何霽贈(zèng) 李慶四

（中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100872）

中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域，始終踐行讓世界分享中國(guó)發(fā)展紅利、促進(jìn)南南合作、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的大國(guó)外交新理念。中國(guó)對(duì)外援助的資金規(guī)模、涉及領(lǐng)域和地域范圍不斷擴(kuò)大，成為國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域不可或缺的新興力量之一。然而，與援外事業(yè)迅猛發(fā)展形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)對(duì)外援助在法治化、機(jī)制化和戰(zhàn)略化等方面的建設(shè)與改革卻相對(duì)滯后，不僅阻礙了中國(guó)援外工作的發(fā)展，也在國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)引發(fā)了爭(zhēng)議和猜忌。因此，在堅(jiān)定不移推進(jìn)中國(guó)對(duì)外援助事業(yè)開展的同時(shí)，要根據(jù)當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)局勢(shì)，汲取過往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，厘清客觀存在的不足之處，借鑒其他國(guó)家對(duì)外援助改革的有益探索，進(jìn)一步清晰定位、明確目標(biāo)，做出適當(dāng)調(diào)整，以更好地服務(wù)于中國(guó)特色大國(guó)外交的理念和實(shí)踐。

一、國(guó)際社會(huì)和中國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展?fàn)顩r

歷經(jīng)70年發(fā)展，中國(guó)已成為國(guó)際社會(huì)重要的新興發(fā)展援助力量之一。21世紀(jì)以來，中國(guó)結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r和受援國(guó)具體需求，不斷擴(kuò)大對(duì)外援助的規(guī)模和范圍，拓展對(duì)外援助領(lǐng)域，為推進(jìn)全球治理和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出了積極貢獻(xiàn)。

（一）國(guó)際發(fā)展援助簡(jiǎn)介

二戰(zhàn)后的“馬歇爾計(jì)劃”（歐洲復(fù)興計(jì)劃）和“第四點(diǎn)計(jì)劃”（技術(shù)援助和開發(fā)落后地區(qū)計(jì)劃）是現(xiàn)代國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的開端。20世紀(jì)六七十年代，國(guó)際發(fā)展援助進(jìn)入快速發(fā)展階段，援助主體、受援國(guó)數(shù)量、援助手段不斷增加，援助領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，制度化和規(guī)范化特征初步形成。20世紀(jì)八九十年代為國(guó)際發(fā)展援助的調(diào)整階段。國(guó)際多邊援助機(jī)構(gòu)作為援助主體開始發(fā)揮重要作用，援助領(lǐng)域也由經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理向政治治理拓展，貸款和減債成為重要援助方式。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際發(fā)展援助進(jìn)入徘徊中發(fā)展的階段。針對(duì)國(guó)際發(fā)展援助規(guī)模萎縮、效果不佳等問題，國(guó)際發(fā)展體系在援助有效性、發(fā)展政策和融資機(jī)制等方面展開系統(tǒng)性反思。同時(shí)，國(guó)際發(fā)展援助架構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，新興經(jīng)濟(jì)體和社會(huì)團(tuán)體涌現(xiàn)并積極參與到援助事務(wù)中。

新時(shí)期，國(guó)際發(fā)展援助體系在援助理念、援助主體、援助方式、援助領(lǐng)域和援助分布方面呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。一是援助理念改變了過去單方面的給予式援助，更加注重平等互利。傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家“援助有效性”理念與新興援助國(guó)“發(fā)展有效性”理念相互促進(jìn)，互為補(bǔ)充[1]。二是新興援助力量崛起，其對(duì)外援助規(guī)模和影響不斷擴(kuò)大，在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域所占比重提高。非政府組織和社會(huì)團(tuán)體在國(guó)際援助領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用。三是技術(shù)項(xiàng)目合作、債務(wù)減免和人道主義援助在發(fā)展援助中占比上升，貸款援助比重有所下降[2]。新興經(jīng)濟(jì)體所主導(dǎo)的南南合作方式受到國(guó)際社會(huì)更多的關(guān)注和肯定。四是援助領(lǐng)域由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向非傳統(tǒng)發(fā)展領(lǐng)域擴(kuò)展。除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)際發(fā)展援助開始更加注重社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易合作和民生領(lǐng)域的發(fā)展。氣候變化、環(huán)境保護(hù)等援助興起。五是援助分布和地區(qū)占比有所調(diào)整。亞洲和非洲地區(qū)是國(guó)際發(fā)展援助傳統(tǒng)重點(diǎn)區(qū)域。隨著亞洲經(jīng)濟(jì)貿(mào)易蓬勃發(fā)展，國(guó)際援助重心不斷向非洲地區(qū)傾斜。援助標(biāo)的在支持低收入國(guó)家發(fā)展的同時(shí)，開始關(guān)注中等收入國(guó)家貧困人口群體。

經(jīng)過近70年的發(fā)展變遷，國(guó)際發(fā)展援助機(jī)制化程度不斷提高，主體構(gòu)成、行為規(guī)范、方式手段等核心要素不斷豐富，成為全球治理體系的重要組成部分。國(guó)際援助體系架構(gòu)下，援助國(guó)家、雙邊和多邊國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)以及非政府組織（NGOs）在促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧困、環(huán)境改善和提升社會(huì)治理能力方面發(fā)揮了一定積極作用。

（二）新時(shí)期中國(guó)對(duì)外援助的特點(diǎn)

截至2016年，中國(guó)已為166 個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供了近4000 億人民幣援助，為發(fā)展中國(guó)家培訓(xùn)各類人員1200 多萬人次，派遣了60 多萬援助人員[3]。新時(shí)期，中國(guó)的對(duì)外援助涵蓋了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、能源電力、信息通訊等領(lǐng)域。不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)更為重視基礎(chǔ)設(shè)施尤其是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的援助。與此同時(shí)，中國(guó)將更多援助資源向社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域傾斜。援助地區(qū)分布方面，中國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)非援助，增強(qiáng)對(duì)拉美和加勒比地區(qū)援助力度，并結(jié)合“一帶一路”倡議，加強(qiáng)對(duì)亞太地區(qū)國(guó)家的援助[4]。在援助方式上，中國(guó)以大型成套項(xiàng)目援助為主，逐步提升民心項(xiàng)目和緊急人道援助比例，加強(qiáng)人力資源培訓(xùn)國(guó)際合作機(jī)制建設(shè)，同時(shí)提升對(duì)國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)援助力度。2017年，中國(guó)政府新承擔(dān)援助項(xiàng)目309個(gè)，境內(nèi)外培訓(xùn)各類人才近15萬名，惠及128個(gè)國(guó)家和地區(qū)及國(guó)際組織[5]。

特色鮮明的中國(guó)對(duì)外援助理念和模式是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際發(fā)展援助體系的修正與補(bǔ)充。首先，中國(guó)將自身援外活動(dòng)界定在“南南合作框架”范疇，這就區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)合組織援助主體，與“南北合作”互為補(bǔ)充[6]。中國(guó)與受援國(guó)建立的是事實(shí)上的平等互利、共同繁榮的合作關(guān)系，充分尊重受援國(guó)自身主權(quán)以及社會(huì)制度選擇，不附加任何的政治條件，這符合《阿克拉行動(dòng)議程》中關(guān)于對(duì)南南合作的定義[7]。與西方國(guó)家援助理念濃厚的利己性和“干預(yù)主義”特征不同，中國(guó)的對(duì)外援助并不是對(duì)他國(guó)利益的侵害和資源的掠奪，亦不強(qiáng)加意識(shí)形態(tài)色彩，而是始終將發(fā)展建立在相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏這一理念基礎(chǔ)之上。中國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體、過往受援國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的多重角色，為其他發(fā)展中國(guó)家提供了更具借鑒意義和針對(duì)性的解決方案。其次，中國(guó)對(duì)外援助以滿足受援國(guó)實(shí)際需要，切實(shí)解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，豐富項(xiàng)目實(shí)施手段，援助資金重點(diǎn)向扶貧、教育、體育、文化和衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投放，填補(bǔ)了傳統(tǒng)援助主體留下的空白地帶，使援助聚焦于真正滿足受援國(guó)的實(shí)際需求，改善受援國(guó)發(fā)展環(huán)境上來[8]。同時(shí)，中國(guó)提高援外工作環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提升援助手段環(huán)境友好度，使發(fā)展中國(guó)家民眾享受更實(shí)惠、可持續(xù)的援助成果。中國(guó)援助模式也由“輸血”向“造血”機(jī)制轉(zhuǎn)變，依托更高技術(shù)和教育水平，為發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)轉(zhuǎn)移，培訓(xùn)急需人才，改善基礎(chǔ)設(shè)施，著力提升受援國(guó)自主發(fā)展能力。最后，中國(guó)的加入，增強(qiáng)了發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際援助體系中的話語權(quán)，也增加了受援國(guó)的選擇。中國(guó)在以往國(guó)際發(fā)展援助體系中受援國(guó)的角色，使中國(guó)更能切身感知被援助國(guó)家的真實(shí)所需。身份轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?guó)后，中國(guó)通過互利合作、共同發(fā)展的理念與受援國(guó)開展政治、經(jīng)濟(jì)和文化交流，使得受援國(guó)享受到了更多的平等與尊嚴(yán)。

總之，中國(guó)曾經(jīng)給予不少急需援助的發(fā)展中國(guó)家以及時(shí)和可靠的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和人才培訓(xùn)等方面的援助，而有關(guān)受援國(guó)家在諸多國(guó)際事務(wù)上給予的支持也使中國(guó)受益匪淺，這些國(guó)家在資源開發(fā)和市場(chǎng)需求上也給中國(guó)企業(yè)提供了機(jī)遇。所以，從長(zhǎng)期看，對(duì)外援助是互利共贏的，對(duì)不斷走出去的中國(guó)發(fā)揮更大的國(guó)際影響力意義深遠(yuǎn)。

二、中國(guó)對(duì)外援助面臨的問題與挑戰(zhàn)

隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化以及援助活動(dòng)的拓展和深入，中國(guó)對(duì)外援助存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也逐步顯露，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外援助的目的和手段時(shí)常被誤讀或曲解。這不僅混淆了視聽，激化國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外援助的矛盾，更不利于中國(guó)對(duì)外援助事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，認(rèn)真總結(jié)并反思中國(guó)援外工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是有益且必要的。

（一）缺乏系統(tǒng)性對(duì)外援助法律體系和科學(xué)理論

雖然中國(guó)多次提出并修改對(duì)外援助基本原則，援助政策也靈活多變，但與之相關(guān)的法律體系建設(shè)和理論發(fā)展卻相對(duì)滯后。在2014年商務(wù)部發(fā)布并實(shí)施中國(guó)對(duì)外援助領(lǐng)域第一個(gè)綜合性部門規(guī)章——《對(duì)外援助管理辦法（試行）》之前，中國(guó)對(duì)外援助法律行政條文常散見于各職能部門單獨(dú)或聯(lián)合頒布的繁雜制度文件之中，缺乏譬如美國(guó)《對(duì)外援助法案》或日本《發(fā)展合作憲章》之類的統(tǒng)一、指導(dǎo)性法律或法令作為支撐，導(dǎo)致中國(guó)在調(diào)整和執(zhí)行援助政策時(shí)缺乏規(guī)范性和有效性。對(duì)外援助領(lǐng)域法律體系的缺乏，使得援助工作在政策調(diào)整和執(zhí)行時(shí)只得被動(dòng)遵守國(guó)內(nèi)既有法律，援外工作的特殊性不能被及時(shí)納入考量。而且，現(xiàn)行對(duì)外援助部門規(guī)章相較于上位法，缺乏更強(qiáng)的強(qiáng)制力和約束力，這不僅可能造成對(duì)外援助隨意性的增加和連續(xù)性的不足，也容易引起國(guó)內(nèi)外的猜忌和批評(píng)。在理論發(fā)展上，中國(guó)學(xué)界針對(duì)國(guó)際發(fā)展援助和中國(guó)對(duì)外援助的研究工作起步較晚，從事相關(guān)領(lǐng)域研究的優(yōu)秀專家學(xué)者數(shù)量有限，中國(guó)至今未能形成一套將對(duì)外援助與戰(zhàn)略目標(biāo)、國(guó)家實(shí)力相匹配的理論體系，在國(guó)際發(fā)展援助學(xué)術(shù)體系中的話語權(quán)相對(duì)較弱?？茖W(xué)且清晰的戰(zhàn)略理論缺位，增加了對(duì)外援助決策者在援助目標(biāo)、援助方式的選擇以及政策實(shí)現(xiàn)的預(yù)期等方面誤判的風(fēng)險(xiǎn)。

新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我們?cè)袄站o腰帶”援助許多意識(shí)形態(tài)相同或接近的國(guó)家，且基本是“不附加任何條件”的無償援助。令人遺憾的是，部分援助結(jié)果事與愿違，一些受援國(guó)后來主動(dòng)與中國(guó)劃清界限甚至爆發(fā)了沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)。改革開放后，中國(guó)汲取教訓(xùn)，主動(dòng)調(diào)整對(duì)外援助政策，但由于國(guó)際形勢(shì)突變或受援國(guó)家政局動(dòng)蕩，造成有些對(duì)外援助投資收益未能達(dá)到預(yù)期。系統(tǒng)性法律體系和科學(xué)性理論指導(dǎo)的缺失是造成上述局面的重要原因。

（二）對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制亟待完善

第一，對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)存在協(xié)調(diào)程度低、設(shè)置不合理等問題。首先，內(nèi)部協(xié)調(diào)上，中國(guó)沒有完全獨(dú)立履行援外工作“管理+執(zhí)行”職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)。援外工作以商務(wù)部為主，共有外交部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等20多個(gè)部門參與管理，各部門的職能雖各有分工但又相互重疊，援外工作碎片化特征明顯[9]。雖然部際協(xié)調(diào)機(jī)制在政策層面一定程度上改善了各職能部門“各自為戰(zhàn)”的局面，但部門間協(xié)調(diào)難度大、行政效率低、權(quán)責(zé)不分明等問題仍然存在[10]。其次，外部協(xié)調(diào)上，中國(guó)對(duì)外援助主要由政府部門牽頭開展，其參與國(guó)際發(fā)展援助體系意愿較弱，程度較低，與其他援助國(guó)家和多邊援助組織交流合作較少。這不僅增加了中國(guó)對(duì)外援助的國(guó)際協(xié)調(diào)成本，也可能引起國(guó)際其他援助主體或受援國(guó)對(duì)中國(guó)援外工作的不信任和不安全感，影響最終援助效果。

第二，尚未形成完善的對(duì)外援助監(jiān)督評(píng)估體系。雖然中國(guó)對(duì)外援助各主管部門已經(jīng)開始逐步重視援外監(jiān)督和評(píng)估工作，但在監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置和評(píng)估規(guī)范方面仍有不足[11]。首先，缺乏獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)外援助較強(qiáng)的政治性和經(jīng)濟(jì)性要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)的獨(dú)立性和專業(yè)性。目前，我國(guó)主要由商務(wù)部、財(cái)政部和外交部建立的巡檢機(jī)制承擔(dān)援外工作的監(jiān)督職能。這些機(jī)構(gòu)在援外業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性毋庸置疑。但是，主體既是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又是主要管理和執(zhí)行部門，自查自糾就成為監(jiān)督主要手段，監(jiān)督的效力和準(zhǔn)確性有待檢驗(yàn)。其次，評(píng)估機(jī)制適用性和規(guī)范性不足。援外項(xiàng)目?jī)?nèi)容多、領(lǐng)域廣、時(shí)間跨度大，要求評(píng)估機(jī)制既要包含原則性條文和具體操作規(guī)范，也要追蹤檢驗(yàn)最終援助效果。中國(guó)現(xiàn)有援外評(píng)估機(jī)制條文原則性、概括性較強(qiáng)，具體評(píng)估內(nèi)容、操作程序和評(píng)價(jià)指標(biāo)等細(xì)化程度不足。而且，中國(guó)對(duì)外援助規(guī)范性文件側(cè)重于對(duì)援助工作的事前審查而非事后評(píng)價(jià)，忽略了援助效果的反饋。

（三）對(duì)外援助參與主體和資金來源有待優(yōu)化

中國(guó)對(duì)外援助在主體構(gòu)成和資金來源方面仍存有較大改進(jìn)空間。第一，對(duì)外援助參與主體構(gòu)成單一。中國(guó)對(duì)外援助始終堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，忽視了非政府組織和社會(huì)團(tuán)體的重要作用。傳統(tǒng)上，相較于非政府組織和社會(huì)團(tuán)體，政府在籌集資金、資源配置和政策配套等方面優(yōu)勢(shì)明顯。但政府援助模式固定且調(diào)整難度大，很難滿足受援國(guó)全方位、多層次的需求。而且，過于強(qiáng)調(diào)政府角色會(huì)突出援助活動(dòng)的政治性，不但引起國(guó)內(nèi)輿論誤解，也會(huì)增加國(guó)際社會(huì)的不信任感。第二，對(duì)外援助資金來源缺乏多樣性。中國(guó)對(duì)外援助資金主要來自于政府專項(xiàng)財(cái)政撥款，主要為無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款三種類型[12]。援助資金需求隨著對(duì)外援助的擴(kuò)展和深化不斷擴(kuò)大，如果過于依賴政府財(cái)政支出，不僅會(huì)增加政府的資金和輿論壓力，也不利于降低援助資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。融資機(jī)制創(chuàng)新能力不足，援助資金來源單一已經(jīng)成為制約我國(guó)對(duì)外援助發(fā)展的嚴(yán)重阻力。事實(shí)上，中國(guó)政府每次宣布援助和免債計(jì)劃幾乎都會(huì)在國(guó)內(nèi)引起熱議。對(duì)外援助效果究竟如何，國(guó)內(nèi)民眾從對(duì)外援助中獲得了何種實(shí)惠等等成為社會(huì)關(guān)心的焦點(diǎn)議題。分析來看，除了對(duì)外援助所要求的保密工作之外，非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和民間資本參與中國(guó)對(duì)外援助程度較低，未能實(shí)質(zhì)了解援外工作本質(zhì)和效益是造成這種現(xiàn)象的重要原因。

（四）國(guó)際發(fā)展援助話語體系影響力有待提高

近年來，特色鮮明的中國(guó)援助模式撼動(dòng)了西方國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際援助機(jī)制和援助秩序，受到更多發(fā)展中國(guó)家的青睞。但是，國(guó)際發(fā)展援助話語體系和主流宣傳渠道仍由西方國(guó)家牢牢把控，中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助話語體系的影響力亟須提升。

中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助話語體系影響力不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是有效影響國(guó)際主流媒體的手段不足。實(shí)際上，中國(guó)對(duì)外援助在國(guó)際社會(huì)中并不缺乏肯定和贊許之聲[13]。西方學(xué)界也依據(jù)事實(shí)，從理論角度為中國(guó)援助活動(dòng)進(jìn)行了聲援和辯護(hù)[14]。遺憾的是，由于中國(guó)未能掌握國(guó)際主流媒體傳播渠道，既有國(guó)內(nèi)媒體影響力和傳播手段有限，這些觀點(diǎn)很難被西方社會(huì)真正了解和重視，幾乎形成了抨擊中國(guó)對(duì)外援助輿論勢(shì)力“一邊倒”的局面[15]。二是中國(guó)對(duì)外援助宣傳力度不夠、方式單一。長(zhǎng)期以來，中國(guó)對(duì)外援助更多的是“少說多做”。同不斷擴(kuò)大的援外資金規(guī)模相比，中國(guó)援助宣傳力度和宣傳機(jī)制創(chuàng)新明顯滯后。宣傳方式基本局限于當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視電臺(tái)等傳統(tǒng)媒介，對(duì)傳播力更強(qiáng)、影響范圍更廣的網(wǎng)絡(luò)新媒體等平臺(tái)重視程度不足。正因如此，中國(guó)對(duì)外援助的理念難以向國(guó)際社會(huì)清晰傳達(dá)，給了攻擊中國(guó)援助活動(dòng)的負(fù)面報(bào)道以可乘之機(jī)。以中國(guó)對(duì)非援助為例，“新殖民主義”[16]“漠視人權(quán)”[17]和“援助透明度欠缺”[18]等質(zhì)疑論調(diào)可謂花樣翻新，給中國(guó)援外工作造成了極大阻力。

可以預(yù)見的是，為鞏固其優(yōu)勢(shì)地位，打壓中國(guó)對(duì)外援助事業(yè)，西方國(guó)家憑借話語體系優(yōu)勢(shì)和輿論制高點(diǎn)，曲解并抹黑中國(guó)對(duì)外援助的目的和手段很可能成為一種常態(tài)。中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助話語體系中影響力的欠缺，將成為引發(fā)中國(guó)對(duì)外援助“木桶效應(yīng)”的“短板”。一旦中國(guó)陷入“出力不討好”的國(guó)際輿論環(huán)境，不僅會(huì)助長(zhǎng)西方國(guó)家干擾和遏制中國(guó)援助活動(dòng)的氣焰，更會(huì)挫傷中國(guó)對(duì)外援助的積極性。

三、關(guān)于中國(guó)對(duì)外援助改革的若干建議

認(rèn)真研判中國(guó)對(duì)外援助存在的問題和挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上標(biāo)的清楚、有的放矢地提出政策建議，有助于推進(jìn)中國(guó)對(duì)外援助事業(yè)更好發(fā)展，占據(jù)未來國(guó)際發(fā)展援助體系有利地位，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)發(fā)展和外交戰(zhàn)略一盤棋目標(biāo)。

（一）推進(jìn)對(duì)外援助法律制度和戰(zhàn)略理論體系建設(shè)

長(zhǎng)期以來，中國(guó)對(duì)外援助工作主要在政策指導(dǎo)下進(jìn)行，立法程序建設(shè)相對(duì)滯后。一方面，援助政策靈活性和時(shí)效性強(qiáng)，援助國(guó)在國(guó)際局勢(shì)復(fù)雜多變背景下可隨時(shí)調(diào)整政策方向，保障援助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，法律制度的穩(wěn)定性和連貫性特征，為對(duì)外援助的決策者和管理、執(zhí)行部門提供了長(zhǎng)期遵守的基本規(guī)范，降低了政策變動(dòng)帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn)。二者互為補(bǔ)充，缺一不可。

黨的十八屆四中全會(huì)以來，全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)入快速發(fā)展階段。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系將為依法行政，建設(shè)法治政府提供堅(jiān)實(shí)保障。對(duì)外援助作為政府重要職能之一，也必須納入法治化軌道。完善國(guó)內(nèi)援助法律制度，從技術(shù)角度講，要以法律條文明確對(duì)外援助的定義、宗旨、基本原則、組織和管理體系職責(zé)以及具體行為規(guī)范。其中，提出中國(guó)特色對(duì)外援助定義有助于提高在對(duì)外援助國(guó)際制度體系中的話語權(quán)；宗旨和基本原則作為對(duì)外援助最高指導(dǎo)思想，有助于向世人闡釋對(duì)外援助的基本理念與價(jià)值觀；組織和管理職責(zé)的界定有助于加強(qiáng)對(duì)外援助部門和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，降低管理和運(yùn)行成本；具體行為規(guī)范的確立將增加對(duì)外援助過程中程序運(yùn)行和援助信息的透明度，有利于爭(zhēng)取國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)的理解和支持[19]。需要強(qiáng)調(diào)的是，在制訂和完善過程中，應(yīng)避免盲目照搬國(guó)外既有模式，要把中國(guó)政治體制、法律傳統(tǒng)和具體國(guó)家利益納入考量范圍，使對(duì)外援助法律體系建設(shè)立足于實(shí)踐新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交理念這一目標(biāo)上來。與此同時(shí)，中國(guó)參與國(guó)際發(fā)展援助體系的程度不斷加深，與其他國(guó)際多邊援助組織的交流日益頻繁，這就要求我們?cè)谧袷睾吐男邢嚓P(guān)國(guó)際法的原則和義務(wù)的同時(shí)，積極參與國(guó)際社會(huì)法治化建設(shè)進(jìn)程。如此，能夠有效改善過往只能遵守既定規(guī)范的被動(dòng)局面，使未來的國(guó)際法、國(guó)際條約和國(guó)際會(huì)議決議充分體現(xiàn)以中國(guó)為代表的廣大發(fā)展中國(guó)家意志，更好維護(hù)中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。

宏觀、完整的戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)中國(guó)對(duì)外援助發(fā)展同樣至關(guān)重要。建設(shè)系統(tǒng)對(duì)外援助戰(zhàn)略可從以下幾方面著手：第一，加大科研投入，鼓勵(lì)科研人員對(duì)國(guó)際發(fā)展援助展開深入研究。有針對(duì)性的設(shè)立相關(guān)科研課題，可以引導(dǎo)科研人員立足實(shí)情、有的放矢，準(zhǔn)確把握該領(lǐng)域的最新變化和發(fā)展趨勢(shì)，為對(duì)外援助決策者提供盡可能準(zhǔn)確的理論參考依據(jù)。第二，設(shè)置和完善學(xué)科體系，為援助戰(zhàn)略理論發(fā)展儲(chǔ)備人才。國(guó)內(nèi)援助戰(zhàn)略研究起步較晚，跨學(xué)科研究較多，專業(yè)研究人員不足。學(xué)科的設(shè)立和完善，可推進(jìn)援助知識(shí)體系系統(tǒng)化，為援助戰(zhàn)略理論發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。第三，重視交叉學(xué)科研究。對(duì)外援助研究并非某一學(xué)科獨(dú)占的領(lǐng)域，集中各學(xué)科的優(yōu)勢(shì)理論，針對(duì)援助戰(zhàn)略進(jìn)行重新配置和高效組合，可提高理論的完整性和科學(xué)性。

（二）加快對(duì)外援助管理和監(jiān)督制度改革

中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助格局中的角色已逐步由受援國(guó)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?guó)，影響不斷擴(kuò)大。新角色、新形勢(shì)要求我們?cè)趯?duì)外援助管理和監(jiān)督評(píng)估制度方面進(jìn)行調(diào)整和改革。

首先，設(shè)置架構(gòu)更完整、協(xié)調(diào)更高效的管理機(jī)構(gòu)。改革當(dāng)前對(duì)外援助管理框架，要構(gòu)建更具權(quán)威性的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，完善機(jī)構(gòu)間信息和人員交流制度，突破現(xiàn)有制度安排的局限性，按照整體性政府模式，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，統(tǒng)籌兼顧規(guī)劃和管理職能，建立協(xié)調(diào)一致的中國(guó)特色對(duì)外援助管理體系。2018年4月，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署正式成立運(yùn)行。它整合了原商務(wù)部和外交部等部門對(duì)外援助協(xié)調(diào)職責(zé)，加強(qiáng)了對(duì)外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)了援外工作統(tǒng)一管理，改革了優(yōu)化援外方式[20]，是我國(guó)對(duì)外援助行政管理體系改革邁出的關(guān)鍵一步。但是，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署并未承擔(dān)援外執(zhí)行職能，具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門按分工承擔(dān)。這需要各執(zhí)行部門協(xié)調(diào)好業(yè)務(wù)聯(lián)系，促進(jìn)溝通機(jī)制的常態(tài)化。

其次，建立健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。對(duì)外援助從決策制定到項(xiàng)目完成過程中，監(jiān)督和評(píng)估在推進(jìn)援外項(xiàng)目順利開展、確保援外資金有效使用和提高援外活動(dòng)透明度方面發(fā)揮著重要作用。監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制包含內(nèi)部和外部?jī)蓪哟巍Ｔ鈾C(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)估要求建立獨(dú)立于援助決策、管理和執(zhí)行部門的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)援外項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)和階段進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。援外機(jī)構(gòu)外部的監(jiān)督，一方面可充分發(fā)揮高校智庫(kù)等研究機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從科學(xué)理論角度對(duì)援外工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。另一方面，可充分利用公眾參與援外活動(dòng)討論積極性，從社會(huì)輿論角度對(duì)援助工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

（三）優(yōu)化對(duì)外援助參與主體和資金來源渠道

國(guó)之交在于民相親，民相親在于心相通。中國(guó)對(duì)外援助正在改變過去始終堅(jiān)持以政府為援外參與主體的發(fā)展模式，鼓勵(lì)和支持非政府組織和社會(huì)團(tuán)體在對(duì)外援助工作中發(fā)揮更重要作用。傳統(tǒng)的政府對(duì)外援助需要實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，不能涵蓋全部援助領(lǐng)域，也無法全方位滿足受援國(guó)發(fā)展需求。政府援助突出的政治性，更加深了受援國(guó)的警惕和國(guó)際社會(huì)的猜疑。非政府組織和社會(huì)團(tuán)體，由于其中立性、志愿性和靈活性等特點(diǎn)，不僅可以彌補(bǔ)政府援助工作空白區(qū)域，“稀釋”官方援助的政治性，樹立國(guó)家援外正面形象，也可以使民間力量真正參與到國(guó)家對(duì)外援助工作中，有助于增強(qiáng)社會(huì)民眾和輿論對(duì)援外工作的理解和支持。因此，一方面，要從法律、政策和資金方面為非政府組織和民間團(tuán)體參與對(duì)外援助提供保障和支持；另一方面，要促進(jìn)國(guó)家間非政府組織和社會(huì)團(tuán)體的人文交流發(fā)展，進(jìn)一步拓展二者援外工作“走出去”的渠道。

目前，中國(guó)對(duì)外援助資金構(gòu)成中的無償援助和無息貸款由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支出管理，優(yōu)惠貸款本金由中國(guó)進(jìn)出口銀行面向市場(chǎng)籌措，財(cái)政資金提供利息差額補(bǔ)貼。近年來，優(yōu)惠貸款占對(duì)外援助資金比例逐步上升，成為中國(guó)對(duì)外援助的重要方式。一方面中國(guó)援外資金需求增長(zhǎng)較快，缺口較大；另一方面中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，民間資本存量巨大?；诖耍瑒?chuàng)新融資方式，引入更多市場(chǎng)資本，擴(kuò)大援外資金籌措渠道，不僅可以盤活存量，繼續(xù)激發(fā)市場(chǎng)活力，也能減少政府財(cái)政壓力，促進(jìn)中國(guó)對(duì)外援助工作的可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)對(duì)外援助宣傳力度，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向

相較于西方傳統(tǒng)的援助模式，中國(guó)從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)受援國(guó)發(fā)展水平和特點(diǎn)，探索并建立起了一套優(yōu)勢(shì)援助理念和體系。做好對(duì)外援助宣傳，引導(dǎo)并堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，對(duì)未來中國(guó)援外工作發(fā)展至關(guān)重要。

在國(guó)際層面，加強(qiáng)對(duì)外援助宣傳力度，通過與其他援助國(guó)交流、分享中國(guó)援助經(jīng)驗(yàn)，介紹中國(guó)援外成果，讓世人更為客觀、公正、理性地認(rèn)識(shí)中國(guó)對(duì)外援助工作，有利于爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的支持和理解，減少無端猜忌和指責(zé)。具體操作上，一方面，要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)傳播手段，創(chuàng)新援外宣傳渠道。以往中國(guó)援外宣傳主要集中在報(bào)紙和廣播電視等傳統(tǒng)渠道。隨著現(xiàn)代傳播技術(shù)和國(guó)際交流活動(dòng)的發(fā)展，構(gòu)建創(chuàng)新國(guó)際網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)，積極組織并參與國(guó)際發(fā)展援助峰會(huì)，將成為向世界介紹中國(guó)特色援助理念和成果的重要補(bǔ)充手段。另一方面，在宣傳過程中，要進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)中國(guó)對(duì)外援助的理念和意圖，并兼顧表達(dá)方式的宏觀話語與具體描述相統(tǒng)一。在積極宣傳中國(guó)對(duì)外援助優(yōu)勢(shì)之處的同時(shí)，主動(dòng)肯定西方傳統(tǒng)國(guó)際援助的可取之處，不僅可以避免中國(guó)和西方國(guó)家陷入“話語對(duì)抗”的窠臼，也可為中國(guó)對(duì)外援助贏得更廣泛的國(guó)際社會(huì)認(rèn)可。

在國(guó)內(nèi)層面，主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)輿論?，F(xiàn)代媒體手段的介入，促成了內(nèi)政外交議題的一體化[21]。社會(huì)輿論的表達(dá)方式更多、欲望更強(qiáng)、觀點(diǎn)更為多元。一方面，面對(duì)客觀質(zhì)疑，要保持定力和容忍度，將其視為一種正常信息傳播現(xiàn)象。積極參與社會(huì)輿論討論，疏導(dǎo)利益表達(dá)渠道，倡導(dǎo)科學(xué)理性認(rèn)知，通過有效回應(yīng)熱點(diǎn)問題引導(dǎo)社會(huì)輿論。另一方面，針對(duì)失實(shí)質(zhì)疑，要做好輿情監(jiān)測(cè)和應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息，還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)不實(shí)言論的治理力度，提高其違法成本。同時(shí)，根據(jù)新媒體和自媒體平臺(tái)（如微博、微信等）發(fā)展特點(diǎn)，推進(jìn)辟謠平臺(tái)、公眾號(hào)等創(chuàng)新長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，以規(guī)范社會(huì)輿論發(fā)展，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向。