支付也有縱橫之分。如前所述，縱向的財政轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)區(qū)域均衡為重要目標(biāo)。相比之下，橫向財政轉(zhuǎn)移支付(如對口支援)的制度建設(shè)尤其是法治化基礎(chǔ)更加薄弱，在我國《政府間財政關(guān)系法》的轉(zhuǎn)移支付章節(jié)應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注。

四、制定我國《政府間財政關(guān)系法》的難點

制定我國《政府間財政關(guān)系法》是在現(xiàn)行散見的相關(guān)法律規(guī)范具備一定規(guī)模且積累了相當(dāng)?shù)膶嵤┙?jīng)驗的基礎(chǔ)上，對整個央地財政事權(quán)法治體系的初步整合與進(jìn)一步建構(gòu)，因此制定這部法律的難點就在于如何與現(xiàn)存一定規(guī)模的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的整合。

(一)實體性規(guī)定與程序性規(guī)定相結(jié)合

一般認(rèn)為，事權(quán)、財權(quán)配置大體上更傾向于實體性問題，因此涉及權(quán)力、職責(zé)等方面的實體條款理應(yīng)構(gòu)成我國《政府間財政關(guān)系法》的主要部分。此外，諸如轉(zhuǎn)移支付實施、糾紛解決機(jī)制等程序性事項同樣是十分重要的，鑒于長期以來我國立法重實體輕程序的痼疾，我國《政府間財政關(guān)系法》更應(yīng)重視程序性規(guī)則的設(shè)置。在立法技術(shù)上，可采用實體性規(guī)制為主、程序性規(guī)制為輔、兩者在原則上同條設(shè)置的思路，強化程序性條款的實施效果。

(二)靈活運用指示參照性法條

如前所述，我國《政府間財政關(guān)系法》是對整個央地財政事權(quán)法治體系的初步整合與進(jìn)一步建構(gòu)，因而這部法律的起草同現(xiàn)行法律規(guī)范的關(guān)系應(yīng)為“源于既有卻又超越既有”。一方面，同現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范的整合要既體現(xiàn)在對相關(guān)法律規(guī)范保持最大程度的“尊重”，以避免央地財政事權(quán)法制的全局性震蕩。拉倫茨(Karl larenz)將法條區(qū)分為完全法條和不完全法條，而作為后者的典型代表之一，指示參照性法條被界定為“在構(gòu)成要件中指示參照另一法條”。(19)參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第141頁。指示參照性法條最大的優(yōu)勢在于可以在突出體系關(guān)聯(lián)的同時，避免重復(fù)規(guī)定，節(jié)約立法成本，其對于具有一定規(guī)范整合與統(tǒng)領(lǐng)功能的我國《政府間財政關(guān)系法》格外有價值。目前我國央地財政事權(quán)劃分法治體系建設(shè)的主要思路是：在現(xiàn)存一定規(guī)模的各相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)條款的基礎(chǔ)上以我國《政府間財政關(guān)系法》作為核心予以建構(gòu)。后者的制定和充分實施就無法避免同零星散見的先在法律規(guī)范的體系化適用，這恰恰是指示參照性法條最大的功能所在。另一方面，制定我國《政府間財政關(guān)系法》顯然又不能局限于對現(xiàn)行法律規(guī)范的簡單整合，在新時代推動央地財政事權(quán)制度和改革的發(fā)展才是其最大的歷史使命。因此，對于那些不適合在新時代繼續(xù)規(guī)制央地財政事權(quán)關(guān)系的過時條款，制定《政府間財政關(guān)系法》時對其應(yīng)直接進(jìn)行更新替換，比如，根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條的規(guī)定，除了國防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)外，中央政府的職權(quán)與地方各級政府基本相同，這種規(guī)定已失去了現(xiàn)實的存在基礎(chǔ)和意義，我國《政府間財政關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)對央地事權(quán)進(jìn)行分章調(diào)整和規(guī)定，實現(xiàn)中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)的三分邏輯。今后可以在實踐的基礎(chǔ)上，對三類事權(quán)作出定型，并對涉及央地事權(quán)劃分的法律作出修改。

(三)法律責(zé)任條款的定位

一般認(rèn)為，我國《政府間財政關(guān)系法》應(yīng)歸入憲法相關(guān)法的行列，而從絕大多數(shù)憲法相關(guān)法的立法體例來看，不應(yīng)設(shè)置法律責(zé)任條款。筆者認(rèn)為，首先，雖然有理論認(rèn)為把責(zé)任的重心放在有責(zé)性(制裁)上過于狹窄，(20)參見[澳]皮特·凱恩：《法律與道德中的責(zé)任》，羅李華譯，商務(wù)印書館2008年版，第48頁。但不可否認(rèn)，作為法律的“牙齒”，責(zé)任條款一直是確保法律充分實施的最有效的機(jī)制。其次，由于財政關(guān)系主要局限在“政府間”，因此在憲法相關(guān)法的屬性之外，又為我國《政府間財政關(guān)系法》增加了較為濃重的調(diào)整行政主體間權(quán)力關(guān)系的行政法色彩。再次，如前所述，我國《政府間財政關(guān)系法》中包含具體事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付程序、爭議糾紛解決等細(xì)節(jié)規(guī)則，因此設(shè)置相配套的責(zé)任條款十分必要。最后，可以預(yù)見的是，特定國家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任在我國《政府間財政關(guān)系法》中占據(jù)相當(dāng)比重，對他們行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究在相應(yīng)的行政法、刑法中早已有規(guī)定，我國《政府間財政關(guān)系法》只需以專門條款指示參照適用即可，這也可以緩解憲法相關(guān)法屬性與法律責(zé)任條款之間的張力?？傊覈墩g財政關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)專設(shè)“法律責(zé)任”一章。

五、我國《政府間財政關(guān)系法》的基本構(gòu)架

中央改革文件層面正式提出制定我國《政府間財政關(guān)系法》只是近幾年的事，法學(xué)界的相關(guān)討論不多，然而，有學(xué)者對我國財政基本法的框架設(shè)計可以為我國《政府間財政關(guān)系法》的制定所借鑒。該學(xué)者設(shè)計的我國財政基本法框架是：第一章“立法宗旨”；第二章“財政法的基本原則”，主要包括財政立憲主義原則、財政法定主義原則、財政公開原則、財政公平原則以及財政民主原則；第三章“政府間財政關(guān)系”，主要包括中央和地方政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則性規(guī)定，以及財政轉(zhuǎn)移支付制度等；第四章“財政收入”；第五章“財政支出”；第六章“預(yù)算制度”；第七章“財政程序”；第八章“法律責(zé)任”；第九章“附則”。(21)劉劍文：《財稅法法治呼喚制定財政基本法》，《中國社會科學(xué)學(xué)報》2015年1月28日。另外，有學(xué)者設(shè)計的我國中央與地方關(guān)系法的結(jié)構(gòu)也可以為制定我國《政府間財政關(guān)系法》所借鑒。其設(shè)計的主要結(jié)構(gòu)包含總則(目的概念、基本原則、基本制度)、中央地方事權(quán)配置(立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、未盡事項)、中央與地方糾紛解決(主體、依據(jù)、途徑程序、執(zhí)行)、實施保障和法律責(zé)任(主體、內(nèi)容、技術(shù))以及附則(技術(shù)規(guī)范、沖突規(guī)范)。(22)參見鄭毅：《關(guān)于憲法修改和<中央與地方關(guān)系法>制定的若干建議》，載中國法學(xué)會編：《中國法學(xué)會部級課題成果要報匯編(2016年)憲法與行政法卷》，中國法制出版社2017年版，第45頁。

上述兩種設(shè)計的視角是不同的。前者的重點是對我國政府間財政關(guān)系的調(diào)整而展開的，后者設(shè)計的樣本重點是針對更為宏觀的中央與地方關(guān)系的法律調(diào)整，這導(dǎo)致了兩者框架安排的巨大差異。對制定我國《政府間財政關(guān)系法》而言，前者設(shè)計的針對性雖然更強，但是缺憾也比較明顯：一是過于側(cè)重“財政”，而忽視了作為財政關(guān)系基礎(chǔ)的事權(quán)配置關(guān)系；二是范圍上存在問題，忽略了財政分配爭議解決等必要制度，“預(yù)算制度”的部分又與現(xiàn)行我國《預(yù)算法》基本重合，增加了協(xié)調(diào)難度。后者設(shè)計其實延續(xù)了學(xué)界一直以來制定“中央與地方關(guān)系基本法”的呼聲，結(jié)構(gòu)上較為完整全面，問題在于當(dāng)前直接制定《中央與地方關(guān)系法》的現(xiàn)實基礎(chǔ)尚不具備。主要是因為央地財政事權(quán)關(guān)系改革尚在推進(jìn)過程中，諸多重要議題尚未塵埃落定并得到實踐檢驗，而且在既有的分散化的零星條款基礎(chǔ)上直接構(gòu)建統(tǒng)一的基本法可能缺少過渡，增加了難度和風(fēng)險。若能將這兩種設(shè)計整合起來揚長避短，可能會形成更貼合當(dāng)下實際的方案。因此，筆者認(rèn)為我國《政府間財政關(guān)系法》的結(jié)構(gòu)可以大致作如下安排。

第一章“總則”。本章的主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋以下方面。第一，立法宗旨。明確我國《政府間財政關(guān)系法》的立法目標(biāo)、立法依據(jù)等，尤其是基于我國《憲法》第3條第4款的基本精神，對“根據(jù)憲法，制定本法”作出強調(diào)。(23)參見葉海波：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范內(nèi)涵》，《法學(xué)家》2013年第5期。第二，基本概念。如對事權(quán)、財政、支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付等貫穿全篇的重要概念作出定義。第三，基本原則。這里的基本原則是權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡三個總要求的規(guī)范化、條文化體現(xiàn)，也是這三個總要求的邏輯深化和拓展，如黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、財政事權(quán)匹配原則、公共產(chǎn)品層次性原則、公開原則、均衡原則、民主法治原則等。第四，基本制度，包括主要實施或責(zé)任主體、國家機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會監(jiān)督、爭議糾紛解決等。這里主要是原則性規(guī)定，與其后章節(jié)中的具體條文形成對照。

第二章“中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任”。由于本章是整部《政府間財政關(guān)系法》的基礎(chǔ)和重點，因此可進(jìn)一步分為三節(jié)：第一節(jié)“中央事權(quán)和支出責(zé)任”；第二節(jié)“地方事權(quán)和支出責(zé)任”(含省以下地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分)；第三節(jié)“中央和地方共同事權(quán)”，含具體側(cè)重于中央或地方的判斷原則，以及其他未列舉事權(quán)或新興事權(quán)的歸屬原則。

第三章“政府間的財政關(guān)系”。本章應(yīng)包括財政與事權(quán)劃分相匹配的基本規(guī)定、中央與地方政府間財政關(guān)系、省級以下地方政府間縱向財政關(guān)系、地方政府間橫向財政關(guān)系。本章內(nèi)容可以不必分節(jié)，因為其“總-分”的結(jié)構(gòu)比較明顯，尤其是對地方政府間財政關(guān)系的規(guī)定，不僅直接回應(yīng)了上交揭示的橫向府際關(guān)系規(guī)范較為薄弱的問題，也能為以我國《民族區(qū)域自治法》第64條為代表的具體規(guī)范提供一般性的法律基礎(chǔ)。

第四章“轉(zhuǎn)移支付制度”。本章包括財政轉(zhuǎn)移制度的基本制度和原則、縱向政府間財政轉(zhuǎn)移支付、橫向政府間財政轉(zhuǎn)移支付、財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。上文將轉(zhuǎn)移支付定位為在事權(quán)和財政靜態(tài)配置基礎(chǔ)上的動態(tài)均衡制度，除了對縱向和橫向兩個方面分別予以并列式規(guī)定外，針對由轉(zhuǎn)移支付制度所引發(fā)的“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)實問題，應(yīng)專門設(shè)置監(jiān)督條款。這一方面同第六章的相關(guān)監(jiān)督和責(zé)任條款形成配合，另一方面也對《意見》中“著力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目和資金規(guī)模”等改革精神給予了回應(yīng)。

第五章“爭議與糾紛解決”。本章包括糾紛解決的實體和程序兩大部分。前者仍然從上下級政府、橫向政府間兩個方面入手；后者則具體分為爭議的提出、受理、處理、告知、申訴、執(zhí)行等制度環(huán)節(jié)。

第六章“實施保障與法律責(zé)任”。實施保障包括監(jiān)督(上級監(jiān)督/人大監(jiān)督/司法監(jiān)督/社會監(jiān)督/自我監(jiān)督等)、監(jiān)察(與我國《監(jiān)察法》相關(guān)制度銜接)、檢查(上級對下級、中央對地方)等。法律責(zé)任的主體主要包括財政事權(quán)配置主體、實施主體、轉(zhuǎn)移支付主體、糾紛裁決主體、監(jiān)督主體及其相關(guān)個人，且如前所述，對于相關(guān)法律已規(guī)定的民事、行政、刑事責(zé)任可用指示參照性條款。

第七章“附則”。本章包括技術(shù)規(guī)范(如生效時間)和沖突規(guī)范(適用規(guī)則)等。其中也會涉及同現(xiàn)行規(guī)范的銜接等具體問題。