(北京大學法學院，北京 100087)

一、問題與方法

科研經(jīng)費管理近來已成為國家科技政策改革的一項重要內容，中央高度重視。例如，2018年7月國務院下發(fā)了《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，將科研經(jīng)費管理的簡化、優(yōu)化明確為國家科技領域“放管服”改革的重點，并提出了多項措施確保改革的推進。換言之，中央已經(jīng)意識到過去科研經(jīng)費的管理理念、方式亟待更新，將科研經(jīng)費政策定位為今后社會治理與國家科技行政的重中之重。

事實上，科研經(jīng)費牽涉到的一系列理論與實踐問題早已引起管理學界與教育學界的重視，學者們紛紛從行政管理或教育學原理的角度對科研經(jīng)費的支出、使用、評價體系、監(jiān)督等展開了分析。(1)參見于濤、陳金剛：《高?？蒲薪?jīng)費管理存在問題及對策研究》，《江蘇高教》2016年第2期；劉新波、李晨光、于洋：《財政科研經(jīng)費績效評價指標體系研究》，《學習與探索》2018年第4期；辛斐斐、范躍進：《財政性科研經(jīng)費管理：困境、根源及出路》，《國家教育行政學院學報》2017年第4期；董瑋：《提高高?？蒲薪?jīng)費管理水平》，《中國高教教育》2018年Z1期。與此同時，科研經(jīng)費制度建設乃至科研經(jīng)費的“放管服”改革不僅需要上述學科的研究支撐，而且離不開法治的支持。換言之，作為一項國家的行政措施或政策，科研經(jīng)費同樣應當是法學，尤其是公法學即憲法學與行政法學給予關注的領域。然而，過去公法學界對此的研究不多見。(2)代表性的研究，參見鄭毅：《高?？蒲薪?jīng)費管理與學術自由的保障研究——以〈中央和國家機關差旅費管理辦法〉第25條為切入點》，《當代法學》2015年第3期；蔣悟真：《縱向科研項目經(jīng)費管理的法律治理》，《法商研究》2018年第5期。

科研經(jīng)費制度作為一項國家的制度或政策，如何從(公)法學上評價其重要性呢？固然，人們可以在立法層面尋找它的依據(jù)，從而以法律的形式來論述這項制度實施的正當性。例如，我國《高等教育法》第60條規(guī)定，國家(政府)必須保證對高校的經(jīng)費投入，并應當實施鼓勵社會各界對高校經(jīng)費投入的措施。該條文很自然可以被解釋為科研經(jīng)費的法律依據(jù)——既然立法者如此規(guī)定，那么國家如果不對高校進行經(jīng)費支持就是違法的，因而科研經(jīng)費是重要的。

然而，僅僅在此層面上論述顯然是不夠的。立法依賴于政治過程，事實上立法者只要符合程序就可以任意改廢法律，不受任何先驗原則的制約，這點在法律(人大立法)層面上更加得以體現(xiàn)。換言之，如果在某一時刻國家(立法者)決定不再支持對高?？蒲薪?jīng)費的投入，修改法律條文要求科研人員自籌經(jīng)費，原則上，這一改變是沒有任何阻礙的。那么，當人們論述科研經(jīng)費的重要性，并試圖依據(jù)某種規(guī)范對現(xiàn)實的一切立法政策予以指導和要求，憲法是必須出場的。

因此筆者將嚴格以憲法學中的釋義學(教義學)方法為基礎，對下列三個被認為是非常重要的問題，即“國家科研經(jīng)費制度的重要性”、“國家對科研經(jīng)費的管理涉及哪些憲法學基本原理”、“這些原理又對現(xiàn)實的立法政策與改革措施提出了哪些規(guī)范要求”等展開探索，以期為國家順利推進科研經(jīng)費改革提供法學理論支撐。

二、學術自由抑或是教育自由

如果要在憲法上尋找國家對科研經(jīng)費投入的規(guī)范依據(jù)，并運用這種規(guī)范來約束、引導國家的立法政策，那么自然要將目光落在基本權利條款上。憲法基本權利既然是一種公民享有的權利，那么反過來說，它的義務對象就是國家。(3)參見張千帆主編：《憲法學》，法律出版社2014年版，第145～150頁。

科研經(jīng)費與哪一種基本權利有關呢？所謂國家科研經(jīng)費制度，顧名思義是國家直接投入或間接鼓勵其他主體對科學研究的資金投入和支持。既然如此，很顯然，這與作為基本權利的學術自由有關，該權利在一些論著中也被直接稱為科研自由。(4)參見王德志：《論我國學術自由的憲法基礎》，《中國法學》2012 年第5 期。除此之外，科學研究主要是大學的傳統(tǒng)活動內容，換言之，大學或高等學校中的人員才是科研的一般主體。因而科研經(jīng)費也有可能與另一項基本權利即受教育權(或教育自由)有關。筆者認為，科研經(jīng)費的憲法基礎到底是學術自由還是教育自由應當予以明確，這是首先需要解決的重要問題。如果對這一問題立場模糊，會嚴重影響后續(xù)憲法解釋學的展開。

大學教師同樣是受教育權的保障主體，此點應當明確。過去學界存在受教育權享有主體的爭論，即這種權利主要保障的是學生的權利，還是包括教師在內所有教育主體的爭論。(5)參見前注③，張千帆書，第228頁。筆者支持后一種觀點，并認為前一種觀點是片面的。一方面，前一種觀點將受教育權、教育權與教育自由三個概念進行人為割裂，既不符合各國憲法學的通行做法，也沒有清楚意識到受教育權的積極權利與消極權利兩面性質。(6)參見內野正幸「教育の自由」大石眞ほか編『憲法の爭點』(有斐閣、2008年)，第114頁以下。另一方面，如果將教師排除在受教育權享有主體之外，實際上就忽視了教育過程中政府、教師、家長、學生四者之間密不可分的合作關系——學生固然是受教育權的首要保障主體，然而如果忽視國家對教師乃至家長的給付義務(教師制度建設、教學經(jīng)費保障、教育設施提供等)與尊重義務(尊重家庭教育權利、尊重教師教育自由等)，學生的受教育權實現(xiàn)根本無從談起。(7)參見湛中樂、黃宇驍：《當代日本教育法學研究評述》，載孫笑俠主編：《復旦大學法律評論(第5輯)》，法律出版社2017年版，第111～115頁。

即便如此，學術自由與教育自由的保護范圍依然有所區(qū)別。根據(jù)通說，學術自由可以細分為研究自由、發(fā)表自由與教學自由三大內容，它們都是學術自由的涵攝對象。(8)參見前注④，王德志文；謝海定：《作為法律權利的學術自由權》，《中國法學》2005年第6期。其中，研究自由自然可以解釋為主要保障高等學校中教師的科研活動，然而，許多并不屬于大學的科研院所當然也在從事大量的科研活動，理所當然是學術自由的享有主體。與此相對，教育自由的保護范圍很顯然主要是教學活動，并不包括科研。

那么，學術自由中的教學自由與教育自由有何關系呢？這也很好理解，前者是學術限定概念下的教學，后者則并不止如此。也就是說，學術自由保障涉及真理探索、新知識探究的教學活動，(9)參見山本隆司「學問と法システム」城山英明、西川洋一編『科學技術の発展と法』(東京大學出版會、2007年)，第145頁。這點很容易與大學中本科生、研究生的教學活動聯(lián)系起來。(10)參見湛中樂、黃宇驍：《再論學術自由：規(guī)范依據(jù)、消極權利與積極義務》，《法制與社會發(fā)展》2017年第4期。教育自由則包括了對既有知識的教育，這比較多地出現(xiàn)在基礎教育、高中教育乃至家庭教育中。因此，雖然科研是學術自由的保護對象，并不涉及教育自由，但是學術自由與教育自由的保護對象的范圍的確有重合的部分(高等學校的教學活動)，問題的關鍵在于科研經(jīng)費是否包含對大學教師教學活動的支持。

當對科研經(jīng)費作狹義定義的情況下，學術自由是唯一的規(guī)范依據(jù)?？蒲薪?jīng)費是否可以被解釋為包含支持大學教師進行教學活動的經(jīng)費呢？對這個問題的肯定回答當然是可行的。因為高校研究活動與教學活動(特別是研究生授課)的密切關聯(lián)性，國家的縱向科研經(jīng)費的確可以被認為包含對教學的支持。然而，筆者認為，應當對科研經(jīng)費作狹義定義，排除教學的因素。這是出于兩點考慮：其一，從理論上說，基于學術研究概念純化的考慮，狹義定義可以剔除不必要的混亂和知識雜糅，集中精力于一點進行分析；其二，從現(xiàn)實上說，我國法律與政策中對科研經(jīng)費與教學經(jīng)費是嚴格區(qū)分的，國家主要通過教學獎勵、教學成果獎等(例如《教學成果獎勵條例》規(guī)定的獎勵)對高校教師的教學活動予以支持，并不與科研獎勵相混淆。因此，筆者于本文中在討論科研經(jīng)費的重要性和規(guī)范要求時，并不涉及國家對高校教學活動的支持制度。

在筆者已于本文中明確了國家科研經(jīng)費制度只與作為憲法基本權利的學術自由相關之后，還需要再確認一個問題，即我國憲法是否保障學術自由。關于這一點，答案是清楚而明確的。學界通說認為我國《憲法》第47條是保障學術自由的憲法依據(jù)。(11)例如，參見前注④，王德志文；許崇德主編：《憲法》，中國人民大學出版社2014 年版，第161 頁。當然，我國《憲法》第47條并沒有明文出現(xiàn)“學術”兩字，取而代之的是“科學研究”、“其他文化活動”、“教育、科學、技術”、“其他文化事業(yè)”等用語，至于如何通過這些用語推導出對學術自由的保護，學界存在爭議。(12)參見前注，湛中樂、黃宇驍文。然而，這僅僅是解釋方法和技術的差異而已，關于我國憲法是否保護學術自由的問題，學界是沒有爭議的。

三、學術自由條款的法律性質與效力

(一)作為積極權利的學術自由

既然科研經(jīng)費制度與作為憲法基本權利的學術自由相關，那么如何對學術自由與科研經(jīng)費的關系進行解釋呢？從理論上說，眾所周知，近代憲法學習慣于通過基本權利性質的類型化，從而對其進行分別解釋。(13)例如，參見[德]格奧格·耶利內克：《主觀公法權利體系》，曾韜等譯，中國政法大學出版社2012年版，第8-10章。例如，近代出現(xiàn)美國式的自由權與社會權性質區(qū)分和德國式的防御權與受益權性質區(qū)分等。學術自由同樣如此，盡管這項權利冠以“自由”兩字，但實際可以被解釋為消極自由與積極自由兩種性質，即所謂的消極權利(自由權、防御權)與積極權利(社會權、受益權)。作為消極權利的學術自由要求國家履行不作為的義務，不干涉公民的學術活動，作為積極權利的學術自由則要求國家履行作為義務，對學術活動予以鼓勵和扶持。(14)關于學術自由的性質分類，參見前注，湛中樂、黃宇驍文。該文將學術自由的性質分類為消極權利、積極權利與保護義務三種，其中消極權利與積極權利的區(qū)分應當是各國共通的憲法教義，保護義務則主要是來自德國憲法學的理論。此外，德國憲法學往往習慣于將基本權利區(qū)分為主觀權利與客觀法兩種性質。參見張翔：《基本權利的雙重性質》，《法學研究》2005年第3期。筆者于本文完全是基于學術自由是一種主觀權利性質的論斷而分析科研經(jīng)費制度的憲法解釋，并不遵循上述德國法的憲法解釋方法。

很顯然，科研經(jīng)費是一種積極作為，所謂國家科研經(jīng)費制度也就是國家作為行為主體就科研經(jīng)費支付、管理、鼓勵等所制定和實施的一整套法律制度，因而這與作為消極權利的學術自由無關，而與作為積極權利的學術自由有關。因此，人們在試圖用憲法基本權利作為國家提供科研經(jīng)費的正當化基礎，并規(guī)范科研經(jīng)費制度時，作為積極權利的學術自由是最基本的解釋來源。

從實定法文本上說，我國《憲法》第47條第二句規(guī)定：“國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。”這一規(guī)定很明顯就是作為積極權利的學術自由的規(guī)范表述，科研經(jīng)費的憲法釋義源于此，也基于此。

(二)我國《憲法》第47條第二句的規(guī)范效力

從最淺顯的文義上看，我國《憲法》第47條第二句表達的意思很簡單，即國家必須對公民的學術活動進行鼓勵與幫助，換言之，憲法對國家設定了一種面向公民的作為義務，如果不對學術活動進行任何鼓勵與幫助，顯然違反了這種作為義務?？蒲薪?jīng)費既可以被解釋為這句話中的“鼓勵”(科研獎勵金、科研績效等)，也可以視作“幫助”(一般性科研經(jīng)費支持)，因此正是國家履行憲法積極作為義務的重要內容形式，在憲法上具有正當性。也就是說，科研經(jīng)費的重要性問題從我國《憲法》第47條第二句的字面解讀即可以解決——國家對科研經(jīng)費的保障不僅是法律層面的要求，而且涉及作為積極權利的學術自由的保障，憲法要求國家對學術活動給予鼓勵和扶持，因而科研經(jīng)費是擁有憲法基礎的，科研經(jīng)費建設是人的基本權利實現(xiàn)的一環(huán)。

然而，即便僅從字面上就可以直觀解讀出科研經(jīng)費擁有實定憲法基礎從而十分重要，但如果人們試圖運用我國《憲法》第47條第二句對國家科研經(jīng)費制度的改革和建設作一些規(guī)范要求時，字面解讀就顯然遠遠不夠，深層次的教義學方法必須出場。

在此，首先需要解決的問題是，我國《憲法》第47條第二句有怎樣的規(guī)范效力。換句話說，憲法為國家設定的這種積極義務(受益權)有怎樣的效力，它對下位法律制度的建構意味著什么。(15)關于德國憲法學上的受益權研究，參見張翔：《基本權利的受益權功能與國家的給付義務——從基本權利分析框架的革新開始》，《中國法學》2006年第1期。對此，近代以來的憲法學說對憲法上規(guī)定積極權利的規(guī)范效力主要有三種認識，即程序規(guī)范說、具體法律權利說與抽象法律權利說。(16)參見藤井俊夫「憲法25條の法意」大石真、石川健治『憲法の爭點』(有斐閣、2008年)，第174頁。

第一，如果站在程序規(guī)范說的立場上解釋，我國《憲法》第47條第二句雖然寫明了國家對學術活動予以一定程度支持，然而這種規(guī)定僅僅是一種政策目標乃至政治道德義務，它并沒有任何強制性的法律約束力?，F(xiàn)實中，基于國家財政、市場經(jīng)濟等因素考慮，立法過程和政治過程才是影響科研經(jīng)費制度構建的決定性因素，因而我國《憲法》第47條第二句不具備約束效力。程序規(guī)范說在一些國家的憲法判例中得到承認，(17)參見最判昭和23年9月29日刑集2巻10號，第1235頁。在我國同樣也有對積極權利效力懷疑的主張。(18)參見張千帆：《憲法不應該規(guī)定什么》，《華東政法大學學報》2005年第3期。當然，該文應當是從憲法的立法論(即如何制定憲法)角度來論述積極權利的非必要性，與本文解釋論的角度立場有所不同。

然而，時至今日，該觀點已并不可取。拋開憲法中是否應當規(guī)定積極權利的立法論不說，既然憲法中已經(jīng)規(guī)定了積極權利條款，如果說這種國家積極義務僅僅是政治道德義務，豈不是認為憲法中存在沒有法律效力的條款？憲法既然是法的一種，且被評價為擁有最高效力，那么就必須要認真對待其中的每一條規(guī)定、每一處文字，解釋學上忽視任何條款的法律意義都是對憲法效力的漠視。

第二，既然承認我國《憲法》第47條第二句具有法律意義，對國家科研經(jīng)費立法與政策有規(guī)范上的約束力，那么這種效力是否具備直接具體性呢？站在具體法律權利說的立場上就意味著，憲法積極權利(受益權)不僅具有法律意義，而且是一種具體的請求權，國家如果對公民不履行給付義務，公民即可依據(jù)憲法規(guī)定直接提起給付請求訴訟。(19)參見佐藤幸治『日本國憲法論』(成文堂、2011年)，第364頁。換言之，國家不僅對科研經(jīng)費制度建設負有憲法上的法律義務，而且公民時刻可以通過法律手段(司法)監(jiān)督這種義務的履行。

這種觀點也許在存在憲法訴訟，可以將憲法納入司法過程的國家有一定的價值和意義。然而，在我國，將作為積極權利的學術自由當作請求權顯然并不現(xiàn)實，其無法通過司法過程具體化。因此，在我國，具體法律權利說沒有實定法解釋的土壤。

第三，從筆者于本文中對程序規(guī)范說與具體法律權利說的排斥可以得出兩點結論。首先，我國《憲法》第47條第二句這一規(guī)定具有法律意義，可以實際用來規(guī)范國家對科研活動的扶持政策，所有的下位法行為都必須遵照該規(guī)定，否則承擔違憲責任(相對于程序規(guī)范說)。其次，這一規(guī)定的規(guī)范效力并不是具體的，它沒有清楚地指示國家應當具體如何立法、如何構建科研經(jīng)費制度，公民也不能利用該規(guī)定直接向國家請求給付(相對于具體法律權利說)。

如此一來，在我國，抽象法律權利說即是較為妥當?shù)姆桨浮３橄蠓蓹嗬f可謂是程序規(guī)范說和具體法律權利說的折衷方案，吸收了程序規(guī)范說的合理因素又改進了具體法律權利說的內容。就作為積極權利的學術自由來說，抽象法律權利說即意味著兩層含義：其一，我國《憲法》第47條第二句雖然對國家產(chǎn)生了法律上的作為義務，但這種義務是抽象的，國家科研扶持措施的具體化依賴下位法的制度形成或制度安排(institutional arrangement)，立法者擁有大幅度的塑造自由；其二，在通過立法手段自由形成國家科研扶持制度時，我國《憲法》第47條第二句又對這一制度形成施加了規(guī)范上的“下限制約”，從最低限度上對科研扶持制度的形成產(chǎn)生了約束。(20)參見小山剛『「憲法上の権利」の作法』(尚學社、2016年)，第121頁。

綜上所述，我國《憲法》第47條第二句可以推導出國家應當保障作為積極權利的學術自由，但這種權利是一種抽象的法律權利，國家的科研扶持(就本文主題來說即科研經(jīng)費)依賴于下位法制度的形成，同時，作為積極權利的學術自由對科研經(jīng)費制度形成產(chǎn)生一定的下限制約，國家的立法、行政等一切公權力活動必須在滿足憲法要求的下限基礎上構建科研經(jīng)費制度，才是合憲的。

四、國家科研經(jīng)費制度形成的憲法下限制約

筆者已于本文中厘清了應當用憲法上的學術自由而不是教育自由來指導國家科研經(jīng)費制度，并且指出了學術自由的積極權利性質(區(qū)別于消極權利性質或國家保護義務)是規(guī)范科研經(jīng)費制度的最基本解釋來源，還證明了作為積極權利的學術自由是一種抽象的法律權利，它盡管確實能給予下位國家立法與政策規(guī)范意義上的約束，但這種約束是一種最低限度的制約，國家在滿足憲法下限制約的基礎上，可以對科研經(jīng)費制度形成進行自由構建。以下，筆者將于本文中具體展開下限制約的解釋學工作。具體來說，筆者幾次進行的工作要區(qū)分為兩個步驟予以分析：一是憲法制約的標準，二是具體的下限制約內容。

(一)憲法制約的標準和基本特征

既然是從規(guī)范上探究憲法對科研經(jīng)費制度有何制約作用，就不是采用“我認為”的想當然態(tài)度，而是必須要嚴格依據(jù)實定法規(guī)范進行論述。因此，所謂憲法制約的標準就是用什么標準來衡量和確定制約內容。

我國《憲法》第47條第二句只有短短的50字左右，如何從其中找出判斷國家科研經(jīng)費制度應當遵守的制約標準呢？這恐怕還得從“學術”兩字上入手，以“學術”兩字進行解釋的法解釋學來推導出對科研經(jīng)費制度形成的下限制約內容。

上述思路實際通行于德國法，被稱為“適合學術的學術法”。(21)Vgl. etwa Matthias Ruffert, Grund und Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL, Bd.65, S. 177f.也就是說，要從學術自由這一基本權利推導出對下位法的制約，就必須以該基本權利的本身核心詞即“學術”兩字為中心標準進行演繹。學術作為一種人類活動本身有著自身運行法則，即“科研自身規(guī)律”(Eigengesetzlichkeit der Wissenschaft)，(22)Vgl. BVerfGE 111, 333 (354).憲法對下位法的制約原理也應當以這種科研自身規(guī)律為標準進行推導，而不是摻雜其他的什么政策目標、指示等因素。

那么，什么是科研自身規(guī)律呢？結合現(xiàn)代社會學術活動的現(xiàn)狀，總體來說，科研自身規(guī)律有以下兩個特征。

1.科研活動按功能可區(qū)分為不同類型

科研自身規(guī)律的第一個特征是需要將科研活動按功能區(qū)分為不同類型。從科研自身規(guī)律出發(fā)對科研活動進行類型化是必須的。西方古典意義上的學術活動或科研活動發(fā)源于民間自發(fā)的自我探索活動，它不依靠任何主體(無論是國家還是社會)的誘導、刺激而產(chǎn)生。換言之，古典意義上的科研是無前提性的，個人對真理的探索沒有附帶任何商業(yè)利益、特定政治目的或公益目標。(23)Vgl. Arnold Kttgen, Die Freiheit der Wissenschaft und die Selbstverwaltung der Universitt, 1964, S. 304ff.然而，現(xiàn)代社會顯然早已不是如此。一方面，古典意義上的科研活動繼續(xù)存在，另一方面，企業(yè)委托課題、政府課題、重大合作科研攻關項目不斷涌現(xiàn)，甚至占據(jù)了主流。因此，可以對此將科研活動大致區(qū)分為以下四種類型，即學科型自由科研、國家計劃型科研、政策智庫型科研、產(chǎn)業(yè)型科研。(24)參見前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書，第146～148頁。當然，以上四種類型的科研活動僅僅是一種抽象化的歸類，現(xiàn)實中，一種科研活動兼具兩種以上形態(tài)的情形當然是存在的。

學科型自由科研顧名思義是古典意義上的科研活動，即大學及科研院所中的科研人員不以任何國家任務、社會任務為前提，自由進行的真理探索活動。這種自由研究在現(xiàn)代社會下是高度學科分化的，即以一級學科、二級學科甚至三級學科為基礎自由地進行個別或組合式的研究。對于這種類型的研究，當然有科研經(jīng)費的問題，尤其在公立大學與科研院所，國家作為舉辦者如果不對這種類型科研活動進行資助，是直接違反憲法的。

國家計劃型科研即國家直接介入科學研究、采用計劃方法號召學者申請并由國家審核的科研類型。由于這種科研活動一般實行課題申請制(如2001年《科技部、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿委關于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》)，因而也可稱為課題型科研。這種類型的科研可以再區(qū)分為“國家自身科研計劃委托”與“學者自身科研計劃資助”兩類，前者往往是命題式，后者即所謂自擬課題。不過，無論是命題式還是自擬課題式，都呈現(xiàn)出強烈的國家主導與國家喜好選擇的特征，國家往往根據(jù)優(yōu)先程度對資源進行分配，學者個人科研的自由度受到大幅度制約，且往往呈現(xiàn)跨學科、團隊式的研究特征，因而與學科型自由科研有本質區(qū)別。

政策智庫型科研也是一種國家主導的科研活動，并且一般也實行課題制，但是它與前述國家計劃型科研的區(qū)別在于目的的不同。國家計劃性科研的目的是國家為了完成一個科學攻關(如粒子加速器項目、疾病研究項目等)，換言之，它的存在依然是基于真理探索的意義，因而檢驗科研計劃成功與否是基于客觀事實，僅取決于可驗證性、可重復性等實驗檢驗一般標準，這與古典意義上的科研沒有本質區(qū)別。然而，政策智庫型科研并不是如此，國家推進這種研究活動的目的是為了對自身政策制定、立法、行政提供意見與建議，換言之，這往往是一種涉及價值選擇的科研活動，就像第二次世界大戰(zhàn)以后蓬勃發(fā)展的公共政策學研究那樣，這種類型的科研活動具有高度的主觀性，往往驗證其正確、成功與否并沒有客觀標準，唯一目的是為國家政治“獻言獻策”。(25)Vgl. Hans-Heinrich Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, S. 100.

產(chǎn)業(yè)型科研即現(xiàn)代社會產(chǎn)學研一體化現(xiàn)象中誕生的科研活動類型。這一層面上的科研活動主要與企業(yè)結合相當密切。無論是大學及科研院所人員接受企業(yè)委托，為商品開發(fā)提供前提研究，還是企業(yè)自身的研發(fā)部門人員接受管理層的命令從事產(chǎn)品研發(fā)，它們都是產(chǎn)業(yè)型科研的組成部分。在這種類型的科研中，國家雖然不直接向科研人員提供科研經(jīng)費(科研人員的經(jīng)費來源即所謂橫向課題或企業(yè)的直接工資獎金)，但是依然肩負科研制度建設的責任，即應當依據(jù)我國《憲法》第47條第二句制定適合(可以是減少干預、可以是立法規(guī)范或立法鼓勵)產(chǎn)業(yè)型科研的法律與政策。

2.科研外部資源獲得與科研自由存在緊張關系

科研自身規(guī)律的第二個特征是現(xiàn)代科研活動的外部資源取得與科研自由之間具有緊張關系。古典意義上純粹的科研活動本身是自足自洽的，就像散步、呼吸、唱歌一樣屬于一種天然的自由，換言之，對真理的探索活動不需要任何外部力量的允許、鼓勵或介入，完全是科研人員獨立自主展開的興趣活動(如對動植物、天象的觀察等)。這一點即便在現(xiàn)代依然如此，學術自由首先表現(xiàn)為一種自由權(消極自由)，要求外部主體的不作為、不干預。然而，與古典時代顯著不同的是，現(xiàn)代科研活動的規(guī)模度、復雜度和困難度已經(jīng)大大加深，許多科研活動如果不從外部獲得資源(市場經(jīng)濟制度下主要指資金)的扶持與幫助，就幾乎難以開展。因此，這種“沒有外部幫助無法開展科研活動”與“要求外部不干預科研活動的自由”就產(chǎn)生了一定程度的緊張關系，由此構成了現(xiàn)代科研自身規(guī)律的第二個特征。基于這一特征，在討論作為積極權利的學術自由對國家科研經(jīng)費制度形成的下限制約時，應當首先厘清以下兩點。

其一，國家雖然是公立大學與科研院所的舉辦者和產(chǎn)權所有者，但不意味著國家是科研活動的行為主體，因而將這些公立機構中研究人員的科研活動當作國家任務的行使(職務履行行為說)是不恰當?shù)摹?26)參見前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書，第155頁。在任何一種科研類型中，國家都只能是資源分配、組織保障的行為主體，如果說國家由于給付了科研經(jīng)費就成為指揮者，行政人員有權具體介入科學研究的方法、步驟和實施過程，是不符合科研自身規(guī)律的。

其二，國家的資源分配(就本文而言即科研經(jīng)費)行為確實是國家自身的行為，并非學術共同體的行為。換言之，科研經(jīng)費支出并非科研自身活動的一部分，因而國家對其調整并不涉及科研人員自身消極權利(防御權)的侵害。舉例來說，如果國家對科研人員甲給付的科研經(jīng)費比往年大幅減少，甲因此主張國家經(jīng)費減少(間接)侵害自己學術自由是沒有正當性的。此時，甲只能依據(jù)作為積極權利的學術自由主張科研經(jīng)費的給付，但并不涉及防御權保護。(27)參見前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書，第156頁。

況且，國家科研經(jīng)費涉及財政稅收上的制約，國家通過一定標準在同一類型科研活動中有選擇地支持某幾種項目以及少支持另一類項目并不構成對學術自由的侵犯，也沒有法律規(guī)范賦予科研人員向國家主張維持現(xiàn)狀的權利。從實定法規(guī)范上說，我國《憲法》第47條第二句也突出強調了國家對“有益于人民”、“具有創(chuàng)造性”的科研活動給予經(jīng)費支持的規(guī)范邏輯。因此，當國家基于創(chuàng)新性不足、缺乏社會重大意義等理由對科研人員減少或不支付經(jīng)費時，科研人員就可以依據(jù)該規(guī)定中的“有益于人民”和“具有創(chuàng)造性”兩點來主張自己的積極權利，反過來說，就不應該依據(jù)我國《憲法》第47條第一句即學術自由的消極權利性質來對抗科研經(jīng)費的不給付或少給付行為。

(二)憲法下限制約的具體內容

厘清了憲法制約的判斷標準及其科研活動自身規(guī)律的主要特征后，還需要具體探究憲法對國家科研制度形成的下限制約。以下筆者緊緊圍繞“適合學術的學術法”標準與科研自身規(guī)律特點，展開這種下限制約的解釋學分析。

1.科研經(jīng)費制度與科研活動類型的匹配

國家應當根據(jù)科研活動的類型配合不同的科研經(jīng)費制度設計，使科研經(jīng)費制度與相應的科研活動類型相適應，不可以發(fā)生錯位，不能提供不適合該科研類型自身規(guī)律的經(jīng)費分配方式。

第一，由于學科型自由科研是古典意義上的學術研究，也是大學與科研院所最基本的活動形態(tài)，對這種科研活動的經(jīng)費支持應盡量采用平等型態(tài)，不可推行差別性政策?，F(xiàn)實中，這類科研經(jīng)費大部分已包含在科研人員的工資中(即最基本的科研活動經(jīng)濟保障)。盡管學校往往會根據(jù)院系、學科的不同對有限的工資分配實行一定的傾斜，但這種傾斜不能超過必要的限度，否則將有違學科分化自由研究的本來意義，使一些學科的科研人員失去積極性，從而喪失某些領域學術的發(fā)展可能性。因此，國家在針對科研經(jīng)費制度立法時，應當對大學與科研院所內部學科間的工資平衡有所規(guī)范。

當然，成為問題的應當是所謂的科研績效式工資(獎金)。如果大學與科研院所針對學者的研究業(yè)績給予不同的科研績效獎勵，從而形成科研人員間的收入差距，是否不符合學科型自由科研的規(guī)律，國家是否需要對此規(guī)制呢？筆者認為，高校(含科研院所，以下同)出于鼓勵科研、刺激學術生產(chǎn)的目的施行科研獎勵政策并沒有壓制或違反科研自身規(guī)律，反而是促進科研人員學術上的動力和創(chuàng)造力。(28)參見前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書，第158頁。然而，關鍵是科研業(yè)績評價機制的問題，但這一問題已經(jīng)超越了筆者于本文中所要論述的科研經(jīng)費制度的范圍，涉及整個國家學術(包括職稱評定等)法規(guī)范的構建，亟待今后著重探究。(29)關于國家評價與學術自由的矛盾，參見栗島智明「ドイツにおける近年の大學改革と學問の自由」法學政治學論究103號，第241頁。

此外，一些高校針對引進人才配備所謂科研啟動資金當然也屬于為學科型自由科研提供科研經(jīng)費，因為這種科研啟動資金不是所謂的縱向或橫向課題，不是任何主體委托的特定科研計劃，也沒有預定完成目標和事先的研究計劃，相反往往是高校提供給新引進學者自由研究的經(jīng)費保障。因此，這種意義上的科研啟動資金就并不適合實行預算制。對這種科研啟動資金采用預算管理的方式實際上是一種違背學科型自由科研自身規(guī)律的做法，國家應當對其進行糾正。

第二，國家計劃型科研一般實行課題制(或稱項目制)，在我國屬于縱向課題的一種，即其研究經(jīng)費來自政府的科研資金。由于這種類型的科研是國家主導與國家介入，且直接來自財政(稅收)給付，對其施行預算制度并且委托高校統(tǒng)一財務管理應當符合憲法上的要求。然而，出于尊重科研一般規(guī)律原理，國家在構建這種類型的科研經(jīng)費制度并親自執(zhí)行這一制度時，應當明確意識到學術活動與政治活動的區(qū)分。也就是說，盡管國家計劃型科研經(jīng)費的支付、管理、監(jiān)督當然是政治活動(行政行為)的一部分，但這種政治活動的本質僅僅是為真理探索提供幫助和支持而已，若將真理探索活動本身與國家施政混同起來，就是將學術活動與政治活動等同了起來，最終會阻礙學術、科學技術的進步發(fā)展?，F(xiàn)代政治活動或國家施政普遍按照政權預先制定好的綱要、規(guī)劃或約定(manifesto)分步驟、有條理地按部就班推進，至于“什么是正確的政策”與“什么是錯誤的政策”的評判標準則依賴多數(shù)決的民主原理進行檢驗(人民主權)。然而，學術活動卻與此有著天壤之別，科學研究是一種只依賴“假說——證明——證偽”或“假說——證偽——假說”模式的真理探索過程，一方面，其很難按照預先制定的規(guī)劃、方案等按部就班推進，另一方面，其成果的正確與否只取決于實驗檢驗(而不是民主表決)。這也意味著學術活動的不確定性與復雜性，往往花費大量經(jīng)費與人力最終得到的是錯誤(證偽)的結果。(30)參見長谷部恭男『憲法』(新世社、2014年)，第231頁。因此，國家計劃型科研在基于財政法治原理施行預算制度的前提下，應當充分尊重科研規(guī)律，注意以下兩個點。

首先，國家計劃型科研的執(zhí)行過程并不適合采取定期審核制度。也就是說，政府應當對中標科研人員設定完成預期目標的年限，并在期限屆滿時驗收(即結項)成果，但不應當在課題(項目)中途設定季度檢查、年度檢查和中期檢查等繁瑣復雜的管理制度。這樣做實際是忽視科研規(guī)律，將真理探索活動當作了國家施政，將學術活動與政治活動等同了起來。

其次，同樣基于尊重科研規(guī)律原理，國家計劃型科研盡管施行預算制度，但并不是必須嚴格按照事先預算編制推進的。也就是說，科研項目實施過程中各項費用比例與經(jīng)費使用的調整與變更都應當被允許，且原則上告知登記即可，而不應當事先審批。

總之，在實行預算管理的基礎上對國家計劃型科研活動提供一種寬松、結果導向(而不是過程控制)的科研經(jīng)費制度才符合科研自身規(guī)律，體現(xiàn)我國《憲法》第47條第二句的下限制約。

第三，政策智庫型科研是一種自由度最小的科研活動類型，由于涉及大量的價值判斷，性質上類似國家政治活動，因而，德國的一些學者不認為政策智庫型科研屬于學術活動。(31)Vgl. Michael Fehling, Kommentierung zu Art. 5 Abs. 3, in: Dolzer(Hreg. ), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 2004, Rn. 82.然而，筆者認為，政策智庫型科研是一種介于學術活動與政治活動之間的中間形態(tài)，其目的是將學術成果轉化為國家施政，因而，即便最后的科研結論是以價值判斷與意識形態(tài)、政治立場為基礎的，但是其達到結論所要依靠的論證過程與素材卻是純粹的學術活動。 例如，國家人口政策研究雖然最后是一種價值判斷(應當施行怎樣的人口政策)，但是不難想象其論證素材與依據(jù)都是大量社會學、法學、經(jīng)濟學的純學術產(chǎn)物。因此，對這種類型科研活動的經(jīng)費制度設計理所當然也要以尊重科研自身規(guī)律為基礎，保障最基本的學術自由(如國家不能自己指揮研究方法、步驟和實施過程)。

然而，與上述國家計劃型科研相比，政策智庫型科研畢竟是為國家、政府的特定立法、政策制定目的(而不是為科學探索)服務的，因而國家可以擁有更加強勢的主導權。憲法上應當被解釋為既允許對其的科研經(jīng)費實行預算制與統(tǒng)一財務管理，也不禁止國家對這種科研活動實行定期審核、定期報告等過程監(jiān)督以及嚴控預算編制和費用變更等事項。

第四，產(chǎn)業(yè)型科研主要是企業(yè)、社會各團體與組織委托給科研人員的科研任務。在這種類型的科研任務中，當科研人員屬于企業(yè)員工的情況下應當不存在疑問(即企業(yè)內部的產(chǎn)品研發(fā)部門)，依據(jù)我國《公司法》、我國《勞動法》以及其他民商事法律的一般規(guī)定處理即可。成為問題的應當是科研人員隸屬于高?；蚩蒲性核?，接受來自外部企業(yè)或社會團體委托從事科研活動的情形，這種情況在我國即歸入所謂橫向課題的范疇。對于這種情況，國家應當構建怎樣的科研制度呢？

由于產(chǎn)業(yè)型科研的科研經(jīng)費來自企業(yè)等社會組織，換言之，并非歸屬于國家財政，所謂“橫向”也就意味著與來自國家的“縱向”并沒有關聯(lián)，本質是企業(yè)與高校科研人員之間的契約(技術服務合同)關系，因而原則上國家并不需要構建什么科研經(jīng)費制度，一切依據(jù)既有的民商法規(guī)范處理即可。然而，此處還需區(qū)分兩種情況，即國家作為舉辦者的公立高校與科研院所以及民辦高校與科研院所，對后者原則上應當由民辦主體自由決定產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費的管理、使用方法，而前者由于涉及公辦機構(事業(yè)單位)性質，需要進一步討論。

一方面，由于公立高校與科研院所中的科研人員是國家公辦教育與公共機構的一部分，產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費的獲得可能有損公辦機構的公益性，使其淪為為特定企業(yè)服務的私人組織，因而國家對公辦機構中的產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費制度進行一定程度的立法規(guī)范是必要的。另一方面，產(chǎn)業(yè)型科研作為學術活動的一種當然應當受到學術自由的保障，科研經(jīng)費制度的構建也應當尊重科研自身規(guī)律，過度限制實際上也損害了產(chǎn)學研一體化發(fā)展與社會的進步。因此，筆者認為，憲法解釋應當對公立高校與科研院所的產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費制度形成如下四點制約。其一，產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費的獲得與否不能與對科研人員的學術評價(如職稱評審)掛鉤。其二，產(chǎn)業(yè)型科研的科研經(jīng)費由企業(yè)劃撥學校(院所)財務管理(而非個人)，但不應當實行預算制度。其三，經(jīng)費使用、報銷等應當充分依據(jù)合同約定，尊重企業(yè)意見，不能執(zhí)行與國家計劃型科研和政策智庫型科研(縱向課題)一樣的管理制度；其四，經(jīng)費使用、成果評價的事后監(jiān)管主體是企業(yè)等社會組織而不應當是學校。

2.科研活動類型之間資源分配的平衡

國家應當保證各類型科研活動之間的資源(經(jīng)費)分配與結構設計的平衡。如果國家科研經(jīng)費制度(無論是立法、政策、行政行為)偏重對一種類型的科研活動支持而忽視另一種類型科研活動的支持，則是憲法所不允許的。

第一，產(chǎn)業(yè)型科研活動經(jīng)費不得與學科型自由科研的經(jīng)費相混淆。也就是說，科研人員對橫向課題經(jīng)費的獲得與否不能與科研人員本身的工資、科研績效獎掛鉤，兩者不能混同起來。產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費與學科型自由科研的經(jīng)費來源主體完全不同，且兩者的科研類型、特點亦不同，如果將這兩種類型科研經(jīng)費混同，是不符合科研規(guī)律的。不應當實行這種混同和掛鉤，既指科研人員的工資獎金不能因為橫向課題經(jīng)費的獲得而減少，也不能反過來將橫向課題經(jīng)費的獲得作為學校院所科研績效的依據(jù)。

第二，公立高校應當在最基本的科研經(jīng)費保障基礎之上鼓勵科研人員申請國家計劃型科研與政策智庫型科研。公立高校的科研人員的工資獎金(學科自由型科研經(jīng)費)來源與縱向課題經(jīng)費來源主體同樣是國家(且國家本身就是舉辦者)，因而兩者實際并不能截然區(qū)別。然而，基于科研自身規(guī)律，作為積極權利的學術自由應當保障科研人員最基本的科研經(jīng)費，換言之，盡管公立高?？梢詫⒖v向課題的獲得與否與科研績效獎金掛鉤，對獲得較多的科研人員給予額外的物質獎勵，但是這種獎勵應當建立在學科型自由科研經(jīng)費得以充足保障的基礎上。例如，當一所公立高校一方面給予學者較低的基本工資，一方面卻對申請縱向課題的學者給予高額的科研獎金時，形式上學者的收入非?？捎^，但實質上卻是犧牲了對學科型自由科研的保障，給予了國家計劃型科研與政策智庫型科研一邊倒的資源傾斜。這種情況是違反科研一般規(guī)律的，也是作為積極權利的學術自由所禁止的情形。(32)參見前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書，第157頁。

當然，具體什么樣的基本工資(學科型自由科研經(jīng)費)標準算作是充足保障是一個很難回答的問題，這似乎已經(jīng)超出了憲法解釋的范疇，而屬于政策問題。當然，即便充足保障的具體數(shù)額是因社會、財政、經(jīng)濟發(fā)展水平而異的，但充足保障的最低標準卻是憲法可以回答的。有學者總結認為，所謂充足保障是指任何科研人員都不會因基本工資而事實上被強制參加縱向課題。(33)參見前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書，第157頁。換言之，這就意味著如果科研工資(學科型自由科研經(jīng)費)的金額足以使得科研人員不會因為資金缺乏、入不敷出而不得已參加國家計劃型科研與政策智庫型科研，那么就算作是達到了充足保障的標準。

第三，立法政策應當對國家計劃型科研經(jīng)費與政策智庫型科研經(jīng)費保持一定比例的資源分配。一方面，政策智庫型科研是單向型的，即純粹滿足國家政治的自身需要而委托科研人員提供服務的科研活動，從這一意義上說政策智庫型科研實際出成果更快、對國家(政府)的直接需求度更高，因而不難想象國家(政府)出于短期利益考慮，天然地希望把更多的經(jīng)費與資源投入政策智庫型科研。另一方面，盡管國家計劃型科研大部分是滿足科研人員的自身需求，但從長遠出發(fā)，基于真理探索的科學技術發(fā)展實際更多地服務了整體國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展。因此，基于國家的公共利益特性以及憲法的約束公權力特性，作為積極權利的學術自由應當要求國家必須給予國家計劃型科研相當高比例的經(jīng)費分配，而這種比例應當至少不得低于對政策智庫型科研的經(jīng)費支持。

五、結 語

國家對學術活動予以科研經(jīng)費的支持與保障具備充足的憲法基礎，反過來說，正因為這種憲法基礎的存在，國家在構建適應本國國情的科研經(jīng)費法律制度時并非完全取決于立法過程與政治過程，而是同樣要受到來自憲法規(guī)范的制約。因此，筆者于本文中主要依據(jù)憲法普遍原理與我國實定憲法條文，基于法釋義學方法對科研經(jīng)費的正當基礎與憲法制約原理展開探究，以期對現(xiàn)實的科研經(jīng)費立法乃至治理予以一定的規(guī)范指導。

當然，國家的法律制度并不是憲法的具體化與展開，憲法僅僅是對下位法的制定予以基本底線要求而已。(34)參見黃宇驍：《論憲法基本權利對第三人無效力》，《清華法學》2018年第3期。因此，筆者在提出憲法基本要求的同時也充分肯定了國家對科研經(jīng)費制度形成的制度塑造自由。另外，筆者也僅僅是從憲法原理與規(guī)范出發(fā)對未來我國科研經(jīng)費制度改革與構建提出了一些基本要求與愿景，并沒有具體結合我國現(xiàn)行科研經(jīng)費法律與政策(規(guī)范性文件)一一指出當前制度的問題與改進建議。從這個意義上說，本文的研究是基礎性的，也具有局限性，亟待學界對這一課題的后續(xù)深入推進。