● 王玄瑋/文

檢察官業(yè)績考核制度是檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的配套制度之一。2018 年12 月發(fā)布的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中，規(guī)劃了“完善檢察官業(yè)績評價(jià)機(jī)制”的改革任務(wù)。如何構(gòu)建與司法責(zé)任制相適應(yīng)的檢察官辦案業(yè)績考核制度，這是需要研究解決的重要問題。

一、什么是“辦案”

對于檢察機(jī)關(guān)來說，什么是“辦案”這個(gè)問題并不容易回答。這個(gè)概念的復(fù)雜性至少可以從四個(gè)層面來解讀：一是檢察業(yè)務(wù)的不同種類層面。檢察官從事偵查、批捕、起訴業(yè)務(wù)的當(dāng)然屬于辦案，但從事監(jiān)督類業(yè)務(wù)的算不算辦案？例如，檢察官出席監(jiān)管場所事故現(xiàn)場，到死刑執(zhí)行現(xiàn)場開展臨場監(jiān)督，這些監(jiān)督業(yè)務(wù)與訴訟業(yè)務(wù)在工作方式和工作程序上都存在較大差異，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？二是檢察業(yè)務(wù)的不同環(huán)節(jié)層面。檢察官承辦案件、調(diào)查取證、作出處理決定，這是典型的辦案。但檢察官若只負(fù)責(zé)備案審查，算不算辦案？檢察長審批決定案件、檢察委員會討論決定案件，又算不算辦案？三是檢察業(yè)務(wù)的不同位次層面。批捕、起訴、公益訴訟等一線業(yè)務(wù)自然屬于辦案，但案件管理、法律政策研究等二線業(yè)務(wù)算不算辦案？四是案件指導(dǎo)關(guān)系中的上下級檢察機(jī)關(guān)層面。對下級檢察機(jī)關(guān)正在辦理的重大疑難案件，上級檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提出指導(dǎo)意見，促進(jìn)了案件的正確辦理，此時(shí)上級檢察機(jī)關(guān)的履職行為屬不屬于辦案？

探討檢察“辦案”的內(nèi)涵，有一點(diǎn)首先要明確：不能脫離檢察機(jī)關(guān)職能和檢察工作規(guī)律的基本語境。與人民法院相比，我國檢察機(jī)關(guān)有幾個(gè)特點(diǎn)：一是職能多樣，有偵、捕、訴、監(jiān)督等不同職能；二是屬性復(fù)雜，既有行政屬性，又有司法屬性，還有監(jiān)督屬性；三是檢察一體，上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。這些特點(diǎn)決定了，檢察語境下的“辦案”概念必定與人民法院不同。對檢察“辦案”的內(nèi)涵，不能簡單理解為“辦理具體案件”，而是要緊密圍繞檢察職能和檢察機(jī)關(guān)屬性進(jìn)行界定。既不能局限于傳統(tǒng)的批捕、起訴等訴訟業(yè)務(wù)，也不能泛泛地將檢察機(jī)關(guān)的所有業(yè)務(wù)工作都視為“辦案”。筆者認(rèn)為，可以將檢察“辦案”界定為：檢察辦案組織依據(jù)法律規(guī)定，行使檢察職權(quán)、履行法律監(jiān)督職能的業(yè)務(wù)活動。這一概念的主語不是檢察機(jī)關(guān)，也不是檢察官，而是檢察辦案組織。因?yàn)橹挥惺褂眠@一主語，才符合司法責(zé)任制改革對檢察權(quán)行使主體的界定。根據(jù)2015 年《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的規(guī)定，檢察辦案組織包括獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組。不過，只確定這兩種辦案組織形式是不夠的，因?yàn)檫@并未客觀反映檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的各種司法辦案工作機(jī)制和責(zé)任形態(tài)，還不能形成科學(xué)合理的檢察辦案組織體系。除了獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組，還應(yīng)當(dāng)確認(rèn)檢察長、檢察委員會這兩種辦案組織形式。［1］在2018 年修訂的《人民檢察院組織法》第3 章“人民檢察院的辦案組織”中，第28條規(guī)定了獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組，第29 條至第33條規(guī)定了檢察長和檢察委員會，上述四種辦案組織形式在組織法中都得到了確認(rèn)。既然檢察長和檢察委員會屬于檢察辦案組織，那么檢察長和檢察委員會依法行使檢察職權(quán)的相關(guān)業(yè)務(wù)決策活動當(dāng)然屬于“辦案”之列?！爸髡Z”的確定，為我們科學(xué)界定檢察“辦案”的內(nèi)涵和外延提供了法律依據(jù)。

另外，基于檢察機(jī)關(guān)“檢察一體”的工作規(guī)律，檢察“辦案”的內(nèi)涵還應(yīng)當(dāng)包括兩種情況：一是研究室、案管辦、檢務(wù)督察部等綜合業(yè)務(wù)部門開展的與司法辦案和法律監(jiān)督職能緊密相關(guān)的業(yè)務(wù)活動。這些業(yè)務(wù)活動包括：研究室開展的司法解釋建議起草、業(yè)務(wù)規(guī)范性文件起草、指導(dǎo)性案例審查、檢委會議題審查，案管部門開展的案件受理審查、案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評查，以及檢務(wù)督察部門開展的執(zhí)法督察、追責(zé)懲戒等工作，都體現(xiàn)了檢察院二線業(yè)務(wù)部門對一線業(yè)務(wù)部門的辦案活動起到的支撐、配合乃至監(jiān)督等重要作用。沒有這些支撐性業(yè)務(wù)，一線業(yè)務(wù)部門的辦案活動不可能順利開展，因而這些業(yè)務(wù)活動也應(yīng)當(dāng)視為檢察“辦案”的有機(jī)組成部分。在最高人民檢察院于2019年6 月下發(fā)的《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》中，已經(jīng)明確將檢務(wù)督察部門開展的執(zhí)法督察、追責(zé)懲戒等工作性質(zhì)界定為“辦案”。［2］二是上級檢察院指導(dǎo)下級檢察院辦案的履職活動。雖然司法責(zé)任制改革強(qiáng)調(diào)檢察官的辦案主體地位，但這一改革并未改變檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的案件指導(dǎo)制度，更未改變檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部和上下級檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。簡言之，司法責(zé)任制和案件指導(dǎo)制度并不矛盾，“檢察一體”的組織模式和辦案體制決定了案件指導(dǎo)機(jī)制將長期存在。［3］根據(jù)《若干意見》，上級檢察院不采納或改變下級檢察院正確意見的，應(yīng)當(dāng)由上級檢察院有關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?？梢姡讣笇?dǎo)工作不是輕松隨意的“紙上談兵”，而是嚴(yán)肅的、可能產(chǎn)生司法責(zé)任后果的業(yè)務(wù)活動。因此，上級檢察機(jī)關(guān)的案件指導(dǎo)活動也應(yīng)當(dāng)屬于“辦案”之列。檢察“辦案”概念的明晰，為檢察官辦案業(yè)績考核制度的科學(xué)設(shè)計(jì)奠定了理論基礎(chǔ)。

二、“辦案”的分類和權(quán)重

在一個(gè)考核年度中，檢察官辦理了多少案件？各種辦案情況應(yīng)當(dāng)如何分門別類計(jì)算考核分值？辦案的質(zhì)量和效率、效果如何評定？對這些問題的回答是檢察官辦案業(yè)績考核制度應(yīng)當(dāng)探究的重點(diǎn)。

（一）“辦案”的分類

檢察“辦案”這個(gè)概念有不同分類。從職能角度，辦案可分為訴訟辦案和監(jiān)督辦案；從司法責(zé)任的承擔(dān)方式，辦案可分為直接辦理案件和審批決定案件；從辦理方式的不同，辦案可分為親歷性辦案和指導(dǎo)性辦案；等等。應(yīng)該說，這些分類方式都有其合理性，都從一定角度揭示了檢察“辦案”內(nèi)涵的復(fù)雜性和表現(xiàn)形式的多樣性。但在研究檢察官業(yè)績考核時(shí)，最有效的分類方式是將辦案分為實(shí)體性辦案、程序性辦案和指導(dǎo)性辦案。這種分類方式，不但可以最大程度涵蓋前述的檢察“辦案”不同樣態(tài)和復(fù)雜內(nèi)涵，還能大致清晰地區(qū)別出檢察官在辦理三種不同類別案件時(shí)所花費(fèi)的工作量。所謂實(shí)體性辦案，主要是指檢察官經(jīng)訊問、詢問、會見律師、調(diào)卷閱卷、收集證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用實(shí)體法律后，對案件提出處理意見，或者直接作出處理決定，辦案周期體現(xiàn)階段性、過程性的辦案行為。程序性辦案，主要是指對案件內(nèi)容進(jìn)行程序性審查，辦案周期階段性不明顯，履行文書審批簽發(fā)法律手續(xù)的辦案行為。指導(dǎo)性辦案，主要是指具有對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，通過對個(gè)案進(jìn)行程序和實(shí)體指導(dǎo)把關(guān)、提出具體處理意見的辦案行為，一般是指州市以上檢察院的指導(dǎo)性辦案。很顯然，檢察官從事實(shí)體性辦案時(shí)投入的工作量最大，指導(dǎo)性辦案次之，而程序性辦案則工作量最小。將辦案分為上述三種類型，有利于將不同業(yè)務(wù)類別、不同工作環(huán)節(jié)的辦案活動合理量化，使檢察官的辦案業(yè)績得到公正評價(jià)。

（二）案件的不同權(quán)重

中央改革文件要求：“緊緊圍繞辦案質(zhì)量和效率進(jìn)行考核，綜合考慮案件類型、難易程度等因素設(shè)置權(quán)重指標(biāo)，制定科學(xué)合理、簡便易行的績效考核辦法”。［4］筆者認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面考慮設(shè)置權(quán)重指標(biāo)。

第一，不同案件類型的權(quán)重。以一般實(shí)體性辦案為基準(zhǔn)，每件實(shí)體性辦案計(jì)1 分；指導(dǎo)性辦案的分值等于或者略低于實(shí)體性辦案，根據(jù)不同情況每件計(jì)1分或0.5 分；程序性辦案的分值與實(shí)體性辦案相比，根據(jù)不同情況按10：1、20：1、50：1 等不同權(quán)重折算，分別計(jì)0.1、0.05、0.02 等不同分值。具體而言，實(shí)體性辦案包括審查逮捕案件、立案監(jiān)督案件、公訴案件（含上訴、抗訴）、羈押必要性審查案件、民事（行政）生效判決（裁定、調(diào)解書）監(jiān)督案件、執(zhí)行監(jiān)督案件、刑事申訴案件、國家賠償案件等，每件計(jì)1 分（不同難易程度的系數(shù)下文再論）。實(shí)體性辦案中，有三類案件因調(diào)查取證工作量大而計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不同：第一類是職務(wù)犯罪偵查案件，每件可計(jì)50 分。職務(wù)犯罪偵查案件一般都由檢察官辦案組承辦，辦案分值應(yīng)歸組內(nèi)檢察官共有，考核時(shí)由主辦檢察官主持分配或者協(xié)商分配。第二類是公益訴訟案件，訴前程序結(jié)案的每件可計(jì)5 分，訴前監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)的意見被行政機(jī)關(guān)采納并整改到位的每件計(jì)10 分，提起訴訟的每件可計(jì)20分。第三類是民事虛假訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)難度和調(diào)查取證難度都比較大，每件可計(jì)5 分，監(jiān)督意見被人民法院采納的每件計(jì)10 分，協(xié)同調(diào)查并移送追究虛假訴訟刑事犯罪的每件可計(jì)20 分。這樣的權(quán)重，基本能夠反映這三類案件的特殊性。另外，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行捕訴一體工作機(jī)制后，由于檢察官的工作環(huán)節(jié)和工作量增加，每件刑事案件的基準(zhǔn)分應(yīng)當(dāng)從1 分調(diào)整為2 分。指導(dǎo)性辦案包括辦理請示案件、進(jìn)行案件評查、指導(dǎo)下級院辦案、提前介入引導(dǎo)偵查、民事（行政）復(fù)查案件辦理，以及進(jìn)行指導(dǎo)性案例審查報(bào)送、對法律法規(guī)（司法解釋）草案提出意見建議、起草檢察業(yè)務(wù)規(guī)范性文件等，每件根據(jù)不同情況計(jì)1 分或0.5 分。程序性辦案包括備案審查、指定管轄、移送線索、案件受理、流程監(jiān)控、涉案財(cái)物監(jiān)管、來信辦理等，每件根據(jù)不同情況分別計(jì)0.1、0.05、0.02 等不同分值。其中，移送犯罪線索和有實(shí)質(zhì)審查工作內(nèi)容的備案審查案件，每件可計(jì)0.5 分。

第二，不同難易程度的權(quán)重。以公訴案件為例，工作量基準(zhǔn)是1 件1 人1 罪名2 冊以內(nèi)卷宗的計(jì)1 分，如果案件辦理中增加了相關(guān)要素的，適當(dāng)增加分值。如可以規(guī)定：每增加1 名犯罪嫌疑人（或被告人）加0.5分，每增加1 個(gè)罪名加0.5 分，每增加1 冊卷宗加0.02 分，出席法庭的（簡易程序除外）每件加1 分，舉辦聽證會的每件加0.5 分，采取公開示證、公開答復(fù)、公開論證或其他公開審查方式辦理案件的每件加0.2 分。這樣規(guī)定，可以實(shí)現(xiàn)不同難易程度案件獲得不同的量化分值，使檢察官工作量的認(rèn)定更加客觀全面。其他業(yè)務(wù)條線，可以參照進(jìn)行復(fù)雜難易程度權(quán)重的規(guī)定。如民事（行政）生效裁判監(jiān)督案件，工作量基準(zhǔn)是每件計(jì)1 分，如申請人和其他當(dāng)事人在3 人以上10 人以下的每件加1 分，10 人以上的每件加2 分，出席法庭的每件加0.5 分，舉辦聽證會的每件加0.5 分，等等。

上述兩類權(quán)重系數(shù)，可以在業(yè)績考核過程中不斷調(diào)整完善。設(shè)置了這兩個(gè)方面的權(quán)重指標(biāo)，基本上可以實(shí)現(xiàn)每一件案件所蘊(yùn)含的工作量都能夠以分值的形式大致合理地量化，從而為檢察辦案業(yè)績的量化考核評價(jià)提供可能。

三、辦案業(yè)績的考核要求

（一）堅(jiān)持量化考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

司法責(zé)任制改革后，檢察官的辦案職責(zé)和任務(wù)凸顯。為了保證考核結(jié)果的公平公正，調(diào)動廣大檢察官多辦案、辦好案的積極性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持量化考核的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這里所說的量化考核包括幾個(gè)步驟：首先，按照逐案計(jì)分的方式，計(jì)算出每名檢察官辦案工作的原始得分，原始得分的分值可以超過100 分；其次，按照比例計(jì)分制，以分值最高的檢察官計(jì)為滿分100 分，其他檢察官按照原始得分高低折算出評價(jià)得分；最后，根據(jù)辦案分值在檢察官業(yè)績考核總分值中的比例，折算得出最終的考核成績。考核分?jǐn)?shù)產(chǎn)生后，原則上應(yīng)當(dāng)按照檢察官業(yè)績考核得分高低來評價(jià)工作成效、發(fā)放績效獎(jiǎng)金。雖然檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)種類較多，案件之間千差萬別，有些工作內(nèi)容確實(shí)難以量化和折算，但既然實(shí)行績效考核，就不能不進(jìn)行量化。隨著考核經(jīng)驗(yàn)的積累，業(yè)績考核指標(biāo)體系會逐步趨于合理，考核結(jié)果會越來越客觀公正。

（二）系統(tǒng)計(jì)分與個(gè)人填報(bào)相結(jié)合

依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，目前各地檢察機(jī)關(guān)都開發(fā)了檢察官業(yè)績考評系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)辦案數(shù)據(jù)的自動抓取、自動計(jì)分，這就減輕了業(yè)績考核數(shù)據(jù)填報(bào)與審核的工作負(fù)荷，同時(shí)還在較大程度上保證了業(yè)績考核的公平公正。不過，僅僅依靠統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)還不夠。在特殊情況下，檢察官所承辦的案件有可能是不通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)分發(fā)和流轉(zhuǎn)的，這些特殊情況可以稱之為“系統(tǒng)外辦案”。常見的系統(tǒng)外辦案包括以下幾種：一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、本院領(lǐng)導(dǎo)等交辦的案件；二是下級院業(yè)務(wù)部門上報(bào)的請示案件；三是指導(dǎo)下級院辦理重大疑難或敏感案件；四是參與其他機(jī)關(guān)或各級檢察院以單位名義組織的案件咨詢、論證；五是審查報(bào)送指導(dǎo)性案例；等等。對于系統(tǒng)外辦案，也應(yīng)該設(shè)定適當(dāng)?shù)姆种?，否則對檢察官辦案業(yè)績的評價(jià)也不會完全客觀。系統(tǒng)外辦案所設(shè)分值，應(yīng)當(dāng)以不超過辦案業(yè)績總分值的四分之一為宜。需要注意的是，系統(tǒng)外辦案由于沒有經(jīng)過系統(tǒng)確認(rèn)，個(gè)人自行填報(bào)的部分容易出現(xiàn)“水分”，需要部門負(fù)責(zé)人和單位考評辦認(rèn)真審核把關(guān)，進(jìn)行人工審核。因此，檢察官在申報(bào)辦案量時(shí)必須逐案隨附工作痕跡材料。理想的狀態(tài)是每一個(gè)系統(tǒng)外辦理的案件都形成卷宗存檔備查，最低的要求是必須形成法律文書。例如，辦理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)交辦的案件，至少要提交交辦通知和書面的案件審查報(bào)告；辦理請示案件，至少要提交下級院請示和上級院業(yè)務(wù)部門的回復(fù)函件；進(jìn)行指導(dǎo)性辦案，至少要提交書面指導(dǎo)意見函和下級院執(zhí)行情況。如果缺乏這些法律文書，則一律不予以認(rèn)定辦案工作量。

（三）合理評價(jià)辦案質(zhì)量和效果

除了辦案的“量”，辦案的“質(zhì)”和“效”當(dāng)然也是重要的考核內(nèi)容。在每一種案件類別中，都可以根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)在基準(zhǔn)分之外設(shè)置若干種計(jì)分情形，讓辦案質(zhì)效也同時(shí)得到評估認(rèn)定。例如立案監(jiān)督案件，除了基準(zhǔn)分每件計(jì)1 分外，還可以設(shè)定：通知公安機(jī)關(guān)立案（撤案）后公安機(jī)關(guān)立案（撤案）的，每件計(jì)2 分；監(jiān)督立案后犯罪嫌疑人被判處3 年以上有期徒刑的，每件再加2 分。民事（行政）生效裁判監(jiān)督案件，除了基準(zhǔn)分每件計(jì)1 分外，還可以設(shè)定：提出抗訴、發(fā)出再審檢察建議的，每件計(jì)2 分；抗訴意見被法院采納、提出再審檢察建議被法院采納的，每件計(jì)4 分。程序性辦案也可以如此處理，例如控申部門檢察官處理來信或來訪，每件基準(zhǔn)分僅計(jì)0.01 分或0.05分，但若在辦理中實(shí)現(xiàn)息訴罷訪的，每件計(jì)2 分。備案審查案件，每件基準(zhǔn)分僅計(jì)0.05 分，但在備案審查中改變下級院原處理決定的，每件可以計(jì)4 分。還有，不論哪一類案件，只要所承辦案件在案件質(zhì)量評查中被評為優(yōu)質(zhì)案件的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定可以在該案原始得分的基礎(chǔ)上雙倍計(jì)分。所有這些加分項(xiàng)目，只要及時(shí)錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，都可以通過系統(tǒng)自動抓取計(jì)分。通過這樣的設(shè)計(jì)，檢察官在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)所承辦案件的數(shù)量、質(zhì)量和效率、效果就能夠得到準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)和公正的評價(jià)。

辦案業(yè)績是對一名檢察官進(jìn)行考核時(shí)最主要的考核內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)占檢察官總體考核內(nèi)容的70%以上。對于基層檢察院的檢察官，由于不存在對下指導(dǎo)，調(diào)研任務(wù)也相對較輕，其辦案業(yè)績應(yīng)當(dāng)占考核內(nèi)容的85%以上。除了辦案工作業(yè)績之外，檢察官的綜合工作業(yè)績也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考核評價(jià)。如果檢察官在考核年度內(nèi)做出其他突出貢獻(xiàn)的，在業(yè)績考核時(shí)也應(yīng)當(dāng)納入考慮。

注釋：

［1］王玄瑋：《檢察辦案組織體系的完善》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第3 期。

［2］《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第10 條第1款：“檢務(wù)督察部門開展執(zhí)法督察、追責(zé)懲戒辦案工作，一般應(yīng)當(dāng)按照受理、初核、立案、調(diào)查、處理等程序進(jìn)行”。

［3］參見沈曙昆等：《檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制與案件指導(dǎo)關(guān)系研究》，《人民檢察》2017 年第14 期。

［4］《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》（中共中央辦公廳2017年印發(fā)），第（12）項(xiàng)“建立健全司法績效考核制度”。