云南省司法廳課題組

公證員作為公證事業(yè)的職業(yè)主體，是公證事業(yè)生存發(fā)展的關(guān)鍵，但因地域條件、經(jīng)濟(jì)狀況及體制限制等，我國公證員隊(duì)伍建設(shè)存在地域間發(fā)展不平衡、服務(wù)能力與公證法律服務(wù)需求不平衡的矛盾。尤其是經(jīng)濟(jì)較落后的邊疆民族地區(qū)，問題尤為突出。為較好了解邊疆民族地區(qū)的公證員隊(duì)伍建設(shè)情況，課題組以云南省為對象進(jìn)行深入社會調(diào)查和調(diào)研。分別針對公證員、公證管理人員、普通民眾發(fā)起問卷調(diào)查，組織邊疆民族地區(qū)司法行政機(jī)關(guān)開展調(diào)研，并到大理、普洱、楚雄、西雙版納、紅河和臨滄等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以此找出云南省公證員隊(duì)伍建設(shè)中存在的普遍性困難和問題，分析成因，尋求解決辦法，希望對邊疆地區(qū)公證事業(yè)發(fā)展起到一定推動作用。

一、云南省公證員隊(duì)伍建設(shè)調(diào)查數(shù)據(jù)分析

（一）行業(yè)內(nèi)公證人員對隊(duì)伍建設(shè)的評價(jià)

1.公證員群體的評價(jià)。針對公證員群體開展了關(guān)于職業(yè)上升渠道、考評制度、職業(yè)待遇及壓力等方面共計(jì)24項(xiàng)調(diào)查（共發(fā)放問卷438份），結(jié)果顯示，受訪公證員普遍認(rèn)為從事公證職業(yè)面臨問題諸多，對目前公證發(fā)展以消極居多，且多有其他職業(yè)選擇意愿。調(diào)研主要內(nèi)容見下表：

受訪者對從事公證職業(yè)面臨問題的看法

2.公證管理人員的評價(jià)。對公證管理人員群體開展了公證員待遇、職業(yè)壓力、內(nèi)部管理等方面共計(jì)12項(xiàng)調(diào)查（共發(fā)放問卷216份）。從調(diào)查結(jié)果看，公證員與公證管理人員對待公證執(zhí)業(yè)問題看法較為一致，消極意見居多。73.15%的受訪者認(rèn)為考核辦法、薪資獎(jiǎng)金分配制度不合理，84.26%的認(rèn)為較其他法律職業(yè)壓力更大，83.33%的認(rèn)為內(nèi)部設(shè)置、人員配置不能很好滿足社會需求，70.37%的認(rèn)為公證隊(duì)伍建設(shè)缺乏穩(wěn)定性。

（二）普通民眾對公證的認(rèn)知

針對普通民眾對公證認(rèn)知度進(jìn)行了15項(xiàng)調(diào)查（共發(fā)放問卷332份）。調(diào)查顯示，93.98%的人聽說過公證，69.88%的人辦理過公證。辦理過公證的受訪者多數(shù)對公證服務(wù)表示滿意，對公證機(jī)構(gòu)和公證人員法律素養(yǎng)、法律能力等印象良好，認(rèn)為公證服務(wù)方便、可行。少數(shù)對公證辦理不滿的受訪者認(rèn)為公證程序繁瑣、辦證效率不高且收費(fèi)不合理。

（三）法律職業(yè)共同體對公證的認(rèn)知

為了解其他法律服務(wù)群體對公證的看法，課題組走訪了昆明市官渡區(qū)人民法院和部分律師事務(wù)所，對法官及律師進(jìn)行訪談。

1.法官對公證行業(yè)的印象。正面來看，公證書的法定證據(jù)效力在審判中普遍接受程度較高，尤其在全國范圍公證機(jī)構(gòu)積極參與司法輔助事務(wù)的前提下，公證發(fā)揮優(yōu)勢作用，通過參與送達(dá)、調(diào)解、保全證據(jù)、執(zhí)行輔助等讓司法資源得到更好配置；反面來看，法官認(rèn)為公證仍更偏向見證，對于整個(gè)實(shí)體法律關(guān)系關(guān)注得較少，且公證書個(gè)性化不足。

2.律師對公證行業(yè)的印象。正面來看，律師普遍認(rèn)為公證是疏導(dǎo)交易秩序、預(yù)防糾紛、維護(hù)和諧的一大法寶，尤其近年公證機(jī)構(gòu)積極開拓業(yè)務(wù)，向綜合性法律服務(wù)方向發(fā)展，是可喜進(jìn)步；反面來看，大部分律師對公證業(yè)務(wù)模式的認(rèn)知仍停留在“證明”層面上，認(rèn)為公證員只能批量產(chǎn)出，個(gè)性化服務(wù)能力較弱，公證處更像行政機(jī)關(guān)，公證程序僵化。

二、云南省公證員隊(duì)伍建設(shè)調(diào)查數(shù)據(jù)分析結(jié)論

（一）公證員薪金分配制度不合理，待遇仍有待提高

隨普通民眾法律意識逐步提高，社會對公證法律服務(wù)的需求越來越大，但因?yàn)楣C員的入職門檻高①按照《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》第2條第2款規(guī)定：“初任法官、初任檢察官，申請律師執(zhí)業(yè)、公證員執(zhí)業(yè)和初次擔(dān)任法律類仲裁員，以及行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格?！贝送?，《中華人民共和國公證法》第十八條規(guī)定：擔(dān)任公證員，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）具有中華人民共和國國籍；（二）年齡二十五周歲以上六十五周歲以下；（三）公道正派，遵紀(jì)守法，品行良好；（四）通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格；（五）在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)二年以上或者具有三年以上其他法律職業(yè)經(jīng)歷并在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)一年以上，經(jīng)考核合格。第十九條規(guī)定：從事法學(xué)教學(xué)、研究工作，具有高級職稱的人員，或者具有本科以上學(xué)歷，從事審判、檢察、法制工作、法律服務(wù)滿十年的公務(wù)員、律師，已經(jīng)離開原工作崗位，經(jīng)考核合格的，可以擔(dān)任公證員。，公證員數(shù)量不足，造成公證員工作量巨大。數(shù)據(jù)顯示，2018年，云南省公證辦理581280件，同期公證員僅有648名，人均辦證897.03件/年，加之公證業(yè)務(wù)類型繁雜，讓職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大。同時(shí)，由于公證員績效工資實(shí)行總量核定，一般不超過占編人員工資總量的3倍，難以體現(xiàn)多勞多得。綜合看來，公證員待遇明顯偏低。

（二）公證員職業(yè)壓力大、發(fā)展空間不大

公證員的工作量日益繁重、報(bào)酬與壓力的不成正比以及公證職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不斷增大都給公證員帶來越來越大的工作壓力。甚至出現(xiàn)錯(cuò)假證不僅要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，還可能面臨行政處罰，甚至刑事處罰。從前文公證員對工作壓力的直觀評價(jià)也可以說明問題。

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，接近半數(shù)公證員表示目前并沒有建立以個(gè)人專業(yè)和業(yè)務(wù)能力為基礎(chǔ)的考評機(jī)制，有32.65%的受訪公證員表示其職業(yè)上升渠道不暢通。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)紅河州縣一級公證機(jī)構(gòu)編制一般為3人，按專業(yè)技術(shù)職務(wù)比例，只能有1個(gè)中職、2個(gè)初職，公證員工作一輩子職稱最高只能聘為中職或?yàn)槌趼?，這些問題都導(dǎo)致公證員的發(fā)展空間不大。

（三）公證員對公證職業(yè)的職業(yè)認(rèn)同感并不理想，公證員隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性

根據(jù)前文的數(shù)據(jù)分析，目前有高達(dá)47.49%的受訪公證員有選擇其他法律職業(yè)的意愿。尤其在公證體制改革的背景下，更多人都愿意回到公務(wù)員崗位或者保留公務(wù)員身份（實(shí)際上在公證體制改革中公務(wù)員身份的公證員全部選擇回到司法行政機(jī)關(guān)工作）。這些數(shù)據(jù)都表明公證員對公證職業(yè)的認(rèn)同感并不理想，相對于其他法律職業(yè)，公證職業(yè)的吸引力仍有待提高。

上文數(shù)據(jù)分析可知，一方面，公證體制改革加劇了公證員的流動；另一方面，公證員待遇差、壓力大、發(fā)展空間不大的問題也造成公證員隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性。如紅河州事業(yè)編制公證人員，2018年新招錄人員，月收入為3600元，年底有部分績效；工作18年的事業(yè)編制公證員，月收入4000元，年底績效平均每月600元左右。新招錄公證人員也表示不愿長期留在公證處，準(zhǔn)備報(bào)考公務(wù)員。

在認(rèn)同感不想理的背景下，公證員和公證機(jī)構(gòu)少數(shù)民族雙語公證業(yè)務(wù)能力仍有欠缺?！豆C法》32條第2款規(guī)定：“公證書應(yīng)當(dāng)使用全國通用的文字；在民族自治地方，根據(jù)當(dāng)事人的要求，可以制作當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逦淖治谋??！钡菑那拔姆治龅臄?shù)據(jù)可知，公證員和公證機(jī)構(gòu)少數(shù)民族雙語公證業(yè)務(wù)能力仍有欠缺，尤其是在多民族地區(qū)。

（四）公證機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理仍需進(jìn)一步完善，民眾對公證的認(rèn)知有待進(jìn)一步提高

前文數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)公證員表示支持公證機(jī)構(gòu)深化改革，使其有較大的自主性，獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧。同時(shí)，大多數(shù)也認(rèn)為目前的人員配置不能滿足社會的公證需求，對于公證機(jī)構(gòu)的管理，須進(jìn)一步規(guī)范，包括崗位設(shè)置、人員管理等。

針對普通民眾公證認(rèn)知度的調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示②此部分的調(diào)查對象為隨機(jī)選擇的在國信公證處和明信公證處辦理公證業(yè)務(wù)的普通民眾，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公證認(rèn)知度是否與此相同，有待進(jìn)一步調(diào)查。，民眾對公證事項(xiàng)種類、法律效力、公信力等的認(rèn)知度都較高，但對于公證服務(wù)收費(fèi)、服務(wù)能力和態(tài)度等，仍有部分受訪者表示不滿。

三、在法律制度設(shè)計(jì)層面，存在對公證員隊(duì)伍發(fā)展的不利因素

《公證法》第18、19及21條分別對公證員任職條件和任命程序作出詳細(xì)規(guī)定，對年齡、職業(yè)經(jīng)歷、職業(yè)年限、任職報(bào)審等進(jìn)行嚴(yán)格限制和要求。③《公證法》第18條關(guān)于公證員一般任職的規(guī)定：“年齡二十五周歲以上六十五周歲以下……通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格；在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)二年以上或者具有三年以上其他法律職業(yè)經(jīng)歷并在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)一年以上，經(jīng)考核合格。” 第19條關(guān)于公證員考核任職的規(guī)定：“從事法學(xué)教學(xué)、研究工作，具有高級職稱的人員，或者具有本科以上學(xué)歷，從事審判、檢察、法制工作、法律服務(wù)滿十年的公務(wù)員、律師，已經(jīng)離開原工作崗位，經(jīng)考核合格的，可以擔(dān)任公證員?！?第21條關(guān)于公證員任命程序的規(guī)定：“擔(dān)任公證員，應(yīng)當(dāng)由符合公證員條件的人員提出申請，經(jīng)公證機(jī)構(gòu)推薦，由所在地的司法行政部門報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門審核同意后，報(bào)請國務(wù)院司法行政部門任命，并由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門頒發(fā)公證員執(zhí)業(yè)證書?！痹谥贫葘用?，目前邊疆民族地區(qū)的公證員隊(duì)伍建設(shè)至少存在以下幾點(diǎn)問題：

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定的公證員任職條件高

對于邊疆民族地區(qū)，通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的人數(shù)一般較少，且該類人員從事公證職業(yè)的意愿較低，再加上年齡限制，使得公證員缺失嚴(yán)重。

就《公證法》19條而言，此類法律服務(wù)者在邊疆民族地區(qū)本就屬于稀缺人才，從身份、職業(yè)榮譽(yù)感和可獲得的經(jīng)濟(jì)回報(bào)看，公證員職業(yè)嚴(yán)重缺乏吸引力。近10年云南沒有1名法官或檢察官通過調(diào)入或辭職方式到公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。

（二）公證員獲得任命、取得執(zhí)業(yè)證書的周期較長

根據(jù)《公證法》《公證員執(zhí)業(yè)管理辦法》規(guī)定，公證員的任命、取得公證員執(zhí)業(yè)證書，須滿足“在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)二年以上或者具有三年以上其他法律職業(yè)經(jīng)歷并在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)一年以上”的前提條件，且報(bào)審程序復(fù)雜。一個(gè)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格（或司法資格）考試的人員，要獲得公證員任命、取得公證執(zhí)業(yè)證書，至少需要2年以上時(shí)間；具有3年以上其他法律職業(yè)經(jīng)歷的也要1年以上。這對于一個(gè)因達(dá)不到法定執(zhí)業(yè)條件而無法開展業(yè)務(wù)的公證機(jī)構(gòu)（無人處或1人處），即使招錄或招聘到符合任職條件的也要2年以后才能夠正常開展業(yè)務(wù)，顯然是遠(yuǎn)水解不了近渴。

（三）在1人處或者無人處，申請公證員任命人員的實(shí)習(xí)及鑒定無法落實(shí)

現(xiàn)行制度規(guī)定，申請公證員任命的，由該申請人所在公證機(jī)構(gòu)出具實(shí)習(xí)鑒定并推薦其擔(dān)任公證員。對于申請?jiān)?人處或者無人處執(zhí)業(yè)的人員，因公證機(jī)構(gòu)已經(jīng)停止辦理業(yè)務(wù)，在2年或1年的實(shí)習(xí)期間根本接觸不到任何公證業(yè)務(wù)，實(shí)習(xí)也就無從談起，其實(shí)習(xí)鑒定由不能正常開展業(yè)務(wù)的公證機(jī)構(gòu)出具，顯然是不合理的。

四、云南加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)公證員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐

截至2018年底，云南省140個(gè)公證機(jī)構(gòu)中無人處3個(gè)，1人處9個(gè)，2人處49個(gè)。昆明市主城區(qū)（呈貢區(qū)除外）8個(gè)公證處的辦證量和業(yè)務(wù)收費(fèi)占全省的70%以上。對此，省司法廳以滿足民眾公證法律服務(wù)需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、采取多項(xiàng)措施，加強(qiáng)公證員隊(duì)伍建設(shè)，不斷推進(jìn)全省公證行業(yè)的均衡發(fā)展，

（一）開展對口幫扶工作④云南所采取的措施特別是對口幫扶工作得到了司法部和中國公證協(xié)會的充分肯定，在司法部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公證工作的意見》中，我省提出的駐點(diǎn)執(zhí)業(yè)等解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)人員短缺問題的辦法，被吸納進(jìn)文件中。中國公證協(xié)會在工作部署中，要求推廣云南的做法，扶助邊疆少數(shù)民族地區(qū)開展省內(nèi)駐點(diǎn)執(zhí)業(yè)、對口幫扶互助活動。

從2011年起云南省司法廳、省公證協(xié)會積極組織經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公證機(jī)構(gòu)開展對口幫扶活動，通過捐資贈物、駐點(diǎn)執(zhí)業(yè)、交流學(xué)習(xí)等方式建立長期幫扶機(jī)制。2018年10月，省司法廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公證行業(yè)對口幫扶工作的通知》，推進(jìn)第二輪公證行業(yè)（2018-2020年）對口幫扶工作。與2012年相比，目前被幫扶公證機(jī)構(gòu)辦證量增長了40.8%、業(yè)務(wù)收入增長了37.3%，解決了5個(gè)邊境縣公證處執(zhí)業(yè)合法性的問題，幫扶工作取得明顯成效。

（二）支持和鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)開展人才引進(jìn)和培養(yǎng)工作

云南省司法廳、省公證協(xié)會組織引導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)通過在云南法律院校設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、舉辦公證知識講座等方式宣傳公證制度和公證知識，以影響高校畢業(yè)生在職業(yè)規(guī)劃中增加從事公證工作的選項(xiàng)。同時(shí)出臺相關(guān)政策（如發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)和學(xué)費(fèi)補(bǔ)助等）鼓勵(lì)公證機(jī)構(gòu)引進(jìn)高素質(zhì)人才。

（三）加大發(fā)展公證員隊(duì)伍工作力度

2017年云南省司法廳與省編辦、省財(cái)政廳和省人社廳聯(lián)合制定《關(guān)于推進(jìn)全省公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作實(shí)施意見》，明確州市公證機(jī)構(gòu)編制。凡是有空編的公證機(jī)構(gòu)要通過招錄、聘用和選調(diào)等方式補(bǔ)充公證員。2018年3月根據(jù)《云南省人力資源和社會保障廳關(guān)于做好全省2018年事業(yè)單位公開招聘筆試服務(wù)有關(guān)工作的通知》精神和省司法廳的要求，各州市司法局積極與當(dāng)?shù)厝松绮块T溝通協(xié)調(diào)，通過公開招聘方式補(bǔ)充公證員。

（四）司法行政機(jī)關(guān)要關(guān)心公證事業(yè)、關(guān)愛公證人員，用制度、待遇、感情留人

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，司法行政機(jī)關(guān)對公證工作的重視程度在很大程度上影響公證隊(duì)伍的穩(wěn)定和發(fā)展。如西雙版納州勐臘縣司法局面對困難不是“等、靠、要”，而是主動作為、解決問題：落實(shí)公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位，增強(qiáng)自我發(fā)展原動力；通過向社會公開招聘吸納優(yōu)秀人才；改善公證處辦公環(huán)境、提高待遇。2018年，勐臘縣公證處已辦結(jié)公證事項(xiàng)近1000余件，業(yè)務(wù)收費(fèi)達(dá)70余萬元，比2017年有大幅上升。這些措施都有效穩(wěn)定了公證員隊(duì)伍。

五、加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)公證員隊(duì)伍建設(shè)的對策建議

在公證改革的大背景下，加強(qiáng)公證員隊(duì)伍建設(shè)對公證事業(yè)發(fā)展的意義不言而喻，本課題從制度完善、提高公證員的職業(yè)認(rèn)同度、穩(wěn)定公證員隊(duì)伍等多方面提出加強(qiáng)公證員隊(duì)伍建設(shè)的對策和建議。

（一）進(jìn)一步完善公證制度的頂層設(shè)計(jì)

建議對《公證法》及相關(guān)規(guī)章中關(guān)于公證員一般任職、考核任職及公證員實(shí)習(xí)期等規(guī)定進(jìn)行修改。首先，建議修改年齡限制條件。法律職業(yè)共同體中，律師沒有規(guī)定執(zhí)業(yè)年齡上下限，法官、檢察官規(guī)定執(zhí)業(yè)年齡下限為二十三周歲。可見，公證員的年齡要求是其中最高的。因此，建議《公證法》規(guī)定的公證員的執(zhí)業(yè)年齡下限為二十三周歲，取消年齡上限。其次，為吸引其他法律職業(yè)人才進(jìn)入公證員隊(duì)伍，建議將《公證法》第18條第5款“在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)二年以上或者具有三年以上其他法律職業(yè)經(jīng)歷并在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)一年以上”修改為“在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)一年以上或者具有三年以上其他法律職業(yè)經(jīng)歷并在公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)六個(gè)月以上”；第19條考核任命方式中將“或者具有本科以上學(xué)歷，從事審判、檢察、法制工作、法律服務(wù)滿十年的公務(wù)員、律師”中的執(zhí)業(yè)年限改為“五年”。

建議適當(dāng)擴(kuò)大合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)范圍，賦予公證機(jī)構(gòu)更大的自主性、靈活性外。在合作制公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立方面適當(dāng)降低設(shè)立條件，如發(fā)起人的人數(shù)、發(fā)起人的資格限制、發(fā)起人的出資數(shù)額都可適當(dāng)放寬。充分發(fā)揮合作制公證機(jī)構(gòu)在吸引人才、激勵(lì)機(jī)制、拓展業(yè)務(wù)方面的優(yōu)勢，引領(lǐng)公證事業(yè)的發(fā)展。

（二）采取多種措施提高公證職業(yè)的認(rèn)同度和吸引力

首先，建立合理的公證員薪金分配制度，適當(dāng)提高公證員待遇?？蓞⒄蔗t(yī)院的財(cái)務(wù)管理模式及分配方式進(jìn)行管理和分配，通過提高待遇，使公證員收入與工作壓力及風(fēng)險(xiǎn)成正比，進(jìn)而提高職業(yè)認(rèn)同度和職業(yè)吸引力。同時(shí)，針對不同情況做不同處理：其一，對于公證業(yè)務(wù)量少的偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，業(yè)務(wù)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障公證機(jī)構(gòu)運(yùn)行需要的，要加大財(cái)政保障力度，確保正常開展業(yè)務(wù)，公證員的收入應(yīng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員收入；其二，對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，業(yè)務(wù)收入能夠滿足公證機(jī)構(gòu)運(yùn)行需要的，應(yīng)賦予其更多的人、財(cái)、物自主權(quán)。

其次，制定合理的考評與激勵(lì)機(jī)制，拓寬公證員發(fā)展空間。建立以個(gè)人專業(yè)能力和業(yè)務(wù)能力為基礎(chǔ)的考評與激勵(lì)機(jī)制，并考慮辦理公證事項(xiàng)質(zhì)與量因素，刺激公證員積極辦理公證業(yè)務(wù)。避免因不合理考評、激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致的“辦與不辦”“辦多辦少”無區(qū)別以及“少辦少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的消極狀況。盡快建立統(tǒng)一的全國公證員職務(wù)晉級制度，對邊疆民族地區(qū)適當(dāng)放寬晉升條件；可出臺相關(guān)文件規(guī)范公證員職稱評聘，使公證員的職業(yè)上升渠道暢通。

最后，要制定合理的公證行業(yè)人才流動機(jī)制。同時(shí)通過建立相應(yīng)的機(jī)制，引導(dǎo)、鼓勵(lì)符合公證員任職條件的人才到邊疆民族地區(qū)公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，在待遇、職稱評聘、學(xué)習(xí)培訓(xùn)方面給予政策傾斜。

（三）以吸引人才為入口，不斷加強(qiáng)公證員隊(duì)伍建設(shè)

公證機(jī)構(gòu)有空編的，應(yīng)按編制數(shù)全額招聘公證人員；增加公證機(jī)構(gòu)編制數(shù)，縣（市、區(qū)）公證機(jī)構(gòu)不少于5人，州市公證機(jī)構(gòu)不少于10人。在邊疆民族地區(qū)，特別是公證業(yè)務(wù)量較少的公證機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)保障方面應(yīng)該堅(jiān)持公證機(jī)構(gòu)的公益性、非營利性質(zhì)，給予確定為公益一類事業(yè)單位或公益二類公證機(jī)構(gòu)較大幅度的財(cái)政保障，保證其業(yè)務(wù)正常開展。

堅(jiān)持從通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的人員中選拔、任命公證員,不斷充實(shí)公證員隊(duì)伍。同時(shí)，考慮邊疆民族地區(qū)特殊情況，適當(dāng)降低公證員準(zhǔn)入門檻。此問題在2018年《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》第23條中已經(jīng)有所體現(xiàn)⑤國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的實(shí)施，可以在一定時(shí)期內(nèi)，對艱苦邊遠(yuǎn)和少數(shù)民族地區(qū)的應(yīng)試人員，在報(bào)名學(xué)歷條件、考試合格標(biāo)準(zhǔn)等方面適當(dāng)放寬，對其取得的法律職業(yè)資格實(shí)行分別管理，具體辦法由國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試協(xié)調(diào)委員會確定。。

邊疆民族地區(qū)公證機(jī)構(gòu)（特別是已經(jīng)停止執(zhí)業(yè)的公證機(jī)構(gòu)）招錄、調(diào)入和聘用符合公證員條件人員的實(shí)習(xí)方式，在制度層面應(yīng)允許采取特殊政策。申請到邊疆民族地區(qū)公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的人員，可采取三種途徑學(xué)習(xí)或?qū)嵙?xí)，一是集中到相關(guān)法律院校（如公證學(xué)院）脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)；二是由省級公證協(xié)會統(tǒng)一組織，集中到本省規(guī)模較大、業(yè)務(wù)種類多的公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)，期限為6個(gè)月或1年；三是就近就便選擇在本州市（同一執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)）正常開展業(yè)務(wù)的公證機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)。學(xué)習(xí)或?qū)嵙?xí)結(jié)束后，由實(shí)習(xí)公證機(jī)構(gòu)出具實(shí)習(xí)鑒定，由學(xué)院或省公證協(xié)會組織統(tǒng)一考試，考試合格的可直接申請任命公證員、取得執(zhí)業(yè)證書。

進(jìn)一步加大對公證資源不足的邊疆多民族地區(qū)的政策扶持力度。一是通過對口幫扶、選派公證員駐點(diǎn)執(zhí)業(yè)、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、公證行業(yè)志愿服務(wù)活動等多種方式,解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)公證員短缺的問題；二是由中國公證協(xié)會或省級公證協(xié)會建立公證行業(yè)互助基金，用于邊疆貧困地區(qū)公證員學(xué)習(xí)培訓(xùn)補(bǔ)貼，或借鑒法律援助“1+1”的模式，從全國或全省選派優(yōu)秀公證員、大學(xué)生志愿者到邊疆貧困地區(qū)公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)或工作。

在有需要的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，培養(yǎng)和配置少數(shù)民族語言雙語公證人才。此方面可借鑒人民法院的做法。早在2015年4月，最高人民法院就與國家民委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)民族地區(qū)民漢雙語法官培養(yǎng)及培訓(xùn)工作的意見》，推出雙語法官培養(yǎng)“千人計(jì)劃”等措施，著力解決民族地區(qū)人民法院雙語法官短缺問題。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)，不斷完善公證機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理

司法行政機(jī)關(guān)作為公證事業(yè)的主管機(jī)關(guān)，在充分尊重公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人資格基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加大對公證機(jī)構(gòu)辦證質(zhì)量監(jiān)管力度；公證協(xié)會作為公證業(yè)的自律性組織，除依法依章程履行行業(yè)管理職責(zé)外，還應(yīng)通過多種形式向社會公眾普及公證知識，提高社會公眾對公證的認(rèn)知度。對于司法行政機(jī)關(guān)和公證協(xié)會，還要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，變事后監(jiān)管為事先監(jiān)管，強(qiáng)化事中監(jiān)管和事后問責(zé)監(jiān)管。同時(shí)，也要為公證機(jī)構(gòu)和公證人員服務(wù)好，做到對公證人員在政治上信任、業(yè)務(wù)上扶持、生活上關(guān)心。在公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行更為科學(xué)的崗位及人員配置，更多考慮如何滿足民眾對公證法律服務(wù)的需求；公證機(jī)構(gòu)的編制優(yōu)先用于公證員，同時(shí)理順對在編公證員、輔助人員的管理。如公證處的輔助人員的數(shù)量應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要由公證處根據(jù)實(shí)際需要合理確定，公證員與輔助人員的比例為1：3～5較為合適。

（五）強(qiáng)化宣傳力度，提高普通民眾公證認(rèn)知度

重視公證宣傳工作，綜合運(yùn)用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)站、微博、微信等多種傳媒手段，并通過建立典型公證案例庫等形式，向民眾宣傳我國公證法律制度和公證工作，使之進(jìn)一步增強(qiáng)公證法律意識，提高對公證的認(rèn)知，更加自覺地在民商事活動和社會交往中運(yùn)用公證手段實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身權(quán)益，以此為公證事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境，促進(jìn)公證員隊(duì)伍發(fā)展。