潘小娟

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 海淀 100088）

自上個世紀70年代起，法國在經(jīng)歷了“輝煌三十年”后，深陷經(jīng)濟增勢低迷、失業(yè)率高企、貧富差距擴大、社會階層斷裂的泥潭。這在很大程度上歸因于法國高度中央集權(quán)的管理體制。中央集權(quán)導(dǎo)致行政機構(gòu)冗雜低效，腐敗、瀆職、懶政盛行，發(fā)展動力不足，財政負擔沉重，民眾不滿情緒上升。為了改變這一狀況，使國家的權(quán)力更接近人民，實現(xiàn)公共權(quán)力的優(yōu)化配置和國家管理的民主化，推進國家的現(xiàn)代化進程，法國政府展開了以分權(quán)為主線的一系列國家治理改革。這些改革既取得了一定的積極的成效，亦存在一些難以克服的問題。對此進行討論和總結(jié)，將為我們提供有益的啟示。

一、國家治理改革舉措

法國政府從上個世紀80年代開始以分權(quán)為核心，從多方面采取措施積極應(yīng)對國家治理面臨的困境。具體而言，主要涉及以下四個方面。

（一）推進地方分權(quán)

地方分權(quán)是指權(quán)力由中央政府向地方政府、由上級政府向下級政府轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后其權(quán)力主體發(fā)生了改變。從拿破侖時代起，法國一直實行高度中央集權(quán)的行政體制，地方政府完全處于中央政府的嚴格控制之下，基本沒有自主權(quán)。為了改變這一狀況，法國政府于1982年開始推行地方分權(quán)改革，直至2003年3月憲法修正案首次明確地將“法蘭西為分權(quán)型共和國”作為一項基本原則寫入憲法。地方分權(quán)改革的主要舉措包括：

一是增加地方行政層級。1982年3月頒布的法律將大區(qū)確定為一級地方領(lǐng)土單位，規(guī)定其享有與省和市鎮(zhèn)相同的法人地位和權(quán)利，具有獨立的公法人資格，從而使法國的地方行政建制由原先的省—市鎮(zhèn)二級變?yōu)榇髤^(qū)—省—市鎮(zhèn)三級。2015年1月，法國政府頒布了《大區(qū)區(qū)劃、大區(qū)和省選舉以及更改選舉日程法》，明確從2016年1月1日起將法國本土的22個大區(qū)合并為13個，以節(jié)約行政成本，提升大區(qū)的區(qū)域資源整合能力和政策執(zhí)行效力。

二是將地方行政管理權(quán)交還給地方政府。1982年地方分權(quán)改革后，地方行政管理權(quán)將從國家代表手中轉(zhuǎn)移到了地方民選權(quán)力機關(guān)的手中，地方公共事務(wù)由民選產(chǎn)生的地方議會以及由議會選舉的行政長官全權(quán)自主管理，中央政府委派到大區(qū)和省的國家代表不再行使地方公共事務(wù)的行政管理權(quán)。

三是有計劃地轉(zhuǎn)讓權(quán)限。中央政府在明確中央與地方權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上，擴大了地方政府的職權(quán)范圍，分期分批將原先由中央政府行使的權(quán)力移交給地方政府。例如，1983年，中央政府移交了計劃和領(lǐng)土整治、城市規(guī)劃、住宅建設(shè)以及職業(yè)培訓方面的權(quán)限；1984年，移交了交通運輸、社會活動和司法等方面的權(quán)限；1985年，移交了教育、文化和環(huán)境保護等方面的權(quán)限[1]。

四是放寬對地方政府的監(jiān)督。1982年頒布的相關(guān)法律明確規(guī)定，地方政府的決議只要不違反國家憲法、法律和法令，就不受中央政府的干涉，也無須得到中央政府或其代表的同意和批準。這大大縮小了國家監(jiān)督的范圍，明顯改變了國家監(jiān)督的方式，國家監(jiān)督由過去的以事前和“適當性”監(jiān)督①所謂“適當性”監(jiān)督，就是之前地方政府的決議盡管不違反國家法律、法令的規(guī)定，仍有可能因“不適當”而遭中央政府或國家代表的否決。為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允潞蠛秃戏ㄐ员O(jiān)督為主。

五是增強地方政府的財政自給能力。2003年修改后的憲法明確規(guī)定了地方財政自治與平衡原則，使地方財政自治得到了憲法的保障。修改后的憲法規(guī)定，地方領(lǐng)土單位依法律規(guī)定的條件可享有自由支配的收入，包括地方稅收和國家提供的財政援助。依據(jù)這一規(guī)定，地方政府擁有自己的稅收，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)自己的具體情況確定地方稅的征收基數(shù)和稅率等。此外，中央政府與地方政府之間所有的權(quán)限轉(zhuǎn)讓均包括相應(yīng)的財源的轉(zhuǎn)移，以及對行使該職權(quán)所需要的動產(chǎn)或不動產(chǎn)的支配。

六是賦予地方政府及其聯(lián)合體試驗權(quán)。2003年頒布的憲法修正案允許地方政府在法定的條件下和期限內(nèi)，以試驗的名義就其行使職權(quán)方面的內(nèi)容突破現(xiàn)行法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，進行大膽嘗試，但涉及公共自由或者憲法所保障的權(quán)利的內(nèi)容除外。為了減少和避免進行試驗的地方政府的違法違規(guī)行為的發(fā)生，保證國家和其他地方政府的利益不受損害，議會將對試點情況進行監(jiān)督和評判，包括批準試驗，試驗期滿后根據(jù)實際效果決定給予推廣、完善還是終止執(zhí)行等。

（二）促進多元合作

多元合作就是不同的權(quán)力主體共同努力解決社會問題，提供公共服務(wù)，在不同層級政府之間以及政府與企業(yè)、社會組織之間建立起內(nèi)外結(jié)合的縱向與橫向網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，確保公共政策制定的科學性和合理性，提升治理的效率，促進社會穩(wěn)定和和諧。

一是加強地方政府間合作。地方分權(quán)后，為了促進地方政府在多個領(lǐng)域展開更密切的合作，提高資源使用的有效性，避免拉大地區(qū)間的貧富差距，保證全國的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，法國政府于1992年頒布了《共和國地方行政指導(dǎo)法》，建議地方政府在原有的地方合作形式之外，建立新的合作組織，如區(qū)際協(xié)約組織、跨市鎮(zhèn)合作委員會，市鎮(zhèn)共同體、城市共同體等；1999年又頒布法令創(chuàng)建了聚居地共同體，取代了之前的城市共同體。法國的地方合作組織形式多樣，目標多元：既有由同一行政層級公法人組成的，也有由不同行政層級公法人組成的；既有擔負單一使命的，也有擔負多重使命的；既有有征稅權(quán)的，也有無征稅權(quán)的；既有自愿組織的，也有強制設(shè)立的。以都市共同體為例，它是跨市鎮(zhèn)的合作性公共機構(gòu)，通常由一個擁有5萬人口的主要城市和鄰近的小市鎮(zhèn)組成。設(shè)立都市共同體的目的在于保證大城市居民聚居地協(xié)調(diào)一致的管理，推進整個共同體的現(xiàn)代化規(guī)劃。都市共同體的職權(quán)由成員市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而來，職權(quán)范圍較廣，主要涉及跨市鎮(zhèn)的發(fā)展和整治規(guī)劃、城市規(guī)劃、救護與消防、城市旅游交通、供水排水、消毒和生活垃圾處理、文化體育設(shè)施等。不同都市共同體的職權(quán)并不完全相同，它們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)履行職責，提供相應(yīng)的公共服務(wù)。都市共同體設(shè)有管委會，由各成員市鎮(zhèn)的代表組成，負責各項管理工作，實行獨立的核算。

二是加強公、私部門合作。法國公、私部門合作的形式主要有兩種，即成立混合經(jīng)濟公司和實行特許經(jīng)營，目的在于解決普遍存在的公共服務(wù)供給水平低、效率低、成本高的問題?；旌辖?jīng)濟公司是指由公共部門控股并引入私人企業(yè)資金和管理技術(shù)的合資公司。它屬于公共企業(yè)，適用于民法，在管理上具有較大的靈活性，能更好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)供給的需要。混合經(jīng)濟公司主要在城市建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)運營方面發(fā)揮重要作用，如全法國約有230多家地方混合經(jīng)濟公司，承擔著建設(shè)和管理低租金住房的職責[2]。特許經(jīng)營就是政府通過合同約定的形式，向私營部門出讓某項公用事業(yè)一定時期的壟斷經(jīng)營管理權(quán)，由后者直接向服務(wù)對象有償提供特定產(chǎn)品和服務(wù)的方式。特許經(jīng)營合同明確規(guī)定了雙方的權(quán)利和義務(wù)，需承擔的責任、風險和補償?shù)?。在特許經(jīng)營下，政府始終都是公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有者，受許機構(gòu)擁有開發(fā)經(jīng)營權(quán)，政府保留價格核準權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對違反合同的行為，可施以處罰甚至收回特許經(jīng)營權(quán)，以保證公共服務(wù)的供給及其質(zhì)量。特許經(jīng)營主要用于供水、供氣、供熱、垃圾處理、電信服務(wù)及公共交通等公用事業(yè)性服務(wù)的提供。

三是加強政府與非營利部門的合作。上個世紀六七十年代，在政府供給社會福利的背景下，法國的非營利部門得到了較大的發(fā)展和壯大，90年代每年大約有6000～7000家非營利組織成立，“非營利組織已成為法國社會變革和改革的一種途徑”[3]。順應(yīng)這一潮流，法國政府加大了與非營利部門的合作的力度，后者在國家和地方生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。例如，法國政府將績效考核委托給非營利組織進行。接受委托的非營利組織要以被服務(wù)者為調(diào)查對象，以服務(wù)滿意度為主要考核標準，對政府績效和政府改革進行考察和評估，最終提交考核報告。再如，自上個世紀70年代起，法國政府建立了官方、資方和勞方對話與協(xié)商機制，定期就工資、職工培訓、勞動場所條件等問題展開討論和對話，對話包括企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)、全國等多個層級和多種方式。2007年頒布的《社會對話現(xiàn)代化法》進一步規(guī)定，政府在出臺有關(guān)勞動、就業(yè)和職業(yè)培訓等方面的新政策前，必須事先與工會和雇主協(xié)會協(xié)商，充分聽取他們的意見，并就此展開談判。

（三）實行合同管理

合同管理就是國家和地方在規(guī)劃一致的框架內(nèi)簽訂協(xié)議聯(lián)手實現(xiàn)共同的政策目標。在法國，中央政府和地方政府在多個領(lǐng)域進行了合作，并通過對合作項目或委托項目等實施合同管理來確保其實現(xiàn)。法國合同管理涉及面廣，主要包括國家—大區(qū)計劃合同、城市合同、發(fā)展農(nóng)業(yè)大區(qū)合同、地方安全合同、競爭熱點地區(qū)合同等。合同管理打破了法國傳統(tǒng)的自上而下的權(quán)力架構(gòu)，使不同層級政府之間，政府與社會組織之間，特別是中央政府與地方政府之間能進行平等磋商、博弈和協(xié)作，使中央政府的主導(dǎo)地位通過協(xié)商合作得以合法化，改變了中央與地方之間簡單的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，形成了以中央政府為主導(dǎo)的新型中央集權(quán)關(guān)系，促成了法國國家治理中多元合作伙伴關(guān)系的形成。

以城市合同為例，城市合同由中央政府、相關(guān)地方政府、地方聯(lián)合體、法國國家基金會等多方合作者簽訂，它包括了四個主要合作方向：保證共和國協(xié)約的穩(wěn)定；加強社會和諧和穩(wěn)固；實施多元主體參與的集體計劃；與地方居民合作，建立新型民主關(guān)系[4]。城市合同是在中央政府制定的宏觀總體目標下，各相關(guān)區(qū)域結(jié)合轄區(qū)實際，將自己的發(fā)展戰(zhàn)略和選擇融合到總體框架中，通過多主體參與、多目標導(dǎo)向，在不同層級政府之間、政府與社會組織之間、政府與公民之間建立具有契約意義的合作關(guān)系，以實現(xiàn)多元主體利益的協(xié)調(diào)。城市合同的目標廣泛，主要涉及貧困、就業(yè)、城市生產(chǎn)力、健康、教育、社會凝聚力、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、交通和道路、環(huán)境保護、財政與地方參與、住房等諸多方面。城市合同明確規(guī)定了合作的目標、優(yōu)先項目、參與各方的權(quán)利和義務(wù)等，確定了相互之間的關(guān)系，它是經(jīng)過中央政府及其代表和各參與方反復(fù)協(xié)商后簽訂的，具有法律上的約束力。

（四）擴大公民參與

為了提高公共事務(wù)管理的透明度，法國政府采取積極措施保障公民政治權(quán)利的行使，鼓勵公民積極參政，使公民積極參與到國家和地方生活中去，充分表達自己的意愿與訴求，完善國家治理。

一是擴大全民公決范圍和啟動權(quán)。從國家層面來說，2008年修改后的憲法規(guī)定，經(jīng)政府建議或議會兩院聯(lián)合建議，總統(tǒng)可以將有關(guān)公權(quán)力組織、國家經(jīng)濟、社會、環(huán)境政策及相關(guān)公共服務(wù)事業(yè)改革，以及旨在批準不與憲法相抵觸但可能影響現(xiàn)行制度運作的國際條約的法律草案提交公民投票決定；同時還允許公民及其代表分享全民公決啟動權(quán)，即1/5的國會議員在獲得1/10合格登記選民聯(lián)署支持后即可就上述憲法條款規(guī)定的事項發(fā)起全民公決。從地方層面看，法國有關(guān)法律規(guī)定，地方政府有權(quán)在法律規(guī)定的條件下，將有關(guān)地方權(quán)限的議會議案或法律草案交由當?shù)剡x民決定；地方選民可通過行使請愿權(quán)，要求當?shù)刈h會將涉及其權(quán)限的任何問題列入議會的議事日程；法律可決定就某個享有特殊地位的地方領(lǐng)土單位的設(shè)立和變更等問題征詢當?shù)剡x民的意見等。

二是授予公民更廣泛的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行使這些權(quán)利的具體形式和途徑包括公告情況、索取地方政府的預(yù)算文件，組織市民咨詢活動、提起申訴等。例如，法國有關(guān)法律規(guī)定，任何人（自然人或法人）都有權(quán)去市鎮(zhèn)政府索要預(yù)算文件，政府還應(yīng)提供相關(guān)的解釋性文件，以使人們對市鎮(zhèn)的財務(wù)狀況有充分的了解和正確的評價；且大區(qū)、省和人口在3500人以上的市鎮(zhèn)還必須把議會有關(guān)預(yù)算的辯論情況匯編成行政文件，公開發(fā)布。再如，2008年憲法修正案確定公民擁有“違憲性抗辯”權(quán)利，有權(quán)在普通訴訟中就法律法規(guī)違憲問題提出異議，并可向憲法委員會和最高法院提出申訴。

三是建立公共調(diào)查機制。法國相關(guān)法律規(guī)定，凡涉及公共用途的重大項目，均必須進行公共調(diào)查，只有得到調(diào)查專員或調(diào)查委員會的認可后方可實施。調(diào)查專員、調(diào)查委員會通常由德高望重的有經(jīng)驗人士擔任或組成。調(diào)查專員或調(diào)查委員會獨立運作，若項目被否決，除行政法院作出裁決外，任何個人和組織均無權(quán)更改結(jié)論。

四是設(shè)立街區(qū)委員會。2002年，法國政府頒布了《近距離民主法》，明確規(guī)定擁有80000居民及以上的市鎮(zhèn)必須建立街區(qū)委員會，擁有20000-79999居民的市鎮(zhèn)可以設(shè)立街區(qū)委員會。街區(qū)委員會可就所有有關(guān)街區(qū)或城市的問題接受市鎮(zhèn)長的咨詢，也可就上述問題向市鎮(zhèn)長提出意見和建議；市鎮(zhèn)長可聯(lián)合街區(qū)委員會開展街區(qū)行動。街區(qū)委員會以居民代表為主，其使命是就安全、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、公共工程、體育娛樂、旅游等與居民生活密切相關(guān)的各個方面的事宜與居民進行溝通交流，并代表居民與公共權(quán)力機關(guān)對話，提出意見和建議，開展所謂的“近距離民主”。該法頒布后，街區(qū)委員會快速發(fā)展，從2002年的292個增長到了2007年的1583個[5]，5年間翻了兩番有余。街區(qū)委員會發(fā)揮著連接居民和市鎮(zhèn)服務(wù)的作用，已成為居民交流信息、思考和討論街區(qū)生活的場所，同時也成為居民和社會團體向政府表達意見和建議的新窗口。

二、成效與問題

法國政府推行的以分權(quán)為主線的改革是一場涉及政治、經(jīng)濟、社會等諸多領(lǐng)域的綜合性改革，對法國的政治、經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了重大而深遠的影響。

（一）取得的成效

法國政府推進的以分權(quán)為主線的國家治理改革將國家的管理模式由統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，公共事?wù)管理在多主體互動中展開，形成了多層級、多面向的治理格局，使得公共行動更具回應(yīng)性、靈活性和有效性。

首先，這一改革深刻改變了法國高度中央集權(quán)的傳統(tǒng)。在地方分權(quán)改革之初，以前總統(tǒng)密特朗為首的改革推動者們就清醒地認識到，進行地方行政體制改革就是要使各級地方政權(quán)“非國家化”，充分調(diào)動地方的積極性，建立新型的中央與地方健康平衡關(guān)系。地方分權(quán)改革確實使法國的決策及行政系統(tǒng)發(fā)生了深刻的變革，決策就近、財政自治等原則的提出大大增強了地方的自主性，激發(fā)了地方的活力，使地方政府擺脫了中央政府自上而下的控制，地方政府可通過對話、合作影響中央政府的決策，與中央政府共同管理社會公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。因而，國外有學者認為，法國中央與地方關(guān)系已不再是簡單的上下垂直或平行關(guān)系，而是相互滲透的蜂窩狀的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系[6]，法國從傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家到逐步實現(xiàn)地方自治的經(jīng)驗為那些中央集權(quán)國家的“政府管理提供了良好的范式和借鑒”[7]。

其次，這一改革有力促進了多元治理格局的形成。以分權(quán)為主線的國家治理改革不僅涉及中央政府向地方政府轉(zhuǎn)讓權(quán)限，而且還涉及各級政府向市場和社會歸還權(quán)力。政府通過政府間的合作以及政府與市場、社會和公民的合作，極大改變了以往中央高度集權(quán)和政府獨家壟斷的局面，實現(xiàn)了資源的整合，提高了公共服務(wù)供給的整體水平和質(zhì)量。

最后，這一改革加速了政治民主化進程。改革之初，法國政府就提出了“還權(quán)于民”的口號，明確要以民主監(jiān)督、自治管理和公民參政為主要內(nèi)容，來改變法國高度集權(quán)的管理體制，建立地方自治、民間團體參與地方管理的“新的公民制度”[8]。分權(quán)改革為公民參與提供了制度保障和有效渠道，使國家和地方公共治理融入了更多的公民參與，增強了公民對公共政策的影響力度，加速了居民所面臨的社會公共問題的解決，提升了公共政策的科學性、合理性和有效性。

（二）存在的問題

以分權(quán)為主線的國家治理改革雖然對法國的政治、經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了重大而深遠的影響，取得了積極成效，但仍然有些老問題尚未解決，并且還帶來了一些新的問題。

第一，中央政府的影響力有所減弱。分權(quán)改革后，雖然法國中央政府及其代表仍能憑借所掌握的立法、行政、財政等方面的權(quán)力對地方政府施加影響和控制，并通過合同管理實施柔性干預(yù)，強化指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，將地方政府的行動納入國家目標的軌道，但中央政府已不再擁有絕對的決策權(quán)，控制力有所弱化。具體而言，地方政府權(quán)力增強后，具有了與中央政府討價還價的權(quán)力和資本，如可選擇不簽署合同等，這使得中央政府在決策時必須考慮地方的訴求和利益，甚至在某些方面作出讓步。同時，分權(quán)改革使得地方政府擁有了自主管理地方公共事務(wù)的權(quán)力，國家代表不再掌有地方行政管理權(quán)，擁有的組織、財政等權(quán)力和資源也相應(yīng)減少，因而對地方政府的約束力大大降低，其協(xié)調(diào)力在實際運作中也有所弱化。再者，地方做強做大，特別是大區(qū)合并后，地方政府有可能形成尾大不掉之勢，與中央政府相抗衡。目前，法國上下對大區(qū)合并的意見分歧很大，褒貶不一，這一改革正在進行之中，實際效果還有待實踐檢驗。

第二，地方矛盾凸顯。分權(quán)改革之后，法國地方實際形成了四級管理，即市鎮(zhèn)—市鎮(zhèn)聯(lián)合體—省—大區(qū)，且相互之間不存在行政等級隸屬關(guān)系，“任何一個領(lǐng)土單位都不得對另一個領(lǐng)土單位實施監(jiān)護”，這導(dǎo)致地方間矛盾和沖突產(chǎn)生。一是管理層級過多，權(quán)責互有重疊，導(dǎo)致行政成本上升。二是隨著地方政府權(quán)責的擴大，加之新的地方合作組織的設(shè)立，地方公務(wù)員人數(shù)快速增長，支出不斷增加，這導(dǎo)致地方財政負擔加重，赤字連年擴大。三是地方政府間的不平等加劇，甚至出現(xiàn)了惡意競爭。例如，在市鎮(zhèn)聯(lián)合體中，大市鎮(zhèn)和中、小市鎮(zhèn)的訴求并不完全相同，大市鎮(zhèn)希望借助合作增強自己的權(quán)威，拓展發(fā)展空間；而中、小市鎮(zhèn)則既期盼通過合作獲益，解決資源不足的問題，但又擔心成為大市鎮(zhèn)的附屬品，利益受損，訴求和利益得不到有效協(xié)調(diào)便引發(fā)出了種種矛盾。四是由于法國地方議會主席和地方行政長官由一人兼任，因此分權(quán)在增強地方政府權(quán)力的同時，也導(dǎo)致地方行政長官意志的強化，地方尋租空間的擴大，地方官員的貪腐丑聞時有發(fā)生，地方政府廉潔形象受到影響。

第三，公民參與形式大于內(nèi)容。雖然法國政府頒布了多項法律，對公民參與作出了種種規(guī)定，但仍有許多問題亟待解決。一是對公民參與的認識尚不全面、清晰。公民參與屬于直接民主的形式，在現(xiàn)實運作中如何協(xié)調(diào)它與代議民主的關(guān)系，全民公決、民意咨詢等在何種情況下啟動，其運作成本如何計算，其成效如何評判等，都需要做更深入的探討。二是公民參與的制度安排還不夠完備。公民參與無固定的模式和統(tǒng)一的標準，在實際操作中必然存在較大的隨意性，且公民參與的啟動和運作基本仍是由政府掌控的，公民意見的采納與處理也主要取決于政府，公民參與的制度保障仍顯不足。三是公民參與不加引導(dǎo)地廣泛使用將大大降低效率。例如，第戎市的有軌電車項目由于涉及多方利益，經(jīng)過15年的反復(fù)博弈和討論，才最終達成共識，得以實施。這雖然有助于提升項目決策的科學性和實施的合理性，但也耗費了大量的時間、精力和財力，付出了較高的代價。

三、啟示與借鑒

分析總結(jié)法國政府推行的以分權(quán)為主線的國家治理改革實踐的利弊得失，可使我們得到以下的啟示和借鑒。

第一，分權(quán)是國家治理的前提。治理的本質(zhì)就是要在不同層面建立起多個權(quán)力中心，共同實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的有效管理。事實上，沒有多個獨立的權(quán)力主體的存在，治理就無從談起。因此，作為具有高度中央集權(quán)和濃厚國家主義傳統(tǒng)的國家，法國要實現(xiàn)有效的國家治理，分權(quán)是其必然的選擇。法國的分權(quán)改革是全方位的，不僅涉及政府間的權(quán)力轉(zhuǎn)移；而且還涉及權(quán)力由政府向市場、社會以及公民的回歸，其目的就是要使政治權(quán)力在社會之中合理分布，拓展權(quán)力運行的空間。分權(quán)改革對法國而言具有重要的戰(zhàn)略意義，它的持續(xù)推進帶來了法國政府、市場、社會關(guān)系以及中央與地方關(guān)系的深刻變化，構(gòu)建起了相互間新型的網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系，不僅加速了政治民主化進程，使地方、社會和公民承擔更多的責任，影響公共政策的制定和政府的運作；而且也增強了政府回應(yīng)公眾需求的能力，提高了公共服務(wù)供給的水平。推進分權(quán)改革，一是要堅持集權(quán)之下的適度分權(quán)。分權(quán)是手段而不是目的，它是對政治權(quán)力的一種重新分配，目的在于充分調(diào)動社會各方的積極性，促進經(jīng)濟發(fā)展，推動社會進步。因此，分權(quán)要從現(xiàn)實需要出發(fā)，在維護中央權(quán)威的前提下適度地推進，以保證國家整體利益的最優(yōu)化和整個國家的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要堅持漸進推進分權(quán)。分權(quán)改革涉及權(quán)力和利益格局的重大調(diào)整，必然會遭遇一定的阻力。因此，分權(quán)要根據(jù)形勢的變化，有計劃有步驟地推進，并做好配套保障工作。三是要堅持放權(quán)和控權(quán)的合理平衡。分權(quán)必須充分考慮兩個方面的因素，即接受方的承受能力和政府的調(diào)控能力。分權(quán)的力度與速度要與這兩個能力的提高成正比。只有這樣，才能真正保證權(quán)限的轉(zhuǎn)讓平穩(wěn)有序，避免出現(xiàn)管理上的混亂和真空，保證國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

第二，中央政府主導(dǎo)是國家治理的關(guān)鍵。在多元治理體系中，協(xié)調(diào)不同力量和組織的利益和立場，中央政府的角色是不可或缺的。經(jīng)驗亦反復(fù)證明，有效國家治理的實現(xiàn)和良好社會秩序的建立有賴于政府，特別是中央政府的作用，“國家要為自己保留對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”[9]。法國中央政府在國家治理改革中始終保持著影響力，發(fā)揮著“元治理”的作用，通過對話、協(xié)商，主導(dǎo)建立社會各方共同參與機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府、公、私部門等各類組織彼此間的利益，促使各方建立相互依存的合作伙伴關(guān)系，共同增進公共利益。一是中央政府提供基本規(guī)則。在推進國家治理的過程中，法國政府頒布了大量的法律法規(guī)，制定了多項政策和統(tǒng)一的標準，每次推進一項新的改革基本都是立法先行，使國家治理在法律法規(guī)的規(guī)范下有序地推進，避免了各方行為的隨意性和盲目性，確保了國家治理的合法性和有效性。二是中央政府制定遠景戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。法國政府是新戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者，推動著國家與地區(qū)的創(chuàng)新、發(fā)展和競爭力的提升。例如，合同管理就是在國家戰(zhàn)略和政策目標的統(tǒng)籌下實施的，這類合同都是建立在國家總體目標基礎(chǔ)上的，經(jīng)過中央政府或其代表和各參與方反復(fù)對話、協(xié)商后形成的。三是中央政府協(xié)調(diào)各方利益。治理涉及多元主體，不同的主體必然會有不同的利益訴求，因此在一定意義上可以說，國家治理的有效性取決于中央政府協(xié)調(diào)各種社會力量的能力。法國政府在國家治理改革中始終掌握著各方利益博弈的主導(dǎo)權(quán)，建立了各種公共參與機制，組織對話、協(xié)商、信息交流，促使各方充分表達自己的意愿和利益訴求，進而圍繞著共同的目標來整合資源，協(xié)調(diào)各方的利益，實現(xiàn)共同利益的最大化。四是中央政府監(jiān)督秩序。法國中央政府承擔著維護公共秩序，確保國家法律法規(guī)、政策、協(xié)議和合同等得到嚴格執(zhí)行的責任，以維護國家的統(tǒng)一和中央的權(quán)威，避免因利益沖突或無序競爭導(dǎo)致國家整體利益受損。

第三，地方是國家治理的重點。如果說國家治理需要中央政府的頂層設(shè)計和宏觀政策指引，那么國家治理的具體落實則必須扎根地方。因為，地方是國家的基石，地方治理是國家治理的重要組成部分，更是國家治理的基礎(chǔ)，國家治理變革需要通過地方治理的不斷創(chuàng)新來推動，新型合作伙伴網(wǎng)絡(luò)需要地方政府作為重要紐帶。在法國以分權(quán)為主線的國家治理變革中，地方分權(quán)改革一直是其最重要的內(nèi)容。在地方分權(quán)改革之初，法國政府就把它視為國家治理變革的突破口和牛鼻子，明確國家治理的重心在地方，而不是在中央，希冀通過加快地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，使地方領(lǐng)土單位成為經(jīng)濟發(fā)展的動力，帶動國家的現(xiàn)代化進程；同時使國家的權(quán)力更接近人民，實現(xiàn)國家管理的民主化。完善地方治理，一方面可以通過提高地方公共事務(wù)管理的公正性和有效性來使國家治理真正落地，提升國家治理的合法性；另一方可以降低治理變革可能帶來的成本和風險，通過局部的試驗為國家全面的治理變革提供新的增長點。

第四，合作是國家治理的路徑。合作就是不同主體為達成共同的目標，彼此配合的聯(lián)合行動方式。合作是推進治理的有效路徑和手段。治理需要多主體并存，但絕不是多個主體單打獨斗的孤軍奮戰(zhàn)，而是彼此合作，彼此協(xié)同。法國的國家治理就是通過多種形式的合作來推進的，如建立地方合作組織、實施合同管理，等等。中央政府以總的政策目標框架為引領(lǐng)，吸引各利益相關(guān)方參與合作，并以優(yōu)先項目為載體推動合作發(fā)展；在合作的過程中，以互利互惠為核心，通過反復(fù)對話、協(xié)商，盡可能公平合理地分配利益，清晰科學地界定責任，做到利益共享、責任共擔，確保各參與方都盡可能地能從合作中獲益。展開合作既有助于較好地解決了地方領(lǐng)土單位財力和人力匱乏的問題，有效地維護了相關(guān)地方領(lǐng)土單位的共同利益，尤其對法國大量存在的中、小市鎮(zhèn)（約有90%的市鎮(zhèn)人口不足2000人）而言更是如此；又有助于廣泛吸納社會力量，有效地整合資源，提升公共服務(wù)供給的能力和整體水平；還有助于縮小地區(qū)間的貧富差距，推動各地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，公民參與是國家治理的基礎(chǔ)。國家治理的實質(zhì)就是要實現(xiàn)政府與社會在公共事務(wù)管理中的協(xié)同合作，以共同維護公共秩序，增進公共利益。公民參與是指公民影響公共政策制定和公共事務(wù)管理的行為和過程。由此可見，公民參與是國家治理的題中之義，是國家治理的基礎(chǔ)和動力。在一定程度上可以說，沒有自發(fā)自主的公民參與，就不可能有真正意義上的國家治理。法國政府在以分權(quán)為主線的國家治理改革中，一直將推進國家管理民主化，使國家權(quán)力更接近人民作為目標，采取了一系列舉措來擴大公民參與，保障公民政治權(quán)利的有效行使。法國2008年的憲法修正案進一步明確規(guī)定“法律保障多元政治意見的表達”，為公民政治參與提供了憲法保障。公民參與一方面有助于民眾將自己的愿望與訴求表達出來，使民眾的需求得到更好的回應(yīng)；另一方面有助于增加公共事務(wù)管理的透明度，保障公民的權(quán)利，限制政府的權(quán)力。擴大公民參與，一是要強調(diào)有序、適度參與。應(yīng)該清醒地認識到，從直接民主向間接民主的轉(zhuǎn)變是歷史的必然，在當今民主政治中，直接民主形式只是對代議民主的必要補充，不加引導(dǎo)地濫用這一形式只會適得其反。二是要注重程序建構(gòu)。要建立完善的參與機制，采取合理的參與方式，設(shè)立暢通的參與渠道，以保證公民參與真正落實、規(guī)范運行，實現(xiàn)持續(xù)、健康、有序發(fā)展。