張立偉

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 政治與法律教研部，北京 海淀 100091）

中國共產(chǎn)黨向來以組織嚴(yán)密著稱，這也是其能夠領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命勝利和社會(huì)主義建設(shè)巨大成功的重要原因。習(xí)近平總書記指出：“組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，也是我們的力量所在?！盵1]嚴(yán)密的組織，必須有科學(xué)系統(tǒng)嚴(yán)格的制度作為支撐。從建黨伊始，中國共產(chǎn)黨就非常注重制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度來為黨的組織建設(shè)提供保障。新中國成立后，有關(guān)組織建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步發(fā)展完善，為黨員隊(duì)伍的發(fā)展壯大、黨組織的健全完善、黨的執(zhí)政能力的提高，奠定了重要的制度基礎(chǔ)。本文將對(duì)新中國成立70年來黨的組織類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行梳理、分析，力圖闡明中國共產(chǎn)黨組織發(fā)展演化過程中的制度邏輯，破譯中國共產(chǎn)黨組織嚴(yán)密的制度密碼。

一、關(guān)于黨的組織法規(guī)的界定

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，經(jīng)過90多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的涵蓋不同位階、不同領(lǐng)域、不同層面、不同環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在此黨內(nèi)法規(guī)體系中，哪些屬于組織類的黨內(nèi)法規(guī)，這是首先要厘清的問題。

“組織”一詞，在黨的建設(shè)領(lǐng)域，有著非常寬泛的內(nèi)涵與外延，是最常用到的概念之一。正如上文提到的，組織嚴(yán)密是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。我們黨自誕生以來，始終根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化，不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立起了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、功能清晰、分工明確的組織體系，在實(shí)踐中鍛造了卓越高效的組織運(yùn)行機(jī)制，使得黨擁有了其他任何政黨無可比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[2]。在共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)早期，恩格斯就提出，在階級(jí)反對(duì)階級(jí)的政治斗爭中，組織是最重要的武器[3]。無產(chǎn)階級(jí)的力量源于整體的階級(jí)自覺和共同意志，這種力量通過嚴(yán)密的組織發(fā)動(dòng)才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，組織起來是無產(chǎn)階級(jí)贏得力量優(yōu)勢(shì)的基本前提。因此，從中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立之初，就高度重視黨的組織性，重視黨的組織工作。例如在1926 年7 月中共中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)所通過的組織決議案中，就指出，“組織工作的意義，絕不止于是技術(shù)的，而是政治的。換言之：組織工作，即黨指揮群眾運(yùn)動(dòng)的樞紐。沒有好的組織，便不能指揮廣大的群眾運(yùn)動(dòng)，運(yùn)用黨的政策；一個(gè)好的政策，是要有好的組織才能實(shí)現(xiàn)的。布爾塞維克黨的最大特點(diǎn)之一，就是組織之工作?！闭蛉绱?，在長期的發(fā)展過程中，黨的建設(shè)領(lǐng)域所使用的組織概念，是非常寬泛的，在不同的語境下，往往會(huì)有不同的界定。

與組織法規(guī)關(guān)聯(lián)的概念中，組織工作、組織建設(shè)、組織體系、組織制度在意義上是接近的，但卻各有不同。一般認(rèn)為，黨的組織工作是黨的基礎(chǔ)工作，具體內(nèi)容主要包括了三個(gè)大的部分，即干部工作、人才工作和黨的組織建設(shè)工作。具體而言，干部工作包括領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部的教育培養(yǎng)、選拔任用、監(jiān)督管理、考察考核、調(diào)配任免及老干部工作等；人才工作包括人才的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、流動(dòng)、激勵(lì)、保障等；黨的組織建設(shè)工作包括黨的組織機(jī)構(gòu)和組織、領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，基層組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)等。

而黨的組織建設(shè)，按照《黨的建設(shè)辭典》的解釋[4]，是黨的建設(shè)的一個(gè)重要方面，按照《中國共產(chǎn)黨章程》來說，從第二章至第九章，主要包括黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨組等內(nèi)容。由此可見，黨的組織建設(shè)所涵蓋的內(nèi)容是非常廣泛的。相對(duì)而言，黨的組織體系的概念較為明確，指的就是黨的中央組織、地方組織、基層組織，還有黨組在內(nèi)的這套組織結(jié)構(gòu)體系。

黨的組織制度，在《中國共產(chǎn)黨章程》中有專門一章來加以規(guī)定。因此，從黨章的具體規(guī)定來看，黨的組織制度根本在于民主集中制原則，黨的各級(jí)組織都是按照民主集中制的原則組織起來的。所規(guī)定的具體內(nèi)容上則包括了黨的各級(jí)代表大會(huì)及其委員會(huì)、相關(guān)選舉制度、任期制度、議事決策制度，還有巡視巡察制度等。

通過上述概念的簡單對(duì)比，可以看到，除了黨的組織體系在概念上較為清楚明確外，黨的組織工作、組織建設(shè)、組織制度，涵蓋的內(nèi)容都是不盡相同的。從范圍來看，組織建設(shè)涉及的內(nèi)容最廣，組織工作和組織制度則各有側(cè)重。那么，黨的組織法規(guī)應(yīng)該在什么意義上來界定其內(nèi)涵，明確其涵蓋的規(guī)則范圍呢？這還需要從黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建角度來分析。

黨內(nèi)法規(guī)體系是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》最早提出的一個(gè)概念，后來在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017 年）》進(jìn)行了具體闡釋。上述綱要中，列出了需要完善的六個(gè)方面黨內(nèi)法規(guī)：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面、黨的思想建設(shè)方面、黨的組織建設(shè)方面、黨的作風(fēng)建設(shè)方面、黨的反腐倡廉建設(shè)方面、黨的民主集中制建設(shè)方面。黨的組織法規(guī)被認(rèn)為是一個(gè)重要的類別單獨(dú)列出。

2017 年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），正式提出要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。根據(jù)這一文件，中共中央辦公廳法規(guī)局編纂了《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949 年10 月—2016 年12 月）》，對(duì)新中國成立以來中共中央制定發(fā)布的重要黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面系統(tǒng)梳理，對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的體系格局作出了權(quán)威的詮釋。從上述匯編來看，列為黨的組織法規(guī)的主要有三大類，即有關(guān)黨的組織體系方面、有關(guān)黨內(nèi)選舉方面、有關(guān)黨的象征標(biāo)志方面的黨內(nèi)法規(guī)。而關(guān)于黨員隊(duì)伍、干部隊(duì)伍方面的黨內(nèi)法規(guī)都被列入到了黨的自身建設(shè)法規(guī)中有關(guān)組織建設(shè)的類別當(dāng)中。黨的組織法規(guī)被認(rèn)為是“旨在全面規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)”的黨內(nèi)法規(guī)，是夯實(shí)管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)[5]。

筆者認(rèn)為，《意見》對(duì)于黨的組織法規(guī)的歸類，是建立在黨的組織體系這一概念基礎(chǔ)上，有利于從內(nèi)涵和外延上明晰黨的組織法規(guī)的概念，對(duì)于構(gòu)建更加科學(xué)化、系統(tǒng)化的黨內(nèi)法規(guī)體系有重要意義。有人所使用的組織建設(shè)法規(guī)，或者組織工作法規(guī)①例如有人認(rèn)為，黨的組織工作法規(guī)制度體系從廣義上講，是指與黨的組織、人事工作相關(guān)的一切法規(guī)制度。從狹義上講，僅指各級(jí)黨委組織部門在抓好組織建設(shè)、干部工作、人才工作以及自身建設(shè)方面的法規(guī)制度體系[6]。，內(nèi)涵不甚清晰、外延也較為模糊。本文中所使用的黨的組織法規(guī)基本上是在這一意義上使用，但有的時(shí)候在分析黨的組織發(fā)展特別是涉及黨員數(shù)量時(shí)，也會(huì)涉及有關(guān)發(fā)展黨員方面的黨內(nèi)法規(guī)。

二、新中國成立以來黨的組織法規(guī)的發(fā)展

與黨的組織工作的重要性相同，黨的組織法規(guī)在黨的制度建設(shè)中一直處于突出的地位上，受到黨的高度重視。早在建黨初期，中共中央就出臺(tái)了十余個(gè)有關(guān)組織問題的決議案，指示全黨高度重視黨的組織工作，對(duì)黨的組織發(fā)展提供制度上的安排與保障。新中國成立70 年來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展進(jìn)程大概可以劃分為三個(gè)大的階段。一是新中國成立到改革開放前，這一期間，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展處在一個(gè)轉(zhuǎn)型期，需要與黨員隊(duì)伍的急劇擴(kuò)大與執(zhí)政任務(wù)的要求相適應(yīng)。前期取得了很大成績，但后來則相對(duì)而言較為緩慢。二是改革開放以來到黨的十八大之前，黨內(nèi)法規(guī)快速發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步有了雛形。三是黨的十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步提速，黨內(nèi)法規(guī)體系和架構(gòu)逐漸成熟。黨的組織法規(guī)的發(fā)展也同樣存在于這三個(gè)階段中，而且呈現(xiàn)出更為細(xì)致更為具體的變化。

第一個(gè)階段，新中國成立到改革開放前。隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命的勝利和建立起新中國，中國共產(chǎn)黨也成為了真正意義上的全國性政黨，一個(gè)執(zhí)掌政權(quán)的黨。黨的活動(dòng)在全國范圍內(nèi)得以公開，黨員隊(duì)伍的數(shù)量急劇增加，黨組織也需要更進(jìn)一步的發(fā)展和鞏固。1950 年5 月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于整黨的指示》以及《關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》，指出在全黨開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展黨的組織，不斷密切黨群、干群關(guān)系。1951 年3 月，中共中央召開第一次全國組織工作會(huì)議，研究通過了《中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會(huì)議關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》和《中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會(huì)議關(guān)于發(fā)展新黨員的決議》，對(duì)整頓基層黨組織、發(fā)展新黨員等問題作出全面部署。這些文件盡管不是完全意義上的黨內(nèi)法規(guī)形式，但所發(fā)揮的規(guī)范作用是非常重要的。

隨著中國共產(chǎn)黨從在局部根據(jù)地執(zhí)掌政權(quán)的黨到成為在全國范圍內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)的黨，執(zhí)政的任務(wù)也要求黨在組織上有新的方式和機(jī)制。中共中央于1949 年11 月通過了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》，創(chuàng)設(shè)了在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的方式。這是黨的民主集中制原則在執(zhí)政方面的具體體現(xiàn)：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是一種組織化的執(zhí)政，行使國家權(quán)力也需要通過組織的方式進(jìn)行，黨員在國家機(jī)關(guān)中也需要過組織生活。此后，中共中央又制定了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，由在中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組，并規(guī)定了黨組的工作方式以及向中央的請(qǐng)示報(bào)告制度。1956 年9 月，黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“在國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，凡是有擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員三人以上的，就應(yīng)當(dāng)成立黨組。黨組的任務(wù)是在這些組織中負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)黨的政策和決議，加強(qiáng)同非黨干部的團(tuán)結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的紀(jì)律，同官僚主義作斗爭。黨組必須在一切問題上服從相當(dāng)?shù)狞h的委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

黨的八大通過的《黨章》還對(duì)貫徹民主集中制原則作了比較完整的規(guī)定，特別是對(duì)堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和擴(kuò)大黨內(nèi)民主等作出新的規(guī)定。到了20世紀(jì)60年代，隨著黨組織建設(shè)的進(jìn)一步鋪開，基層組織建設(shè)的制度化需求越來越高。1962 年10 月，中共中央組織部召開全國組織工作會(huì)議，對(duì)執(zhí)政黨的建設(shè)、干部工作、組織部門自身建設(shè)等問題進(jìn)行了深入研究，而且對(duì)基層組織的制度化做出了初步安排，審議通過了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》三個(gè)重要法規(guī)制度文本。但由于“左”傾錯(cuò)誤思想的影響和“文化大革命”的發(fā)生，這些制度并沒有得到很好實(shí)施。

總體而言，這一時(shí)期黨的組織法規(guī)適應(yīng)新中國成立之后黨組織的新形勢(shì)新任務(wù)有了新的發(fā)展，初步搭建起了中國共產(chǎn)黨組織與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系機(jī)制，在黨的基層組織在不同領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展也提供了初步的制度安排。但是這些制度機(jī)制較為粗疏，具有較強(qiáng)的探索性。而且，由于指導(dǎo)思想上出現(xiàn)的一些偏差，這些探索并沒有很好地堅(jiān)持下去，相關(guān)制度安排也不夠穩(wěn)定，作用也受到了局限。

第二個(gè)階段，改革開放以來到黨的十八大之前。黨的十一屆三中全會(huì)上，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中，提出了著名的論斷：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！秉h內(nèi)法規(guī)受到了前所未有的重視。按照黨的十一屆三中全會(huì)提出的“健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”的要求，中央接連發(fā)布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》等一批重要黨內(nèi)法規(guī)，總結(jié)了歷史上黨內(nèi)政治生活的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把黨章的有關(guān)規(guī)定和民主集中制的原則具體化，成為從法規(guī)制度上加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措。鄧小平進(jìn)一步指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[7]1994 年 9 月，黨的十四屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》，適應(yīng)改革開放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，圍繞堅(jiān)持民主集中制、加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)、培養(yǎng)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部等重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)黨的組織建設(shè)作出一系列重要部署。2009 年9 月，黨的十七屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，總結(jié)執(zhí)政黨建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)，提出了黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，并圍繞發(fā)展黨內(nèi)民主對(duì)堅(jiān)持和健全民主集中制、加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)等作出部署，明確了黨的組織建設(shè)改革創(chuàng)新的方向。在此思想指導(dǎo)下，黨的組織制度、組織法規(guī)建設(shè)取得了很大進(jìn)展。

在黨的組織體系法規(guī)方面，在既有制度安排的基礎(chǔ)上，結(jié)合改革開放之后的組織體系發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，有關(guān)黨的基層組織和中央組織方面的法規(guī)制度得以構(gòu)建。黨的十一大后，中共中央先后印發(fā)《關(guān)于國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體改設(shè)黨組的通知》《關(guān)于建立黨組、黨委的補(bǔ)充規(guī)定》，將在“文化大革命”中被破壞的黨組制度重新建立起來。之后，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制問題的通知》，中央機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制按照民主集中制原則進(jìn)行了改革。另外，通過制定相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件，將金融系統(tǒng)、國有企業(yè)等領(lǐng)域的黨組織的活動(dòng)規(guī)范起來。在黨的基層組織方面，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了很大的進(jìn)展。先是在1986年，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》；之后，在1996年、1998 年、1999 年，又先后印發(fā)《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。這些黨內(nèi)法規(guī)的制定出臺(tái)使得黨的基層組織建設(shè)基本上實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依。

在黨內(nèi)民主選舉方面，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度從無到有逐步制定出來。1980 年7 月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于開好縣、市、州黨代表大會(huì)的幾點(diǎn)意見》和《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)有關(guān)選舉若干問題的暫行辦法》等兩部法規(guī)制度。1985年2月，中共中央組織部又出臺(tái)了《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問題的暫行規(guī)定》，對(duì)地方各級(jí)代表大會(huì)的若干重要問題例如代表名額及比例安排、代表的產(chǎn)生、代表資格的審查、代表大會(huì)的舉行、委員會(huì)的產(chǎn)生及名額、選舉辦法等作出了明確的制度安排。1988 年3 月，中共中央組織部出臺(tái)《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》，對(duì)省一級(jí)黨代會(huì)代表的差額比例、候選人產(chǎn)生程序等作了相應(yīng)規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)民主帶來深遠(yuǎn)影響。隨著黨內(nèi)民主的進(jìn)一步發(fā)展，中共中央在1990 年制定了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，之后又在1994 年正式出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。黨代會(huì)制度的運(yùn)行有了基本的制度依據(jù)。1996 年4 月，中共中央制定了《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，使黨的地方領(lǐng)導(dǎo)組織也初步有了制度依據(jù)。這些黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)標(biāo)志著黨內(nèi)民主有了重要的制度保障。2008 年7 月，中共中央又制定了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，進(jìn)一步推動(dòng)黨的代表大會(huì)制度的改革和完善。

第三個(gè)階段，黨的十八大以來，黨的組織法規(guī)建設(shè)明顯提速，制度的科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化程度明顯提高。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，結(jié)合全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國，依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了更為清晰明確的指導(dǎo)思想和建設(shè)目標(biāo)。2013 年，中共中央制定出臺(tái)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出“要在建黨100 周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2013 年5 月，中共中央同時(shí)頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部重要法規(guī)制度，這為其他黨內(nèi)法規(guī)制度提供了基礎(chǔ)保障。

這一階段，一方面適應(yīng)新時(shí)代的要求，中國共產(chǎn)黨對(duì)原有的黨的組織法規(guī)進(jìn)行了全面修訂和清理。2014 年5 月修訂實(shí)施《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》，突出政治標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格程序要求，為建設(shè)高素質(zhì)黨員隊(duì)伍提供制度遵循；2015 年12 月修訂實(shí)施《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》；2018 年12 月修訂實(shí)施《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》。另一方面，根據(jù)制度建黨新要求，制定出臺(tái)了一系列新的組織法規(guī)。2016 年10 月，在黨的十八屆六中全會(huì)上，中共中央制定《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對(duì)新形勢(shì)下貫徹實(shí)施民主集中制原則提出了新的要求。2015 年制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》為健全黨委（黨組）運(yùn)行機(jī)制、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了重要支撐；2018 年制定《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例（試行）》，使得黨的組織體系相關(guān)主干法規(guī)得以健全，對(duì)于提升黨支部組織力、強(qiáng)化黨支部政治功能、充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用、鞏固黨長期執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，具有重要制度意義。這些黨的組織法規(guī)的修訂和出臺(tái)，使得黨的組織體系原有的制度空白得以填充，既有制度規(guī)范中存在的脫離實(shí)際、模糊不清、責(zé)任不明、操作性不強(qiáng)等問題得以糾正。

三、“兩大轉(zhuǎn)變”：黨的組織法規(guī)需要適應(yīng)的發(fā)展范式

習(xí)近平總書記指出，“以新中國成立為標(biāo)志，我們黨從一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，開始向一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并實(shí)現(xiàn)由新民主主義過渡到社會(huì)主義的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變；黨的十一屆三中全會(huì)以后，我們黨從一個(gè)受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨，開始向?qū)ν忾_放和實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變。歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，我們黨執(zhí)政以后黨的建設(shè)比沒有執(zhí)政時(shí)黨的建設(shè)面臨的情況要復(fù)雜得多，在對(duì)外開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下黨的建設(shè)比在封閉半封閉和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下黨的建設(shè)面臨的情況也要復(fù)雜得多。這兩大轉(zhuǎn)變，都要求全黨在思想上、組織上、作風(fēng)上乃至領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式上進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)?！盵8]習(xí)近平總書記關(guān)于這兩個(gè)轉(zhuǎn)變的經(jīng)典概括，是中國共產(chǎn)黨對(duì)歷史方位的科學(xué)判斷和精準(zhǔn)把握。這兩大轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ㄒ饬x上是新中國成立70年來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需要適應(yīng)、回應(yīng)的兩大范式，對(duì)于黨的組織法規(guī)而言，同樣如此。

中國共產(chǎn)黨所經(jīng)歷的這兩大轉(zhuǎn)變所蘊(yùn)涵的意義是多重的。第一，從外在形式上看，黨員數(shù)量上有了極大增長，中國共產(chǎn)黨成長為一個(gè)歷史上從未有過的超級(jí)規(guī)模的政黨。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949 年10月，中共黨員共計(jì)448 萬。新中國成立后，黨的八大召開時(shí)黨員數(shù)量首次突破1000 萬人①1921年，中國共產(chǎn)黨第一次代表大會(huì)召開時(shí)，最初的黨員在黨史書籍的記載中僅有58人；1928年，黨的六大召開時(shí)，全國黨員只有4萬多人；抗戰(zhàn)勝利前夕，黨的七大召開，全國黨員已有121萬；1949年10月新中國成立初期，中共黨員共計(jì)448萬；新中國成立后，黨的八大召開時(shí)黨員數(shù)量首次突破1000萬人。。改革開放之后，黨員數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大。改革開放初期，我們黨的黨員總數(shù)發(fā)展到3600 多萬，而到2018 年，全國黨員總數(shù)已達(dá)到9000多萬。黨員數(shù)量的規(guī)模變化對(duì)中國共產(chǎn)黨意味著不同的定位：從建黨初到1927年，黨員隊(duì)伍在萬人以下，從幾十人到幾百人、幾千人，這時(shí)候黨在組織上處在簡單化階段，黨還不是一個(gè)群眾性的黨，不具有完全意義上的群眾代表性；1927 年到抗戰(zhàn)后期，黨員人數(shù)從四五萬發(fā)展至百萬之多，意味著黨真正成為一個(gè)群眾性的黨，能夠較為普遍地代表工農(nóng)群眾，盡管還不是全國意義上②中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會(huì)所通過的《組織問題議決案》指出，本黨最近一年半以來，已變成了真正群眾的黨，有五萬以上的黨員。；從抗戰(zhàn)后期到新中國成立初，黨員人數(shù)從100 萬左右發(fā)展至近500 萬，這個(gè)時(shí)候，中國共產(chǎn)黨發(fā)展為一個(gè)在全國意義上群眾性政黨；從新中國成立后到黨的八大，黨員人數(shù)增加到1000 萬，進(jìn)而再到改革開放初期達(dá)到近4000 萬，意味著經(jīng)過普遍的社會(huì)主義改造，黨的階級(jí)基礎(chǔ)再次擴(kuò)展，黨員的代表性不斷擴(kuò)展，成為了歷史上前所未有的具有廣泛代表性的先進(jìn)政黨。

正如習(xí)近平總書記指出的，黨員數(shù)量的大幅度增長，一方面，壯大和充實(shí)了黨的力量，是我們黨興旺發(fā)達(dá)、富有凝聚力和吸引力的重要體現(xiàn)；另一方面，使教育和管理黨員的任務(wù)也比以往任何時(shí)候都更加艱巨繁重。如何把廣大黨員教育管理好，充分發(fā)揮先鋒模范作用，特別是如何建立健全保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的長效機(jī)制，是黨的自身建設(shè)必須解決好的一個(gè)重大問題[9]。在數(shù)量規(guī)模急劇擴(kuò)大的前提下，如何保證黨組織的嚴(yán)密性和黨員隊(duì)伍的純潔性，這是制度建設(shè)上首先面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

第二，黨員隊(duì)伍的構(gòu)成上也發(fā)生著深刻的變化。在新中國成立之前，黨員隊(duì)伍中農(nóng)民黨員占據(jù)了絕大多數(shù)。1950 年5 月中共中央在《關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》中指出:“今后發(fā)展黨的重點(diǎn)，應(yīng)放在城市中，首先是工人階級(jí)上，在三年到五年內(nèi)要從產(chǎn)業(yè)工人中接收三分之一的人入黨?！彪S著革命的勝利和新中國政權(quán)的建立，中國共產(chǎn)黨的工作重心也要從農(nóng)村逐漸向城市轉(zhuǎn)移，黨作為工人階級(jí)先鋒隊(duì)這一性質(zhì)也需要得到凸顯。到1956 年，工人黨員人數(shù)有了顯著提升。全黨黨員人數(shù)達(dá)到1200 多萬人，其中工人黨員約110 萬，工人黨員占黨員總?cè)藬?shù)的比例也提升到8.8%。農(nóng)民黨員和軍人黨員的比例有所下降，農(nóng)民黨員的比例則下降到52.37%，軍人黨員的比例下降到10.72%。1956 年黨的八大之后，黨開始注重吸收知識(shí)分子中的優(yōu)秀成員入黨。但隨之而來的反右斗爭擴(kuò)大化以及“文化大革命”的發(fā)生，導(dǎo)致這一正確的組織路線受到干擾，知識(shí)分子黨員的比例大幅下降。改革開放后，中國共產(chǎn)黨逐漸調(diào)整黨員結(jié)構(gòu)，一方面重新注重吸納知識(shí)分子加入到黨組織中。1982 年9 月黨的十二大通過黨章，提出要積極吸納具備黨員條件的知識(shí)分子入黨，1983 年10 月《中共中央關(guān)于整黨的決定》進(jìn)一步提出在各行各業(yè)的知識(shí)分子和高等學(xué)校、中專院校學(xué)生中吸收黨員。因此，這一階段知識(shí)分子黨員的數(shù)量迅速增加。到2000 年，知識(shí)分子黨員占黨員總?cè)藬?shù)的比例達(dá)到20%。另一方面，開始吸收符合條件的優(yōu)秀民營企業(yè)家入黨[10]。到2003年，黨員總?cè)藬?shù)達(dá)到6823.2 萬，其中工人黨員約794.2 萬人，占全黨總?cè)藬?shù)的11.6%，農(nóng)牧漁民黨員人數(shù)約2217 萬，占全黨總?cè)藬?shù)的32.5%，軍人、學(xué)生、離退人員等約占全黨總?cè)藬?shù)26.6%，而機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員在黨內(nèi)達(dá)2000萬人，占總數(shù)的29.3%[11]。

黨員數(shù)量的擴(kuò)大和黨員隊(duì)伍成分的變化，對(duì)于組織法規(guī)的要求主要體現(xiàn)在發(fā)展黨員和基層組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)上。因此，我們看到，在新中國成立之后，黨的組織法規(guī)中所制定出臺(tái)的有關(guān)基層組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)是最多最為系統(tǒng)的。從20 世紀(jì)60 年代的三個(gè)基層組織方面法規(guī)草案，到改革開放后陸續(xù)制定出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所等基層黨組織的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，通過調(diào)整基層黨組織設(shè)置方式、改進(jìn)工作方法、活動(dòng)內(nèi)容等，不斷擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面，也保證了能夠?qū)V大黨員隊(duì)伍進(jìn)行有效管理和教育?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?；鶎咏M織建設(shè)的成效對(duì)于保證黨的先進(jìn)性、純潔性具有基礎(chǔ)性意義，我們黨對(duì)這一點(diǎn)有深刻認(rèn)識(shí)。因此，基層組織建設(shè)在黨的建設(shè)不同的歷史階段中，都受到了高度重視，在制度上也進(jìn)行了優(yōu)先保障，這是中國共產(chǎn)黨在組織法規(guī)建設(shè)方面的一大特點(diǎn)。

第三，黨面臨的主要任務(wù)的重大變化，先是從“領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗”到“領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并實(shí)現(xiàn)由新民主主義過渡到社會(huì)主義”，再從“受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)”到“對(duì)外開放和實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)”。這對(duì)于黨的組織發(fā)展所提出的要求和挑戰(zhàn)是根本性的，其影響也極為深遠(yuǎn)。

新中國成立后，隨著全國范圍內(nèi)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的建立，如何通過國家政權(quán)來領(lǐng)導(dǎo)人民完成從新民主主義向社會(huì)主義過渡的任務(wù)，如何通過法律的方式來管理社會(huì)，是擺在中國共產(chǎn)黨面前的重大課題?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第1條規(guī)定，“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國內(nèi)各民族的人民民主專政?！钡?2條規(guī)定了人民代表大會(huì)制為我國的政權(quán)組織形式，“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級(jí)人民代表大會(huì)選舉各級(jí)人民政府，各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各級(jí)人民政府為行使各級(jí)政權(quán)的機(jī)關(guān)。國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)”。中國共產(chǎn)黨一方面需要適應(yīng)建立穩(wěn)定社會(huì)秩序、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的要求，在執(zhí)政方式上進(jìn)行改革；另一方面需要在執(zhí)政體制進(jìn)行改革，以更好地適應(yīng)人民代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利。黨在革命戰(zhàn)爭年代形成了高度集中統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)形式，這一嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)形式所體現(xiàn)出來的決策執(zhí)行的高效率、高執(zhí)行力，是一個(gè)重大的優(yōu)勢(shì)，需要保持。因此，在黨的組織體系上呈現(xiàn)出了兩種價(jià)值指向：與人民民主相適應(yīng)的黨內(nèi)民主以及與完成急難險(xiǎn)重任務(wù)相適應(yīng)的集中統(tǒng)一。

中國共產(chǎn)黨早已預(yù)見到了這一挑戰(zhàn)，并作出了制度上的應(yīng)對(duì)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，在《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以及此后1954年制定的《中華人民共和國憲法》中，規(guī)定了國家政權(quán)的組織原則是民主集中制，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。這與黨的根本組織原則是一致的，盡管在具體實(shí)施方式上有一定差別，但在價(jià)值指向和基本原則上使得黨的組織化運(yùn)行與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)行得以在極大程度上相協(xié)調(diào)。其二，精心設(shè)計(jì)了中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的組織形式和活動(dòng)方式。即《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。根據(jù)這兩部黨內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨先是在中央人民政府中建立起了黨委會(huì)，然后按照政權(quán)機(jī)關(guān)的組織方式下設(shè)分黨委，保證黨的組織化領(lǐng)導(dǎo)方式，之后又將其改為黨組。

黨組制度作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的一種制度形式，一直延續(xù)至今。這一制度先是在黨的八大上被寫入《黨章》。經(jīng)過近60 年后，2015 年6 月中共中央制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，意味著黨組制度得以規(guī)范化。2019 年，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》出臺(tái)，這意味著經(jīng)過了70年的探索實(shí)踐后，黨組制度最終真正形成。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組的設(shè)立，解決了政權(quán)機(jī)關(guān)中如何通過民主集中制的方式實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，同時(shí)也使得黨中央與中央各政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制得以明確，成為創(chuàng)造性地解決黨和政權(quán)關(guān)系的制度安排。

這兩個(gè)方面的應(yīng)對(duì)，使得中國共產(chǎn)黨在制度上能夠與憲法所確定的國家政權(quán)體系有效銜接，既能夠在民主的制度安排中保持集中領(lǐng)導(dǎo)的決斷力、執(zhí)行力，又能夠使得政治與行政之間的關(guān)系在制度上得到較好的解決。

改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，依法治國基本方略的確立，對(duì)于中國共產(chǎn)黨而言，一方面仍然面臨著如何深入?yún)f(xié)調(diào)黨的組織體系與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間關(guān)系的問題，另一方面，如何更好地領(lǐng)導(dǎo)政治經(jīng)濟(jì)體制改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是前所未有的挑戰(zhàn)。黨的十一屆三中全會(huì)之后，我們黨深刻反思?xì)v史教訓(xùn)，推動(dòng)民主法制建設(shè)。鄧小平指出，權(quán)力過于集中是領(lǐng)導(dǎo)體制的最大弊病，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！盵12]解決權(quán)力過分集中的問題，需要在黨的組織制度層面進(jìn)行深層次改革。盡管上文論及在國家政權(quán)體系建立后，黨的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制需要與人民代表大會(huì)制度相適應(yīng)，但是在改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約下，黨內(nèi)民主制度一直沒有得到很好的確立和實(shí)施。根本原因在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的特征更容易契合高度集中的組織體系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下，經(jīng)濟(jì)管理決策權(quán)的高度集中化、經(jīng)濟(jì)管理手段的高度行政化。這給執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)提供了這樣的發(fā)展邏輯：要想使自己的經(jīng)濟(jì)管理行之有效，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃得以實(shí)現(xiàn)，就必須要有一個(gè)自上而下逐步落實(shí)計(jì)劃、各級(jí)都對(duì)來自中央的指示絕對(duì)服從照辦的組織體系。因此，這一時(shí)期的中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制而整合的[13]。

而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式有了根本不同。一方面政府需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，這就需要執(zhí)政黨在更高層面上進(jìn)行宏觀上決策，統(tǒng)籌各個(gè)層次上的不同利益需求，衡量相關(guān)利弊得失。另一方面，新型的經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的單位形式的社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于解體，個(gè)體化的、自由度更高的人群，對(duì)社會(huì)治理能力也提出更好的要求。這就需要執(zhí)政黨了解把握新群體、新組織的特點(diǎn)、利益要求，建立更加公平、更有效率的利益分配制度、糾紛處理解決制度。這些對(duì)執(zhí)政黨的決策體制和組織運(yùn)行機(jī)制提出了更高的民主性要求。

在此雙重需求下，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面有了很大進(jìn)展。習(xí)近平總書記對(duì)此有過概括：一是黨的代表大會(huì)制度得到健全。1985年制定《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問題的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著黨的各級(jí)代表大會(huì)逐步走向制度化。隨著代表任期制、常任制試點(diǎn)等改革的推進(jìn)，黨的代表大會(huì)制度進(jìn)一步完善。二是黨內(nèi)選舉制度不斷完善。差額選舉的范圍不斷擴(kuò)大。黨的基層組織和地方組織選舉工作暫行條例的出臺(tái)，使黨的基層組織和地方組織選舉工作進(jìn)一步規(guī)范和制度化。三是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度更加規(guī)范。黨的中央機(jī)構(gòu)的工作規(guī)則不斷完善，以及《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決策逐步制度化、規(guī)范化[14]。中國共產(chǎn)黨把黨內(nèi)民主提升到關(guān)系黨的生命的高度來認(rèn)識(shí)，黨的組織法規(guī)制度也將民主作為了重要的價(jià)值目標(biāo)。

總體而言，中國共產(chǎn)黨的兩大轉(zhuǎn)變，對(duì)于黨的組織法規(guī)而言，一方面意味著價(jià)值目標(biāo)的豐富、組織形式和內(nèi)容的變化，另一方面，這種變化仍然處在民主集中制的范疇下，仍然保持了黨的組織嚴(yán)密這一制度優(yōu)勢(shì)。因此，黨的組織法規(guī)的構(gòu)建，其根本目的還是要確保形成，保證全黨行動(dòng)一致，努力形成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的政治局面。

四、回應(yīng)與建構(gòu)：黨的組織演化與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展之間的互動(dòng)

新中國成立70 年來，黨的組織法規(guī)經(jīng)歷了一個(gè)從粗疏到細(xì)密、從簡單到嚴(yán)謹(jǐn)、從原則到規(guī)范的發(fā)展過程。總體來看，這一過程是對(duì)黨組織的發(fā)展演化過程的回應(yīng)，所反映的基本上是一個(gè)組織先行、制度跟上的邏輯。中國共產(chǎn)黨的組織體系在適應(yīng)國家和社會(huì)的變化而變化，制度上也因時(shí)而變。

很多黨的組織法規(guī)實(shí)際上是一種回應(yīng)型的制度，與回應(yīng)型立法類似，其動(dòng)力機(jī)制主要來自于制度外部。黨內(nèi)法規(guī)在制定出臺(tái)時(shí)，相關(guān)黨組織早已存在并實(shí)際運(yùn)行。例如農(nóng)村基層黨組織，早在革命戰(zhàn)爭年代就已經(jīng)存在并發(fā)揮了重要的作用，但是開始制度化卻是到了20 世紀(jì)60 年代，真正制度化是在20 世紀(jì)90 年代。而黨組這一組織形式，產(chǎn)生于新中國成立初期，但是完全制度化卻是到了近70 年后。盡管沒有完整意義上的制度保障，但相關(guān)黨組織仍然在很長時(shí)間內(nèi)發(fā)揮著重要作用。制度的發(fā)展實(shí)際上落后于組織的演化。如果沒有外部性的壓力機(jī)制，黨組織的制度化可能難以取得更大的進(jìn)展。改革開放之后，黨的組織法規(guī)能夠得到快速的發(fā)展，與國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的法制化、國家治理的法治化進(jìn)程密不可分。因此，黨的組織法規(guī)的發(fā)展，一方面是回應(yīng)黨組織的自身演化，另一方面也是在回應(yīng)整個(gè)國家的制度化進(jìn)程。

這一回應(yīng)型的制度邏輯，根源于中國共產(chǎn)黨所處在的歷史語境。在中國共產(chǎn)黨早期發(fā)展過程中，在黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度方面就打下了很好的基礎(chǔ)，保證了中國共產(chǎn)黨的組織力、戰(zhàn)斗力。馬克思主義的政黨理論、國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和蘇俄、蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的建設(shè)實(shí)踐，為此提供了較為充分的理論前提和制度參考。但是在新中國成立之后和改革開放之后，面臨新的歷史任務(wù)，黨在組織體系上如何適應(yīng)，在制度上并沒有可供參考的標(biāo)準(zhǔn)和范本。因此，黨在制定出臺(tái)相關(guān)黨的組織法規(guī)時(shí)，采取的是謹(jǐn)慎的、試驗(yàn)式的摸索，先從實(shí)踐做起，然后探索成型的模式化做法，最終上升為黨的制度、法規(guī)。很多黨的組織法規(guī)采取的都是試行的方式，經(jīng)過多年實(shí)踐后再正式出臺(tái)。這個(gè)過程，甚至超過了我國在立法領(lǐng)域采取的試驗(yàn)立法、先行立法的過程。

盡管如此，黨的組織法規(guī)在黨組織的發(fā)展演進(jìn)中仍然發(fā)揮了無可替代的作用。概括言之，一是相關(guān)黨的組織法規(guī)特別是黨的基層組織法規(guī)，保證了在黨員數(shù)量規(guī)模如此巨大的前提下，黨員的質(zhì)量在穩(wěn)步提升、黨員隊(duì)伍的構(gòu)成在不斷優(yōu)化，基層黨組織得以擴(kuò)展延伸。因此，黨的基層組織法規(guī)是黨的組織法規(guī)制度的根基，是黨能夠保持嚴(yán)密的組織紀(jì)律性、高昂戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。二是關(guān)于民主集中制的組織法規(guī)，包括黨代會(huì)及其代表制度、地方黨委會(huì)制度和請(qǐng)示報(bào)告制度等組織法規(guī)，既保證了黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮每位黨員的積極性主動(dòng)性，提升黨內(nèi)政治生活的活力和創(chuàng)造力，又堅(jiān)決維護(hù)了黨的集中統(tǒng)一，保證了中央的決策得以有效的貫徹落實(shí)。這一類的領(lǐng)導(dǎo)組織法規(guī)是黨的組織法規(guī)制度的主干環(huán)節(jié)。三是關(guān)于黨組制度等的組織法規(guī)，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)在非黨組織特別是國家政權(quán)機(jī)關(guān)中得到切實(shí)的貫徹，使得黨的組織體系與國家政權(quán)機(jī)關(guān)等體系有效銜接，創(chuàng)新了中國共產(chǎn)黨組織化的執(zhí)政方式。這一類的組織法規(guī)是黨的組織法規(guī)制度中的延伸和分枝環(huán)節(jié)。這三類組織法規(guī)定位不同，作用不同，共同構(gòu)成了黨的組織法規(guī)制度體系。

不僅如此，黨的組織法規(guī)所開啟的制度化對(duì)于黨的組織建設(shè)而言，還具有獨(dú)特的意義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)是一種規(guī)范化的制度形式，黨的組織法規(guī)對(duì)于黨的組織體系的建構(gòu)性意義將會(huì)隨著時(shí)間推移愈發(fā)彰顯。對(duì)于不同的組織而言，制度化的建構(gòu)意義是不同的。對(duì)于國家政權(quán)組織而言，法律的建構(gòu)性意義是最為完整的。現(xiàn)代法治條件下，國家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)完全是法定化的，憲法法律賦予其合法性地位，授予其合法化權(quán)力。對(duì)于其他一般意義上的社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織而言，其制度化往往會(huì)與其規(guī)模和存續(xù)時(shí)間成正比，規(guī)模越大持續(xù)時(shí)間越久的組織，其制度化程度越高，制度的建構(gòu)性意義也就越強(qiáng)。作為長期執(zhí)政的政黨組織，在黨的組織體系與國家政權(quán)組織之間存在復(fù)雜關(guān)聯(lián)的前提下，制度的建構(gòu)性意義是不容忽視的。由此而來的另外一個(gè)命題就是黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的協(xié)調(diào)。另一方面，制度化對(duì)于黨的組織體系而言，還意味著在價(jià)值和秩序上的深層意義。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓對(duì)制度化作了一個(gè)比較直觀的解釋，“制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程”[15]。在超大規(guī)模的黨員隊(duì)伍中，共同價(jià)值共識(shí)和目標(biāo)，不僅需要通過在意識(shí)形態(tài)、理論宣教、黨性錘煉的過程中樹立，更離不開制度的保障。黨內(nèi)法規(guī)以規(guī)則的方式將價(jià)值共識(shí)凝練出來，并將其具體為個(gè)體的行為規(guī)范、紀(jì)律要求。而且，通過黨內(nèi)法規(guī)的制度化方式所建構(gòu)起來的黨組織權(quán)威更加符合現(xiàn)代意義上的權(quán)威類型，有著更加鞏固的權(quán)威地位。

在黨的十八大提出的“建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”的基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步深化了黨的建設(shè)命題，將新時(shí)代黨的建設(shè)新目標(biāo)，概括為三個(gè)方面：一是把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，二是不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，三是把黨建設(shè)成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨[16]。習(xí)近平總書記指出，黨的組織工作要以組織體系建設(shè)為重點(diǎn)，“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)?！盵17]要鍛造一個(gè)更加堅(jiān)強(qiáng)有力的馬克思主義執(zhí)政黨，建設(shè)更加堅(jiān)強(qiáng)的黨的組織體系，需要進(jìn)一步完善黨的組織法規(guī)制度，更好發(fā)揮黨的組織法規(guī)的作用，進(jìn)一步提高黨的組織能力。