荀飛正 郭燦霞 秦 琴 李莎丁（湖南省長(zhǎng)沙市司法局）

2017年底，最高人民法院和司法部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，規(guī)定在8個(gè)省（市）試點(diǎn)開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作，湖南省暫未列入試點(diǎn)。2018年9月，湖南省高院、湖南省司法廳印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大刑事案件審判階段律師辯護(hù)覆蓋范圍推進(jìn)全覆蓋的工作方案》的通知（湘高法發(fā)〔2018〕26號(hào)），在全省范圍內(nèi)擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)覆蓋范圍。本文擬對(duì)2017年、2018年兩年擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作實(shí)踐、存在問題進(jìn)行研究，并對(duì)完善辯護(hù)全覆蓋提出建議。

一、湖南省長(zhǎng)沙市刑事法律援助案件辯護(hù)現(xiàn)狀

（一）刑事法律援助范圍

2018年9月，根據(jù)湘高法發(fā)〔2018〕26號(hào)文件，除《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供法律援助的情形以外，具有下列情形之一的刑事案件，被告人未委托辯護(hù)人的，人民法院也應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派律師提供辯護(hù)：中級(jí)人民法院審理的一審刑事案件；基層人民法院適用普通程序?qū)徖淼囊粚徯淌掳讣?，被告人可能被判處三年以上有期徒刑刑罰的；案件有重大社會(huì)影響或者社會(huì)公眾高度關(guān)注的；被告人犯罪時(shí)未滿18周歲，開庭審理時(shí)已滿18周歲的；被告人作無罪辯護(hù)的。

（二）刑事法律援助案件辦理情況

作為刑事案件速裁和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)城市，就刑事法律援助工作的協(xié)調(diào)配合已經(jīng)打下較好基礎(chǔ)。2017年以來，刑事法律援助案件數(shù)量持續(xù)上升，特別是2018年下半年，刑事法律援助案件成倍增長(zhǎng)，湘高法發(fā)〔2018〕26號(hào)文件下發(fā)后，2018年四季度刑事案件較去年同期增長(zhǎng)144%。

圖1：2017、2018年刑事法律援助數(shù)量案件對(duì)比

從案件階段來看，偵查類案件2018年較去年同期增長(zhǎng)87.5%，審查起訴類案件較去年同期增長(zhǎng)139%，一審案件2018年較去年同期增長(zhǎng)52.2%。主要原因是：2018年我市在各看守所建立法律援助工作站，加強(qiáng)了刑事法律援助宣傳工作，刑事法律援助知曉率大幅提高，看守所申請(qǐng)類法律援助案件增長(zhǎng)較快，刑事案件從偵查、審查起訴階段起符合條件的受援人就申請(qǐng)了法律援助。

（二）刑事法律援助律師資源情況

圖3：法律援助志愿律師、值班律師、在編律師數(shù)量對(duì)比

長(zhǎng)沙市現(xiàn)有社會(huì)律師7934名，市法律援助實(shí)施細(xì)則規(guī)定，辦理可能判處死刑的法律援助案件的律師需執(zhí)業(yè)5年以上且具有刑事辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)，辦理可能判處無期徒刑的法律援助案件的律師需執(zhí)業(yè)3年以上且具有刑事辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)，辦理未成年人案件的律師需執(zhí)業(yè)2年以上且熟悉未成年人身心特點(diǎn)。市法律援助處每年招募法律援助志愿律師，目前法律援助志愿律師庫(kù)894名，并按照具體辦案要求和律師特長(zhǎng)將志愿律師分成刑辯律師、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議等團(tuán)隊(duì)，在編律師38名（未具體承辦案件），派駐長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院以及長(zhǎng)沙市看守所的值班律師團(tuán)160名。

（三）經(jīng)費(fèi)保障情況

長(zhǎng)沙法律援助辦案補(bǔ)貼為刑事案件偵查、審查起訴階段補(bǔ)貼為1500元、審判階段補(bǔ)貼為3000元，值班律師每人每天300元。2018年下半年刑事辯護(hù)全覆蓋后，法律援助案件增長(zhǎng)速度較快，以長(zhǎng)沙市為例，2018年，市本級(jí)共發(fā)放法律援助辦案補(bǔ)貼207萬元，其中刑事法律援助補(bǔ)貼138萬元，占補(bǔ)貼總額66.7%。 2018年11月，湖南省財(cái)政廳、司法廳聯(lián)合出臺(tái)了《司法行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法》，將司法行政改革新增工作任務(wù)內(nèi)容如：法律援助律師值班、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋根據(jù)工作推進(jìn)實(shí)效逐步納入本級(jí)財(cái)政保障，為刑事案件律師辯護(hù)提供政策依據(jù)。

（四）刑事法律援助案件辯護(hù)效果

司法公正既是司法活動(dòng)自身的目標(biāo)和要求，也是依法治國(guó)的目標(biāo)和要求。在不斷擴(kuò)大刑事法律援助覆蓋率的同時(shí)，更多關(guān)注律師辯護(hù)質(zhì)量問題。通過召開聯(lián)席會(huì)議，長(zhǎng)沙市中院、檢察院、公安局、司法局等就辯護(hù)律師的知情權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)，以及會(huì)見、閱卷、收集證據(jù)和發(fā)問、質(zhì)證、辯護(hù)等方面的執(zhí)業(yè)權(quán)利進(jìn)行溝通，多方面調(diào)動(dòng)律師參與刑事辯護(hù)的積極性，保障律師在刑事辯護(hù)中發(fā)揮積極作用。長(zhǎng)沙市法律援助處定期組織刑事辯護(hù)培訓(xùn)班，邀請(qǐng)中級(jí)人民法院法院刑事審判專家和湖南大學(xué)法學(xué)教授開展刑事辯護(hù)專業(yè)講座，不斷提高法律援助志愿律師辯護(hù)水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年結(jié)案的刑事法律援助案件中，意見全部采納的為4272件，占全部案件的81.2%。

表1：2018年結(jié)案刑事法律援助案件意見采納率

二、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋面臨的問題

（一）現(xiàn)行立法尚不健全

《刑事訴訟法》的修訂對(duì)法律援助制度進(jìn)一步的完善與修正，使法律援助制度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，與此同時(shí)法律援助制度也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。刑事法律援助案件大幅增長(zhǎng)、法律援助經(jīng)費(fèi)投入增大、刑事法律援助專業(yè)人才需求量增大、法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督力度以及援助機(jī)構(gòu)與公檢法之間的銜接要求更高。目前我國(guó)有關(guān)法律援助的立法規(guī)定還很不健全，且層級(jí)不高?！斗稍鷹l例》雖然規(guī)定了法律援助的性質(zhì)、范圍、申請(qǐng)和審查程序、實(shí)施以及法律責(zé)任等等，但條例的性質(zhì)為行政法規(guī)，不論從法律援助在整個(gè)法律體系中的地位效力還是從法律援助可能涉及的部門考慮，僅靠一部行政法規(guī)難以有效保障法律援助的順利實(shí)施。

（二）經(jīng)費(fèi)保障不足

法律援助經(jīng)費(fèi)來源有三種方式，分別是各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算撥款、社會(huì)各界捐贈(zèng)、其他合法途徑的資金，我市法律援助經(jīng)費(fèi)84%由本級(jí)財(cái)政予以保障。

表2：全市法律援助經(jīng)費(fèi)來源情況

近年來援助案件數(shù)量的增長(zhǎng)快，而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)缺乏增長(zhǎng)機(jī)制，補(bǔ)貼明細(xì)項(xiàng)目分配比例缺乏標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致辦案經(jīng)費(fèi)擠壓宣傳經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。特別是縣一級(jí)，法律援助案件多，地方財(cái)政緊張，導(dǎo)致不能足額發(fā)放補(bǔ)貼。如，寧鄉(xiāng)市2018年經(jīng)費(fèi)為127萬，辦案量為1395件，經(jīng)費(fèi)全部用于案件補(bǔ)貼發(fā)放，平均每件僅有910元，只能降低法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

表3：法律援助經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

《長(zhǎng)沙市辦理法律援助事項(xiàng)補(bǔ)貼辦法》出臺(tái)時(shí)間為2015年，沒有對(duì)刑事認(rèn)罪認(rèn)罰幫助明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如市本級(jí)看守所值班律師在值班過程中提供認(rèn)罪認(rèn)罰見證的，除300/天的值班費(fèi)外不再發(fā)放補(bǔ)貼；而望城區(qū)看守所值班律師對(duì)于檢察院通知需要進(jìn)行認(rèn)罪認(rèn)罰見證的案件，從審查起訴階段起為犯罪嫌疑人提供法律幫助直到一審結(jié)束，按照1500/件發(fā)放補(bǔ)貼，不另外發(fā)放值班費(fèi)。值班律師補(bǔ)貼無論是法院值班還是看守所值班，都為300/天，看守所路途遙遠(yuǎn)，且法律見證工作量比值班解答咨詢大，導(dǎo)致難以調(diào)動(dòng)看守所值班律師工作積極性。

（三）基層法律援助人手不夠

區(qū)縣市法律援助機(jī)構(gòu)大多都為3名工作人員，即要指派承辦律師、安排值班律師、接待法律咨詢、案卷歸檔、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，機(jī)構(gòu)改革后，法律援助工作人員并入公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，工作人員與工作量極其不匹配。過大的工作量難以確保工作質(zhì)量，最終不利于法律援助工作的開展。

表4：區(qū)縣（市）法律援助機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)

基層律師資源相對(duì)匱乏，例如，望城區(qū)僅有律師事務(wù)所3家，律師23名，2018年共辦理刑事法律援助案件528件，如不進(jìn)行調(diào)配，平均每名律師需承辦22件。寧鄉(xiāng)人口145萬，律師事務(wù)所5家，僅77名律師，2018年共辦理法律援助案件1379件，如全部指派給律師，人均需辦理18件。

（四）辦案機(jī)關(guān)多方配合不暢

由于刑事法律援助涉及到偵查、審查起訴和審判三個(gè)階段，需要法律援助機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)各方做好聯(lián)動(dòng)工作，實(shí)際操作中，配合還有待加強(qiáng)。值班律師預(yù)約制度落實(shí)過程中，存在看守所值班律師工作量不均勻的情況，特別是遇到多個(gè)辦案機(jī)關(guān)集中辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件而又未提前預(yù)約時(shí)，見證量過大，值班律師不夠，看守所一般設(shè)在郊區(qū)，法援機(jī)構(gòu)很難迅速調(diào)配律師到位。其次，看守所羈押人員申請(qǐng)的法律援助案件家屬又委托律師，或者檢察院、法院通知的案件家屬委托律師的情況時(shí)有發(fā)生，法律援助機(jī)構(gòu)指派律師后不能及時(shí)了解信息，造成一個(gè)案子兩位律師承辦的現(xiàn)象，導(dǎo)致法律援助資源的浪費(fèi)。

（五）機(jī)構(gòu)改革對(duì)刑事法律援助工作的影響

機(jī)構(gòu)改革后，長(zhǎng)沙市法律援助處（市司法局二級(jí)行政機(jī)構(gòu)，未設(shè)立法律援助中心）政策規(guī)劃、監(jiān)督管理等職能將合并到市司法局公共法律服務(wù)管理處。因原未設(shè)立市法律援助中心，法律援助的服務(wù)職能無法履行。與刑事訴訟法“對(duì)符合法律援助條件的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護(hù)”“法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、看守所等場(chǎng)所派駐值班律師”以及《法律援助條例》“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助”相違背，不利于刑事法律援助工作的開展。

三、推動(dòng)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作的建議

（一）完善法律援助立法

中國(guó)法律援助制度經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也遇到了許多亟待解決的實(shí)際問題。我國(guó)現(xiàn)行的《法律援助條例》已經(jīng)不能適應(yīng)法律援助事業(yè)和社會(huì)發(fā)展的要求，法律援助正面臨著新的立法選擇。實(shí)現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則亟待法律援助基本法的保障，法律援助的實(shí)施需要通過立法規(guī)范與相關(guān)部門的關(guān)系。立法的缺失導(dǎo)致了一系列問題，必須通過立法程序，將法律援助立法上升為國(guó)家基本法律，才能確立法律援助制度的應(yīng)有地位，最終使公民的法律援助權(quán)利真正具有法律的可靠保障。建議全面評(píng)估《法律援助條例》實(shí)施情況和存在問題，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定《法律援助法》，在基本法的層面明確法律援助的責(zé)任、性質(zhì)的體現(xiàn)形式、法律援助操作程序、法律援助實(shí)施中的監(jiān)督程序等，使法律援助制度在基礎(chǔ)法律體系中的地位真正確立。

（二）加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)保障

湖南省司法廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法》明確了法律援助律師值班、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋等納入本級(jí)預(yù)算保障，但是并未出臺(tái)更多細(xì)節(jié)。此外文件的落實(shí)也需要法律援助機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)。下一步將繼續(xù)加大援助案件補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立浮動(dòng)補(bǔ)貼機(jī)制，明確法律幫助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、針對(duì)案件難易程度發(fā)放相適應(yīng)的補(bǔ)貼，及時(shí)跟進(jìn)開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的發(fā)現(xiàn)的新問題、根據(jù)不同的情況調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算。在政府財(cái)力、人力有限的情況下，還應(yīng)廣泛并有效地運(yùn)用民間組織的力量。法律援助制度發(fā)展，特別是刑事辯護(hù)全覆蓋后，法律援助案件將成倍增長(zhǎng)，單靠政府撥款難以維持。法律援助事業(yè)既是政府的責(zé)任也是社會(huì)公益事業(yè)。因此可以動(dòng)員社會(huì)各界為法律援助捐資，另一方面，可大力提倡和鼓勵(lì)有條件的組織、機(jī)構(gòu)積極開展從事法律援助社會(huì)志愿者活動(dòng)，這些都有助于減輕政府在法律援助方面的財(cái)政壓力。同時(shí)設(shè)立法律援助基金會(huì)，作為社會(huì)公益組織吸納社會(huì)捐助的功能，法律援助廣泛募集來自各個(gè)方面的社會(huì)資金和其它資金，用于支持法律援助事業(yè)，以緩解經(jīng)費(fèi)不足的狀況。

（三）加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)，首先要加強(qiáng)法律援助管理人員隊(duì)伍建設(shè)，刑事法律援助管理工作對(duì)業(yè)務(wù)能力要求較高，因此對(duì)機(jī)構(gòu)管理人員，既要加強(qiáng)法律業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，也要提升從業(yè)人員的管理知識(shí)。其次，組建一支高素質(zhì)的刑事法律援助志愿者隊(duì)伍，對(duì)其開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照專業(yè)特長(zhǎng)指派案件，全市范圍調(diào)配法律援助律師，一定程度緩解基層律師不足的現(xiàn)狀。建立公設(shè)辯護(hù)人制度，理順法律援助公職律師辦案機(jī)制，規(guī)范法律援助公職律師辦案補(bǔ)貼發(fā)放，將辦案補(bǔ)貼合理分為辦案成本和基本勞務(wù)，公職人員只領(lǐng)取辦案成本，緩解偏遠(yuǎn)地區(qū)基層辦案律師不足壓力，提高法律援助刑事案件辦理質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)刑事法援工作協(xié)調(diào)配合

加強(qiáng)公、檢、法、司協(xié)調(diào)配合，建立雙向告知制度，對(duì)于刑事法律援助案件，法院以提前通知法律援助機(jī)構(gòu)，法律援助機(jī)構(gòu)及時(shí)指派通知辯護(hù)，保證律師會(huì)見、閱卷時(shí)間充足。法律援助機(jī)構(gòu)提前安排值班律師表，實(shí)現(xiàn)律師指派與承辦監(jiān)督無縫對(duì)接。建立固定聯(lián)系人制度，法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法各確定一名固定聯(lián)系人，專職負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)刑事法律援助工作，及時(shí)溝通交流、反饋問題，理順協(xié)作機(jī)制，確保律師依法調(diào)查取證、會(huì)見、閱卷、辯護(hù)等權(quán)利有效落實(shí)，形成辦案機(jī)構(gòu)與法律援助機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)高效的對(duì)接模式。定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議，成立由司法局、法院、檢察院、公安局、財(cái)政局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員的刑事法律援助工作聯(lián)席會(huì)議，一定程度可加強(qiáng)各單位之間的聯(lián)動(dòng)性。

（五）加快推進(jìn)信息化平臺(tái)建設(shè)

推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作必須提高工作效率。為了增強(qiáng)各單位辦案人員的聯(lián)動(dòng)性，提高辦案人員的配合度，公檢法司可聯(lián)合建立信息共享的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，如辦案機(jī)關(guān)將案卷材料等信息導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員可以實(shí)時(shí)瀏覽相關(guān)信息，明確案件辦理階段進(jìn)程，承辦律師可以便捷高效的閱卷。同樣通過打造信息化平臺(tái)建設(shè)，司法機(jī)關(guān)與法院、檢察院也可以實(shí)時(shí)了解案件進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)工作數(shù)據(jù)在各部門之間的互聯(lián)互通和即時(shí)傳輸，提高通知辯護(hù)、調(diào)配資源等工作的效率。發(fā)揮微信、郵箱等通信手段，實(shí)現(xiàn)工作數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和及時(shí)傳輸，提高律師指派、審查結(jié)案效率，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效案件管理。

（六）理順法律援助機(jī)構(gòu)職能

借司法改革機(jī)遇理順法律援助機(jī)構(gòu)職能，理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)之間職權(quán)配置。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。將決策管理職能和服務(wù)實(shí)施職能相分離，由司法行政機(jī)關(guān)（公共法律服務(wù)管理處）行使決策管理職能，繼續(xù)保留法律援助機(jī)構(gòu)全面行使公益服務(wù)類服務(wù)實(shí)施職能。統(tǒng)一規(guī)范法律援助機(jī)構(gòu)職能人員設(shè)置，對(duì)全市范圍內(nèi)的法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定，明確人員身份，配齊配強(qiáng)人員。同時(shí)，賦予法律援助機(jī)構(gòu)享有一定的靈活性和自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的效益最大化，以促進(jìn)法律援助刑事辯護(hù)全覆蓋工作的發(fā)展。