楊崢嶸（湖南省人民調(diào)解員協(xié)會會長）

調(diào)解，是解決社會矛盾糾紛的重要方式之一。我國的調(diào)解文化建設(shè)和調(diào)解制度建設(shè)具有獨特優(yōu)勢和意義。我國的調(diào)解如人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等，一直發(fā)揮著解決糾紛、維護穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。尤其是人民調(diào)解，從我們黨早期領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地和蘇維埃政權(quán)建設(shè)確立人民調(diào)解制度，到我國憲法、村居委組織法和訴訟法、人民調(diào)解法等多類法律建制為標志，形成了具有中國特色的重要法律制度，被國外譽為“東方經(jīng)驗”。

中國特色社會主義進入新時代，社會矛盾發(fā)生新變化，在新形勢、新情況下解決矛盾有著新任務(wù)和新要求。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真落實黨的十八屆四中全會全面推進依法治國和十九大精神以及習近平總書記要求堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的重要指示。以改革創(chuàng)新的精神，發(fā)揮調(diào)解的社會和諧穩(wěn)定作用，強化調(diào)解資源的融合功能，更好滿足人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的美好生活需要，不斷增強人民群眾的滿意度和獲得感，成為我們新時代法治建設(shè)的要義和責任。

一、人民調(diào)解具有解決我國社會矛盾的重要基礎(chǔ)性和優(yōu)勢引領(lǐng)性作用的認識

一是，人民調(diào)解的歷史、性質(zhì)和功能具有維護社會和諧穩(wěn)定“第一道防線”的獨特作用。

其一，人民調(diào)解具有光輝歷史業(yè)績，而且“楓橋經(jīng)驗”作為我國政法戰(zhàn)線的一面旗幟，繼續(xù)為各地加強社會治理提供了好的借鑒，為堅持和貫徹好黨的群眾路線提供了榜樣示范。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，堅持創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加快推進基層社會治理現(xiàn)代化，努力建設(shè)更高水平的平安中國，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。其二，《中華人民共和國人民調(diào)解法》的實施效果好。2011年1月1日《人民調(diào)解法》實施以來，促成了人民調(diào)解的空前發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有人民調(diào)解組織75萬個，有人民調(diào)解員350萬人，我們湖南有5萬多個人民調(diào)解組織和15萬人民調(diào)解員。人民調(diào)解組織建設(shè)和人員之多是社會治理隊伍之最；近年來，全國人民調(diào)解組織每年調(diào)解各類矛盾糾紛達900萬件左右，調(diào)解成功率達96%以上。其三，新時代人民調(diào)解任重道遠，黨和國家要求高 。2018年3月28日習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議，會議審議通過了《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》，確立了新時代人民調(diào)解的新使命。司法部傅政華部長在全國人民調(diào)解工作會議上明確要求：新時代要打造人民調(diào)解的升級版，加強對人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式的指導(dǎo)管理，充分發(fā)揮各類調(diào)解的優(yōu)勢作用，加強各類調(diào)解之間的銜接聯(lián)動，加強對人民調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，推進人民調(diào)解員協(xié)會建設(shè)，努力構(gòu)建新時代以人民調(diào)解為主體的社會主義大調(diào)解新格局。

二是，依據(jù)我國憲法制定的人民調(diào)解法所確立的調(diào)解工作方式和目標是互通融合的，具有我國各類法定調(diào)解方式和制度的基點作用。列如：其一，人民調(diào)解法第一條規(guī)定的人民調(diào)解，是通過說服、疏導(dǎo)等方法解決糾紛。這與我國行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等各類法定調(diào)解解決糾紛的方法要求是相同的。其二，人民調(diào)解法第三條規(guī)定的調(diào)解工作應(yīng)當遵循的在當事人自愿、平等的基礎(chǔ)上進行調(diào)解的原則，與其他各類法定調(diào)解的原則是一致的。其三，人民調(diào)解法要求調(diào)解應(yīng)當尊重當事人的權(quán)利，不得因調(diào)解而阻止當事人依法通過仲裁（裁決）、行政（管理）、司法（裁判）等途徑維護自己的權(quán)利，具有法治功能的互通融合性。

三是，人民調(diào)解法規(guī)定的調(diào)解工作原則具有自我特點和適用新意。比如：其一，人民調(diào)解堅持“不違背法律、法規(guī)和國家政策”的原則，是行政、司法、仲裁等適用“政策的準確和嚴肅性”和“以法律為準繩、以事實為根據(jù)”原則的良性改變，也是民商事訴訟仲裁活動遵循慣例、習慣、公序良俗原則的靈活補充和進一步完善。雖然在我國現(xiàn)行的行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等法律制度沒有如此明確規(guī)定其原則，但是實踐中大多數(shù)也采取“法無禁止即可為”的推定性做法。其二，《人民調(diào)解法》第二十一條規(guī)定：調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當及時、就地進行，防止矛盾激化。這也是其他各類調(diào)解工作均得以高度重視和盡力做好的要求。

四是，健全我國矛盾糾紛調(diào)處機制，是新時代法治建設(shè)的重要部署。黨的十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九大，一再部署和強調(diào)要為推進我國法治國家建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會建設(shè)，依法完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，健全矛盾糾紛調(diào)處機制。

五是，人民調(diào)解法的實施與適應(yīng)新時代的要求還有許多新問題需要解決，而且其中的一些問題可以通過構(gòu)建大調(diào)解格局的創(chuàng)新互動獲得解決。主要有：其一，開展人民調(diào)解工作的理念思路和方法跟不上新時代社會矛盾糾紛發(fā)生的新變化。矛盾糾紛的主體、類型和傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里相鄰關(guān)系糾紛結(jié)合著新型的醫(yī)療、交通、勞動、金融、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、信息隱私等糾紛越來越復(fù)雜多樣，糾紛處理的要求越來越繁瑣多變，解決矛盾糾紛的途徑、職能職責和工作涉及面越來越錯綜交叉，人民調(diào)解工作的時代要求更高。其二，全國上下和社會各方面齊抓共管共同奉獻人民調(diào)解、服務(wù)人民調(diào)解的合力不足。其三，開展人民調(diào)解工作具體措施和效果不理想。比如，法定的司法行政部門“負責指導(dǎo)”的職能以及與其他調(diào)解工作部門的制度和措施銜接難以到位；人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員工作中的實際具體問題解決比較乏力，影響著工作質(zhì)量和隊伍建設(shè)；推進人民調(diào)解工作的保障制度欠缺以及機制創(chuàng)新不夠，發(fā)展新力不足；實施了8年的人民調(diào)解法表現(xiàn)出一些滯后、空乏、蒼白的實際問題等。

二、法治新時代構(gòu)建我國大調(diào)解格局的建議

為推進我國新時代法治進程，習近平總書記作出了“堅持人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動，鼓勵通過先行調(diào)解等方式解決問題”，堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾不上交等一系列重要指示。圍繞與時俱進、完善體制、創(chuàng)新機制、合力決策和協(xié)同奮進走出一條以人民調(diào)解為基點構(gòu)建我國大調(diào)解格局的新路子，主要有以下幾點建議：

一是，拓展人民調(diào)解法的制度效能，精心修改《中華人民共和國人民調(diào)解法》。人民調(diào)解法的實施，使我國人民調(diào)解從過去的政策指導(dǎo)走向制度化、從制度化實現(xiàn)了法律化，極大程度促進了我國人民調(diào)解的發(fā)展。人民調(diào)解把大量矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)，化解在基層，筑牢了維護社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”，得到了黨和國家的高度肯定、受到了人民群眾的廣泛好評。為了讓人民調(diào)解法更好適應(yīng)新時代社會和諧建設(shè)的新要求，建議再進行修改，主要是：

其一，將調(diào)解“民間糾紛”改為“矛盾糾紛”，以利于新時代構(gòu)建大調(diào)解制度確立新的調(diào)解工作范圍和對象。

其二，將“說服、疏導(dǎo)”的調(diào)解方法修改為通過“法制宣傳、道德說服和情理疏導(dǎo)”等方法，以利于踐行社會主義核心價值觀，力求依法治國和以德治國以及自治、法治、德治有效結(jié)合。

其三，增加“調(diào)解矛盾糾紛應(yīng)當堅持第三方中立和主導(dǎo)調(diào)解”的原則，以利于追求人民調(diào)解和各類調(diào)解工作的公信力。

其四，將司法行政部門“負責指導(dǎo)”人民調(diào)解的職能修改為“負責、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”的工作要求，以利于構(gòu)建大調(diào)解格局整合資源。

其五，將人民調(diào)解的表彰獎勵劃分為“國家規(guī)定的”和“地方縣級以上政府規(guī)定的”兩類，有利于集聚各類調(diào)解的社會正能量，調(diào)動地方政府和廣大群眾以及基層組織的調(diào)解積極性。

其六，修改和增加調(diào)解工作主體的交合關(guān)系規(guī)定，確定“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、其他機關(guān)和政府其他部門或者企業(yè)事業(yè)單位和行業(yè)、團體組織在處理糾紛時，對適宜通過調(diào)解或者和解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，或者委托人民調(diào)解組織調(diào)解。委托人民調(diào)解組織調(diào)解應(yīng)當向人民調(diào)解組織出具委托調(diào)解文書?！币岳趶娀黝愓{(diào)解的制度交合和工作協(xié)作。

二是，系統(tǒng)性修改其他法律，完善和優(yōu)化大調(diào)解銜接制度。修改與調(diào)解相關(guān)聯(lián)的民事訴訟法、行政法與行政訴訟法、仲裁法等部門法律法規(guī)，完善行政調(diào)解、商事組織調(diào)解、刑事和解以及社會調(diào)解的調(diào)解工作主體、調(diào)解工作方式、調(diào)解工作原則和調(diào)解行為效力的銜接實施制度。比如，新增必要的制度，確立一些糾紛應(yīng)當在訴訟或仲裁實行調(diào)解前置制度、允許當事人自由選擇訴求方式和自主選擇司法調(diào)解工作人員、行政職能工作人員等做法。

三是，創(chuàng)建大調(diào)解格局的聯(lián)合評價制度。再好的法律和制度如果沒有科學配套的機制和行之有效的措施是難以達到其目標的。為了有效發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機制中的重要基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建好大調(diào)解格局，確保提高工作質(zhì)量，建立和實施評價考核制度。其一，明確評價考核的指導(dǎo)思想、總體要求、評估內(nèi)容、評估重點、評估組織、評估實施、評估專家、評估經(jīng)費、評估程序、評估結(jié)果、評估審議與發(fā)布、評估紀律與監(jiān)督等。其二，確立好評價考核領(lǐng)域的考核指標體系。其三，創(chuàng)建全國總體性的、直接職能部門的、法定調(diào)解組織的、調(diào)解工作人員的考核指標體系和評價規(guī)則。

四是，創(chuàng)建調(diào)解協(xié)會功能保障制度，積極拓展調(diào)解領(lǐng)域的建設(shè)和調(diào)解組織的聯(lián)系，做好調(diào)解理論研究、工作交流、隊伍培訓(xùn)、崗位評定和業(yè)務(wù)評價等工作。

五是，創(chuàng)建大調(diào)解協(xié)同工作機制?？梢越⒅醒胍婪ㄖ螄瘑T會總攬、依法治國委員會辦公室具體協(xié)調(diào)、各職能工作部門參加的大調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且建立制度，做到分工明白、任務(wù)具體、確保工作落實到位。

六是，強化各級人大常委會對我國以人民調(diào)解為基點的法律監(jiān)督。