劉 昕

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 海淀 100872）

一、事業(yè)單位績效工資改革進(jìn)程及其取得的主要成績

（一）當(dāng)前我國事業(yè)單位績效工資改革的總體進(jìn)程

我國當(dāng)前的事業(yè)單位工資制度確立于2006年，原國家人事部和財(cái)政部下發(fā)的《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》明確規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資主要由崗位工資、薪級(jí)工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼四部分組成。隨后，事業(yè)單位工資制度開始正式實(shí)施，事業(yè)單位基本工資部分的套改工作進(jìn)展相對(duì)順利，績效工資改革卻遭遇諸多障礙，遲遲未能取得進(jìn)展。

2008年，人社部、財(cái)政部和教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》，要求義務(wù)教育學(xué)校正式工作人員從2009年1月1日起按國家規(guī)定實(shí)施事業(yè)單位績效工資，并且對(duì)績效工資總量的核定以及績效工資的分配做出了相關(guān)規(guī)定。2010年9月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)確定了事業(yè)單位績效工資改革將分三步走的思路：第一步，從2009年1月1日起，在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施；第二步，從2009年10月1日起，配合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的推行，在公共醫(yī)療和基層衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施；第三步，從2010年1月1日起，在高等院校和其他事業(yè)單位實(shí)施。然而，由于績效工資改革的難度較大，事業(yè)單位績效工資改革“三步走”的戰(zhàn)略在實(shí)踐中依然進(jìn)展緩慢。

2011年3月，中共中央和國務(wù)院頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，正式提出事業(yè)單位分類改革的總體意見，并且對(duì)事業(yè)單位分類改革背景下的工資制度改革提出了指導(dǎo)意見。2014年，國務(wù)院正式頒布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，再次確認(rèn)事業(yè)單位實(shí)施績效工資制度。2016年，人社部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于中央有關(guān)事業(yè)單位實(shí)施績效工資的通知》，要求在中央事業(yè)單位中盡快全面推行績效工資。2017年以后，各地紛紛啟動(dòng)事業(yè)單位績效工資改革。至此，我國事業(yè)單位績效工資改革全面展開。

（二）我國事業(yè)單位績效工資改革取得的成績

我國事業(yè)單位績效工資改革自實(shí)施以來，主要取得了以下幾個(gè)方面的成績。

1.促進(jìn)事業(yè)單位的去行政化

2011年以后，我國事業(yè)單位改革的總體方向最終得以明確。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)要求加快事業(yè)單位分類改革，推動(dòng)公辦事業(yè)單位去行政化，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)提出必須加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。而事業(yè)單位績效工資改革對(duì)于促進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建立以及去行政化具有重要作用。

首先，在事業(yè)單位工資方面，國家主要對(duì)基本工資（即崗位工資和薪級(jí)工資）的等級(jí)劃分及其水平都做出了明確規(guī)定，但對(duì)績效工資并未提供具體方案。在事業(yè)單位績效工資實(shí)施方面，國家將自主權(quán)下放給了各地，要求各地在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力狀況、物價(jià)消費(fèi)水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、公務(wù)員規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼水平等因素之后，合理確定本地績效工資總體水平，同時(shí)對(duì)不同類型事業(yè)單位探索實(shí)行不同的績效工資總量管理辦法。這就為事業(yè)單位的工資水平與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場對(duì)接提供更好的基礎(chǔ)，有利于去行政化、行使人事管理自主權(quán)。

其次，事業(yè)單位在內(nèi)部績效工資分配方面獲得了較大的權(quán)力。事業(yè)單位可根據(jù)國家出臺(tái)的指導(dǎo)思想及宏觀調(diào)控辦法，靈活、自主地根據(jù)自身的歷史條件、所處的行業(yè)以及所在地區(qū)等實(shí)際情況，經(jīng)過民主程序設(shè)計(jì)和實(shí)施更加可行且富有激勵(lì)性的具體績效工資分配方案[1]。由此可見，事業(yè)單位績效工資改革是尊重事業(yè)單位獨(dú)立法人地位的重要政策體現(xiàn)，是事業(yè)單位分類改革和去行政化的重要一步。

2.促進(jìn)事業(yè)單位與公務(wù)員工資的相對(duì)分離

事業(yè)單位工作人員工資與公務(wù)員工資的相對(duì)分離是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建立和去行政化的體現(xiàn)之一。但由于目前事業(yè)單位工作人員的崗位工資和薪級(jí)工資與公務(wù)員的職務(wù)工資和級(jí)別工資基本一脈相承。真正能夠體現(xiàn)事業(yè)單位工資和公務(wù)員工資差別的就是事業(yè)單位績效工資部分。公務(wù)員的工資主要取決于職務(wù)等級(jí)和任職年限，即使是年終一次性獎(jiǎng)勵(lì)，只要年度考核為稱職及以上都能獲得，標(biāo)準(zhǔn)均為本人當(dāng)年12月份基本工資，因此公務(wù)員的工資基本都是固定發(fā)放。而績效工資在事業(yè)單位工資中所占的比例較大，約占2/3左右，同時(shí)績效工資與事業(yè)單位工作人員的崗位、業(yè)績以及貢獻(xiàn)之間的關(guān)聯(lián)度更高，因此，績效工資已成為事業(yè)單位人員管理與公務(wù)員管理逐漸分離的一個(gè)重要標(biāo)志。

3.激發(fā)事業(yè)單位工作人員的活力

過去，事業(yè)單位工作人員的工資主要取決于個(gè)人的職務(wù)、職稱、資歷、學(xué)歷等因素，而個(gè)人的努力程度、工作狀態(tài)以及實(shí)際工作成績和對(duì)組織的貢獻(xiàn)在工資中未能得到充分反映，這就形成了“干好干壞一個(gè)樣”“干多干少一個(gè)樣”的被動(dòng)局面。而績效工資的設(shè)置目的正是向關(guān)鍵崗位、高層次人才、業(yè)務(wù)骨干和作出突出成績的工作人員傾斜，打破工資是一種“既得權(quán)力”的概念，真正體現(xiàn)多勞多得、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和獎(jiǎng)勤罰懶的分配導(dǎo)向[2]。在實(shí)踐中，隨著績效工資制度的實(shí)行，事業(yè)單位內(nèi)部的工資差距逐漸拉開，工作人員的積極性被調(diào)動(dòng)起來，越來越關(guān)注自身的工作績效和對(duì)組織的貢獻(xiàn)。一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY改革起到了激勵(lì)教師到一線崗位、農(nóng)村學(xué)校和偏遠(yuǎn)學(xué)校任職的作用，逐步體現(xiàn)出教師的教學(xué)業(yè)績質(zhì)量與崗位特點(diǎn)，高績效工資者、學(xué)歷提升幅度較大者對(duì)績效工資制度表現(xiàn)出顯著的支持度[3]。

4.進(jìn)一步倒逼事業(yè)單位相關(guān)人事制度的改革

要發(fā)揮事業(yè)單位績效工資的激勵(lì)作用，前提是建立起科學(xué)、合理的績效考核制度，而這又依賴于人事管理職能等方面的配套改革。因此，績效工資制度的實(shí)施在一定程度上倒逼事業(yè)單位強(qiáng)化各項(xiàng)人事管理基礎(chǔ)工作。在沒有全面要求實(shí)施績效工資之前，部分單位已經(jīng)實(shí)施績效考核的單位，很多也流于形式，與工資掛鉤的力度不大甚至沒有掛鉤。績效工資改革實(shí)施以來，很多事業(yè)單位開始細(xì)化對(duì)崗位的分析和評(píng)價(jià)工作，強(qiáng)化績效考核。因此，由績效工資改革帶動(dòng)的其他人事制度改革，對(duì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)人員“能進(jìn)能出”、崗位“能上能下”、待遇“能高能低”已經(jīng)產(chǎn)生了重要影響[4]。

二、事業(yè)單位績效工資改革的主要難點(diǎn)與困境

事業(yè)單位績效工資改革在實(shí)踐中也逐漸暴露出一些問題和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）績效工資水平核定及其動(dòng)態(tài)調(diào)整難題

國家只是對(duì)事業(yè)單位實(shí)施績效工資提出了一些原則性要求，并未提供具體操作方案，這導(dǎo)致事業(yè)單位在績效工資總量及其調(diào)整方面遇到兩大難題。

一是合理確定績效工資總量的難題。在最初實(shí)施改革時(shí)，各地總體上是按照“限高、穩(wěn)中、托低”的原則，劃定績效工資水平調(diào)控線，以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來核定各事業(yè)單位的績效工資總量，確認(rèn)資金來源合法合規(guī)后便允許納入績效工資總量。這顯然是一個(gè)簡單的承認(rèn)歷史的做法，并沒有對(duì)不同事業(yè)單位的績效工資水平進(jìn)行合理核定，客觀上導(dǎo)致在各事業(yè)單位之間，尤其是同一行業(yè)中的不同事業(yè)單位間出現(xiàn)績效工資水平差距過大的問題。

二是績效工資總水平核定后調(diào)整的難題。由于并未建立績效工資總水平的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，績效工資總量核定之后就基本保持不變，無法根據(jù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平和勞動(dòng)力市場工資狀況等因素進(jìn)行調(diào)整，要么長期保持不變，要么在與政府工資管理部門反復(fù)溝通后才能實(shí)現(xiàn)，但關(guān)于調(diào)整的決策同樣比較主觀[5]。

（二）績效工資的經(jīng)費(fèi)來源保障難題

按照我國事業(yè)分類改革的精神，未來將僅保留公益服務(wù)類事業(yè)單位，其中，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類（全額撥款事業(yè)單位）。承擔(dān)高等教育、非營利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類（差額撥款事業(yè)單位）。理論上，在合理核定績效工資總額的基礎(chǔ)上，公益一類事業(yè)單位績效工資經(jīng)費(fèi)應(yīng)由各級(jí)財(cái)政全額承擔(dān)，而公益二類事業(yè)單位的績效工資則需要各單位自籌經(jīng)費(fèi)。

對(duì)公益二類事業(yè)單位而言，即使因不同單位在經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收能力方面存在差異導(dǎo)致績效工資水平出現(xiàn)差距，大家尚可接受。但對(duì)于公益一類事業(yè)單位而言，如果因地方財(cái)政原因?qū)е驴冃ЧべY無法及時(shí)足額發(fā)放，就很容易引起不滿。尤其在義務(wù)教育學(xué)校的績效工資經(jīng)費(fèi)保障問題上，雖然原則上采取以縣為主管、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持的辦法，但在實(shí)踐中，最終責(zé)任主要落到縣級(jí)財(cái)政身上。一方面造成財(cái)政收入相差懸殊的地區(qū)教師之間的工資水平差距較大，另一方面，部分不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政非常困難，有時(shí)甚至連教師的基本工資都發(fā)不出，更無力兌現(xiàn)績效工資，挫傷了廣大教師的工作積極性，甚至在一些地方出現(xiàn)群體事件[6]。

（三）績效工資方案設(shè)計(jì)和實(shí)施的基礎(chǔ)薄弱難題

在事業(yè)單位績效工資改革方面，盡管國家一再強(qiáng)調(diào)績效工資尤其是獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資，要向關(guān)鍵崗位、業(yè)務(wù)骨干和作出突出業(yè)績的人員傾斜，但對(duì)如何決定和評(píng)價(jià)并未提供具體指導(dǎo)。由于絕大多數(shù)事業(yè)單位過去缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)了一些偏差。

績效工資的設(shè)計(jì)和管理專業(yè)性強(qiáng)、要求高，一方面，要處理好和基本工資之間的關(guān)系。理論上，兩者之和應(yīng)當(dāng)大體與外部勞動(dòng)力市場上的條件相當(dāng)人員的工資總水平相近，由于事業(yè)單位的基本工資水平很難及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，因此績效工資實(shí)際上承受著更大的壓力。如果物價(jià)水平和外部工資水平上升較快，而事業(yè)單位工作人員的基本工資調(diào)整緩慢，則績效工資就必須更頻繁或以更大的幅度上調(diào)，但如前所述，事業(yè)單位績效工資總額上調(diào)的難度也比較大。另一方面，績效工資的公平合理性在一定程度上取決于績效考核的公平合理性。但事業(yè)單位的績效考核本身就是一個(gè)難題，以“德、能、勤、績、廉”為內(nèi)容的民主測評(píng)很難有效區(qū)分績效水平差異[7]，即使是對(duì)比較容易采取量化考核的專業(yè)技術(shù)人員，在績效考核內(nèi)容、考核方式以及確?？己私Y(jié)果的客觀性等方面也同樣存在很多障礙，簡單地將考核結(jié)果與績效工資掛鉤很容易引起大家的質(zhì)疑。

三、關(guān)于事業(yè)單位績效工資改革繼續(xù)深化的建議

十九大報(bào)告指出，要深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離。績效工資改革是事業(yè)單位去行政化的重要一步，它使事業(yè)單位的工資制度在形式和內(nèi)容上與公務(wù)員工資制度形成了明顯的差異，為事業(yè)單位整體工資制度不斷優(yōu)化奠定了重要基礎(chǔ)，事業(yè)單位績效工資改革應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持。此外，根據(jù)2018年中共中央公布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，國家公務(wù)員局并入中央組織部，事業(yè)單位人事管理工作仍將由國家人力資源和社會(huì)保障部主管，這是新中國成立以來首次將事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員的管理劃歸兩個(gè)不同的部門主管，標(biāo)志著政事分開的步伐會(huì)進(jìn)一步加快，事業(yè)單位的人事制度改革包括績效工資改革也會(huì)隨之繼續(xù)深化。下一步的事業(yè)單位績效工作改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面展開。

（一）建立事業(yè)單位工資與外部勞動(dòng)力市場的平衡比較機(jī)制

事業(yè)單位績效工資改革關(guān)注的僅僅是績效工資部分，勞動(dòng)者的工資應(yīng)當(dāng)是由市場供求關(guān)系決定的整體水平。在未能建立起整體工資水平?jīng)Q定和調(diào)整機(jī)制的情況下，單獨(dú)決定工資中的某一個(gè)部分的水平其實(shí)意義不大。進(jìn)而言之，在缺乏科學(xué)合理的事業(yè)單位工資工作人員總工資水平?jīng)Q定機(jī)制之前，單獨(dú)核定績效工資不僅困難，而且缺乏科學(xué)依據(jù)。到目前為止，我國事業(yè)單位不僅在工資構(gòu)成方面基本參照公務(wù)員工資體系，總體工資水平也是如此。但從長期來看，事業(yè)單位與公務(wù)員工資不僅在結(jié)構(gòu)上會(huì)相對(duì)獨(dú)立，在工資水平?jīng)Q定方面也會(huì)出現(xiàn)相對(duì)分離的趨勢。

目前，國家正在加緊制定相關(guān)方案，公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和調(diào)整機(jī)制會(huì)進(jìn)一步走上法制化和科學(xué)化的軌道，建立公務(wù)員工資和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的整體平衡比較機(jī)制。事業(yè)單位的工資水平?jīng)Q定和正常調(diào)整也會(huì)被提上議事日程。2014年頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》明確提出，要建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機(jī)制的要求，促使事業(yè)單位工作人員的工資水平與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。

（二）探索兩種不同類型的事業(yè)單位績效工資管理模式

公益一類和公益二類事業(yè)單位在工資總額的資金來源方面存在明顯差異，公益一類事業(yè)單位的工資全部來源于財(cái)政撥款，而公益二類事業(yè)單位的工資尤其是績效工資，有相當(dāng)一部分來自本單位的創(chuàng)收。因此，從長期來看，我國事業(yè)單位的工資水平?jīng)Q定和調(diào)整應(yīng)該明確劃分為兩種不同的模式。

一種模式是以市場為導(dǎo)向的績效工資管理模式。即事業(yè)單位工作人員的工資將徹底與公務(wù)員工資脫鉤，建立以市場為導(dǎo)向的整體工資管理機(jī)制。在此模式下，事業(yè)單位將建立與勞動(dòng)力市場上的企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平平衡比較與調(diào)整機(jī)制。絕大部分公益二類事業(yè)單位尤其是自籌經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位將會(huì)遵循這種模式，他們的工資從主要與公務(wù)員工資綁定，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕c市場工資水平綁定。這種事業(yè)單位在通過市場比較確定工資總水平之后，可以根據(jù)自身的實(shí)際情況決定基本工資和績效工資之間的比例關(guān)系以及與績效工資配套的考核和發(fā)放辦法，逐漸實(shí)現(xiàn)市場化。

另一種模式是仍然將部分事業(yè)單位的工資水平與公務(wù)員工資掛鉤，包括基本工資和績效工資的比例關(guān)系、總工資水平等。公益一類事業(yè)單位比如義務(wù)教育學(xué)校教師的工資應(yīng)當(dāng)遵循這種工資管理模式。首先，這類事業(yè)單位工作人員的工作及其社會(huì)貢獻(xiàn)更接近公務(wù)員，或者屬于準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)，這類人員在很多發(fā)達(dá)國家通常也被視為公務(wù)員。其次，這類事業(yè)單位的工資全部來自財(cái)政撥款，在資金來源上與公務(wù)員工資相同。這種模式有利于公平合理地解決此類全額撥款事業(yè)單位的工資問題，從源頭上解決經(jīng)費(fèi)保障不足的問題，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任和義務(wù)，貫徹我國教師法和義務(wù)教育法等要求，確保教師的平均工資水平不低于或者高于公務(wù)員的平均工資水平?？蓞⒄展珓?wù)員的總體工資水平確定公益一類事業(yè)單位工作人員的總工資水平，然后對(duì)基本工資和績效工資進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋壤齽澐?，具體的績效工資分配辦法，則可以交給各事業(yè)單位自己研究決定。

（三）持續(xù)優(yōu)化各事業(yè)單位績效工資分配辦法

當(dāng)前，我國部分事業(yè)單位在績效工資改革中出現(xiàn)了很多問題，除了普遍缺乏設(shè)計(jì)工資制度的經(jīng)驗(yàn)，在崗位分析與評(píng)價(jià)以及績效考核等方面的基礎(chǔ)較為薄弱等原因外，還與事業(yè)單位績效工資改革在啟動(dòng)和實(shí)施方面規(guī)劃和準(zhǔn)備不足，未能提供具體有效的指導(dǎo)，在短時(shí)間內(nèi)要求全面執(zhí)行有關(guān)。部分事業(yè)單位的績效工資方案出臺(tái)速度很快，來不及經(jīng)過反復(fù)的討論和完善，也未能與本單位工作人員進(jìn)行充分的溝通，因此在改革方案正式推出之后暴露出很多問題。需要清醒地認(rèn)識(shí)到，績效工資的作用是有限的，對(duì)于事業(yè)單位中存在的績效問題，不能完全依靠績效工資，還應(yīng)當(dāng)注重完善績效考核制度，建立嚴(yán)格的人員甄選和退出機(jī)制，塑造良好的組織文化。

此外，行業(yè)主管部門還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)籌和監(jiān)督的作用，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，對(duì)共性較強(qiáng)的事業(yè)單位績效工資方案設(shè)立合理標(biāo)準(zhǔn)，減少同類事業(yè)單位之間的不恰當(dāng)差異，盡可能消除因此產(chǎn)生的不滿。尤其是義務(wù)教育學(xué)校這一類事業(yè)單位，數(shù)量大，組織性質(zhì)、管理方式等方面相似度高，而且屬于全額撥款的事業(yè)單位，因此，對(duì)這一類事業(yè)單位的績效工資制度設(shè)計(jì)可提供規(guī)范性樣本，避免各學(xué)校之間產(chǎn)生明顯的不合理差異。在其他行業(yè)中，事業(yè)單位主管部門也應(yīng)發(fā)揮一定的統(tǒng)籌和指導(dǎo)作用，以促進(jìn)本行業(yè)事業(yè)單位績效工資管理水平的不斷提高。