宋世明

（中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院 公共管理教研部，北京 海淀 100091）

制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最主要的概念，制度建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最基本的路徑。習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度的理論研究，總結(jié)70 年來我國(guó)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)制度建設(shè)理論的學(xué)術(shù)體系、理論體系、話語體系，為堅(jiān)定制度自信提供理論支撐。”十九屆四中全會(huì)決定中使用的“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，實(shí)際上就是習(xí)近平總書記在上述引文中的“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度”概念，即中國(guó)國(guó)家制度概念。本文試圖以國(guó)家制度為核心概念搭建一個(gè)分析中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架。

一、核心概念

推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其本質(zhì)在于提高中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的能力，其要義在于提升國(guó)家治理能力。對(duì)國(guó)家治理能力不同角度的理解決定了我們選擇何種核心概念來搭建推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架。學(xué)術(shù)界從不同角度對(duì)國(guó)家治理能力給予了界定。

第一，從治理主體角度界定。李景鵬認(rèn)為，國(guó)家治理能力是指各個(gè)治理主體，特別是政府在治理活動(dòng)中所顯示出的活動(dòng)質(zhì)量[1]。李玲、江宇認(rèn)為，國(guó)家治理能力體現(xiàn)在正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間關(guān)系上，從而達(dá)到有為的政府、有效的市場(chǎng)和有機(jī)的社會(huì)的現(xiàn)代化目標(biāo)[2]。這種角度忽略了國(guó)家治理的基本依據(jù)。第二，從國(guó)家權(quán)力角度界定。弗朗西斯·福山認(rèn)為，國(guó)家能力是指政府在特定疆域里壟斷暴力的能力。良性國(guó)家治理離不開強(qiáng)政府、法治、民主問責(zé)制三要素[3]。楊光斌認(rèn)為，國(guó)家治理能力其實(shí)是協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力關(guān)系的能力，它由“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”構(gòu)成[4]。這種角度過于強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理現(xiàn)代化中國(guó)家權(quán)力的作用，疏于關(guān)注公民權(quán)利。第三，從國(guó)家制度角度界定。胡鞍鋼認(rèn)為，國(guó)家治理能力就是國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)際能力，是國(guó)家制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[5]。

20 世紀(jì)80 年代以來，國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)于治理研究的共識(shí)是：國(guó)家治理能力主要是指國(guó)家制度能力。十八屆三中全會(huì)以來，中國(guó)共產(chǎn)黨傾向于將國(guó)家治理能力界定為，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，國(guó)家制度能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力[6]?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”?？梢哉f，第三種角度涵蓋了前兩者關(guān)于國(guó)家治理能力的界定，且兼顧了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡。

（一）國(guó)家制度的內(nèi)涵

本文將國(guó)家制度界定為國(guó)家權(quán)力建構(gòu)和運(yùn)行的規(guī)則。具體言之，國(guó)家制度是在鞏固統(tǒng)治階級(jí)利益基礎(chǔ)上增進(jìn)公共利益的規(guī)則，是確定國(guó)家權(quán)力主體之間政治關(guān)系的規(guī)則，是國(guó)家政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序建構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，是確保本國(guó)存續(xù)以及與他國(guó)有效競(jìng)爭(zhēng)合作的規(guī)則。

馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家制度是以憲法和法律規(guī)定的國(guó)家性質(zhì)和國(guó)家形式的制度總和。“不是國(guó)家制度創(chuàng)造了人民，而是人民創(chuàng)造了國(guó)家制度。”[7]人民要生存發(fā)展就必須創(chuàng)造自己的物質(zhì)生活以及擴(kuò)大交往活動(dòng)，正是基于這種內(nèi)在需求，人民創(chuàng)造了國(guó)家制度。中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，在古老的東方大國(guó)建立起保證人民當(dāng)家做主的新型國(guó)家制度。

歷史制度主義認(rèn)為，“現(xiàn)有制度是歷史過程的產(chǎn)物”[8]?！爸贫鹊陌l(fā)生、形成和確立都是在時(shí)間流逝中完成，在無數(shù)人的歷史活動(dòng)中完成?！盵9]制度實(shí)際發(fā)生作用和意義，并不因?yàn)槠鹪瓷袷ザ黾?，也不因起源的卑賤而減少。制度既是先行者創(chuàng)造的，又是后來者持續(xù)構(gòu)建的。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度植根于中華民族深厚的歷史文化傳統(tǒng)，吸收了人類制度文明的有益成果，經(jīng)過新中國(guó)70年建設(shè)、40多年改革開放實(shí)踐的淬煉正日趨成熟。

社會(huì)學(xué)制度主義承認(rèn)制度是人類活動(dòng)的結(jié)果，但否認(rèn)制度只是統(tǒng)治者人為設(shè)計(jì)的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)只有那些被治者即社會(huì)成員廣泛接受的規(guī)則和象征才屬于制度[10]。在這種意義上，國(guó)家制度是“在實(shí)現(xiàn)人民民主過程中所涉參與人所認(rèn)同并共同遵守的行為規(guī)則。”[11]沒有變成活的行動(dòng)之“制度”，稱不上真正的制度，只是一些靜態(tài)的規(guī)則集合。中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)與改革開放實(shí)踐證明，只有那些有效體現(xiàn)人民意志、保障人民當(dāng)家做主權(quán)利的規(guī)則，才能獲得人民發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，激發(fā)人民創(chuàng)造的活力。

理性選擇制度主義認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[12]。在這種意義上，國(guó)家制度是規(guī)范人與人利益關(guān)系的規(guī)則。為降低交易成本，確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，國(guó)家制度確定所有權(quán)結(jié)構(gòu)，清晰界定產(chǎn)權(quán)，有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)，避免任何形式的掠奪。中國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，加強(qiáng)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

（二）何為國(guó)家制度體系

本文認(rèn)為國(guó)家制度體系是由根本制度、基本制度、重要制度三個(gè)層次構(gòu)成的系統(tǒng)完備體系。

根本制度是在國(guó)家制度體系中起決定性作用的制度，體現(xiàn)的是國(guó)家制度質(zhì)的規(guī)定性，是一種制度體系區(qū)別于另外一種制度體系的根本標(biāo)志。“制度決定一個(gè)國(guó)家走什么方向?！盵13]“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！保ā稇椃ā返谝粭l第二款）我國(guó)根本政治制度是人民代表大會(huì)制度。

基本制度是國(guó)家制度體系的基本內(nèi)容，是根本制度的外在表現(xiàn)，是國(guó)家政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序的實(shí)體規(guī)范。我國(guó)基本政治制度包括中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等?！皣?guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”（《憲法》第六條第二款）十九屆四中全會(huì)《決定》又將其拓展為，“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”。

重要制度是國(guó)家根本制度、基本制度的具體支撐，須具有高度適應(yīng)性，是通過制度創(chuàng)新推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，就是要鞏固已經(jīng)建立起來并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的國(guó)家根本制度、基本制度、重要制度，在這一前提下，繼續(xù)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，加快健全國(guó)家治理急需的制度、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要所必備的制度。這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本遵循。

（三）何為國(guó)家治理能力

本文將國(guó)家制度功能區(qū)分為制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力三種類型。國(guó)家治理能力是這三種能力的系統(tǒng)集成。

第一，國(guó)家制度吸納力，即國(guó)家政權(quán)合法性獲得人民認(rèn)同的能力。國(guó)家制度吸納力具體指保障公民權(quán)利、保障人民主體地位的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義程度的能力，是吸納現(xiàn)代化過程新產(chǎn)生的社會(huì)階層進(jìn)入現(xiàn)行體制的能力。制度吸納力的對(duì)立面是制度排他、制度索取。制度吸納力是從國(guó)家與公民關(guān)系、執(zhí)政黨與人民關(guān)系的角度來界定的國(guó)家治理能力。公民權(quán)利是國(guó)家制度吸納力的基石。社會(huì)主義的政治統(tǒng)治屬于多數(shù)人的統(tǒng)治，國(guó)家制度當(dāng)然要實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人的最大利益公約數(shù)。國(guó)家制度吸納力事關(guān)人民對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政地位與國(guó)家政權(quán)合法性的認(rèn)同度，事關(guān)人民對(duì)國(guó)家治理能力的滿意度，事關(guān)被管理者對(duì)管理者心理認(rèn)同度、行為遵從度。

第二，國(guó)家制度整合力，即政治共同體形成統(tǒng)一國(guó)家意志、鞏固統(tǒng)一國(guó)家權(quán)力的能力。基于多民族與國(guó)家關(guān)系維度，是指形成多民族統(tǒng)一國(guó)家的能力；基于執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系維度，是指確保執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的能力；從中央與地方關(guān)系維度來說，是指確保國(guó)家法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的能力，等等。國(guó)家制度整合力可以理解為形成并鞏固統(tǒng)一國(guó)家的能力、執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力、中央對(duì)地方的統(tǒng)合力、國(guó)家排除特殊利益集團(tuán)干擾并基于國(guó)家利益做出決策的能力。國(guó)家制度整合力的對(duì)立面，是國(guó)家制度碎片化，是國(guó)家決策被特殊利益集團(tuán)滲透甚至操縱的被動(dòng)狀態(tài)。

其中，國(guó)家權(quán)力是國(guó)家制度整合力的基石。整合的對(duì)象是關(guān)系和利益。整合的范圍是在國(guó)家政體、國(guó)家結(jié)構(gòu)框架內(nèi)整合，在政治管理主體框架內(nèi)整合。整合的目的是形成統(tǒng)一的國(guó)家意志，這需要依靠執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系以及合適的政體、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與央地財(cái)稅制度等來實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家制度吸納力與國(guó)家制度整合力不是一個(gè)概念。如果說，國(guó)家制度吸納力是國(guó)家對(duì)社會(huì)各階層的吸納，那么，國(guó)家制度整合力則是國(guó)家對(duì)權(quán)勢(shì)力量的駕馭?！皺?quán)勢(shì)人士為了他們自己的利益而不顧更廣泛的社會(huì)進(jìn)步，總是處處試圖完全控制政府。”[14]任何社會(huì)特殊利益集團(tuán)要影響國(guó)家決策、公共政策，最終是通過國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部特定政治管理主體來實(shí)現(xiàn)的。外因總是通過內(nèi)因發(fā)生作用。因此，特殊利益集團(tuán)不是國(guó)家制度直接整合的對(duì)象，而是防范、約束、規(guī)制、引導(dǎo)的對(duì)象。如果說國(guó)家制度吸納力關(guān)注現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)的合法性，那么，國(guó)家制度整合力關(guān)注執(zhí)政黨對(duì)整個(gè)國(guó)家政權(quán)和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力、關(guān)注中央權(quán)威。如果說國(guó)家制度吸納力側(cè)重關(guān)注國(guó)家與公民之間的關(guān)系，那么，國(guó)家制度整合力更側(cè)重關(guān)注國(guó)家治理體系內(nèi)部各治理主體之間關(guān)系。有的國(guó)家實(shí)行全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，一定意義上提高了其國(guó)家制度吸納力，但是長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)不了對(duì)地方勢(shì)力長(zhǎng)期而有效的整合。緬甸、墨西哥即屬此例。

第三，國(guó)家制度執(zhí)行力，即國(guó)家意志的執(zhí)行能力。制度生命力在于執(zhí)行。國(guó)家制度生命力在于運(yùn)用制度資源治理國(guó)家的實(shí)際效能。國(guó)家制度執(zhí)行力，就是確保執(zhí)行主體運(yùn)用制度資源實(shí)現(xiàn)制度目的和目標(biāo)的能力。執(zhí)行速度、執(zhí)行準(zhǔn)確度、執(zhí)行效能程度是衡量制度執(zhí)行力的三個(gè)基本維度。制度執(zhí)行力的對(duì)立面是，制度自身缺乏執(zhí)行力、執(zhí)行主體執(zhí)行不力、執(zhí)行效能低下。

二、對(duì)理論框架的論證

（一）國(guó)家制度吸納力的理論淵源與實(shí)現(xiàn)方式

1.理論淵源

國(guó)家制度吸納力是國(guó)家職能本質(zhì)屬性及其實(shí)現(xiàn)方式的內(nèi)在要求。根據(jù)馬克思主義國(guó)家學(xué)說，國(guó)家是階級(jí)沖突的產(chǎn)物①“國(guó)家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！?，具體參見：中央編譯局.馬克思恩格斯選集（第4卷）[G].北京：人民出版社，1995：170.，但“國(guó)家是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)”[15]。國(guó)家職能具有政治統(tǒng)治職能與社會(huì)職能的雙重屬性?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治職能只有在執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵16]國(guó)家制度吸納力是社會(huì)主義國(guó)家制度本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求。社會(huì)主義國(guó)家人民創(chuàng)造的國(guó)家制度是什么？“勝利了的社會(huì)主義如果不實(shí)行充分的民主，它就不能保持它所取得的勝利，并且引導(dǎo)人類走向國(guó)家的消亡。”[17]我國(guó)《憲法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。而“找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)是人民民主的真諦”[18]。這就必然要求堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主的制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，不斷提升國(guó)家制度吸納力。

國(guó)家制度吸納力是維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的內(nèi)在要求。塞繆爾·亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》提出了“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定”的觀點(diǎn)。多策并舉將現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的新的社會(huì)階層吸納進(jìn)入現(xiàn)行政治體系，不僅是一個(gè)國(guó)家制度吸納力的重要體現(xiàn)，也是長(zhǎng)治久安的基本保障。新中國(guó)確立社會(huì)主義制度后，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上采取了黨、政府、社會(huì)高度一體化的國(guó)家制度安排，建立了城市中的“單位”、農(nóng)村中的“人民公社”等制度，基本完成了對(duì)社會(huì)各階層的有效吸納。改革開放后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的現(xiàn)代化建立在公有制經(jīng)濟(jì)與多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展基礎(chǔ)之上。“每一個(gè)歷史時(shí)代的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以及必然由此產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是該時(shí)代政治的和精神的歷史的基礎(chǔ)?！盵19]我們的國(guó)家制度應(yīng)是極具包容性的制度：既要吸納以勞動(dòng)為基礎(chǔ)的普通大眾群體，也要有效吸納以資本為基礎(chǔ)的企業(yè)家群體；既要吸納城市居民群體，又要吸納城市農(nóng)民工群體、農(nóng)村的農(nóng)民群體；既要吸納社會(huì)精英群體，又要吸納社會(huì)弱勢(shì)群體。

國(guó)家制度吸納力是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。為什么有的國(guó)家富裕而有的國(guó)家貧窮？為什么有的國(guó)家可以保持可持續(xù)發(fā)展，而有的國(guó)家在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)一段時(shí)間之后卻走向衰退？美國(guó)學(xué)者德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜在《國(guó)家為什么會(huì)失敗》中提出，從長(zhǎng)時(shí)間段來看，包容性（inclusive）制度是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的必要條件，汲取性（extractive）制度是一個(gè)國(guó)家走向經(jīng)濟(jì)衰退的充分條件。包容性政治制度，即人民有選擇權(quán)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人是人民的代理人而不是統(tǒng)治者，任何人都有成為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利與機(jī)會(huì)；包容性經(jīng)濟(jì)制度，即任何人都有進(jìn)入市場(chǎng)，并通過擴(kuò)大生產(chǎn)、公平競(jìng)爭(zhēng)獲取財(cái)富的權(quán)利與機(jī)會(huì)，任何人沒有壟斷權(quán)。在汲取性（extractive）政治制度，人民沒有權(quán)利，國(guó)家選擇的制度或制定的政策成為一部分人攫取另一部分人財(cái)富的工具。汲取性經(jīng)濟(jì)制度，不是激勵(lì)通過生產(chǎn)、創(chuàng)造獲取財(cái)富，而是通過壟斷控制來攫取財(cái)富。

2.實(shí)現(xiàn)方式

應(yīng)在根本制度、基本制度、重要制度方面系統(tǒng)配置，政治吸納、經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)吸納全面發(fā)力，才能實(shí)現(xiàn)、保障、提高國(guó)家制度吸納力。

在根本制度層面，同步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會(huì)制度吸納力，繼續(xù)完善社會(huì)主義公有制的實(shí)現(xiàn)形式。允許符合條件的“其他社會(huì)階層的先進(jìn)分子”申請(qǐng)加入中國(guó)共產(chǎn)黨，已經(jīng)成為提高黨的領(lǐng)導(dǎo)制度吸納力的關(guān)鍵一招。健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)制度。正確處理權(quán)力、勞動(dòng)、資本三者之間利益關(guān)系，進(jìn)一步將黨的群眾路線制度化。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義國(guó)家制度的內(nèi)在要求，我國(guó)已經(jīng)徹底廢除了不平等的“四分之一條款”，實(shí)現(xiàn)了“同票同權(quán)”，在此基礎(chǔ)上確保人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，完善選舉民主制度，這是保障國(guó)家制度吸納力的基本方式，但不是唯一方式。

在基本制度層面，同步完善基本政治制度與基本經(jīng)濟(jì)制度。前者的要義在于，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線；健全充滿活力的基層群眾自治制度，推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化，使之與選舉民主制度一道保障國(guó)家制度吸納力。后者的要義在于，要堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力。

在重要制度層面，同步增強(qiáng)五大建設(shè)領(lǐng)域重要制度的吸納力。政治建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。始終確保包容性經(jīng)濟(jì)制度，確保寬松便捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、放心的消費(fèi)環(huán)境；破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。文化建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。人民群眾的獲得感、幸福感、安全感越充實(shí)，對(duì)國(guó)家制度的認(rèn)同感就越強(qiáng)。

（二）國(guó)家制度整合力的理論淵源與實(shí)現(xiàn)方式

1.理論淵源

國(guó)家制度整合力是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、妥善處理中央與地方關(guān)系的基本考量。柳宗元的《封建論》將“政”（政治）與“制”（制度）兩個(gè)不同的范疇區(qū)分開來；且用歷史事實(shí)證明，相比于封建制，郡縣制有利于國(guó)家統(tǒng)一，郡縣制對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的制度整合力更高。毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出“處理好中央和地方的關(guān)系，這對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問題?！盵20]此后，我國(guó)始終“遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的原則”，始終在實(shí)踐中尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的平衡點(diǎn)。就財(cái)權(quán)劃分與調(diào)整來說，1956年—1976 年間共計(jì)調(diào)整了 12 次[21]。20 世紀(jì) 80 年代的財(cái)權(quán)下放導(dǎo)致了中央缺乏宏觀調(diào)控的財(cái)力基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入占全國(guó)總財(cái)力收入的比重從1978 年的45.8%降到1994 年的29.2%），致使地方出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟(jì)”。有學(xué)者認(rèn)為，“以‘諸侯經(jīng)濟(jì)’為特征的經(jīng)濟(jì)瓦解必然導(dǎo)致政治衰退，進(jìn)而走向社會(huì)解體，甚至出現(xiàn)國(guó)家分裂?！盵22]1994年實(shí)行的分稅制在提高中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，又直接或間接帶來了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴[23]。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，但充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的現(xiàn)代財(cái)政制度還沒有完全建立起來。就事權(quán)劃分與調(diào)整來說，“條塊結(jié)合”的治理格局是中央與地方關(guān)系的真實(shí)寫照，一直未走出“放—亂—收—死”的傳統(tǒng)怪圈，尚未做到依據(jù)清晰的事權(quán)劃分確定各級(jí)政府間的支出責(zé)任。

國(guó)家制度的整合力是處理黨政關(guān)系的基本規(guī)范。黨政關(guān)系是當(dāng)代中國(guó)最基本的政治關(guān)系。既要保證黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮各國(guó)家機(jī)關(guān)的法定作用，這是考驗(yàn)治國(guó)理政能力的基本功。新中國(guó)成立后至改革開放前，加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是處理黨政關(guān)系的主線，最終導(dǎo)致了權(quán)力過分集中的弊端。改革開放后至黨的十八大之前，“黨政分開和黨的制度建設(shè)”是處理黨政關(guān)系的主線，值得汲取的教訓(xùn)是，一個(gè)時(shí)期片面理解和執(zhí)行黨政分開，不同程度削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致了一些領(lǐng)域“碎片化治理”。十八大之后特別是十九屆三中全會(huì)以來，完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，理順黨政職責(zé)關(guān)系，是新時(shí)代處理黨政關(guān)系的主線。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，依然需要促使各類國(guó)家機(jī)關(guān)提高履職能力，增強(qiáng)治國(guó)理政合力。

國(guó)家制度整合力是正確處理現(xiàn)代國(guó)家自主性與包容性之間關(guān)系的基本遵循。自主性與包容性是現(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)特征。自主性是指，國(guó)家作為社會(huì)利益總代表，國(guó)家決策應(yīng)遵循國(guó)家意志，維護(hù)國(guó)家利益。包容性是指，國(guó)家決策應(yīng)體現(xiàn)各社會(huì)群體的利益訴求。人類社會(huì)發(fā)展過程中總會(huì)形成一些集團(tuán)性利益和利益集團(tuán)，甚至形成一些排他性的特殊利益集團(tuán)，為了更好實(shí)現(xiàn)自己利益，它們總是影響、甚至滲透國(guó)家決策過程。一個(gè)國(guó)家制度既要保障合法合理的政治參與及利益表達(dá)，又要確保國(guó)家決策不被特殊利益集團(tuán)所操縱。發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型國(guó)家都會(huì)遇到這個(gè)問題。曼瑟爾·奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為，由于成本與收益高度內(nèi)化，排他性利益集團(tuán)比包容性利益集團(tuán)更有動(dòng)力去影響、滲透政府。查爾斯·林德布洛姆在《政治與市場(chǎng)：世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度》中提出了“實(shí)業(yè)界處于特權(quán)地位”的觀點(diǎn)?！霸谑袌?chǎng)取向的制度下，公共事務(wù)掌握在政府和實(shí)業(yè)界兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)手中，他們必須盡力合作，而且為了使制度有效，政府領(lǐng)導(dǎo)人必須經(jīng)常依從實(shí)業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人”[24]?！皩?shí)業(yè)界特權(quán)地位最突出表現(xiàn)，是政府向?qū)崢I(yè)家授予的權(quán)威?！盵25]實(shí)業(yè)界向政府提出的特殊要求，“不是通過選舉過程，而主要是靠獨(dú)立于選舉之外的方式，而且經(jīng)常與選民的要求發(fā)生沖突?！盵26]

是國(guó)家引導(dǎo)資本，還是資本操縱國(guó)家，這是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家制度整合力的重要標(biāo)志。20世紀(jì)80年代以來，墨西哥政府屈從于大資本家，稅負(fù)主要由中低收入群體承擔(dān)，主要來自低收入階層的政府財(cái)政收入，根本無力滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的需求，這是墨西哥革命制度黨在2000年喪失執(zhí)政地位的重要原因。改革開放后，中國(guó)采用行政權(quán)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展模式，為權(quán)力與資本相結(jié)合提供了土壤，由此滋生了一些與此相關(guān)的腐敗現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了些許關(guān)于“權(quán)貴資本”的討論。十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以非凡的政治勇氣突破利益固化的藩籬，消除了黨和國(guó)家內(nèi)部存在的嚴(yán)重隱患?！包h內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團(tuán)，也不能存在黨內(nèi)同黨外相勾結(jié)、權(quán)錢交易的政治利益集團(tuán)。”[27]

2.實(shí)現(xiàn)方式

在根本制度層面，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，這是我們國(guó)家制度整合力的強(qiáng)項(xiàng)。完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度。特別是健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用，完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，確保令行禁止。在基本制度層面，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。在重要制度層面，健全在重點(diǎn)領(lǐng)域提高制度整合力的重要制度。在政治建設(shè)領(lǐng)域，完善立法體制機(jī)制，從源頭上確保立法質(zhì)量。健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。文化建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位。堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”，健全中央依照憲法和基本法對(duì)特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度，堅(jiān)定推動(dòng)祖國(guó)和平統(tǒng)一進(jìn)程。堅(jiān)持和完善獨(dú)立自主的和平外交政策。堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

（三）國(guó)家制度執(zhí)行力的理論淵源與實(shí)現(xiàn)方式

1.理論淵源

制度的生命力在于執(zhí)行?！巴椒ú蛔阋宰孕小薄?guó)家制度具有了足夠的吸納力、整合力，并不能保證國(guó)家制度有足夠的執(zhí)行力。社會(huì)主義國(guó)家制度也只是提供了保障制度執(zhí)行力的必要條件，并沒有提供充分條件。鄧小平提出了一個(gè)鮮明觀點(diǎn)，“社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行……沒有那么多牽扯，議而不決，決而不行。就這個(gè)范圍來說，我們的效率是高的，我講的是總的效率。這方面是我們的優(yōu)勢(shì)，我們要保持這個(gè)優(yōu)勢(shì)，保證社會(huì)主義的優(yōu)越性?！盵28]1998年3月24日，在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上朱镕基指出：“我到國(guó)務(wù)院工作八個(gè)年頭了，深刻地感到，出個(gè)主意是非常容易的。主意可以出的很多，可以天上地下，博古通今，引經(jīng)據(jù)典；定個(gè)政策也不是很難，只要你虛心聽取各部門意見，群策群力，也可以出臺(tái)一個(gè)好政策，但是要落實(shí)就難得很。”“如果發(fā)一個(gè)文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了，不檢查落實(shí)根本不行?！盵29]2010年胡錦濤在《求是》撰文指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，切實(shí)提高制度執(zhí)行力?！?014 年習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也會(huì)是白搭。所以，我說一分部署還要九分落實(shí)?！盵30]

為什么有制度未必有制度執(zhí)行力？有學(xué)者提出，制度是構(gòu)建的，而機(jī)制是形成的?！懊恳环N制度的功效都要靠機(jī)制去實(shí)現(xiàn)。一種制度建立了人們并不一定會(huì)遵守，甚至?xí)雌涞蓝兄?。只有?dāng)制度形成了機(jī)制，也就是人們能夠自動(dòng)地趨向于制度目標(biāo)的時(shí)候，制度才算真正地建立起來了。”[31]于是，將制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制是提升制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制的驅(qū)動(dòng)力，一是來自執(zhí)行者與時(shí)俱進(jìn)轉(zhuǎn)變理念與提高認(rèn)知；二是來自利益相關(guān)者利益矛盾的內(nèi)在自我協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者利益最大公約數(shù)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)；三是來自監(jiān)督、問責(zé)等外部控制。

公共管理學(xué)通常將制度執(zhí)行力不高的原因歸為兩類。一是制度本身吸納力不高，執(zhí)行主體對(duì)制度認(rèn)同度不足。沒有共利共贏共識(shí)的制度缺乏高執(zhí)行力的基因。二是制度自身沒有問題，是制度以外的因素導(dǎo)致制度執(zhí)行力不高。制度以外的因素又可分為三個(gè)層面：一是對(duì)制度執(zhí)行力起決定性作用的因素，即機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)責(zé)、干部、資源、方式六個(gè)基本要素。二是制度執(zhí)行促進(jìn)因素，即紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察督察、審計(jì)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、問責(zé)六個(gè)基本要素，這些都對(duì)制度執(zhí)行起鞭策作用?！安恢v責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人?！盵32]三是制度執(zhí)行環(huán)境，即制度執(zhí)行的關(guān)鍵利益相關(guān)者個(gè)人所無法抗拒的環(huán)境因素。

2.實(shí)現(xiàn)方式

在根本制度層面，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。在基本制度層面，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。繼續(xù)提高具體領(lǐng)域重要制度的供給質(zhì)量和執(zhí)行力。為全面提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。為提升政府執(zhí)行力，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。創(chuàng)新人民參與國(guó)家制度制定的方式，提高整個(gè)社會(huì)對(duì)重要制度和法律制度的認(rèn)同度。2017 年11 月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過的《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，意義尤其重大。不斷完善把各層面制度轉(zhuǎn)化成有效運(yùn)行的機(jī)制。如，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，這些是堅(jiān)持和完善我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重大改革舉措，但是在制度建設(shè)上還不能止步于此；還應(yīng)完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。此外，還應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

一是推進(jìn)執(zhí)行主體能力建設(shè)。2018 年3 月開啟的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效；制定制度執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)清單；還應(yīng)實(shí)施公務(wù)員分類管理制度，提高公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化水準(zhǔn)；各級(jí)政府間支出責(zé)任劃分應(yīng)納入法治化軌道，強(qiáng)化地方政府履行職責(zé)的財(cái)力支撐；可考慮通過實(shí)體化方式加強(qiáng)中央事權(quán)，即最大限度地由中央專門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍直接履行中央事權(quán)[33]；創(chuàng)新推廣“最多跑一次”“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“云端制”等成熟執(zhí)行方式。把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

二是以結(jié)果為導(dǎo)向建立制度執(zhí)行責(zé)任制。制度執(zhí)行責(zé)任制的目的在于促進(jìn)執(zhí)行主體更好提高執(zhí)行效力，更好地盡責(zé)，而不是更多的“避責(zé)”。

三是關(guān)注提升政府執(zhí)行力。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中，政府既是其中一個(gè)重要治理主體，又是治理對(duì)象。政府不是唯一的制度執(zhí)行主體，卻是最主要的制度執(zhí)行主體①截至2018 年8 月底，我國(guó)現(xiàn)有有效法律267 件，行政法規(guī)756 件，地方性法規(guī)12000 多件。其中80%的法律，所有的行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由政府來執(zhí)行的。十八屆三中全會(huì)就全面深化改革重大問題做出的60條決定中，由政府執(zhí)行的占60.7%，由政府部分執(zhí)行的占21.8%。自十八屆三中全會(huì)以來，中央深改組/深改委審議通過的關(guān)聯(lián)的制度安排事項(xiàng)383項(xiàng)，其中政府執(zhí)行事項(xiàng)311項(xiàng)（完全由政府執(zhí)行事項(xiàng)240項(xiàng)，部分由政府執(zhí)行事項(xiàng)71項(xiàng)），政府執(zhí)行制度事項(xiàng)占制度安排事項(xiàng)總數(shù)高達(dá)81.2%。。黨的十八大提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。[34]十九大報(bào)告提出“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！盵35]2018年十九屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2019 年10 月31 日，十九屆四中全會(huì)定位了國(guó)家行政管理的重大職責(zé)，即“按照黨和國(guó)家決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾”。

如果把國(guó)家比作一條大船，國(guó)家制度吸納力決定誰能夠上這條船，誰能夠在這條船上；國(guó)家制度整合力決定了誰是掌舵的船長(zhǎng)；國(guó)家制度執(zhí)行力，決定了這條大船是否能夠最終安全高效到達(dá)目的地。國(guó)家根本制度決定了人民是這條大船終極動(dòng)力，國(guó)家基本制度規(guī)范了航向，國(guó)家具體領(lǐng)域的重要制度規(guī)定了航速。