李枚娜

黨的十九大提出實現(xiàn)社會治理“社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”的新要求，習近平總書記殷切期望“廣東在營造共建共治共享的社會治理格局上走在全國前列”。基層政府的社會治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然組成和基本元素。近年來，筆者在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分鎮(zhèn)一級基層政府不同程度地處于社情任務復雜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放、上級轉(zhuǎn)嫁事責、行政效能低下、公共資源短缺等瓶頸狀態(tài)，同時又受制于統(tǒng)籌設計責權(quán)利的失衡以及自身主動作為能力欠缺等多重制約性因素，相關困局亟待上下聯(lián)動，從財權(quán)事權(quán)人權(quán)改革以及自身賦能創(chuàng)新等多方面著手破題。

基層政府在社會治理方面存在多重困局

（一）外來人員涌入勞動密集型產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)，給當?shù)鼗鶎诱畮砭薮蟮墓芾砗头諌毫ΑＮ挥谥槿堑貐^(qū)的S鎮(zhèn)和X鎮(zhèn)作為近年來依靠特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的特大鎮(zhèn)，轄內(nèi)常住人口中80%為外來務工流動人口，人口倒掛現(xiàn)象普遍。人口流動性大、受教育程度偏低，帶來人口計生、出租屋管理、就業(yè)管理、環(huán)保保潔、治安維穩(wěn)等諸多方面的社會管理負擔。且外來人員多處于被城市邊緣化的狀態(tài)，與屬地社會融合度不高，歸屬感缺失、底層生存壓力大、表達訴求能力欠缺等，共同導致外來人員容易以極端方式表達負面情緒，社會摩擦燃點低。2011年至2016年間，廣州增城區(qū)新塘鎮(zhèn)、白云區(qū)三元里、海珠區(qū)中大布匹市場都先后爆發(fā)過外來人員聚眾滋事以及聚集抗法的群體性事件，給當?shù)劓?zhèn)街一級的基層政府帶來沉重的維穩(wěn)和綜治壓力。

（二）粗放型發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，給當?shù)鼗鶎诱畮磔^大的負面外部效應和管理負擔。特色產(chǎn)業(yè)主要表現(xiàn)為“小亂散”的低端生產(chǎn)方式，如X鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)分別以牛仔服裝和皮革皮具作為特色產(chǎn)業(yè)，小微規(guī)模的手工小作坊占據(jù)絕對大數(shù)，落戶在村社隊，相關安全生產(chǎn)措施嚴重不足，衍生出百千萬級的散亂污單位、無證企業(yè)、“兩違”建筑和“三小場所”（指小檔口、小作坊、小娛樂場所），安全生產(chǎn)事故頻發(fā)、環(huán)境影響突出。同時，以“散工、小時工”方式就業(yè)的外來人員脫離規(guī)范就業(yè)管理，就業(yè)環(huán)境差、工傷事故多、拖欠工資的現(xiàn)象突出，涉勞糾紛和信訪事件頻發(fā)?！靶旁L不信法”的認知慣性，造成基層政府每年近千人數(shù)的接訪工作量，甚至早年曾發(fā)生過政府墊付工資的現(xiàn)象。

（三）上級政府將自身承擔的事責和考核任務下移到基層，基層政府多重承壓。

一是上級政府通過資金分配的方式，將本級承擔的事責轉(zhuǎn)移給基層政府。如區(qū)政府將本應由區(qū)各職能部門承擔的逾百項事務下移給鎮(zhèn)政府，其中近九成的事務須由鎮(zhèn)級政府耗用自身的人力和工作經(jīng)費替代上級完成。

二是上級政府以考核督查、評比表彰等方式，使基層政府承擔“三定”方案之外的職責任務，以及成立編制外的專職機構(gòu)。如區(qū)政府將未列入鎮(zhèn)“三定”方案中的工作進行考核，并以考核和專項發(fā)文等方式要求鎮(zhèn)成立編制外的多個專職機構(gòu)，用于對接本該由區(qū)本級承擔的職能事務。

（四）基層政府行政效能低下、政企不分的現(xiàn)象較為普遍，社會治理和公共服務的能力經(jīng)驗明顯不足。

一是基層政府機構(gòu)設置重疊膨脹，外聘人員不合理增長，人手緊缺和人浮于事的現(xiàn)象并存。如個別鎮(zhèn)“三定”方案以外自設機構(gòu)數(shù)十個，內(nèi)容重疊、職能交叉，相關負責人均為聘用人員。僅編制外機構(gòu)辦公場所每年租金花費就達數(shù)百萬元之巨。編外聘用人員龐大，“有人無事做、有事無人做”的現(xiàn)象并存。外聘人員中行政工作人員數(shù)倍于編制人員，“臨時工領導公務員”有一定普遍性。

二是政企不分，鎮(zhèn)辦企業(yè)衍化成為基層政府的職能部門。Z鎮(zhèn)下屬企業(yè)作為政府職能機構(gòu)使用，由其代政府承擔財政支出事務。公司自身無任何經(jīng)營活動和收入來源，相關事務開支全部由財政實報實銷；S鎮(zhèn)辦企業(yè)代政府行使不當收費，對市場、步行街、公園、停車場等每年收取相關管理費。

（五）基層政府在人員編制、財力、行政權(quán)力方面處境困窘，難以提供滿足需求的公共服務和社會治理。

一是基層的人員編制未隨自身發(fā)展與管理需求同步調(diào)整，行政執(zhí)法方面呈現(xiàn)典型的“小馬拉大車”現(xiàn)象。S鎮(zhèn)作為中心特大鎮(zhèn)，GDP年平均增長率5%左右，經(jīng)濟社會管理職責逐年增多，而其人員編制自2012年區(qū)編辦核定后并未同步增長，反而調(diào)減14%，尤其是執(zhí)法編制缺口明顯，如公安干警和出租屋管理人員缺口高達4至6倍，處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

二是基層政府普遍財政壓力大，在“吃飯財政”的現(xiàn)狀下公共投入乏力，供需矛盾凸顯。鎮(zhèn)政府在剛性支出占比較大、保運轉(zhuǎn)為主的財政總基調(diào)下，教育、科學和公共安全支出以及醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)投入均低于區(qū)級財政支出水準，民生設施硬件落后、多有欠賬。不僅不能滿足當?shù)鼐用竦纳鐣谕?，更難以實現(xiàn)對來穗人員的公共服務全覆蓋和均等化。

三是基層政府權(quán)力配套不足，行政施力和社會監(jiān)管處于被動。目前鎮(zhèn)一級基層政府普遍情況是事多、責大、權(quán)小。特別是在鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)達、社會事務膨脹的特大鎮(zhèn)，由于缺乏相應的行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)，有責無權(quán)的矛盾表現(xiàn)更為突出。鎮(zhèn)政府由于在行政司法、城鎮(zhèn)規(guī)劃、市政建設、項目審批等方面缺乏足夠權(quán)限，管理事項需上級部門審批，導致“自己的事情自己不能說了算”，影響事項的決策；鎮(zhèn)一級政府基本沒有執(zhí)法權(quán)，對于公共安全管理、人口資源環(huán)境監(jiān)管、市場秩序管理等方面的執(zhí)法主要依靠上級的派駐機構(gòu)，鎮(zhèn)一級執(zhí)法無依據(jù)，職能限于口頭警告、責令整改的協(xié)助執(zhí)法層面，無強制執(zhí)行力，造成“基層看得見管不了，上級管得了看不到”的尷尬局面。同時由于執(zhí)法體制實行垂直管理，鎮(zhèn)政府對派駐機構(gòu)難以統(tǒng)籌，“條塊分割”的模式不能有效整合執(zhí)法力量，多頭執(zhí)法陷入“越管越亂”的怪圈。

基層政府社會治理“破局”存在的制約性瓶頸

（一）上級政府因鎮(zhèn)施策的統(tǒng)籌設計能力不足，利益格局重構(gòu)面臨“破繭”。

上級政府和鎮(zhèn)級政府在財政事權(quán)和支出責任方面的協(xié)調(diào)性不足，簡政強鎮(zhèn)的改革推進緩慢，基層政府壓力不減、獲得不夠，帶來發(fā)展不平衡不充分的“成長”陣痛。具體來說，一是權(quán)力和事責不匹配。上級政府把責任、事務下放給基層，卻沒有將相應的管理權(quán)限轉(zhuǎn)移，基層政府在夾縫中承擔責任，“天大的責任、巴掌大的權(quán)力”。不斷擴張的城鎮(zhèn)面積、急速增長的人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理需求，鎮(zhèn)政府在廣泛的社會事務和巨大的公共投入面前顯得有心無力。二是財權(quán)和事權(quán)不匹配。利益格局的重構(gòu)舉步維艱。按照現(xiàn)有的財稅管理體制，上下級政府財權(quán)、事權(quán)不平衡，財政收入集中、支出責任下放，基層政府用小頭的財政承擔著大頭的事務。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)需要承擔的財政支出位于全區(qū)前列，稅收分成比例卻未得到相應傾斜，上級政府“只管窮孩子不管大孩子”。三是事責和編制不匹配。特大鎮(zhèn)編制多年存在缺口，編制名額“倒三角”的現(xiàn)象屢見。部分特大鎮(zhèn)的人口、面積已經(jīng)相當于內(nèi)地一個中等城市，但目前的政府架構(gòu)和職能定位仍然按照鎮(zhèn)一級的標準設置，嚴重跟不上當?shù)氐纳鐣l(fā)展、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化進程。

（二）基層政府亟待賦能，主動“破局”能力缺乏。

一是基層政府疲于應付上級要求，存在“等靠要”思維慣性?；鶎诱晳T聽命于上級的考核指揮棒行事，“考核在哪里、工作就在哪里”，缺乏對自身鎮(zhèn)情、發(fā)展路徑的系統(tǒng)思考和整體謀劃。如某些特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)在目前支柱產(chǎn)業(yè)長期處于貼牌代工、外部負效應集聚的情況下，缺乏對鎮(zhèn)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、擴容體制的整體布局。對于散落龐雜的小作坊，未有統(tǒng)一的工業(yè)園區(qū)建設規(guī)劃，治理成效停留在救急情、打補丁的水準。產(chǎn)業(yè)格局在目前仍然依靠勞動要素成本優(yōu)勢，可持續(xù)前景不容樂觀，基層政府對此缺乏未雨綢繆。

二是基層政府的治理效能較為低下，普遍處于素質(zhì)偏低、人才短缺和激勵考核機制匱乏的窘境。反觀當前基層政府，學歷偏低、年齡偏大、專業(yè)偏差、晉升無望、人才流失的人事現(xiàn)狀具有相當?shù)拇硇?，直接導致了基層政府的低能低效以及粗暴?zhí)法，使得權(quán)力尋租、官本位和腐敗行為有了滋生的土壤。

三是基層社會治理方式還較多地停留在依靠自身人力投入的階段，外包化、社會化、智能化、網(wǎng)格化的管理體系還未有效形成。基層政府習慣用萬能政府的思維包攬一切，習慣于耗用自身大量的人力、物力、財力管理當?shù)厣鐣聞?，往往容易陷入走升級、加人力的老路。在調(diào)動多方力量的協(xié)調(diào)推進、運用大數(shù)據(jù)進行智能管理，構(gòu)建“小政府、大服務”的集約化治理生態(tài)方面的主動性不足、協(xié)調(diào)力不夠。

基層政府社會治理困局需要上下聯(lián)動、共同破題

（一）上級政府要在“簡政強鎮(zhèn)”的總體思路框架下，因地制宜地推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)街的財權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)三者的協(xié)調(diào)改革。

一是遵循事權(quán)要素的內(nèi)在邏輯，兼用權(quán)力下放和事權(quán)上收的雙向調(diào)節(jié)手段，實現(xiàn)上下級政府間事權(quán)劃分的激勵相容。財政部財政科學研究所研究員劉軍民（2013）認為，劃分支出責任的標準主要依據(jù)三條，“第一看外部性有誰承擔，第二看信息復雜程度，第三要激勵相容?！苯梃b這樣的思維邏輯，我們可以傾向性地認為，關乎全局的社會福利性事務，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等，應由上級政府上劃事權(quán)或加大其上下共擔的比重；而與此相反，外部性效益主要外溢在當?shù)氐囊恍┥鐣芾硎聞蘸突A設施建設事務，如出租屋管理、散亂污治理、環(huán)保保潔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等，應將管理權(quán)力和決策資源大膽下放；特別是一些對信息依賴度較高的治安維穩(wěn)、群體性事件的管理，要充分依靠當?shù)鼗鶎诱膶俚厝诤蟽?yōu)勢，引導基層政府做到“自己的事情自己能管好”。在這其中，迫切需要上級政府的自我革命，既要敢于將更多的重心和資源向基層下移，又不得將應由自身承擔的責任轉(zhuǎn)移給基層，從根本上破除利益格局的藩籬，最終實現(xiàn)利益和效率的最優(yōu)重置。

二是以城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給均等化為目標，構(gòu)建上下級政府財權(quán)與事權(quán)的平衡機理。在明確上下級政府供給公共產(chǎn)品的責任、標準、范圍和次序的前提下，逐步形成財權(quán)與事權(quán)的最佳匹配關系，既要做到事責有財力作支撐來落地，也要切實保障財力精準覆蓋到相應的事責領域。從現(xiàn)狀來看，主要需防止上下級政府由于話語權(quán)的強勢和缺失，而陷于“上級點菜、下級買單”的怪圈。同時也需要上級政府合理考慮不同區(qū)域的下級政府財力與事責的配比關系，既不能是“撒胡椒面”式的無效均衡，也不能是簡單粗暴的“劫富濟貧”，要將下屬鎮(zhèn)的財政分配比例與承擔的管理事務相互協(xié)調(diào)平衡。

三是以推進基層政府職能優(yōu)化、效能提升為著力點，建立與事權(quán)、財權(quán)高度匹配的用人權(quán)管理體制。各級政府均須以《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》為根本遵循，將編制改革與政府職能轉(zhuǎn)型配套銜接，提升基層政府治理能力現(xiàn)代化的協(xié)同高效。要依據(jù)基層政府厘清的事責范圍，進行“加減法”的治理體制供給側(cè)改革。具體來說，要清理上級隨意轉(zhuǎn)嫁事責的亂象，對一些職責相近的機構(gòu)進行歸并，對基層的編制管理因當?shù)匕l(fā)展和管理需求進行動態(tài)調(diào)整，從而從根本上保證機構(gòu)編制法定化的執(zhí)行根基。上級政府在編制核定中要堅決摒棄“因人設崗”，做到“因事定責、因責定崗、因崗擇人”，引導基層政府形成“事事有人做、人人有事做”的良性職能體系。

（二）基層政府要積極自我賦能、自我變革，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的雙重層面統(tǒng)籌推進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

一是基層政府要善于用發(fā)展來解決發(fā)展帶來的問題，著眼長遠、標本兼治，為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)低端特色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮主導作用?；鶎诱小膀v籠換鳥”的堅決之心和因勢而變的前瞻謀劃，痛下決心擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低附加值、負外部性的泥潭，告別“低小散”，在引導品牌創(chuàng)建、創(chuàng)意設計、研發(fā)科技、產(chǎn)品宣傳等方面尋找新路徑，形成集群化、品牌化、智能化的特色小鎮(zhèn)和生產(chǎn)園區(qū)。在這其中，基層政府要當仁不讓地唱主角，為當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級把方向、出政策、引人才、擴融資、創(chuàng)品牌，成為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的設計師和引路人。

二是基層政府要突出“人才興政”的效能變革理念，將納才用才的人才戰(zhàn)略模式與自身效能優(yōu)化協(xié)同推進。要做好人力資源存量與增量的雙重優(yōu)化，既要善于選拔吸引優(yōu)秀人才到基層一線，用廣闊的成長空間和發(fā)展的快車道鼓勵他們干事創(chuàng)業(yè)，形成重視人才、用好人才、留住人才的良好氛圍；又要運用新公務員法“職務與職級并行”的激勵手段，讓長期在基層工作的人員看到希望、得到實惠，充分發(fā)揮他們熟悉社情的優(yōu)勢扎根基層治理。在這樣的人才優(yōu)化路徑之下，構(gòu)建出系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的基層政府職能體系。

三是協(xié)同共治，整合運用黨建、法治、制度、科技、社會參與、道德文明等多種資源形成基層治理合力。基層政府要摒棄“萬能政府”的思路慣性，探索多元共治的新型社會治理模式。要切實加強黨的全面領導，重視提升基層黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力，發(fā)揮基層黨組織的領導核心和戰(zhàn)斗堡壘作用；基層政府要實現(xiàn)從管理者轉(zhuǎn)向服務者的角色轉(zhuǎn)變，深化政府公共購買服務改革，培育引導社會組織參與社會治理，完善公共服務體系，既要發(fā)揮主導作用不缺位，也要推動形成“小政府大社會”格局不越位；管理方式上要善于運用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，形成精細化的智能網(wǎng)格管理，借助現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)無縫隙、扁平化、動態(tài)化的科技治理變革，從而節(jié)約人力成本、形成治本長效；同時，要將依法治理和以德治理有機結(jié)合，既要暢通社情民意的表達渠道，引導群眾尋求更加法治化、規(guī)范化的訴求表達方式，構(gòu)建良法善治的規(guī)則文化，又要注重培育法治和道德相融合的核心價值體系，凝聚傳承中華美德的社會正能量，以道德感召、身份認同、文化融入形成治理軟實力。