甄敬霞

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧 835000）

[內(nèi)容提要]社會(huì)穩(wěn)定和長治久安是黨中央治疆方略確定的新疆工作總目標(biāo)，是統(tǒng)領(lǐng)新疆各項(xiàng)工作的綱領(lǐng)?；鶎邮巧鐣?huì)建設(shè)的根基，社會(huì)治理的重心在基層，國家法治體系只有植根于基層，才有生命力。本文將從七個(gè)方面來探討實(shí)現(xiàn)新疆基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。

新疆工作看似千頭萬緒、紛繁蕪雜，但其核心是社會(huì)穩(wěn)定和長治久安。維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安是黨中央治疆方略確定的新疆工作總目標(biāo)，是統(tǒng)領(lǐng)新疆各項(xiàng)工作的綱領(lǐng)。新疆工作做得好不好，最根本是要看社會(huì)穩(wěn)定狀況怎么樣，反分裂斗爭怎么樣，是否保持了安定團(tuán)結(jié)的政治局面、和諧穩(wěn)定的社會(huì)局面。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，做好新疆工作必須謀長遠(yuǎn)之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業(yè)。習(xí)近平總書記還指出，治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾與問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策。這是黨中央在全面審視和科學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和態(tài)勢，提出的新觀點(diǎn)、新要求、新部署，既彰顯了黨對國家與社會(huì)、政府與人民之間關(guān)系的高度重視，也體現(xiàn)了我國社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律的客觀要求。

一、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是改革發(fā)展新階段的必然抉擇

改革開放以來，中國社會(huì)發(fā)生了劇烈地變遷，以“單位制”為主、以基層管理為輔的社會(huì)管理體制失去了生存土壤，給社會(huì)管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)流動(dòng)速度明顯加快，大量人員成為所謂的“體制外人員”，游離于現(xiàn)有社會(huì)管理體制的管控范圍之外，成為社會(huì)管理的“盲點(diǎn)”，社會(huì)管理出現(xiàn)空位現(xiàn)象。另一方面，社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，2018 年末我國大陸人口13.95 億（包括31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和中國人民解放軍現(xiàn)役軍人，不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省以及海外華僑人數(shù)）, 流動(dòng)人口從1982 年的657 萬人增加到2017 年的2.44 億人。①《國家衛(wèi)健委發(fā)布〈中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018〉我國流動(dòng)人口數(shù)量連續(xù)三年下降》，中國報(bào)告網(wǎng)，2018.12.24據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1985 年新疆流動(dòng)人口數(shù)量為18.5 萬；2014 年登記流動(dòng)人口已上升到557.01 萬人,區(qū)內(nèi)占32.78%,區(qū)外占67.22%；漢族占71.44%，維吾爾族占19.59%，其他民族占8.97%②楊莉莉李榮輝.新疆流動(dòng)人口服務(wù)管理現(xiàn)狀分析[J].法制與社會(huì)，2015.08（上），第207頁，接轉(zhuǎn)211頁。面對這么多的流動(dòng)人口，基層政府必須創(chuàng)新社會(huì)治理方式，構(gòu)建新的社會(huì)治理格局?！凹訌?qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”①中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就成為了必然。所以說促進(jìn)新疆社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，是我國改革開放新形勢下，社會(huì)管理環(huán)境發(fā)生深刻變化的必然抉擇。

二、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是黨對社會(huì)建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)不斷深入的重要體現(xiàn)

改革開放以來，我們黨在社會(huì)建設(shè)理論和實(shí)踐方面進(jìn)行了不懈探索。黨的十六屆三中全會(huì)提出完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；黨的十六屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局；黨的十七大提出完善社會(huì)管理、健全基層社會(huì)管理體制；黨的十八大提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制；黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平。縱觀新中國70年的建設(shè)發(fā)展史可以看到，我們黨對社會(huì)建設(shè)任務(wù)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深化，思路更加清晰，把握更加準(zhǔn)確、系統(tǒng)、科學(xué)、全面。從突出政治、突出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到注重加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這不僅反映了黨在社會(huì)建設(shè)和發(fā)展理念和思路的自覺完善和與時(shí)俱進(jìn)，也是我國從傳統(tǒng)社會(huì)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)治理的重要標(biāo)志，必將為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢注入強(qiáng)大動(dòng)力。

三、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的有效途徑

新疆基層社會(huì)治理問題源于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多重社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的一些發(fā)展困境：伴隨著市場化推進(jìn)，貧富差距有所擴(kuò)大，社會(huì)利益日益分化，社會(huì)各群體的利益關(guān)系日益復(fù)雜，人們的思想和社會(huì)文化發(fā)生變化，群眾焦慮、受挫、無助等心理危機(jī)加大。伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，生態(tài)失衡和環(huán)境污染問題隨之出現(xiàn)。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，就業(yè)、流動(dòng)人口、拆遷矛盾、勞資糾紛等社會(huì)矛盾日益增多，社會(huì)沖突與風(fēng)險(xiǎn)增大；伴隨著信息化興起，引發(fā)的是網(wǎng)絡(luò)上魚龍混雜，社會(huì)主義核心價(jià)值觀受到一定沖擊，網(wǎng)絡(luò)成為引發(fā)社會(huì)問題，放大社會(huì)矛盾的發(fā)酵粉和助推器。這些問題出現(xiàn)都給基層社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大的壓力與挑戰(zhàn)。同時(shí)，西方敵對勢力千方百計(jì)干預(yù)我國事務(wù)，對我國進(jìn)行滲透破壞等也成為危及國家安全的現(xiàn)實(shí)問題。新疆問題長期復(fù)雜，解決這些突出問題既十分緊迫，又需要長期努力。正如習(xí)近平總書記所說，新疆工作重要而緊迫，等不得；新疆問題長期而復(fù)雜，急不得。單純依靠政府部門來解決這些問題是不現(xiàn)實(shí)的，必須改變過去以政府為主體的單一式管理方式，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多管齊下消解社會(huì)矛盾和問題的格局，創(chuàng)新化解基層社會(huì)治理困境的機(jī)制，完善社會(huì)治理體系，提升社會(huì)治理能力與水平，為社會(huì)穩(wěn)定和長治久安打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力證明

國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。社會(huì)領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)作為國家治理體系的重要組成部分，能否有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理在很大程度上凸顯了一個(gè)國家的社會(huì)治理能力，而社會(huì)治理能力又是國家治理能力的重要體現(xiàn)。收入分配制度、社會(huì)保障制度，以及教育、就業(yè)、文化、衛(wèi)生、公共安全等基本公共服務(wù)，社會(huì)組織的培育、社會(huì)行為規(guī)范和社會(huì)責(zé)任的培育和養(yǎng)成，這些既是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是社會(huì)治理的核心內(nèi)容。社會(huì)治理水平高低，最直接的體現(xiàn)是基層社會(huì)治理水平。基層雖小，卻連著千家萬戶；基層不大，卻關(guān)乎百姓生活?；鶎由鐣?huì)治理作為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的系統(tǒng)工程，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)黨的長期執(zhí)政和國家長治久安。當(dāng)前，新疆存在著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，“三股勢力”和敵對勢力對新疆的干擾破壞不容小覷。這些問題在基層表現(xiàn)得非常突出，形勢非常嚴(yán)峻，但目前基層社會(huì)治理還存在著許多亟待改進(jìn)的地方，極大的考驗(yàn)著基層社會(huì)治理體系和治理能力。面對這些問題和矛盾，手段較為單一的傳統(tǒng)社會(huì)管理模式，已經(jīng)無法有效應(yīng)對這種復(fù)雜的形勢，需要激活社會(huì)各方活力，在基層構(gòu)建一個(gè)橫向到邊、縱向到底的社會(huì)治理體系；需要加強(qiáng)和推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，堅(jiān)持法治與德治、共治與自治并舉，消除薄弱環(huán)節(jié)和空白點(diǎn)，增進(jìn)團(tuán)結(jié)和諧，不斷增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，不斷提高基層社會(huì)治理能力和水平，維護(hù)最廣大人民根本利益，實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)。

五、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是民心所盼、匯聚力量的有力抓手

一方面，是民心所盼。社會(huì)不穩(wěn)定，各族群眾就沒有生命安全保障，更談不上安居樂業(yè)、人民幸福。1997 年伊寧市“2·5”嚴(yán)重打砸搶騷亂事件，造成7 名群眾被殘殺，群眾、公安民警、武警198 人被打傷。2009 年烏魯木齊市“7·5”打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪事件造成197 人死亡，1700 多人受傷。①數(shù)據(jù)來源于《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》（中華人民共和國國務(wù)院新聞辦）[M]北京：人民出版社，2009.3第一版這些案例就是鮮明例證：團(tuán)結(jié)穩(wěn)定是福，分裂動(dòng)亂是禍。所以，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安，符合新疆各族人民的意愿期盼和根本利益，是民心所盼、眾望所歸。另一方面，是做好凝聚民心、匯聚力量的工作。一個(gè)沒有公平正義的社會(huì)，不可能成為一個(gè)讓人民滿意的社會(huì)，更不可能是一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基層群眾為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，需要擁有基本權(quán)利，這是基層社會(huì)治理所追求的公平正義的基本內(nèi)涵之一。推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一是逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，保證基層群眾平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，確保基層民眾的切實(shí)利益不受損害，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)形成正義的社會(huì)制度，不斷增進(jìn)人民福祉，這是社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。所以只有不斷推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感，才能爭取民心、凝聚人心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的常態(tài)化，從根本上夯實(shí)長治久安的基礎(chǔ)。

六、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是發(fā)展基層民主政治的現(xiàn)實(shí)需要

我國各級政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治生活中都發(fā)揮著重要作用，但社會(huì)治理并不是政府的獨(dú)角戲，而是政府與社會(huì)公眾的合作互動(dòng)。尤其是公共事務(wù)非常繁雜的基層，基層政府不可能事無巨細(xì)地參與到所有的公共事務(wù)管理之中，這就需要社會(huì)的積極參與、支持和配合。要想實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，向現(xiàn)代化邁進(jìn)，就需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體由一元化向多元化發(fā)展，政府不再是唯一的治理主體。社會(huì)治理是人民自己的事業(yè)，人民是社會(huì)治理的力量源泉。推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，核心是以人為本，維護(hù)最廣大人民根本利益。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化就是為了人民、依靠人民、成果由人民共享。人民是歷史的創(chuàng)造者，也是基層社會(huì)治理的主要參與者，基層自治是社會(huì)治理的根基，其本質(zhì)是人民群眾自己決定、處理自己的事務(wù)?；鶎由鐣?huì)治理現(xiàn)代化還必須要求“共治”，要在基層黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合協(xié)調(diào)各方力量，最大程度地調(diào)動(dòng)一切積極力量和因素，激發(fā)起基層群眾乃至全社會(huì)的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，共同參與社會(huì)治理，在政府、市場和社會(huì)之間建立良好的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。只要事關(guān)公共利益，都可以通過公共參與的方式予以協(xié)調(diào)解決，以此來建構(gòu)起公眾對社會(huì)的認(rèn)同感和參與感，構(gòu)筑起公眾與管理者之間的互信，不斷促進(jìn)基層民主走向完善。因此基層社會(huì)治理現(xiàn)代化要求基層黨委政府，要協(xié)調(diào)好主體多元、訴求多樣的社會(huì)關(guān)系、維護(hù)好廣大群眾的合法權(quán)益，把群眾滿意不滿意作為推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把政策交給群眾、道理講給群眾、過程亮給群眾、結(jié)果公示群眾，善于運(yùn)用民主手段擴(kuò)大群眾參與，運(yùn)用群眾智慧破解發(fā)展難題，才能有效地化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問題；有效地防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。讓民眾成為基層社會(huì)治理的主人，既是基層民主政治制度的現(xiàn)實(shí)要求，也是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。要推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)新疆2400 多萬各族群眾參與的積極性，讓各族群眾成為基層社會(huì)治理的主人，不斷提高新疆社會(huì)治理能力和水平，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安。

七、新疆實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切要求

城鎮(zhèn)化是一個(gè)地區(qū)人口、財(cái)富、技術(shù)和服務(wù)集聚的過程，同時(shí)也是生活方式、生產(chǎn)方式、交往方式和思維方式轉(zhuǎn)變的過程。新疆農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)之前，生活在一個(gè)以血緣、地緣、宗族等關(guān)系形成的一個(gè)相對封閉的聚集共同體中，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加劇，打破了農(nóng)村原來的封閉性，原來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被改變，陌生感、不信任感增加，社會(huì)矛盾隨之增加。一方面，從管理對象上看，人口向城鎮(zhèn)的集聚，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚族而居的分布格局，居民的宗族觀念大為減弱，政府必須創(chuàng)新管理模式，以完善的法律法規(guī)強(qiáng)化對人的約束；從管理方式上看，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束日漸減弱，柔性的管理方式已不能完全適用，需要政府更多采用一種監(jiān)督、約束的方式，實(shí)現(xiàn)“軟硬兼顧”；從管理?xiàng)l件上看，城鎮(zhèn)化遷徙的自由導(dǎo)致人流、信息流、物質(zhì)流的流動(dòng)性增大，需要基層政府通過社會(huì)治理現(xiàn)代化促進(jìn)各系統(tǒng)間的相互作用和相互配合；從管理的內(nèi)容上看，隨著城鎮(zhèn)人口急劇增長，城鎮(zhèn)居民和廣大農(nóng)民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面公共需求快速增長。這些都要求政府須將注意力不僅放在基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、公路、機(jī)場、生活供水、衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)上，更要轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)上來。因此，基層管理模式必須適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，滿足“讓生活更美好”的發(fā)展要求。這就證明推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定了當(dāng)前基層政府治理需要回應(yīng)的基本問題與所要完成的基本任務(wù)，解決基層政府治理中的諸多現(xiàn)實(shí)問題，也需要借助新型城鎮(zhèn)化的力量。新型城鎮(zhèn)化的過程也是基層政府社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的過程，它不僅成為基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略，也是影響基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型不可或缺的因素，是改革開放后基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的助推器。

新疆特殊的戰(zhàn)略地位，面臨的特殊問題，決定了新疆工作在黨和國家工作全局中具有重要的戰(zhàn)略地位。新疆工作事關(guān)全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、國家安全，事關(guān)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興。