郭慶松

（中共上海市委黨校，上海 徐匯 200233）

正在推進的黨和國家機構(gòu)改革是新時代推動全面深化改革、全面擴大開放和推進國家治理現(xiàn)代化的重大舉措。從價值理性角度觀之，機構(gòu)改革是一場深刻而全面的社會變革，這場社會變革關(guān)乎社會的公平、正義、民主、法治、忠誠、榮譽等，涉及價值追求和人文關(guān)懷，目標(biāo)指向是人民的幸福安康、社會的和諧穩(wěn)定，與人民群眾的獲得感、幸福感、安全感緊密關(guān)聯(lián)。從工具理性角度觀察，機構(gòu)改革是推進國家治理現(xiàn)代化的一場深刻的技術(shù)變革，也是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，關(guān)乎改革的工具、手段、技術(shù)、程序、操作、規(guī)律等，涉及效率追求和功效滿足，目標(biāo)指向是黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)、國家的有效治理，與國家運轉(zhuǎn)的規(guī)范化、程序化、科學(xué)化密切相關(guān)。從價值理性與工具理性相統(tǒng)一角度出發(fā)，作為一項合目的、合規(guī)律的社會實踐活動的機構(gòu)改革，只有實現(xiàn)人文關(guān)懷、社會價值與工具手段、技術(shù)措施的統(tǒng)一，即達到價值理性與工具理性的完美結(jié)合，才能確保這場改革活動在人民擁護和科學(xué)運轉(zhuǎn)下達到改革的最終目標(biāo)。因為價值理性比工具理性更為本質(zhì)，但工具理性具有基礎(chǔ)地位，價值理性的實現(xiàn)必須以工具理性的實現(xiàn)為前提。

循著價值理性與工具理性雙重追求和完美結(jié)合的思路，機構(gòu)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性被提上議事日程：系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是改革的內(nèi)在要求，體現(xiàn)價值理性的基本立場，也是改革的推進方法，體現(xiàn)工具理性的基本要求。從其內(nèi)在聯(lián)系看，改革的協(xié)同性是系統(tǒng)性、整體性的客觀要求，改革的系統(tǒng)性、整體性又是協(xié)同性的目標(biāo)追求，彼此相互促進、相通共進；改革的協(xié)同性內(nèi)含系統(tǒng)性、整體性，改革的系統(tǒng)性、整體性寓于協(xié)同性之中，彼此相互支撐、相得益彰。作為改革成功的價值觀、方法論和有效經(jīng)驗，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，也是機構(gòu)改革必須堅持的基本立場和重要抓手。關(guān)于這一點，我們可以在黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下分別簡稱《決定》和《方案》）中看得很清楚：機構(gòu)改革所要遵循的原則是，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法治國；改革的人民性和法治的堅守，更多體現(xiàn)的是改革的價值立場，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化協(xié)同高效的堅持，更多體現(xiàn)的是改革的工具手段，改革的價值理性與工具理性的雙重追求由此可見一斑。

一、機構(gòu)改革的系統(tǒng)性考量

從系統(tǒng)性角度看，機構(gòu)改革需要立足于系統(tǒng)論，進一步加強改革的宏觀思考和頂層設(shè)計，注重改革系統(tǒng)的整體觀念和相互關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)論的核心理念是系統(tǒng)的整體觀念，系統(tǒng)各要素構(gòu)成了一個不可分割的整體；系統(tǒng)論的基本方法就是用系統(tǒng)觀點看問題，注重系統(tǒng)整體與各要素或組成部分之間的相互聯(lián)系、相互促進、共同發(fā)展，確保系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的整體效應(yīng)。機構(gòu)改革就是要系統(tǒng)回答“建設(shè)一個什么樣的適應(yīng)中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構(gòu)職能體系和怎樣建設(shè)這個機構(gòu)職能體系”這個重大課題，其中具體涉及機構(gòu)改革的六大基本要素：基本目標(biāo)、首要任務(wù)、重要任務(wù)、重要手段、重要保障、目標(biāo)導(dǎo)向。顯然，這些要素彼此之間存在相互依存、相互制約、相互促進的社會系統(tǒng)論的關(guān)系，需要我們系統(tǒng)思考、系統(tǒng)設(shè)計、系統(tǒng)推進。從本質(zhì)上講，機構(gòu)改革的系統(tǒng)思考、系統(tǒng)設(shè)計、系統(tǒng)推進，也很好地體現(xiàn)了改革推進中的價值理性與工具理性的雙重追求，畢竟系統(tǒng)性中內(nèi)含著人民立場的價值追求，也蘊含著系統(tǒng)操作的工具要求。

（一）從機構(gòu)改革的基本目標(biāo)看改革的系統(tǒng)性

本輪機構(gòu)改革的基本目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。新中國成立以來，特別是改革開放以后，我國黨和國家機構(gòu)職能體系在建立的基礎(chǔ)上逐步規(guī)范、在發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化；黨的十八大之后的系列改革，更是為黨和國家事業(yè)極不平凡的發(fā)展提供了有力保障。本輪機構(gòu)改革就是要回應(yīng)兩個“不完全適應(yīng)”，實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)職能體系的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效。具體來說，可以歸結(jié)為形成“四大體系”，推動“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，全面“提高水平”。“四大體系”就是黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系；“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、步調(diào)一致、形成合力；“提高水平”就是全面提高國家治理的能力和水平。

顯然，這一基本目標(biāo)的提出，兼顧了當(dāng)前任務(wù)與未來發(fā)展的需要，既立足于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的要求，又考慮到實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的需要；前者在于“抓重點、補短板、強弱項、防風(fēng)險”，后者在于“打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)”；最終達成黨和國家機構(gòu)的“五個更加”：“設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效”[1]。明朝張居正有言，“審度時宜，慮定而動，天下無不可為之事”（《答宣大巡撫吳環(huán)洲策黃酋》）。只要我們審時度勢、順勢而為、積極行動，就一定能夠達到改革的目標(biāo)，這是系統(tǒng)性思維的最好佐證。

（二）從機構(gòu)改革的首要任務(wù)看改革的系統(tǒng)性

本輪機構(gòu)改革的首要任務(wù)是完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是從當(dāng)代中國經(jīng)濟社會發(fā)展正反兩方面經(jīng)驗和教訓(xùn)中得出來的，也是由中國共產(chǎn)黨的歷史使命決定的。黨的這種領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)屬性，是當(dāng)代中國最大的國情、最主要的特色；毫無疑問，這種國情、這樣特色不能不在機構(gòu)改革中得到全面貫徹。毫無疑問，完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是確保機構(gòu)改革系統(tǒng)推進的“壓艙石”。

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，基本要求是優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性思考。過去40年的改革，最值得總結(jié)的經(jīng)驗是，多數(shù)情況下我們堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，改革就一帆風(fēng)順、成效顯著；最值得汲取的教訓(xùn)是，某些時候、某些方面的改革，沒有很好地貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，最終導(dǎo)致改革走過一些彎路，經(jīng)歷了一些曲折。完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，不僅是深化改革的首要任務(wù)，而且也是深化改革的重要方法；不僅是提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革能力和定力的重要體現(xiàn)，而且也是從制度上保證黨長期執(zhí)政和國家長治久安的必然要求。

（三）從機構(gòu)改革的重要任務(wù)看改革的系統(tǒng)性

本輪機構(gòu)改革的重要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，這是過去40年改革經(jīng)久不息的話題，也是常講常新的話題。與黨的十八屆三中全會一脈相承，本輪機構(gòu)改革還是圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一核心問題，重在破除體制機制弊端，優(yōu)化政府機構(gòu)職能，全面提高政府效能。政府與市場的關(guān)系，是經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是全面深化改革的關(guān)鍵問題。

本輪機構(gòu)改革，在很多人看來，側(cè)重點是行政管理體制改革尤其是機構(gòu)改革，經(jīng)濟體制改革似乎筆墨不多。但從旨在轉(zhuǎn)變政府職能的優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置的改革內(nèi)容來看，經(jīng)濟體制改革的分量還是很重的，因為轉(zhuǎn)變政府職能，說到底就是要正確處理好政府與市場的關(guān)系，而這恰恰是經(jīng)濟體制改革的基本要求，況且從改革的基本事項看，很多也是經(jīng)濟體制改革的內(nèi)容。尤其是適應(yīng)新時代社會主要矛盾的變化，重在轉(zhuǎn)變政府職能的經(jīng)濟體制改革是滿足人民“美好生活需要”和解決“不平衡不充分的發(fā)展”問題的更為直接、更為奏效的改革內(nèi)容、改革舉措?？梢?，這些也都體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性思想。

（四）從機構(gòu)改革的重要手段看改革的系統(tǒng)性

本輪機構(gòu)改革的重要手段是統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革?，F(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置和職能配置存在不夠科學(xué)規(guī)范的地方，表現(xiàn)在機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，突出的問題是定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高，解決的思路只能是在加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌推進黨政軍群機構(gòu)改革和職能優(yōu)化。這不僅涉及黨政機構(gòu)布局以及人大、政協(xié)和司法機構(gòu)改革等宏觀政治體制層面的問題，而且涉及群團組織改革、社會組織改革、事業(yè)單位改革、跨軍地改革等中觀、微觀層面的問題。統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)和職能配置，健全軍地協(xié)調(diào)機制，目標(biāo)指向就是黨政軍群機構(gòu)整體能力的提升。

黨政軍群機構(gòu)改革是一場涉及面寬的自我革命，也是一場進入深水區(qū)的深刻變革，需要廣泛調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，需要社會各界共謀改革，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部提高站位、顧全大局，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性要求。黨政軍群機構(gòu)改革也是一項需要系統(tǒng)謀劃、協(xié)調(diào)推進的全方位改革，為避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮的弊端，加強統(tǒng)籌、注重協(xié)作、減少縫隙的基本原則還是需要特別強調(diào)的。

（五）從機構(gòu)改革的重要保障看改革的系統(tǒng)性

本輪機構(gòu)改革的重要保障是機構(gòu)編制法定化。機構(gòu)編制說到底就是對各單位、各部門的職能配置、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、法定責(zé)任及其運行程序等所作出的規(guī)范性限定。鄧小平早就提出“編制就是法律”[2]。當(dāng)前，我國機構(gòu)編制方面存在的突出問題是法規(guī)制度不健全、剛性約束不夠、違紀(jì)違法行為查處不力等，一句話就是法治化程度不高，沒有很好地落實“編制就是法律”的基本要求。我國現(xiàn)有的涉及機構(gòu)編制方面的法律法規(guī)如《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》等，要么就是覆蓋面窄的“單一性”法規(guī)，要么就是一些原則性的“粗線條”規(guī)定，執(zhí)行的結(jié)果往往伴隨著機構(gòu)編制管理隨意性較大、領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策、編制把關(guān)不嚴(yán)、長官色彩濃厚等問題。

推進機構(gòu)編制法定化，不僅體現(xiàn)機構(gòu)改革所要貫徹的價值理念，而且體現(xiàn)改革的系統(tǒng)性追求。就本輪機構(gòu)改革來說，主要包括完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度、強化機構(gòu)編制管理剛性約束以及加大機構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度等。改革不僅要重視“術(shù)”的設(shè)計，改革更要強調(diào)“道”的要求；本輪機構(gòu)改革“道”的要求就是要體現(xiàn)“機構(gòu)編制法定化”的價值理念，將全面依法治國的理念貫徹落實到機構(gòu)改革的實踐中去。

（六）從機構(gòu)改革的目標(biāo)導(dǎo)向看改革的系統(tǒng)性

本輪機構(gòu)改革的目標(biāo)導(dǎo)向是推進國家治理現(xiàn)代化，這也是全面提高黨和國家治理能力與治理水平的應(yīng)有之義。本輪機構(gòu)改革的現(xiàn)實原因之一就是：黨和國家機構(gòu)設(shè)置與職能配置同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。黨和國家機構(gòu)職能體系是國家治理體系和治理能力的有機構(gòu)成部分；本輪機構(gòu)改革，就是要對黨和國家機構(gòu)職能體系進行優(yōu)化和完善，為推進國家治理能力現(xiàn)代化奠定機構(gòu)職能體系基礎(chǔ)。

將本輪機構(gòu)改革置于“推進國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度來系統(tǒng)謀劃，堅持這樣的目標(biāo)導(dǎo)向，既有利于我們蹄疾步穩(wěn)、腳踏實地，又有利于我們登高望遠、行穩(wěn)致遠，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性堅守。中國特色社會主義進入新時代，我國國家治理體系面臨新的挑戰(zhàn)，國家治理能力也面臨新的期盼，需要也必須進行黨和國家機構(gòu)改革，以提高黨和國家適應(yīng)新時代發(fā)展需要的治理效能。古人講，“明者因時而變，知者隨事而制”（漢代桓寬《鹽鐵論》）。新時代新要求，新部署新作為，推進國家治理現(xiàn)代化成為當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必然選擇。

二、機構(gòu)改革的整體性考量

從《決定》《方案》以及全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》等文件來看，本輪機構(gòu)改革的整體性要求比較明顯，整體性思考、整體性謀劃、整體性推進的特點突出。本輪機構(gòu)改革的整體性特點不僅體現(xiàn)為面廣層級多，涉及黨政軍群以及中央和地方等各個層級，而且體現(xiàn)為覆蓋全內(nèi)容多，涉及完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置等諸多方面?？梢钥闯?，機構(gòu)改革的這些整體性思考、整體性謀劃、整體性推進，也很好地體現(xiàn)了改革推進中的價值理性與工具理性的完美結(jié)合，整體性內(nèi)在體現(xiàn)人民立場的價值追求，外在表現(xiàn)系統(tǒng)操作的工具要求。

（一）從完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度看改革的整體性

“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”是本輪機構(gòu)改革的根本原則之一。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不僅是貫穿于機構(gòu)改革的“紅線”，而且也是牽引機構(gòu)改革的“綱”，綱舉目張。正所謂“秉綱而目自張，執(zhí)本而末自從”（晉代楊泉《物理論》）。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是空洞的說教、抽象的口號，必須具體體現(xiàn)在國家政權(quán)機構(gòu)和職能的設(shè)計、運行中，真正做到組織落實、制度落實。

“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的根本原則，本身就體現(xiàn)了改革的全面性特點、整體性要求。其中，完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度又是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在本輪機構(gòu)改革中的重要體現(xiàn)和突出要求。從完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度看改革的整體性特點、整體性要求，不僅分別體現(xiàn)在黨和國家機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則中，而且集中反映在建設(shè)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系設(shè)計中。

比如，本輪機構(gòu)改革提出，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、加強和優(yōu)化黨對各領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，強調(diào)職能部門的職責(zé)和權(quán)威，黨的機構(gòu)同其他部門合并設(shè)立或合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一等一系列改革的制度設(shè)計、具體舉措，不僅在內(nèi)容上是相互銜接的，而且在效果上也是相互促進的，改革的整體性設(shè)計由此可見一斑，最終確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實處。鄧小平早就說過，“為了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須努力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”[3]。這些黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度設(shè)計就是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，可以從整體上確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?！敦懹^政要》有言：“夫治國猶如栽樹，本根不搖，則枝葉茂榮。”對于機構(gòu)改革而言，本根就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

（二）從優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置看改革的整體性

本輪政府機構(gòu)改革聚焦于市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用相關(guān)問題，通過整體性設(shè)計，強調(diào)整體性推進，進一步優(yōu)化政府機構(gòu)職能，推進政府機構(gòu)改革，以更好地適應(yīng)新時代全面深化改革、全面擴大開放的客觀需要。不論是國務(wù)院機構(gòu)改革還是地方政府機構(gòu)改革，總的要求是優(yōu)化和調(diào)整重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能，旨在提高政府整體執(zhí)行力和整體治理成效。

比如，在國務(wù)院組成部門的改革調(diào)整中，無論是新組建的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部等，還是重組的科學(xué)技術(shù)部、司法部，以及優(yōu)化的水利部、審計署等，其改革目的主要體現(xiàn)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的整體性改革理念，從根本上確?！皟?yōu)化協(xié)同高效”的改革效果。再如，在國務(wù)院其他機構(gòu)的改革調(diào)整中，也集中體現(xiàn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)和優(yōu)化協(xié)同高效的整體性改革思路。以新組建的國家市場監(jiān)督管理總局為例，基本做法是將原國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)以及國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部的部分職責(zé)整合，組建成新的國務(wù)院直屬機構(gòu)；與此同時，新組建的國家藥品監(jiān)督管理局歸其管理，保留的國務(wù)院食品安全委員會、國務(wù)院反壟斷委員會的具體工作由其承擔(dān)，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會職責(zé)劃入其中，并將原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署。顯然，這一改革舉措和操作思路，目的就是整體推進市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法。

（三）從統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革看改革的整體性

本輪機構(gòu)改革中的統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，本身就是體現(xiàn)改革的整體性特點。統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，使得各類機構(gòu)有機銜接、相互協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動，顯然，這也是加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)機構(gòu)職能的必然要求。與過去幾輪改革相比，本輪機構(gòu)改革所涉及的范圍更廣、程度更深、影響更大、觸及利益更復(fù)雜，改革的整體性要求更為明顯。

比如，就完善黨政機構(gòu)布局而言，提出黨政機構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基本要求，改革涉及優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，目的就是統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉。新組建的國家監(jiān)察委員會就屬于這種情況。國家監(jiān)察委員會實際上整合了監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)以及最高人民檢察院的相關(guān)職責(zé)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，很好地體現(xiàn)了黨政合一、整體推進的特點。

再如，就深化跨軍地改革來說，提出按照軍是軍、警是警、民是民的原則來推進改革，諸如公安邊防部隊、公安消防部隊、公安警衛(wèi)部隊改制以及武警部隊的一系列改革，說到底就是要健全軍地協(xié)調(diào)機制，推動軍民融合深度發(fā)展，整體構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。就深化群團組織改革來講，提出推動群團組織增強政治性、先進性、群眾性的要求，重點是聚焦突出問題、改革機關(guān)設(shè)置、優(yōu)化管理模式、創(chuàng)新運行機制，方法是加強組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)、督察問責(zé)，從整體上更好發(fā)揮群團組織作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用。

（四）從統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置看改革的整體性

做好地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，是本輪機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是確保機構(gòu)改革整體推進的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，既是保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)的重要前提，也是確保地方治理上下貫通、執(zhí)行有力的功能載體。在中國，要確保改革的有效落地，加強中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強頂層設(shè)計、整體謀劃，做到全國一盤棋，行動一致聽指揮，是推進改革的紀(jì)律要求，也是深化改革的有效方法。本輪機構(gòu)改革集中推進的時間節(jié)點是2018年，要求年底前各省區(qū)市完成機構(gòu)改革任務(wù)。地方機構(gòu)改革任務(wù)完成的步調(diào)一致，本身就是改革整體性推進的重要體現(xiàn)。

與此同時，從已經(jīng)公布的各省區(qū)市機構(gòu)改革方案來看，盡管各地黨和政府的機構(gòu)設(shè)置數(shù)量不盡相同，如海南為55個，廣西為58個，廣東為59個，浙江、福建、江西、湖北等多省份為60個，重慶為64個等[4]，但都比較好地執(zhí)行了“規(guī)定動作”，即統(tǒng)一設(shè)置了同中央和國家機關(guān)保持總體一致的“必設(shè)機構(gòu)”，諸如生態(tài)環(huán)境廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、衛(wèi)生健康委員會等，這是地方機構(gòu)改革整體性思考、整體性謀劃、整體性推進的重要表現(xiàn)。當(dāng)然，本輪省級機構(gòu)改革，中央也賦予了地方一定的機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，即允許地方有“自選動作”，可以設(shè)置具有地方特色的“可設(shè)機構(gòu)”。如海南為了整合旅游、文化、體育等職能，組建了省旅游和文化廣電體育廳；浙江為了完善行政審批制度改革，在省委全面深化改革委員會辦公室對外加掛省“最多跑一次”改革辦公室牌子。

需要說明的是，我國基層管理體制改革的整體性要求是“簡約高效”，這其中涉及基層的機構(gòu)設(shè)置、人員配置、編制資源、治理重心、領(lǐng)導(dǎo)方式、服務(wù)方式、政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程等諸方面。這就需要發(fā)揮地方在機構(gòu)改革中的積極作用，因為基層最了解基層。正如毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出的那樣，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情?！兄醒牒偷胤絻蓚€積極性，比只有一個積極性好得多?！盵5]

三、機構(gòu)改革的協(xié)同性考量

現(xiàn)代社會科學(xué)所研究的協(xié)同性，主要關(guān)注的是事物或要素間向積極方向發(fā)展的相干性問題，協(xié)同會形成事物或要素之間的拉動效應(yīng)，推動事物或要素共同前進、共同發(fā)展。本輪機構(gòu)改革所涉及的領(lǐng)域涵蓋黨政軍群、事業(yè)單位、社會組織以及從中央到地方等幾乎所有機構(gòu)，改革要素的協(xié)同性要求更高。習(xí)近平總書記指出，“改革越深入，越要注意協(xié)同，既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進各項改革舉措在政策取向上相互配合，在實施過程中相互促進，在改革成效上相得益彰?！盵6]因此，只有在改革方案協(xié)同、改革落實協(xié)同、改革效果協(xié)同三個方面同時下功夫、同向發(fā)力，才能促進各方力量、各類要素向改革的既定目標(biāo)聚焦前行，最終向建設(shè)一個適應(yīng)中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構(gòu)職能體系邁進。這就是說，機構(gòu)改革的改革方案協(xié)同、改革落實協(xié)同、改革效果協(xié)同，也很好地體現(xiàn)了改革推進中的價值理性與工具理性的雙重追求，因為協(xié)同性本身既有人民立場的價值追求，也有系統(tǒng)操作的工具要求。

（一）從改革方案協(xié)同看改革的協(xié)同性

改革方案就是對改革目的、要求、方式、方法、進度等方面的具體、周密部署，是操作性很強的改革計劃。改革方案的周密程度、實化程度、細(xì)化程度、操作性強弱，往往成為改革能否順利推進的決定性因素；同一輪改革不同類型的改革方案之間的相互關(guān)照、彼此拉動，則成為整個改革能否協(xié)調(diào)推進的有效抓手?？梢哉f，改革方案協(xié)同是確保改革有效推進、聯(lián)動發(fā)展的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“要把好改革方案的主旨和要點，把準(zhǔn)相關(guān)改革的內(nèi)在聯(lián)系，結(jié)合實際實化細(xì)化，使各項改革要求落地生根?！盵7]這就是說，在堅守主旨和要點的基礎(chǔ)上，同一輪改革不同類型改革方案之間的協(xié)同推進十分重要，這其中既包括各類改革方案形成過程的協(xié)同，也包括各類改革方案所涉及內(nèi)容的協(xié)同。

本輪機構(gòu)改革的頂層方案就是《決定》和《方案》。但《決定》和《方案》也是各有分工的：《決定》是統(tǒng)領(lǐng)性的，主要就機構(gòu)改革的必要性、指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則以及重大領(lǐng)域改革進行原則性的約定，是方案的方案；《方案》則涉及黨中央機構(gòu)、全國人大機構(gòu)、國務(wù)院機構(gòu)、全國政協(xié)機構(gòu)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團組織、地方機構(gòu)等八個領(lǐng)域的改革設(shè)計思路和操作辦法，是實化的方案。除了《決定》和《方案》之外，按照《決定》和《方案》的要求，還要分別出臺《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》、各類地方黨政機構(gòu)改革方案以及全國人大、全國政協(xié)、國家監(jiān)察委員會、跨軍地改革等的其他各類改革方案、改革舉措，這些改革方案、改革舉措則是細(xì)化的方案。所有改革方案、改革舉措，共同組成本輪機構(gòu)改革的方案體系。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求以及相關(guān)法律規(guī)定，黨中央部門機構(gòu)改革要遵循《決定》和《方案》；國務(wù)院機構(gòu)改革方案要經(jīng)全國人大審議通過；地方黨政機構(gòu)改革方案在三中全會后研究部署；全國人大、全國政協(xié)專門委員會改革方案要履行相關(guān)程序；國家監(jiān)察委員會的改革要在全國人大修改憲法后推進；跨軍地改革要同國務(wù)院機構(gòu)改革統(tǒng)籌考慮，等等?？梢哉f，所有改革方案、改革舉措的出臺都是在統(tǒng)一謀劃、協(xié)同聯(lián)動的基礎(chǔ)上推出的，都要遵循《決定》和《方案》的基本要求，這就是明顯的改革方案形成過程的協(xié)同。

改革方案所涉及內(nèi)容的協(xié)同，不僅表現(xiàn)在《決定》是方案的方案、《方案》是實化的方案、其他改革方案和改革舉措是細(xì)化的方案的總體架構(gòu)和聯(lián)動設(shè)計中，而且更加具體地表現(xiàn)在各類改革方案、改革舉措中有關(guān)機構(gòu)設(shè)置、改革事項的相互關(guān)照、協(xié)同配合中。比如，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決好“三農(nóng)”問題，不同改革方案體現(xiàn)了統(tǒng)籌“三農(nóng)”問題的改革思路：在國務(wù)院機構(gòu)改革方案中組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，并將中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策；而在全國政協(xié)專門委員會的改革中增設(shè)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會，就“三農(nóng)”問題開展調(diào)查研究，提出意見、建議和提案，以便與黨中央、國務(wù)院相關(guān)改革形成協(xié)同聯(lián)動。

（二）從改革落實協(xié)同看改革的協(xié)同性

一分部署，九分落實。落實是所有工作的著力點，也是所有工作成敗的關(guān)鍵所在。改革是一場革命性事業(yè)，進入深水區(qū)的改革落實是將這場革命性事業(yè)進行到底的關(guān)鍵所在，進入深水區(qū)的改革落實協(xié)同則是將這場革命性事業(yè)進行到底的重要方法論，也是本輪機構(gòu)改革成功推進的重要保證。改革落實協(xié)同既包括時間上的前后聯(lián)動，也包括層級上的上下呼應(yīng)，還包括實施中的左右關(guān)照。

從時間上來看本輪機構(gòu)改革落實協(xié)同，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，有幾個重要的時間節(jié)點安排比較好地體現(xiàn)了前后聯(lián)動。一是中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革要在2018年底前落實到位。2018年全國“兩會”之后，中央和國家機關(guān)的改革全面鋪開，呈現(xiàn)出推進力度大、跟進速度快的特點。二是省級黨政機構(gòu)改革方案于2018年9月底前報黨中央審批，在2018年底前機構(gòu)調(diào)整基本到位。截至2018年10月28日，至少已有海南、福建、山東、江蘇、廣東等26個省區(qū)市的省級機構(gòu)改革方案獲得中央批復(fù)[8]，隨后各地就要抓緊落實，2018年底前基本完成已無懸念。這就是說，省級黨政機構(gòu)改革與中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革完成時間基本同步。三是省以下機構(gòu)改革在省級機構(gòu)改革基本完成后開展，所有地方機構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。這就是說，給予省以下黨政機構(gòu)改革落實的時間相對較短，僅比中央和省級黨政機構(gòu)改革晚3個月左右，體現(xiàn)的是改革一盤棋、時間聯(lián)動性的要求。

從層級上來看本輪機構(gòu)改革落實協(xié)同，改革涉及中央和國家機關(guān)機構(gòu)、省級黨政機構(gòu)以及省以下黨政機構(gòu)三個層級，各層級的改革體現(xiàn)上下呼應(yīng)的特點。一方面，下級機構(gòu)的改革方案需要報上級機構(gòu)審批或備案。比如，省級黨政機構(gòu)改革方案需報黨中央審批，省以下黨政機構(gòu)改革管理權(quán)限在省級黨委，但也需報黨中央備案，這本質(zhì)上是要求全國把思想和行動統(tǒng)一到黨中央關(guān)于機構(gòu)改革的重大決策部署上來，不折不扣落實黨中央決策部署，體現(xiàn)上呼下應(yīng)的要求。另一方面，賦予省級及以下機構(gòu)更多的自主權(quán)。比如，《決定》明確規(guī)定，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方；除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等，這體現(xiàn)的是尊重地方實踐的上下呼應(yīng)的要求。

從實施中來看本輪機構(gòu)改革落實協(xié)同，既強調(diào)黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及黨委和政府的主體責(zé)任，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實的作用，又要求涉及機構(gòu)職能調(diào)整的部門要服從大局，確保機構(gòu)職能等按要求及時調(diào)整到位，不允許搞變通、拖延改革。既強調(diào)改革落實情況的督導(dǎo)檢查，要求各地區(qū)各部門要將推進機構(gòu)改革情況和遇到的重大問題及時向黨中央報告請示，又強調(diào)嚴(yán)明紀(jì)律要求，穩(wěn)妥有序地推進深化黨和國家機構(gòu)改革各項工作。

（三）從改革效果協(xié)同看改革的協(xié)同性

改革效果就是某項改革取得預(yù)期成效的程度，改革效果協(xié)同是各項改革緊密聯(lián)系、相互交融、協(xié)同推進，單項性的改革取得預(yù)期成效，關(guān)聯(lián)型的改革成效相得益彰，從而改革的總體成效達到理想狀態(tài)的一種表現(xiàn)形式。在本輪機構(gòu)改革的推進中，改革方案協(xié)同、改革落實協(xié)同、改革效果協(xié)同三者之間相輔相成、相互促進、相互支撐。當(dāng)然，改革的目標(biāo)追求和最終落腳點還是改革效果協(xié)同。對改革成效的實踐檢驗，說到底就是對改革效果協(xié)同的檢測；沒有改革效果協(xié)同，就不可能有整體改革的成功。

國家治理現(xiàn)代化是本輪機構(gòu)改革所要追求的一種理想狀態(tài)，也是改革效果協(xié)同的一種價值追求目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化的基本表現(xiàn)形式是，多元主體的國家治理者善于運用法治思維和法治方式、熟練運用民主思維和民主手段治理國家和社會；這里面涉及三個關(guān)鍵詞：多元主體參與、民主、法治。顯然，從已經(jīng)公布的黨和國家機構(gòu)改革的相關(guān)方案及舉措看，多元主體參與、民主、法治幾個關(guān)鍵詞都比較明顯地突顯出來了。以法治為例，本輪深化黨和國家機構(gòu)改革不僅在《決定》中強調(diào)“堅持全面依法治國”的原則，敲定改革的原則要求，而且在《方案》中提出“組建中央全面依法治國委員會”的改革思路，強化黨中央推進法治建設(shè)的權(quán)威，并且在《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》中提出“重新組建司法部”的改革內(nèi)容，奠定政府法治建設(shè)的重點。與此同時，在全國人大專門委員會的改革中提出將“內(nèi)務(wù)司法委員會更名為監(jiān)察和司法委員會”以及“法律委員會更名為憲法和法律委員會”的改革事項，增強國家權(quán)力機關(guān)在監(jiān)察和憲法方面的專門研究、審議、督促和檢查的職責(zé)。顯然，這些改革舉措彰顯的是追求“法治”理念的改革效果協(xié)同，為從法治視角推進國家治理現(xiàn)代化“添磚加瓦”。

在國務(wù)院機構(gòu)改革中，發(fā)展和改革委等權(quán)力部門是“大出血”，自然資源治理、生態(tài)環(huán)境保護等部門是“大換血”，但這種改革思路實質(zhì)上遵循的正是黨的十九大提出的“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”的基本理念，目的是促進山水林田湖草的整體性保護以及生態(tài)環(huán)境的整體性建設(shè)，追求的是“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明理念和“還自然以寧靜、和諧、美麗”的美麗中國建設(shè)的改革效果協(xié)同。習(xí)近平總書記指出，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！瓰樽訉O后代留下可持續(xù)發(fā)展的‘綠色銀行'?！盵9]這就是說，作為改革效果協(xié)同的重要內(nèi)容之一，良好的生態(tài)環(huán)境不僅是國家富強的標(biāo)志，也是人民幸福的源泉，自然要成為本輪機構(gòu)改革的重中之重。

綜上所述，基于價值理性與工具理性雙重追求和完美結(jié)合的思路，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性來考量本輪機構(gòu)改革，得出的基本結(jié)論是：系統(tǒng)性關(guān)注的是機構(gòu)改革的基本目標(biāo)、首要任務(wù)、重要任務(wù)、重要手段、重要保障、目標(biāo)導(dǎo)向等六大基本要素之間的相互依存、相互制約、相互促進的社會系統(tǒng)論的關(guān)系；整體性考察的是在完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置等諸多方面的整體性思考、整體性謀劃、整體性推進；協(xié)同性側(cè)重的是在改革方案協(xié)同、改革落實協(xié)同、改革效果協(xié)同三個方面的相互配合、相互促進、相得益彰。而機構(gòu)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性特點，反過來也分別很好地體現(xiàn)了改革推進中的價值理性與工具理性的完美結(jié)合，內(nèi)在體現(xiàn)人民立場的價值追求，外在表現(xiàn)規(guī)范操作的工具要求。