耿 化 敏

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨從領導革命戰(zhàn)爭轉向領導國家治理，黨的工作范圍從過去熟悉擅長的軍事政治事務，擴大至相對陌生且更為復雜繁重的經(jīng)濟、文教、司法、外交等國家事務，由此提出了國家制度建構的課題。

學界公認自1949年到1956年新中國處在全面仿行蘇聯(lián)制度階段，中共自身的革命經(jīng)驗與移植的蘇聯(lián)制度相互交融、交互作用，共同構成新國家制度建構的一體兩面。就文教事業(yè)而言，中共面臨的一個新課題是如何辦好高等教育。既有研究已有相當?shù)睦鄯e，主要涉及20世紀50年代的學習蘇聯(lián)教育制度、若干大學校史與高校黨建史，偏重于蘇聯(lián)經(jīng)驗的導入與高等教育內(nèi)部的變革，對于中共如何通過黨內(nèi)的體制建構實現(xiàn)對高校事務的領導和管理則著墨不多，個別涉及中共黨務機構的研究對于文教層面亦鋪展不夠[注]代表性的研究成果有，毛禮銳、沈灌群主編：《中國教育通史》第6卷，山東教育出版社，2005年；沈志華：《蘇聯(lián)專家在中國(1948—1960)》，社會科學文獻出版社，2015年；胡建華：《現(xiàn)代中國大學制度的原點：50年代初期的大學改革》，南京師范大學出版社，2001年；周良書：《1949—1956年：中共在高校中的建設》，《黨史研究與教學》2009年第2期；〔美〕道格拉斯·A.斯蒂夫勒(中文名李濱)：《在中國人民大學建設社會主義：中國干部和蘇聯(lián)專家在中華人民共和國(1949—1957)》，博士學位論文，美國加利福尼亞大學圣地亞哥分校歷史系，2002年；〔美〕安舟著，何大明譯：《紅色工程師的崛起：清華大學與中國技術官僚階級的起源》，香港中文大學出版社，2017年；韓鋼：《1950年代中共黨務機構行政職能的強化》，韓鋼主編：《中國當代史研究》(三)，九州出版社，2011年，第137—164頁；余敏玲主編：《兩岸分治：學術建制、圖像宣傳與族群政治(1945—2000)》，臺北“中央研究院”近代史研究所，2013年；等等。。然而中共在文教系統(tǒng)進行的制度建構之一，就是通過在黨的系統(tǒng)設立專司高教(校)事務的機構，以其為組織杠桿，實現(xiàn)對高校貫徹中央政令、推行教學改革和思想改造、開展黨的建設和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、管理大學干部等事務的領導權和管理權。

本文正是圍繞20世紀50年代中共如何治理高校這一主題，討論“黨管高?！盵注]本文使用“黨管高?！备拍钪阜Q當代中國高校治理的根本原則和本質(zhì)特征，描述中共領導管理高校工作的過程和現(xiàn)象。的制度建構、組織建設與治理績效。得益于中共組織史、文教史文獻的編纂、地方檔案的開放與當事人口述史料的發(fā)掘，筆者得以選擇存續(xù)于1953年至1959年的中共北京市高等學校委員會作為研究對象，以集中討論中共治理高校的這項制度設計，展現(xiàn)彭真領導下的中共北京市委如何在革命經(jīng)驗和蘇聯(lián)經(jīng)驗的交互作用中，利用這一組織杠桿，實現(xiàn)“黨管高校”之治理目標。

一、制度設計與組織建構：高校委員會的設立與隱退

新中國成立初期，如何創(chuàng)設一套中共對高等教育工作集中統(tǒng)一領導的制度體制，是中共學習蘇聯(lián)教育經(jīng)驗，建設社會主義新型大學的頭等大事。就學習蘇聯(lián)教育的方向而言，1950年6月第一次全國高等教育會議召開，教育部部長馬敘倫在開幕詞中明確指明了新中國高等教育實行集中統(tǒng)一領導，服務國家建設，逐步走向蘇聯(lián)計劃化的方向[注]上海市高等教育局研究室等編：《中華人民共和國建國以來高等教育重要文獻選編》(上)，1979年，第213頁。。在新舊教育轉型之際，無論接管“舊大學”、學習蘇聯(lián)經(jīng)驗、實施院系調(diào)整、推行教學改革，還是高校建黨、改造知識分子、加強統(tǒng)一戰(zhàn)線、管理干部，歸根結底都要求加強中共對文教事業(yè)的領導。堅持和加強中共的領導是政治原則，全黨對此并無異議，而問題在于如何成功找到黨領導高校工作的制度化、體制化的方式。

從現(xiàn)實來看，中共面臨文教事業(yè)百廢待興之局，學習蘇聯(lián)處在起步階段，面臨來自高等教育的繁重任務與黨的力量薄弱的雙重壓力。一方面，中共為鞏固新政權接連開展了土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、抗美援朝、“三反”“五反”等運動，形成了革故鼎新的社會氣象。在教育領域，中共實行新民主主義教育方針，開展了接管舊大學、改造舊教育、實施知識分子思想改造的工作，學習蘇聯(lián)教育經(jīng)驗處在以中國人民大學、哈爾濱工業(yè)大學為典型的試點階段。另一方面，中共在全國執(zhí)政，黨的工作重心正在經(jīng)歷和需要適應從鄉(xiāng)村走向城市、從革命斗爭走向國家建設的轉變。高等學校是一個中共曾經(jīng)熟悉卻又感到陌生的領域。建黨以來，中共始終將高校置于黨的工作視野之內(nèi)，但自從大革命失敗后，黨的工作重心轉向農(nóng)村，黨在國統(tǒng)區(qū)的統(tǒng)戰(zhàn)力量有限，城市學校工作以青年學生為主要對象，難以覆蓋全部大學和教師群體，造成黨在高校的力量不足和影響有限。

北京作為新中國的首都，是全國政治、科學與文化中心，是高校和高級知識分子最集中的地方，中共在高校的力量狀況因此最具代表性。1949年7月，向群眾公開中共組織的北平高校有14所，公開黨員616人，黨的力量局限于北京大學、清華大學、北京師范大學和燕京大學四所學校。到1951年4月，北京?？埔陨系?3所學校中，僅有黨支部67個，黨員1528人，占學?？側藬?shù)的7.3%。[注]《北京市?？埔陨蠈W?，F(xiàn)有人數(shù)、黨團員統(tǒng)計表》(1951年4月25日)，北京市檔案館藏，檔案號015-001-00135。這集中反映出全國高校黨組織極少、黨員人數(shù)有限的窘境。

從中共領導高校工作來看，還缺乏經(jīng)驗。新中國成立前夕，劉少奇率領中共中央代表團秘密訪問蘇聯(lián)期間，就曾致信斯大林，希望蘇方介紹蘇聯(lián)黨、政、文教機構的設置形式與經(jīng)驗[注]參見《建國以來劉少奇文稿》第1冊，中央文獻出版社，2005年，第23—25頁。。然而，學習蘇聯(lián)遠非一朝一夕之功。中共領導文教事業(yè)千頭萬緒，當時存在的突出問題是因為缺乏明確的黨政分工規(guī)則，出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象，學校教育并未形成原初預想的教育事業(yè)的計劃性與組織性的理想局面。政權初立，中共一再強調(diào)黨政分開、黨政分工，批評以黨代政現(xiàn)象，明令全國文教工作的管理從中共中央宣傳部轉歸中央政府文教部門，形成政務院文化教育委員會負責指導教育部，教育部負責統(tǒng)一領導全國高校的基本格局。[注]參見《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社，1992年，第65—66頁；《關于高等學校領導關系的決定》(1950年7月28日)，北京市檔案館藏，檔案號2-2-2。1952年11月高等教育部成立后，次年5月29日政務院通過《關于修訂高等學校領導關系的決定》、11月13日高教部發(fā)出《關于全國各高等學校直接管理關系的具體規(guī)定的通知》，規(guī)定高教部對全國高校的統(tǒng)一領導，明確大行政區(qū)委員會和省市自治區(qū)人民政府對于當?shù)馗咝Ｘ撚小爸笇?、監(jiān)督的責任”，對學校的政治領導、干部學習、基本建設等項工作給予積極的“幫助和指導”[注]參見高等教育部辦公廳編：《高等教育文獻法令匯編(1953—1955)》第1輯，1954年，第47—50頁。。1954年國務院成立，原政務院文教委員會撤銷后，主要由高教部統(tǒng)一領導全國高校的教育行政管理體制建立起來。然而，在過去形成的高度集中的政治體制下，黨政分工仍處于摸索和磨合之中，中共如何從黨的角度領導高校工作尚未形成一套明確的規(guī)則。特別是在學校內(nèi)部，高校實行校長負責制，黨組織和行政之間并沒有規(guī)定領導或指導關系，校長的工作直接對高教部負責，對學校的一切工作都有最后決定權。[注]參見高等教育部黨組：《關于加強高等學校黨的集體領導問題的報告(草稿)》(1956年8月9日)，中國人民大學檔案館藏，檔案號1956-DQ11-DB-6；中共北京市委組織部等編：《中國共產(chǎn)黨北京市組織史資料·普通高等學校卷(1949—2010)》，中央文獻出版社，2011年，第16頁。由此，加強中共對高校的統(tǒng)一領導成為迫切需要解決的問題。

1951年7月，西南局、華東局向中共中央反映高校存在的各種混亂與自流現(xiàn)象，認為這是學校領導“存在嚴重的多頭現(xiàn)象”所致，行政、工會、學聯(lián)、黨團、婦聯(lián)、抗美援朝會、中蘇友好協(xié)會等各自按系統(tǒng)布置一套，造成學校師生職務多、會議多、社會活動多，結果嚴重影響了師生的教學和身體健康，要求中央加強黨內(nèi)對學校教育工作的統(tǒng)一領導[注]參見中共中央宣傳部辦公廳、中央檔案館編研部編：《中國共產(chǎn)黨宣傳工作文獻選編(1949—1956)》，學習出版社，1996年，第261—262頁。。由于此類現(xiàn)象在各地普遍存在，中共中央將報告批轉給各中央局、分局、省委和大市委，寫下要求各地切實檢查并有效加以改進的按語，以示重視之意。

但到1952年下半年，經(jīng)過思想改造和院系調(diào)整，北京高校因為學校缺乏統(tǒng)一領導而同樣出現(xiàn)的忙亂現(xiàn)象日趨嚴重。主要表現(xiàn)為：一是在教育業(yè)務上，教學改革計劃忽視主客觀條件，任務太重、要求太高、改革太急，各校出現(xiàn)教學負擔極重而效果不好，師生健康受到相當影響的情況。其結果就是教師忙亂不堪，學生“消化不良”，普遍忽視了政治理論學習。二是在領導管理上，行政工作趕不上、政治工作趕不上、黨的領導趕不上，專業(yè)機關與教育機關的交叉、中央與地方的交錯，造成“政出多門”而聯(lián)系配合不夠的情形。特別是教育部、中央業(yè)務部門與北京市委之間，學校的黨組織與行政之間，都未解決領導管理的權責邊界問題，結果產(chǎn)生了黨、政關系，外來干部與本地干部，新老干部關系上的一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。[注]參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，首都師范大學出版社，2002年，第112—115頁。

圍繞解決高校的混亂現(xiàn)象，教育部副部長、黨組書記錢俊瑞根據(jù)北京高?！叭础边\動經(jīng)驗，最先提出了成立北京高等學校工作委員會的動議，以加強黨對北京地區(qū)高校的統(tǒng)一領導。1952年1月中旬至2月中旬，中共北京市委聯(lián)合新民主主義青年團中央、政務院文化教育委員會、教育部等有關中央部門組成一個統(tǒng)一的臨時黨組，并通過北京市高等學校節(jié)約檢查委員會來公開領導，在北京高校集中開展“三反”斗爭，取得顯著成效。2月18日，市委向中央報告時，把統(tǒng)一黨的領導，成立統(tǒng)一的臨時黨組的做法列為大學“三反”斗爭的第四條經(jīng)驗。[注]參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第97頁。四天后，密切關注“三反”動態(tài)的毛澤東將該報告批發(fā)各中央局宣傳文教部門參考，肯定了北京做法，認為值得各地推廣[注]參見《建國以來重要文獻選編》第3冊，中央文獻出版社，1992年，第117頁。。3月26日，錢俊瑞致信北京市委書記彭真和政務院文化教育委員會副主任、中宣部副部長陸定一并政務院總理周恩來，主張復制這一經(jīng)驗，建議在“三反”運動結束后，黨內(nèi)成立一個北京高等學校工作委員會，由彭真和中宣部領導，由中共北京市委、青年團市委、青年團中央、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、政務院文化教育委員會、教育部有關負責同志組成，開會時各校黨委書記參加，目的是在北京高校即將開展的院系調(diào)整、清理中層、試行學校政治工作制度、課程改革等一系列重要工作中發(fā)揮統(tǒng)一領導的作用。三個月后，錢俊瑞在院系調(diào)整亟待推開之際，為尋求教育部與有關部門的配合，于6月26日致信青年團中央副書記蔣南翔、北京市委副書記劉仁和北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長李樂光，希望得到團中央、北京市委的協(xié)助，并提及前次寫信提出的成立機構的建議。6月30日，彭真批示市委大體照錢俊瑞來信所提意見辦。約半年后，12月14日，以錢俊瑞為主任的北京高等學校工作委員會成立并召開第一次會議。此后在院系調(diào)整、教學改革的初期發(fā)揮了一定的通氣、商量和協(xié)調(diào)的作用。但過了一段時間后，就很少再召集了。[注]參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第99頁。可見，該機構的成立來自教育部負責人的主動提議，得到了包括北京市委在內(nèi)的各部門的配合，其后來的無疾而終或許同此間北京市委從配合高教部到希望主導北京高校黨的工作的態(tài)度變化有關。

從北京市來說，成立高等學校委員會的建議先由北京市委組織部的學校支部工作科提出，中間經(jīng)北京市委采納后，由市委正式向中共中央報告提出。北平解放后，北平市委以華北局城市工作部時期的學生運動委員會為基礎，采取在市委組織部內(nèi)設專門機構的方式，統(tǒng)一管理學校工作[注]從北平建黨進程來看，中共經(jīng)過大革命失敗的挫折，直到抗戰(zhàn)后期始在學校站穩(wěn)腳跟。1948年5月，華北局城市工作部統(tǒng)一領導平津學生運動的格局初步形成，其下設的城市工作委員會設有的學生運動委員會(簡稱“學委”)具體負責學運工作。10月后，北平成立以佘滌清為書記的新學委，下轄大學委、中學委、職業(yè)委等委員會，學委委員王漢斌分工領導大學委，張大中任大學委書記。12月，平津面臨解放，華北局城工部結束，大部分學委干部參加北平接管，編入市委機關。參見中共北京市委黨史研究室編：《中共中央華北局城工部》，中共黨史出版社，1995年，第86—87、108頁。。1949年2月，市委組織部設立學校工作委員會(簡稱“學工委”)，6月改設學校支部工作科(簡稱“學支科”)，作為市委組織部的下設機構，負責管理大學、中學的基層黨組織工作，接收新黨員，進行政治思想教育，向上級反映有關情況及意見，配合有關單位開展相關工作等事務[注]北京高等教育志編纂委員會編：《北京高等教育志》，華藝出版社，2004年，第381頁。。學支科以學工委為基礎，正副科長由原學工委正副書記項子明、宋碩擔任，下設大學組、中學組、宣傳組、組織組，增加了工作人員，增強了大學工作的針對性。以市委組織部的學工委、學支科為臂膀，北京開展了接管高校、教師思想改造、“三反”、院系調(diào)整、教學改革等工作。

在錢俊瑞兩次致信北京市委領導人后，1952年11月9日，學支科根據(jù)各學校黨委的匯報和李樂光在中宣部座談會上的發(fā)言，向市委起草了解決北京高校忙亂現(xiàn)象的意見，首要措施就是建議迅速成立北京市高等學校工作委員會，具體辦法與錢俊瑞的提議一致[注]參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第114頁。。12月25日，北京市委以學支科的意見為底本，在市委書記彭真的提議下，正式向中共中央并華北局報告北京高校的混亂現(xiàn)象，為統(tǒng)一步調(diào)，密切各方面工作的配合，請求在北京市成立一個黨內(nèi)的北京高等學校工作委員會，并請中央指定其領導機關[注]參見北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編(1952)》，中國檔案出版社，2003年，第745頁。。將市委的報告與錢俊瑞的提議相對照，可見雙方的建議完全相同，不過是各自所依部門的立足點不同，提議者從教育部負責人轉換為北京市委，提議方式從個人書信轉換為組織報告，其中隱現(xiàn)北京市委希望扮演領導北京高校事務的主角的意圖。

除了應對高校忙亂現(xiàn)象的現(xiàn)實考慮外，北京市委的提議還有一個不可忽視的因素，就是1952年底過渡時期總路線提出后，實現(xiàn)向社會主義過渡，迎接“一五”計劃建設高潮，迫切需要地方黨委加強有計劃的、系統(tǒng)的領導，而革命時期延續(xù)下來的黨的宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部等傳統(tǒng)黨務機關已不能適應管理計劃經(jīng)濟、文教事務的要求。伴隨北京高校管理工作面的擴大與組織部管理干部任務的加重，原有的市委組織部學支科無論從政治上還是組織上，都難以承擔管理高校的職責。從黨對高校領導的方式來說，中共在高校內(nèi)部治理方面主要采取了派遣黨員校長、設立政治輔導處、建立黨組織三種方式，而從市委組織層面撤銷層級低、職能少的組織部學支科，增設一個新的獨立的市委工作機構，也是解決現(xiàn)有機構力量不足的一種務實選擇。

1953年1月14日，中共中央鑒于這類問題的普遍性，將北京市委提交的報告轉發(fā)給華東局、東北局等7個中央局，要求它們“嚴重注意”，并于2月1日前匯報各地區(qū)主要高校教學改革的情況與問題。中央希望各地提供經(jīng)驗，然而此間前后從中央局到省級黨委設有此類機構者屈指可數(shù)，且少數(shù)已經(jīng)設立的均為臨時的機構，職責范圍同黨的宣傳部與有關行政部門的關系并不清晰，不久即被撤銷或精簡機構時并入宣傳部。[注]根據(jù)中共組織史資料記載，在1952年12月北京市委提交報告之前，中央局、省委、大市委成立類似機構的有天津市委學校委員會—高校委員會(1949.7—1956.7)、山東分局文教工作委員會—高等教育委員會(1949.10—1954.8)、南京市委高等學校委員會(1952.9—1952.11)；在1953年2月中共北京市高校委員會成立后，設有同類機構的有華南分局高等學校委員會(1953.5—1955.7)、西南局文教工作組(1953.7—1954.12)、江蘇省委高校委員會(1953—1954.2)、長春市委學校工作委員會(1953.7—1954.8)。參見中共中央組織部、中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷，中共黨史出版社，2000年，第172、193、203、249—250、365、444、468頁。其后，中共中央根據(jù)各地情況，批準了北京市的請求。

1953年2月，中共北京市高等學校委員會成立，中共中央指定其上級領導機關為北京市委，同時撤銷市委組織部學支科，希望北京先行探索、積累經(jīng)驗，再總結推廣[注]《高校黨委1951年至1957年大事記》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00333。按：此機構在歷史檔案中被簡稱為“市委高校黨委”“市高校黨委會”或“市高校黨委”，本文為示與各高校的黨委會之區(qū)別，在客觀陳述時統(tǒng)稱為高校委員會。。與學支科相比，高校委員會是市委下設的一級黨委，提高了層級、擴大了職能和權限，成為市委領導北京高校的職能機構，為“黨管高?！碧峁┝嗽囼炐再|(zhì)的組織形式。就其名稱而言，它不過在報告建議的名稱上去掉了“工作”二字，符合中共革命時期按照行業(yè)(系統(tǒng))設立專門工作委員會的慣常做法，表明長久的革命傳統(tǒng)仍是解決問題的法寶[注]這類委員會如中共在革命時期設立的職工運動委員會、青年工作委員會、婦女工作委員會、文化工作委員會等。。

學習蘇聯(lián)深入展開后，黨政機構模仿蘇聯(lián)對口設部的做法進行調(diào)整，北京市委把高校委員會調(diào)整為一種蘇聯(lián)式樣的新部因此顯得順理成章。從第二次世界大戰(zhàn)結束到1958年，蘇聯(lián)形成了以黨統(tǒng)政的高度集權的權力格局，蘇共中央書記處先后設有的學校部、科學和高等教育部、文化科學部(科學文化部)、高等教育和學校部，代表蘇共中央領導蘇聯(lián)行政系統(tǒng)設有的高等教育部、教育部，后者承擔教育行政管理職責，具體執(zhí)行來自作為黨內(nèi)機關的前者的命令[注]馬龍閃：《蘇聯(lián)文化體制沿革史》，中國社會科學出版社，1996年，第215、218、260頁。。以蘇聯(lián)莫斯科作為首都建設的標準，北京市委制定了對口設部的新計劃。1954年7月29日，北京市委向華北局、中共中央報告，提出增設地方工業(yè)部、財經(jīng)部、大學與科學工作部、教育部、政法工作部等八個部的請求。該方案以分工細、責任專、層次少和少增加編制為原則，規(guī)定新部的主要任務是管理有關部門的干部，檢查黨的決議執(zhí)行情況，并領導這些部門的政治工作，其依據(jù)是蘇聯(lián)為服務計劃經(jīng)濟管理體制而采用的黨政系統(tǒng)對口設部的做法，并專門附上北京、莫斯科兩市的黨政組織系統(tǒng)表以示全面學習蘇聯(lián)之意。[注]參見《北京市重要文獻選編(1954)》，中國檔案出版社，2002年，第435—436、439頁。市委通過增設新部的計劃將原高校委員會的工作對象擴大到科學研究機關，以亦步亦趨的姿態(tài)，積極學習蘇聯(lián)經(jīng)驗。10月30日，中組部批示原則上同意，但由于干部調(diào)配與機構調(diào)整的實際困難，北京市委并未設立新部。

1955年，中共中央確立了“黨管高校”的屬地負責原則，加快了中央、地方黨委設部的步伐。3月10日至24日，中宣部召開全國學校教育工作座談會，指出黨對高校的領導和監(jiān)督原則上應由學校所在地的省(市)委和自治區(qū)黨委負責，各級黨委應建立健全管理學校教育的工作機構，建議一般設立教育部，高校較多的北京、上海等地還應設立高等教育部，在黨委領導下負責研究處理黨在高校的工作。8月1日，中組部亦向中央提出同樣意見，建議中央、省委設文化部、教育部(或文教部)，大專院校較多的市委設立高等教育部。8月27日，中央批發(fā)中宣部關于座談會的報告，要求各地黨委認真研究執(zhí)行。[注]參見《中國共產(chǎn)黨宣傳工作文獻選編(1949—1956)》，第994—995頁。中共中央還指定中組部副部長馬明方、中組部副部長安子文、中央書記處第三辦公室主任李雪峰、中宣部部長陸定一、中宣部副部長張際春五人研究并提出中央分部方案。根據(jù)蘇共中央設立文化科學部負責管理文化、科學、高等教育三方面工作的做法，在討論中宣部的分部方案時，并未達成一致意見，有的考慮分設一個文化教育部，有的主張分設一個教育部，有的主張暫時不分部。最終，中共中央采納了12月11日中組部部長鄧小平寫給中央報告的建議，即中宣部暫時不分部，采取在中宣部加設幾個處先把相關業(yè)務管起來的過渡辦法。[注]參見《建國以來劉少奇文稿》第7冊，中央文獻出版社，2008年，第418—419頁。對于地方來說，自1955年下半年至1956年省級黨委大多設立了文教工作部[注]事實上，中共中央的工作機關中，后來也一直未設文教工作部、教育部或高教部。中共省級黨委設立的文教部，于1958年機構精簡時，被撤銷或并入宣傳部。因此，中共主要是通過宣傳部來歸口主管文教工作。。

相形之下，北京市委在黨領導高校的組織形式上，究竟設部還是設黨委，想法幾經(jīng)周折，方案多次變動。中共中央建議北京市委成立高等教育部，但從市委內(nèi)部的討論來看，調(diào)整方案有所不同。1956年4 月5日，高校委員會向市委提出三種方案：第一種方案是成立47人編制的大學與科學工作部，把黨的基層組織的管理工作交給區(qū)委；第二種方案是成立47人編制的大學與科學工作部，同時保留高校委員會，縮減機構與編制至20人；第三種方案是擴充與健全高校委員會機構，增加編制至58人[注]《高校黨委的兩年干部規(guī)劃(草案)》(1956年4月5日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00204。。8月24日，經(jīng)討論后的新方案是以現(xiàn)有干部和機構為基礎，將高校委員會改設為高等教育與科學工作部，協(xié)助市委管理高校、中專學校和科學機關黨的工作，同時將原高校委員會承擔的某些工作移交市委各部，從而更好地成為市委領導和監(jiān)督高校的有力助手[注]《高校黨委關于成立高等教育與科學工作部的意見(草案)》(1956年8月24日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00231。。此間又經(jīng)討論，方案再度修改為兩種意見：第一種仍是成立高等教育和科學工作部；第二種意見采取暫不建部而是健全高校委員會的辦法，在高校委員會現(xiàn)設有的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、辦公室之外，增設干部管理部、教學研究部、科學工作部[注]《高校黨委關于健全組織機構調(diào)配干部的請求報告》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00231。。市委采納第二種意見后，這一輪機構調(diào)整暫時穩(wěn)定下來。

兩年后，北京市委適應文化教育“大躍進”的形勢，最終決定設立新部，取消高校委員會。在中央向地方下放權力，黨政軍群向黨的系統(tǒng)集中權力的背景下，首都高校數(shù)量急劇攀升，從1957年以前的31所增至1959年的52所，同時中國科學院所屬的部分科研單位的黨組織關系亦下放給北京市領導[注]參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第489—490頁。。1958年10月，北京市委不再猶豫建部，決定設立大學科學工作部，作為市委的工作部門，在高校委員會職權范圍的基礎上，增加管理干部、科學研究單位的職能。高校委員會原有的組織、宣傳、監(jiān)察、統(tǒng)戰(zhàn)工作分別交由市委有關部門管理。[注]《北京高等教育志》，第381頁。高校委員會與新成立的市委大學科學工作部并存幾個月后，約到1959年2月后退出歷史舞臺[注]關于高校委員會停止工作的具體時間，雖然北京市委決定自1958年10月起，高校委員會改為市委大學科學工作部，但兩者實際并存了一段時間，目前可以肯定的是高校委員會停止工作的時間不早于1959年2月。其證據(jù)有三：一是陳大白主編《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》第417頁收錄的高校委員會發(fā)出的最后一份文件的時間為1959年1月10日；二是2009年11月23日筆者對原中共北京市高校委員會組織部長李開鼎電話采訪時，李開鼎表示這兩個機構1958年10月后曾經(jīng)并存了幾個月；三是1959年2月5日教育部部長楊秀峰寫給北京市領導人的信中，談論的是教育部如何配合中共北京市高校委員會開展相關的工作，表明此時該組織還存在。參見《楊秀峰同志對北京市高等學校政治教育工作的指示》(1959年2月5日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00404。。

高校委員會因時而生、因勢而退。就其設立的動因而言，它肇端于解決北京高校院系調(diào)整后的混亂現(xiàn)象的現(xiàn)實需要，背后反映出地方黨委圍繞黨領導高校的方式所進行的組織體制建構的嘗試，運用的依然是革命時期設立專門工作委員會的傳統(tǒng)和“三反”運動成立統(tǒng)一黨組的鮮活經(jīng)驗。就其撤銷的動因而言，它既是學習蘇聯(lián)設部做法的客觀要求，也是因為“大躍進”的形勢使然，著眼的都是適應管理高校工作的需要。如果放在從新中國成立至“文化大革命”前的較長時段下審視，站在黨領導高校工作的角度看，北京“黨管高?！钡臋C構適應形勢任務的發(fā)展要求，經(jīng)歷了市委組織部學工委、學支科——中共北京市高校委員會——北京市委大學科學工作部的三個階段。它們在黨的組織體系內(nèi)的層級不斷提升，從附設于組織部的委或科轉向市委獨立設立的一級黨委，乃至成為市委正式的工作部門，從負責管理高校工作擴大到管理干部、科研單位事務。其中，高校委員會扮演了承前啟后的角色，既是中共在革命時期大學工作傳統(tǒng)的延續(xù)和擴大，又為實行蘇聯(lián)對口設部的做法作了鋪墊和準備，反映出新國家制度建構的重心由運用革命傳統(tǒng)向移植蘇聯(lián)體制轉移的趨勢。

二、職能權限與工作機制：高校委員會的部門建設

部門建設是一個政治機關存在發(fā)展的前提和條件，主要包括明確部門的性質(zhì)，設立內(nèi)部機構，確定干部人員編制，劃定職能權限，建立規(guī)章制度，形成工作機制等。

高校委員會是北京市委領導高校工作的黨務機構，擺在首位的是領導干部的配備。市委決定第一書記由市委委員、市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長李樂光兼任，1953年9月后轉由市委常委、清華大學校長蔣南翔兼任第一書記，市委常委、市委宣傳部部長楊述兼任第二書記，宋碩擔任副書記。從正副職的人選來看，重點大學校長、負責文教系統(tǒng)的宣傳部負責人掌舵，華北局城工部時期的“老學委”負責日常工作，他們長期處在黨的宣傳文教一線，富有高校工作經(jīng)驗，有利于協(xié)調(diào)各方關系。從配備干部的力度來看，自1953年至1958年北京市委共設立31個工作機構，其中由市委常委擔任負責人的有組織部、宣傳部、紀委、工業(yè)交通部、文化衛(wèi)生部、北京日報社等8個部門，而配備兩名市委常委擔任同一機構第一、二書記的僅有高校委員會一家。[注]據(jù)《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第5卷第227、231—235頁統(tǒng)計。這足見市委對高校工作的重視。

建立內(nèi)設機構，組建干部隊伍，是部門運轉的基礎。高校委員會是一個相對系統(tǒng)完整的職能機構，常設有辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委(1953.6—1956.7)、監(jiān)委(1956.7—1957.12)[注]《學委、組織部學支科、高校黨委機構變遷》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00333。。從機關干部人數(shù)來看，成立初有20多人，1955年11月有36人，1956年增設部門后有48人。1958年精簡機構后，干部編制縮減為30余人。[注]參見《楊述同志布置的工作安排》(1955年11月9日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00154；《高校黨委的兩年干部規(guī)劃(草案)》(1956年4月5日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00204；《高校黨委關于健全組織機構調(diào)配干部的請求報告》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00231；《北京高等教育志》，第381頁。內(nèi)設機構和干部隊伍的相對穩(wěn)定，為高校委員會的正常運轉提供了必要條件。

確定工作對象是部門建設的另一項重要工作。根據(jù)地方黨委在高校事務上的職權，高校委員會協(xié)助北京市委管理的高校黨組織的數(shù)量不斷增加。1954年，北京有高校28所，黨組織歸市委領導的有20所[注]《北京市重要文獻選編(1954)》，第383頁。。1956年4月，歸市委管理的高校增加至22所(含2所中專學校)，計有黨委會18個、黨總支10個、基層黨支部近1000個，有黨員2.3萬人、群眾8萬人(內(nèi)有高級知識分子2600余人)[注]《高校黨委關于北京市高等學校政治工作七年規(guī)劃的文件(草案)》(1956年4月5日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00204。。9月，根據(jù)中共八大黨章的要求，高校黨組織關系統(tǒng)一劃歸地方黨委管理。12月，黨的日常工作歸高校委員會管理的有高校黨委26個、黨總支129個(其中高校的黨總支117個)、黨支部及分支部1547個，共有黨員25706人[注]《中國共產(chǎn)黨北京市組織史資料·普通高等學校卷(1949—2010)》，第16—17頁。。為適應工作對象的擴大，高校委員會多次向市委請求健全機構、擴大編制和增調(diào)干部。1955年，高校委員會的多名干部被市委集中抽調(diào)參加肅反工作，其宣傳部、組織部幾乎停擺，其統(tǒng)戰(zhàn)部、教學組都僅剩1名干部[注]參見《楊述同志布置的工作安排》(1955年11月9日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00154。。次年1月25日，高校委員會因兩名書記均兼職，其統(tǒng)戰(zhàn)部部長、組織部部長均缺職，副書記宋碩難承其重，經(jīng)市委組織部批復，決定調(diào)北京醫(yī)學院黨委第二書記秦德遠擔任副書記，但由于種種原因，直到4月秦德遠仍處在掛名副書記但“未定職”的狀態(tài)[注]參見《高校黨委關于健全組織機構調(diào)配干部的請求報告》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00231。。后來，高校委員會增設了科學組，但仍是杯水車薪，人手緊張的問題始終未得到解決。

職能界定與權限劃分是部門建設的重心。自1955年至1956年，依據(jù)全國高校行政歸屬高教部或中央各有關業(yè)務部門統(tǒng)一領導，高校黨組織關系歸屬所在省市自治區(qū)黨委管理，文教干部歸屬中宣部主管的黨政分工體制，北京高校形成了主要由中宣部、高教部、北京市委三家單位構成的上下結合、條塊分工、各負其責的管理體制。其中，地方黨委被賦予的領導監(jiān)督高校的職權主要有四項：一是領導監(jiān)督地方教育行政部門和學校對中央關于學校教育的方針、政策、決策的貫徹執(zhí)行，監(jiān)督教育行政部門和學校完成國家計劃，檢查教育行政部門的領導作風、工作方法、機構設置、干部配備、干部政治業(yè)務學習等方面的情況，提出建議或作出決定，督促教育行政部門及時改進工作，使其能充分發(fā)揮行政領導作用；二是保證監(jiān)督中央關于教育干部、師資的配備培養(yǎng)、提高的決議的執(zhí)行，及管理學校教育方面的干部；三是領導學校中黨的工作和政治、思想工作；四是統(tǒng)一領導青年團、教育工會等群眾團體在學校教育方面的工作以及教育界的統(tǒng)戰(zhàn)工作。[注]參見《中央宣傳部關于學校教育工作座談會的報告》(1955年5月)，中共中央組織部辦公廳編：《組織工作文件選編(1955年)》，1980年，第81—82頁。

盡管中央層面劃定了大致的權限，但具體到一個地方黨委如何在“黨管高?！钡膶嵺`中落實和操作，顯然并非易事。1956年8月14日，彭真在市第二次黨代會上，針對很多代表對黨代會報告沒有涉及高校工作提出的疑問，發(fā)表了關于市委如何管理高校的看法。彭真提出：一是現(xiàn)在黨的工作比過去戰(zhàn)爭年代復雜，高校委員會領導全市30多個高校感覺困難，要做好各方面工作就必須黨政分工；二是市委領導高校是設部或是設黨委，不是原則問題，但市委對高校領導、研究、幫助不夠；三是高校的教學業(yè)務應由中央主管部門管，市委對高校是管思想、管政治、管政策、管干部，即“要管思想，管唯物論，唯心論，不然沒有無產(chǎn)階級領導；要管政治，如肅反，階級關系；要管政策，當然是管執(zhí)行中央的政策，根據(jù)中央方針、政策，計劃，監(jiān)督或領導其實現(xiàn)；另外，干部問題也要管”。[注]《北京市重要文獻選編(1956)》，中國檔案出版社，2003年，第628、633—634頁。彭真的講話體現(xiàn)了市委管理高校的務實態(tài)度，既承認了黨的領導不足，又表達了重視加強的意見，闡明了“黨管高?！辈槐卦谝馄洹懊?，而更看重其“實”即管好高校的道理，從而回答了高校委員會“管什么、如何管”的職權問題。

作為協(xié)助市委管理高校的助手，高校委員會圍繞履行“四管”職責，建立了三種主要的工作機制。

一是以聯(lián)絡員為橋梁的工作聯(lián)系機制。根據(jù)行業(yè)系統(tǒng)，建立黨組織、派遣工作人員，是中共革命時期形成的城市工作經(jīng)驗。早在華北局城工部時期，其下設的學生室根據(jù)平津兩市每個大學工作量的多少，就設有一兩個或多個工作員，由各校從外面撤回來的干部或黨員擔任，擔負了解收集情況、接待審查來人、處理學校問題、向上級請示匯報的職責[注]《中共中央華北局城工部》，第87頁。。高校委員會沿用這一經(jīng)驗，鑒于工作對象不斷增多，從機關工作人員中，選定部分干部擔任聯(lián)絡員，分工聯(lián)系相對固定的幾所高校，如彭珮云聯(lián)系北京大學，陸欽儀聯(lián)系燕京大學、輔仁大學、北京林學院，李開鼎聯(lián)系北京農(nóng)業(yè)學院、中國人民大學、北京師范大學，龐文弟、黃宗煊聯(lián)系清華大學，車孤萍聯(lián)系藝術院校，等等。[注]筆者采訪原中共北京市高校委員會宣傳部部長陸欽儀的記錄，2010年3月19日。

聯(lián)絡員是高校委員會了解高校情況、研究問題、制定政策的橋梁，負有上情下達、下情上達的職責，既向下傳達市委的指示和意見，又向上匯報各校教學、科研、黨建、統(tǒng)戰(zhàn)等工作情況。聯(lián)絡員因系兼職干部，工作方式靈活，根據(jù)情況與任務的不同，不定期跑跑高校，可以待一天，也可以在招待所待幾天，可以列席各校的黨委會、常委會，可以找各校的黨委書記、副書記、宣傳部部長、組織部部長談話，也可以直接下沉到系、教研室調(diào)查研究，甚至找學生單獨談話。各校非常尊重聯(lián)絡員，把他們視作市委的代表，注重聽取聯(lián)絡員的意見。聯(lián)絡員的工作有一個組專門負責，直接歸高校委員會書記領導。由于沒有建立學校向市委報告的制度，高校委員會很少直接同各校黨委系統(tǒng)地交換意見，聯(lián)絡員因此成為它聯(lián)系高校的主要制度渠道。這一制度被視作領導機關從實際出發(fā)、密切聯(lián)系群眾、防范官僚主義的好方法，為市委大學科學工作部所沿用和完善。[注]參見李開鼎：《滄桑集》，中國檔案出版社，2005年，第223頁。

二是以簡報為載體的工作信息機制。伴隨黨內(nèi)檔案文書制度的建立，高校委員會形成由辦公室負責編印，格式比較規(guī)范，以工作計劃、工作月報、工作通報、工作簡報、高等學校動態(tài)簡報等為載體的一套工作信息制度，發(fā)揮信息傳遞與決策咨詢的功能。其中，工作計劃反映制定的常規(guī)化的學年、學期、季度或專項工作計劃要點；工作月報反映每月工作簡況；工作通報反映針對某項工作提出的明確目標或指令性方針。這些信息在北京市委、中宣部、高教部有關部門以及各校黨委之間的傳播，成為高校委員會履行職責的另一重要方式。

工作簡報是高校委員會向上級反映或向下級、同級機關溝通情況的載體，不僅突出中心工作和重要動態(tài)，信息量更豐富多樣，而且更注重實效性、針對性與指導性。高校委員會編印的簡報有《高校黨委會工作簡報》《高等學校動態(tài)簡報》兩種。前者沒有編號，一般每月一份，主要反映部門的日常工作動態(tài)。例如，1954年5月的簡報就是反映學習貫徹中共七屆四中全會決議，組織高校教授討論憲法草案，配合衛(wèi)生部解決北京醫(yī)學院黨員領導干部不團結問題，北京高校教師學習《中國現(xiàn)代革命史》第四單元情況，協(xié)助市委組織部、華北局組織部檢查高校接收新黨員質(zhì)量情況等日常工作事項。[注]《高校黨委會工作簡報》(1954年5月1日—5月31日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00068。

《高等學校動態(tài)簡報》自1954年10月12日編印第1期，至同年12月25日第42期止，是一套以反映問題與情況為主的內(nèi)刊性質(zhì)的簡報。它的發(fā)放對象被嚴格限定在一定范圍內(nèi)，主要是高校委員會黨委常委、高校委員會各部，北京市委有關部門(如辦公廳、統(tǒng)戰(zhàn)部、研究室)，高教部綜合大學教育司司長李云揚，中宣部教育處處長吳寄寒，北京日報社社長范瑾、政文組、黨的生活組，北京市公安局文保處等相關部門及負責同志。其主要內(nèi)容是反映高校進行教學改革及開展思想批判、黨的建設、政治思想教育、統(tǒng)戰(zhàn)工作等方面的情況，尤其注重反映黨內(nèi)外的思想動態(tài)。例如，1954年批判俞平伯《紅樓夢研究》引發(fā)的胡適思想批判是高校意識形態(tài)領域的重大事件，《高等學校動態(tài)簡報》共有8期反映各校教授的思想動態(tài)。

三是以“人、北、清、師”為抓手的重點高校工作制。根據(jù)國家建設的戰(zhàn)略需要，把一批高校列為重點高校并進行重點建設，是中共建立新型高等教育的重要舉措。1954年1月，中宣部決定高教部應以中國人民大學、北京大學、清華大學為工作重點，8月政務院文教委員會批準高教部確定人大、北大、清華等6所高校為全國重點高校，目的是通過重點大學先行一步，取得經(jīng)驗后，總結推廣，帶動其他高校共同前進。[注]參見秦昭、薛夫編：《高等學校招生報考手冊》，陜西人民教育出版社，1987年，第334頁；陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第189頁。彭真格外關心高校工作，曾在市委常委會上表示：“高等教育是北京的特點，市委如不抓緊就沒盡到應有責任?！盵注]《彭真?zhèn)鳌返?卷(1949—1956)，中央文獻出版社，2012年，第800頁。市委把“人、北、清、師”列為重點高校之重點，在政治待遇上予以適當安排，在辦學資源上予以合理傾斜，以發(fā)揮重點抓手的作用。在眾多高校的黨委書記中，人大胡錫奎、北大陸平擔任市委委員，清華蔣南翔擔任市委常委。在各項工作中，市委依托重點高校，樹立典型，引領全局。例如，高校委員會為引導學校黨支部從領導運動轉向保證教學，1953年組織各校黨員教師干部會議，介紹清華大學的黨支部經(jīng)驗。[注]《北京市重要文獻選編(1954)》，第385、391頁。

由上述部門建設的狀況來看，高校委員會的一個特點是在機構設置與干部組成上，既有根脈賡續(xù)又有枝葉萌發(fā)，不僅繼承了革命時期華北局城工部大學工作的組織基礎與干部班底，更在新中國教育實踐中根據(jù)工作對象與職能權限的擴大，不斷擴充機構、增加干部、添設職能，為后設的大學科學工作部提供了基礎。盡管高校委員會的名稱同北京市委擬設的大學與科學工作部、高等教育與科學工作部，也同中共中央主張的文教部或高教部相異，但這類機構所負有的“黨管高校”的性質(zhì)職能、所秉持的黨政部門對口設部的原則并無二致。[注]此后，根據(jù)形勢與任務的需要，北京市委大學科學工作部還曾在1960年2月向市委書記處提出設立高等學校工作委員會的建議，目的仍是協(xié)助市委加強對高校工作的領導。該委員會設想由鄧拓召集，有鄧拓、蔣南翔、楊述、吳子牧、胡錫奎、陸平等12名委員。參見北京市委大學部：《關于改變原高校黨委的機構任務的請示》(1960年2月6日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00515。

此外，高校委員會還具有“黨政合一”的性質(zhì)。從黨政系統(tǒng)的運行來看，高教部對全國高校的領導主要通過地方行政系統(tǒng)來實現(xiàn)，而北京并未建立管理高教工作的行政部門——高教部或高教局，所以作為黨務機構的高校委員會在相當長一段時期內(nèi)承擔著許多高校行政管理職能。這使它保留著黨內(nèi)機關職能和業(yè)務部門的雙重特征。[注]在中共中央強調(diào)黨政分工和高校領導實行雙重管理體制的形勢下，后來的北京市委大學科學工作部經(jīng)過幾次建議，推動北京行政系統(tǒng)逐漸設立了高校行政管理機構。先是北京市教育局于1959年后試行設立大學組、高教組、高教處，后來北京市人民委員會經(jīng)國務院批準于1964年9月成立高等教育局，承擔了高校行政管理工作。參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第537頁；《中國共產(chǎn)黨北京市組織史資料·普通高等學校卷(1949—2010)》，第8頁。

三、治理績效與制度效應：“黨管高?！斌w制的評估

一種組織機構的制度設計及其運行的水平如何，歸根結底，體現(xiàn)為治理績效。治理績效指治理效果如何，是對治理機制效能的測量。討論高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，唯有建立歷史坐標系，明確治理績效的歷史影響因子，方能客觀認識當代大學治理結構體系的由來與發(fā)展，進而才有可能檢討其成敗得失。

從高校委員會的設立目的與職能發(fā)揮來看，北京市委希望通過它加強黨內(nèi)對高校工作的集中統(tǒng)一領導，協(xié)助市委解決高校在黨的建設、政治思想教育、干部管理、統(tǒng)一戰(zhàn)線等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)。實踐證明，它確有成效。

首先，加快高校建黨步伐，推動高校黨委制的建立。高校建黨工作主要圍繞在高校建立黨組織、發(fā)展黨員展開。高校委員會成立前，高校成立黨組織的寥寥無幾，發(fā)展黨員以學生為主，黨在高校主要通過黨員校(院)長、政治輔導處進行活動，產(chǎn)生的后果就是黨組織力量薄弱，黨員結構嚴重失衡。例如，1951年初，北京高校發(fā)展新黨員1326人，其中學生1066人，比例高達80.4%[注]陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第56頁。。從1952年5月到1953年1月，全市高校共接收新黨員1118人，其中職工66人、教師52人，而學生1000人，比例近乎90%。在教師群體中，高級知識分子入黨比例更低。據(jù)1953年對6所高校的統(tǒng)計，講師助教黨員僅占1600名講師助教總數(shù)的12%，教授黨員僅占664名教授總數(shù)的3%。[注]《北京市高等學校接收新黨員工作的總結報告提綱(初稿)》(1956年)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00071。

高校委員會成立后，在市委組織部的配合下，著重加強了高校建黨工作力度。在中央政策的指導下，高校委員會以北京市委名義，提請高教部、中央業(yè)務部門先后為北京高校行政上配備黨員干部410人，加強了黨員骨干領導力量，并要求不再設立和撤銷已有的政治輔導處，由學校黨組織公開出面進行黨的工作。同時，有計劃地發(fā)展教師入黨，促進了黨員結構的相對優(yōu)化。就教師黨員在高校黨員總數(shù)的比例來看，1954年底，上海、廣州兩市的比例分別是7.5%、3.6%，而北京已達14.86%。1955年8月，全國188所大專學校都有了黨組織，北京高校更是走在全國先列，教職員黨員在高校黨員總數(shù)的比例達到20%。[注]《組織工作文件選編(1955年)》，1980年，第73、134頁。1956年知識分子問題會議召開后，更是出現(xiàn)高級知識分子入黨的高潮，到年底，北京高校1243名教授中有黨員172名，2536名講師中有黨員621名，兩者合計的黨員占高級知識分子總數(shù)的21%[注]《北京市高等學校接收新黨員工作的總結報告提綱(初稿)》(1956年)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00071。?？偟膩砜?，從解放后到1956年2月，北京市各高校共接收新黨員6365人，26所高校共有黨員13972人，占師生員工總數(shù)88221人的15.8%[注]北京市高校黨委會：《北京市高等學校發(fā)展黨工作七年規(guī)劃(草案)》(1956年2月1日)，中國人民大學檔案館藏，檔案號1956-DQ11-DB-6。。

在學校領導體制從校長制向黨委制的過渡中，高校委員會更是扮演了重要角色。從1949年至1955年，高校主要實行校長制，少數(shù)實行以校長為首的校務委員會制，校長是行政工作的領導核心。學校黨組織是黨的基層組織，其工作范圍限定于黨章所規(guī)定的支部工作任務[注]學校黨組織的工作范圍即：(1)在群眾中進行宣傳和組織工作，以實現(xiàn)黨和政府的教育方針政策決議，保證教學計劃的完成；(2)對師生員工進行思想政治工作；(3)進行黨的組織工作和黨員教育工作；(4)領導學校中的青年團和工會、學生會等群眾團體的活動；(5)對學校中的民主黨派及其他有代表性的人士進行統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。。就學校黨政的地位而言，北京市委認為，行政是主軸，黨組織是副軸，處在配合行政、圍繞教學的從屬地位。高校委員會成立后，為處理黨政關系，主張以行政上黨員同志為核心，即以黨員校長為代表實現(xiàn)黨的領導，高校黨委領導作用具體表現(xiàn)為協(xié)助、配合黨員校長保證貫徹黨的方針，由黨員校長、黨委負責同志共同研究工作，形成核心小組會議，最后由校長作結論[注]參見楊述：《北京市高等學校中黨的組織的任務》(1953年10月6日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00025。。這同蘇聯(lián)高校實行的“一長制”的做法相一致[注]蘇聯(lián)在企業(yè)、社會單位實行黨政分開，學校實行類似于工廠企業(yè)的“一長制”，以校長為首的學校行政部門起領導作用，學校黨組織發(fā)揮保證、監(jiān)督的作用。1954年，中國人民大學黨委會向法律系國際法教研室的蘇聯(lián)專家阿德契諾夫請教蘇聯(lián)高校黨組織如何開展工作。蘇聯(lián)專家回答說：蘇聯(lián)大學黨組織的任務是培養(yǎng)水平較高的建設干部。根據(jù)蘇共黨章規(guī)定，大學的黨組織沒有監(jiān)督大學行政工作的權力，但必須與大學行政上取得密切聯(lián)系、配合行政工作，不能與行政對立或代替行政，在十分必要時還可以把行政上的一些嚴重缺點向上級報告。參見《國際法教研室蘇聯(lián)專家阿德契諾夫介紹蘇聯(lián)高等學校內(nèi)黨的工作(記錄整理)》(1954年12月10日)，中國人民大學檔案館藏，檔案號1960-XZ11-XB-24。。1956年，中共中央以蘇為鑒，批評“一長制”的弊端，強調(diào)黨內(nèi)權力的集中，高教部向中宣部建議高校實行黨委領導、分工負責的黨委制，并暫時采取黨組制作為過渡形式[注]高等教育部黨組：《關于加強高等學校黨的集體領導問題的報告(草稿)》(1956年8月9日)，中國人民大學檔案館藏，檔案號1956-DQ11-DB-6。。9月26日，中共八大通過的黨章，為實行高校黨委制提供了依據(jù)[注]中共八大黨章第2章第19條明確規(guī)定：“黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結合的原則，任何重大問題都由集體決定，同時使個人充分發(fā)揮應有的作用?！眳⒁娭泄仓醒朕k公廳編：《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會文獻》，人民出版社，1957年，第830頁。。從這月開始，高校委員會在北京部分學校試行黨委制，10月以后逐步推廣[注]《1956年至1957年學年度工作要點》(1956年9月)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00190。。1958年，根據(jù)中共中央、國務院《關于教育工作的指示》的規(guī)定，高校委員會在全市高校全面實行了黨委領導下的校務委員會負責制。在此過程中，高校委員會貫徹中央要求，結合首都實際，既推動確立了黨委在高校統(tǒng)領行政和群眾組織的領導地位，又明確規(guī)定校務委員會作為高校行政權力機關而不是協(xié)商咨詢機構的性質(zhì)，力圖協(xié)調(diào)建立融洽的學校黨政關系，從而發(fā)揮了自身積極、能動的作用。

其次，有計劃地開展了教師政治理論學習運動，推動高校政治理論課建設。高校教學改革出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象之一，就是教師的政治學習被普遍忽視。高校委員會甫一成立，第一書記李樂光就提出高校教師思想“改造的中心的一環(huán)是有系統(tǒng)的政治理論學習”[注]陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第123頁。。在中宣部指導和北京市委領導下，高校委員會制定了周密的教師政治學習計劃?！皟烧摗?《實踐論》和《矛盾論》)學習作為開端，從1953年4月開始至7月結束，歷時4個月，組織6500余名高校教師參加。4月13日的首節(jié)大課，艾思奇應邀講解《實踐論》，不少教師做了讀書筆記，北大校長馬寅初還寫了長篇學習心得。[注]北京市高等學校黨委會：《關于北京市高等學校教師學習〈實踐論〉和〈矛盾論〉的總結報告(修正稿)》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00039。此后，還開展了中國現(xiàn)代革命史、馬列主義基礎、政治經(jīng)濟學、辯證唯物主義與歷史唯物主義等政治學習。

其中，中國現(xiàn)代革命史學習自1953年10月開始至1954年12月結束，5000多名高校教師參加，歷時之長，影響之大，足以反映政治理論學習運動的情形。在中宣部的指導下，北京市委聘請黨員理論專家田家英、胡繩、何干之、黎澍、范文瀾、張如心等六人為學習顧問，他們在制訂學習計劃、指導文件學習、作啟發(fā)報告等方面發(fā)揮了很大的作用[注]中共北京市高等學校委員會：《教師學習〈“五四”運動以來的中國革命史〉第一單元的工作情況》(1953年12月2日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00110。。該學習運動經(jīng)歷了籌備、全面展開和系統(tǒng)總結三個階段，制定了具體的學習進度和七個單元計劃，開列出詳細的學習文件和書目，以教師自學為主，輔以專家報告和小組討論，重點學習中國革命史的基本知識和基本經(jīng)驗，對于知識分子確立對中國共產(chǎn)黨與中國革命歷史的正確認知發(fā)揮了重要作用。高校由此批判了過去流行的奉國民黨為正統(tǒng)的歷史觀，樹立了馬克思主義唯物史觀，一些教授表示：“學習歷史首先要看人民群眾”，對中國革命的勝利“不但知其然也知其所以然了”。[注]參見中共北京市高等學校委員會宣傳部：《石油、鋼鐵、京工、航空、北醫(yī)、林學院等校教師學習〈中國現(xiàn)代革命史〉的情況》(1955年3月14日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00110；胡秉芳：《學習中國革命史的收獲》，《光明日報》1955年2月22日。這些政治理論學習是知識分子思想改造的繼續(xù)和擴大，是高校委員會加強教師政治思想工作的核心環(huán)節(jié)。

針對學生理論教育的薄弱環(huán)節(jié)，加強和改進了政治課教學工作。高校委員會成立前，多數(shù)學校的政治課處在行政和黨委“雙不管”的狀態(tài)。高校委員會成立后，建議學校行政加強對政治課的領導，由黨員校(院)長直接領導政治課教研室的工作，黨委協(xié)同配合行政加強政治教員隊伍建設，檢查政治課教學質(zhì)量。此后，大多數(shù)高校政治課走上正軌，開設科目增多，實行分班授課，建立教研室(組)，教學效果比過去有了改進。[注]參見陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第161—164頁。到1957年7月，全市高校已有政治課教師888人，1959年11月增加到952人，形成了一支相對穩(wěn)定的教師隊伍[注]參見北京市高等學校黨委會辦公室：《北京市高等學校政治課本學期開課的情況和政治課教師隊伍的情況》(1959年3月11日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00404；北京市委大學科學工作部辦公室：《關于當前北京市高等學校馬列主義理論課教師隊伍狀況和意見》(1959年11月18日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00404。。在這過程中，高校委員會根據(jù)中央教育部門的要求，著重發(fā)揮中國人民大學在課程設置、教學制度、教學方法、師資培養(yǎng)等方面的“工作母機”作用，在全市高校自上而下地逐步建立以馬克思主義哲學、政治經(jīng)濟學、馬列主義基礎、中國革命史為基本科目的政治理論課程體系，鞏固了這一系統(tǒng)進行馬列主義理論教育的思想陣地。[注]有關此一時期高校政治理論課程的建立，詳參耿化敏、吳起民：《蘇聯(lián)專家與新中國高校政治理論課程的建立》，《中共黨史研究》2016年第6期；吳起民、耿化敏：《蘇聯(lián)專家與中國人民大學政治經(jīng)濟學理論課程的建立(1949—1957)》，《當代中國史研究》2017年第4期；等等。

再次，履行管理干部的職能，推動建立大學干部管理制度。新中國成立后，中共在如何管理干部上，學習蘇聯(lián)經(jīng)驗，逐漸建立了分部分級管理制度。1953年4月，中共中央致電蘇共中央，并委托時在莫斯科訪問的中共中央副秘書長、政務院財經(jīng)委員會副主任李富春，提出七個問題，請教干部分部分級管理的經(jīng)驗[注]參見《建國以來劉少奇文稿》第5冊，中央文獻出版社，2008年，第105—106頁。。此后至1955年，中共中央出臺關于干部管理工作文件，規(guī)定在中組部統(tǒng)一管理的前提下，由中宣部歸口管理文教系統(tǒng)干部，并制定了具體規(guī)定。這種管理制度首先按照工作系統(tǒng)將干部劃分為軍隊、文教、計劃工業(yè)、財政貿(mào)易、交通運輸、農(nóng)林水利、統(tǒng)一戰(zhàn)線、政法、黨群及其他等九類，除軍隊干部仍由軍委有關部門負責管理外，其余八類干部分別由中央及各級黨委的有關部門負責管理；其次仿照蘇共建立干部職務名單表的做法，在中央和地方各級黨委之間建立分工管理各級干部的制度，即所有的干部按照職級分列干部職務名稱表，凡屬擔負全國各個方面重要領導職務的干部，均由中央負責管理，其他干部則分別由中央局、分局及以下各級黨委分工管理。[注]參見鄭謙等著：《當代中國政治體制發(fā)展概要》，中共黨史資料出版社，1988年，第22頁。在北京，這種雙重管理制度有兩種形式：一種是中央管理為主、市委負責監(jiān)督，即條塊結合、條條為主，如高教部直屬高校；一種是以市委管理為主、由中央負責監(jiān)督，即條塊結合、塊塊為主，如市屬高校。高校委員會協(xié)助市委，根據(jù)管理干部的范圍和權限，實施了對北京高校干部的任免、調(diào)配和審查。

此外，高校委員會還開展高校統(tǒng)戰(zhàn)工作，密切黨與非黨知識分子的關系。非黨知識分子、民主黨派在高校比較集中，是高校委員會統(tǒng)戰(zhàn)部的具體工作對象。1955年8月，北京高校有民主黨派成員760人，內(nèi)有教授330人，占教授總數(shù)的26%。1956年，全市26所高校有民主黨派成員，其中22所已建立組織。高校委員會成立后，建立自己的內(nèi)設機構統(tǒng)戰(zhàn)部，把統(tǒng)戰(zhàn)工作重心放在發(fā)揮民主黨派作用、統(tǒng)籌民主黨派的組織發(fā)展上。一方面，利用民主黨派聯(lián)系高級知識分子的組織優(yōu)勢，協(xié)助市委實施教師思想改造。例如，在批判資產(chǎn)階級唯心主義思想時，九三學社對俞平伯的幫助，北京大學哲學系民盟小組對該系教授唐鉞的幫助，都表明了這種作用。另一方面，根據(jù)民主黨派的分布情況，實行靈活的分類處理的組織發(fā)展政策。民主黨派在教授中的比例，在清華、北大高達40%，在鋼鐵學院占10%，在礦業(yè)學院只占2%。根據(jù)家庭出身、所受教育和政治表現(xiàn)，民主黨派的成員還被劃分為先進、中間、落后三類。對于清華、北大等校的民主黨派，因其組織大、代表人物多，在國內(nèi)外有政治影響，高校委員會從政治上加強對他們的領導和幫助，讓他們參與國家重大政治事件的協(xié)商，以發(fā)揮他們在加強國內(nèi)外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的作用，同時推動他們協(xié)助黨在中間、落后的教授中進行工作，并適當吸收一部分中間、落后教授加入民主黨派。對于鋼鐵學院等校的民主黨派，因其力量較小、代表人物少，他們的任務主要是協(xié)助共產(chǎn)黨團結改造中間、落后的老教師，為使其能開展工作，可以適當發(fā)展民主黨派組織。對于礦業(yè)學院等校，民主黨派成員不到5人，而且都是進步分子，則將他們發(fā)展成為共產(chǎn)黨員，不再建立民主黨派組織。對于工業(yè)學院、航空學院等國防學校，按照中央規(guī)定，不再發(fā)展民主黨派，原有民主黨派成員可組成小組，在黨委領導下進行組織生活。此外，還在民主黨派成員中適當發(fā)展了一些中共黨員。到1956年，民主黨派成員中的高級知識分子已經(jīng)在政治上發(fā)生根本性的變化。據(jù)北大、清華、北師大和北農(nóng)四校的統(tǒng)計，在教授、副教授505人中，進步、中間分子占75.4%；有民主黨派成員180人，其中進步、中間分子占91.7%[注]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部編：《統(tǒng)戰(zhàn)政策文件匯編》第2冊，1958年，第1057頁。。高校委員會因此提出到1962年底，使民主黨派成員中的中間分子有90%以上變?yōu)檫M步分子，落后分子有90%以上變成中間分子，有45%以上的民主黨派成員能夠加入中國共產(chǎn)黨的樂觀目標[注]中共北京市高等學校委員會：《北京市高等學校政治工作的七年(1956—1962)規(guī)劃(草案)》(1956年3月19日)，中國人民大學檔案館藏，檔案號1956-DQ11-DB-6。。未料1957年反右派運動后，形勢發(fā)生變化，這個目標未能如愿達成。

無疑，高校委員會取得了高校治理的顯著績效，卓有成效地搭建了黨內(nèi)集中統(tǒng)一領導高校工作的體制機制。同時，不應忽視還存在的一些深層次結構性問題，產(chǎn)生了如下的制度化效應，對于此后的大學治理模式發(fā)生顯性而深遠的影響。

中共對高校的治理在制度取向上存在“中國化”還是“蘇聯(lián)化”的選擇。對于中共來說，“黨管高?！弊鳛橐环N治理高校的理念和原則并不難樹立，而如何進行它的制度體制建構才是至為關鍵的問題。中共以黨內(nèi)專設職能機構的形式，在高度集中的黨政體制之中，架設了一道溝通中央與地方、協(xié)調(diào)黨委與行政的制度渠道。這種做法既延續(xù)了革命時期黨的工作傳統(tǒng)，運用了新中國成立初期高?！叭础边\動的新鮮經(jīng)驗，又符合全面引入的蘇聯(lián)黨政體制的做法，兩者都組織性地嵌入高校治理的各環(huán)節(jié)。從時間的先后來看，在探索“黨管高校”做法的過程中，來自中共自身經(jīng)驗的“中國化”取向在1949年至1953年占據(jù)主導地位，1954年至1958年間仿行對口設部的“蘇聯(lián)化”取向至少在形式上成為優(yōu)先項。在權衡兩者孰輕孰重的問題上，也并非涇渭分明。例如，中共中央并未仿效蘇共設立對口中央的高等教育部、科學文化部，但明令省級黨委仿效建之；北京市委在大多數(shù)省級黨委未設此類機構之時，先行設立高校委員會，并在中央建議北京市委設立高等教育部，大多數(shù)省級黨委設立文教工作部時，仍有暫不設部之方案，直至最后走向設部的蘇聯(lián)化軌道。這說明在全面學習蘇聯(lián)的環(huán)境下，無論中央抑或地方，還存在一些自由裁量的體制空間，揭示出“中國化”與“蘇聯(lián)化”未必截然對立的關系。探索大學治理的中國之路，也并非兩者選其一的簡單問題。后來取代高校委員會的市委大學科學工作部，以及改革開放以后設立的中共北京市委教育工作委員會，都是對其開啟的“黨管高?！睓C構和體制的發(fā)展和完善。

中共對高校的治理，構建了一種新型的高校政治文化生態(tài)。伴隨中共在高校的制度化進入，舊有的高校生態(tài)被打破，新的以黨政關系、政治與業(yè)務關系、師生關系、干群關系為主的政治生態(tài)形成。中共成為形塑高校生態(tài)的決定性力量，大學的教師、學生仍是大學治理的主體。高校原有的教學、科學研究、人才培養(yǎng)與社會服務的功能仍然得到重視和強調(diào)，而黨的領導與黨的建設成為高校治理的增量。

中共對高校的治理體制形成了縱橫交錯的條塊關系。在文教體制下的條塊關系主要表現(xiàn)為中共在高校領導機制上存在橫向管理機制和縱向管理機制的交叉縱橫，各部門之間的責任主體出現(xiàn)多元且在分工、監(jiān)督等方面不能完全形成明確的權力核心和單鏈化的權力運行機制，在鞏固黨在高校的執(zhí)政基礎和發(fā)揮政治作用的同時，也帶來了一些問題。在高校事務的領導與管理上，中宣部、高教部(教育部)、北京市委三方在各自的工作范圍、權限劃分和分工合作方面存在一個調(diào)整、協(xié)商與磨合的過程，有時有關方面的認識并不一致。例如，1956年，高校委員會就制定的《北京市高等學校七年政治工作規(guī)劃》征求意見，高教部表示，高校委員會沒有把北京高校一再發(fā)生的加強黨的集體領導的問題提到議事日程并徹底解決，特別是中宣部、高教部關于“先進集體”問題都還沒有定見，中宣部責成高教部正在進行檢查，高校委員會知道高教部關于此事的意見，但未找高教部商量就比較肯定地寫在規(guī)劃上[注]“先進集體”源自1952年院系調(diào)整后，清華大學對在加強學習、關心政治、進行體育鍛煉、培育人際關系等方面取得突出成績的班級的行政獎勵方式。清華將其作為加強大學班級建設的創(chuàng)新經(jīng)驗，在全校開展了“先進集體”的爭創(chuàng)和表彰。其后，團市委向北京市委、團中央建議在全國高校推廣“先進集體”經(jīng)驗。這個做法，在中宣部、高教部引起一些不同的意見。參見《高教部李云揚同志對“北京市高等學校七年政治工作規(guī)劃”的意見》，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00204；陳大白主編：《北京高等教育文獻資料選編(1949—1976)》，第216—218頁。。關于北京高校政治教育的分工合作，亦有一例。1959年2月，教育部部長楊秀峰致信北京市領導人，就教育部配合高校委員會、加強部市聯(lián)系的議題提出了建議，主張在市委高校委員會內(nèi)部研究和匯報高校有關會議時，教育部可以派政治教育司相應的黨員負責干部參加，并分擔所布置的任務，在高校委員會領導下進行有關工作[注]《楊秀峰同志對北京市高等學校政治教育工作的指示》(1959年2月5日)，北京市檔案館藏，檔案號001-022-00404。。在某些重點高校的人事問題與運動評價上，北京市與中宣部、教育部亦有一些認識不一致之處[注]原高等教育部綜合大學教育司司長胡沙于2009年8月11日在接受筆者采訪時說：關于1957年反右派運動后北京大學副校長兼黨委書記的人選問題，1962年中宣部派向中國人民大學的聯(lián)合調(diào)查組問題，1964年北京大學社會主義教育運動的評價問題，是“文化大革命”前中宣部、高教部(教育部)、北京市委在北京高校問題上認識不完全一致的集中反映。。如何在條塊結構的文教體制下形成良性的動態(tài)的平衡，仍然是高校治理體系現(xiàn)代化的題中應有之義。

此外，中共對高校的運動式治理也是非常顯性的特征。盡管中共學習蘇聯(lián)體制，在設立對口機構、調(diào)配領導干部、制定工作計劃、貫徹中央政令、確定發(fā)展指標、教育訓練教師方面形成一種黨領導下的教育計劃體制運行方式，但在政治運動頻仍的那個年代，在高等學校開展的政治運動，成為此一時期衡量學校辦學效果的重要標準[注]1957年5月，針對高校整風鳴放引發(fā)的思想混亂，中國人民大學教務部副部長李新在校黨委召開的會議上提出高校運動成效的評價標準問題：在高等學校搞運動的成功或失敗的標準應該看它是否有助于教學質(zhì)量和學術水平的提高。“三反”的經(jīng)驗教訓應該吸取。1959年10月，楊述闡述了高校開展運動的合理性：解放十年以來，哪一年高等學校里沒有群眾運動？教學工作和科學研究工作在一定的條件下都應當搞運動，都可以搞運動。參見新華社：《人大許多黨員領導干部對大“鳴”大“放”仍有顧慮》，《內(nèi)部參考》第2217期(1957年5月30日)；楊述：《當前高等學校中的幾個問題》，《前線》1959年第20期。。特別是“黨管高校”機構的設立與高校黨委制的實行，為此一時期的運動式治理提供了組織杠桿。

四、結 語

就20世紀50年代的高校治理而言，“黨管高?！斌w制既同國家建設的革命經(jīng)驗傳統(tǒng)與蘇聯(lián)制度選擇有關，也與中共領導下的高校治理結構體系的獨特性有關。新中國成立后，中共在黨內(nèi)組織系統(tǒng)中通過設立管理高校事務的專門職能機構，形成可以運作的一套制度體制機制，實現(xiàn)黨對高校工作的領導權和管理權。憑借這一組織載體，中共北京市委在文教體制中貫徹中央政令，執(zhí)行高教法規(guī)制度，在高校的黨建、教學、科研、統(tǒng)戰(zhàn)等各方面發(fā)揮領導、管理、監(jiān)督和保證作用，從而強化了黨在高校的領導地位。

中共北京市高等學校委員會作為市委管理高校的助手，把“黨管高?！钡脑瓌t轉換為一種組織化的體制機制，履行管思想、管政治、管政策、管干部的職責，成為實施高校建黨、政治思想教育、統(tǒng)一戰(zhàn)線、干部管理等各項工作的主要推手，由此展現(xiàn)中共治理高校在制度設計、組織建設與治理績效方面的過程、特征與效應，進而成為觀察當代中國“黨管高校”體制的一扇視窗。評估此一時期“黨管高校”的治理績效，至少應看到如下三個不可或缺的核心要素：一是國家教育制度的選擇與重建，反映高校治理的革命傳統(tǒng)與蘇聯(lián)制度的取向；二是大學治理權力的轉移與確立，反映高校治理領導主體從多元到一元的更換，中共牢牢確立了在高校的政治領導地位；三是大學文化教育生態(tài)的整合與重塑，展現(xiàn)的是大學在新中國高度集中、條塊結合的黨政分工體制下的地位與角色。這三個要素切中新舊中國轉型年代的歷史脈理，有助于更客觀理性地認識中國特色社會主義高等教育體制的起源與革新。