（廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院，廣州 510220）

1 標(biāo)準(zhǔn)化的概念及作用

標(biāo)準(zhǔn)化是為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進(jìn)共同效益，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題確立共同使用和重復(fù)使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動(dòng)。[1]標(biāo)準(zhǔn)化以制訂、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一，確立條款并共同遵循，來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳效益，是一種抓住問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，推動(dòng)一定范圍內(nèi)的力量各司其職，共同推進(jìn)制度機(jī)制完善，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方共治的過(guò)程。

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化在便利經(jīng)貿(mào)往來(lái)、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)科技進(jìn)步、規(guī)范社會(huì)治理中的作用日益凸顯。[2]近十年以來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)日益注重運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段創(chuàng)新公共服務(wù)和社會(huì)管理，把標(biāo)準(zhǔn)化管理的理念和具體實(shí)踐引入到政府服務(wù)和國(guó)家治理中，取得了明顯成效[3]。如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕89號(hào)），立足“五位一體”總體布局，從“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，支撐轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整；加強(qiáng)社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化，保障改善民生；加強(qiáng)生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化，服務(wù)綠色發(fā)展；加強(qiáng)文化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)文化繁榮；加強(qiáng)政府管理標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，規(guī)范行政審批，提高行政效能”等五個(gè)方面對(duì)各領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)行了全面部署，這對(duì)“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”國(guó)際影響力和貢獻(xiàn)力大幅提升，我國(guó)邁入世界標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)國(guó)行列具有積極的推動(dòng)作用。

為切實(shí)解決困擾基層群眾“辦證多、辦事難”等問(wèn)題，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)服務(wù)型政府，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)展改革委等10部門(mén)《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕23號(hào)），明確要求“建立首問(wèn)負(fù)責(zé)、一次性告知、并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)等制度，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化”。廣東省在全面推行政務(wù)服務(wù)、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化上走在全國(guó)前列，通過(guò)以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手對(duì)審批服務(wù)的受理、審查、決定等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，打造“認(rèn)流程不認(rèn)面孔、認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)關(guān)系”的服務(wù)模式，實(shí)行流水線審批、無(wú)差別服務(wù)，充分發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)化工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引導(dǎo)性作用，大大提升了公共服務(wù)水平和社會(huì)管理效率。

2 標(biāo)準(zhǔn)化在行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)中的作用探討

2.1 標(biāo)準(zhǔn)化為評(píng)價(jià)工作的效率和質(zhì)量提供保障

行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)工作，追求的一是效率、二是質(zhì)量，而標(biāo)準(zhǔn)化則是評(píng)價(jià)工作效率和質(zhì)量的技術(shù)基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)化是將方法規(guī)范化、過(guò)程程序化、質(zhì)量?jī)?yōu)等化的活動(dòng)，是用標(biāo)準(zhǔn)將重復(fù)發(fā)生的事物和活動(dòng)建立起規(guī)范，對(duì)工作和流程作出具體的精細(xì)化規(guī)定的活動(dòng)，這種活動(dòng)的本質(zhì)就是提高效率和質(zhì)量。同時(shí)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化流程（一種典型的PDCA循環(huán)），在一次又一次的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中優(yōu)化流程、改進(jìn)方法，從而使工作的效率和質(zhì)量一步一步上升到更優(yōu)秀的水平[4]。具體到行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)中，作為標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象的行政許可評(píng)價(jià)是一項(xiàng)法律確定的制度，具有重復(fù)實(shí)施的特征。自2004年實(shí)施《行政許可法》起，我國(guó)就已確立行政許可評(píng)價(jià)制度，《行政許可法》（2019修正）的第二十條明確規(guī)定“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)”。廣東省2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》，第四章內(nèi)容全是“行政許可的評(píng)價(jià)”。因此，從標(biāo)準(zhǔn)化的概念上看，行政許可的評(píng)價(jià)本身就是一個(gè)完美的標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象，非常適合用標(biāo)準(zhǔn)化的理念和方法進(jìn)行實(shí)施和管理，以提高評(píng)價(jià)工作的效率和質(zhì)量。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)評(píng)價(jià)的公信力和科學(xué)性給與支持

公信力和科學(xué)性在評(píng)價(jià)工作中具有重要意義，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用產(chǎn)生直接影響。由于標(biāo)準(zhǔn)化具有協(xié)商一致和規(guī)范統(tǒng)一的特點(diǎn)，使得行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)工作也具有了評(píng)價(jià)方法公開(kāi)、評(píng)價(jià)過(guò)程規(guī)范、評(píng)價(jià)指標(biāo)被普遍認(rèn)可的特征。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)優(yōu)化特性也有助于抓住評(píng)價(jià)的需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，推動(dòng)評(píng)價(jià)相關(guān)方協(xié)商一致、各司其職，共同推進(jìn)評(píng)價(jià)制度機(jī)制的完善，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目的。廣東省級(jí)部門(mén)已經(jīng)連續(xù)4年（2015-2018）開(kāi)展了行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)，由于評(píng)級(jí)工作注重標(biāo)準(zhǔn)先行，評(píng)價(jià)主體有標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)方案和流程、被評(píng)對(duì)象有標(biāo)準(zhǔn)化的自評(píng)要求、第三方評(píng)價(jià)有標(biāo)準(zhǔn)化的行動(dòng)指南，廣東省政務(wù)服務(wù)工作無(wú)論是內(nèi)部評(píng)價(jià)還是外部評(píng)價(jià)都取得了良好的成效。2016年在全國(guó)省級(jí)政府效率排行榜及“公共服務(wù)及政府規(guī)?！迸判兄?，廣東位居首位①資料來(lái)源于《2016中國(guó)地方政府效率研究報(bào)告》。；2019年在全國(guó)一體化平臺(tái)全面對(duì)接暨現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)上，廣東獲邀分享一體化在線政務(wù)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新探索獲點(diǎn)贊②資料來(lái)源于人民網(wǎng)：http://gd.people.com.cn/n2/2019/0117/c123932-32544932.html。。

3 標(biāo)準(zhǔn)化在行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)中的實(shí)踐

3.1 廣東省全面推行行政許可標(biāo)準(zhǔn)化

2012年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東省行政審批制度改革先行先試。2013年，廣東以三項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)拉開(kāi)了全省行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作的序幕，陸續(xù)構(gòu)建了行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的基本框架。自2015年以來(lái)，廣東省以推進(jìn)“一門(mén)式、一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式改革為切入點(diǎn)，堅(jiān)持省級(jí)統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、試點(diǎn)先行、分步推廣的工作思路，大力推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。先后印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》（粵辦函〔2015〕62號(hào)）、《關(guān)于抓緊做好行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》（粵府辦明電〔2016〕43號(hào)）等文件，在全省范圍部署開(kāi)展并深入推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作。具體工作主要包括規(guī)范統(tǒng)一行政許可項(xiàng)目，統(tǒng)一編制行政審批標(biāo)準(zhǔn)化事項(xiàng)清單；組織編寫(xiě)辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)，推動(dòng)行政許可流程再造。2017年6月底，全省各地各部門(mén)全面完成行政許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的編制、錄入和審查工作，涵蓋省市縣三級(jí)的全省行政許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立。2017年8月，廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于做好行政許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)施工作的通知》（粵機(jī)編辦發(fā)〔2017〕102號(hào)），行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作正式進(jìn)入應(yīng)用實(shí)施階段，各地各部門(mén)根據(jù)通知要求，在線上線下同步開(kāi)展行政許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用實(shí)施。

3.2 行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐

3.2.1 評(píng)價(jià)的提出及可行性分析

早在廣東省獲批行政審批制度改革先行先試之時(shí)，廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院的教授級(jí)高工們就提出了如何檢驗(yàn)行政審批制度改革效果的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)研究分析，標(biāo)準(zhǔn)化工程師們認(rèn)為對(duì)行政許可和政務(wù)服務(wù)效能進(jìn)行評(píng)價(jià)是可行的，且聚焦其社會(huì)效益評(píng)價(jià)具有現(xiàn)實(shí)需求也具有較強(qiáng)的操作性。為什么這么說(shuō)呢？評(píng)價(jià)本質(zhì)上是一種比較性評(píng)價(jià)，置于行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)中，只有對(duì)具有相同性質(zhì)或類型的行政許可和政務(wù)服務(wù)加以比較，評(píng)價(jià)才有意義。而行政審批制度改革的要求方方面面，政策文件每年都會(huì)發(fā)布多項(xiàng)，行政許可事項(xiàng)本身也是千差萬(wàn)別，評(píng)價(jià)可行嗎？可以說(shuō)，正是因?yàn)樾姓S可標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)行政許可和政務(wù)服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范和統(tǒng)一之后才使得評(píng)價(jià)工作能夠公正、科學(xué)、有效地開(kāi)展。由于運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的方法和理念，行政許可實(shí)施的申請(qǐng)、受理、審查、決定等各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作才得以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)固化，并具有規(guī)范性、統(tǒng)一性和可比性，從而使評(píng)價(jià)工作既具備了現(xiàn)實(shí)的可能，也滿足了實(shí)際的需求。因此，《行政許可事項(xiàng)績(jī)效考核與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》這一地方標(biāo)準(zhǔn)（后更名為《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化社會(huì)效益評(píng)價(jià)》）在2014年順利立項(xiàng)。標(biāo)準(zhǔn)草案稿完成后，應(yīng)用于2015年度、2017年度和2018年度的省級(jí)部門(mén)行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)中（第三方評(píng)價(jià)）。通過(guò)實(shí)踐對(duì)標(biāo)準(zhǔn)中的評(píng)價(jià)方法加以驗(yàn)證和完善，該標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容已基本成熟，目前正處于公開(kāi)征求意見(jiàn)階段。

3.2.2 評(píng)價(jià)的依據(jù)

廣東省級(jí)部門(mén)行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)注重結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向，評(píng)價(jià)依據(jù)除了《行政許可法》《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》和廣東省行政許可三項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)外，還有廣東行政審批制度改革的一系列政策文件要求，如前文所述的《關(guān)于開(kāi)展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》（粵辦函〔2015〕62號(hào)）、《關(guān)于抓緊做好行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》（粵府辦明電〔2016〕43號(hào)）和《關(guān)于做好行政許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)施工作的通知》（粵機(jī)編辦發(fā)〔2017〕102號(hào)），以及《關(guān)于做好2017年度行政審批和政務(wù)服務(wù)效能情況評(píng)價(jià)工作的函》（粵機(jī)編辦〔2018〕164號(hào)）、《關(guān)于在全省推廣一門(mén)式一網(wǎng)式政府服務(wù)模式改革的實(shí)施方案》（粵府辦〔2016〕19號(hào)）等。

3.2.3 評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容

評(píng)價(jià)內(nèi)容以全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，突出方便群眾辦事、企業(yè)開(kāi)辦、投資發(fā)展等內(nèi)容。為體現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的兄弟省份橫向?qū)Ρ惹闆r，增加評(píng)價(jià)成效，將評(píng)價(jià)內(nèi)容確定為落實(shí)改革舉措、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)情況、公眾滿意度情況等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)；同時(shí)，將各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，共分為14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并對(duì)每個(gè)指標(biāo)都確定了具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為體現(xiàn)公平公正，還按照改革任務(wù)輕重不同、審批事項(xiàng)多少不同、承擔(dān)主要職責(zé)不同的特點(diǎn)將被評(píng)單位分為綜合管理類、經(jīng)濟(jì)管理類、社會(huì)管理和公共服務(wù)類、其他類等4個(gè)大類，并在每一大類中又分出不同小類分別賦予不同的分值和權(quán)重進(jìn)行分類評(píng)價(jià)。

3.2.4 評(píng)價(jià)的組織實(shí)施

廣東省級(jí)部門(mén)已連續(xù)4年開(kāi)展行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)，形成了一套較為成熟的組織實(shí)施模式，特點(diǎn)是“多種評(píng)價(jià)相結(jié)合”：一是組織被評(píng)單位開(kāi)展自我評(píng)價(jià)，按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求統(tǒng)一規(guī)定自評(píng)模板；二是委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政相對(duì)人的調(diào)查與評(píng)價(jià)，調(diào)查方法和抽樣原則參考了GB/Z 27907—2011《質(zhì)量管理 顧客滿意 監(jiān)視和測(cè)量指南》、GB/T 19038—2009《顧客滿意測(cè)評(píng)模型和方法指南》、GB/T 19039—2009《顧客滿意測(cè)評(píng)通則》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，采用分層抽樣；三是廣泛開(kāi)展社會(huì)評(píng)議，在省政府門(mén)戶網(wǎng)站、廣東省網(wǎng)上辦事大廳等進(jìn)行集中公示和評(píng)價(jià)公告的發(fā)布，同時(shí)公布舉報(bào)電話和電子郵箱及時(shí)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)建議；四是利用大數(shù)據(jù)對(duì)自評(píng)材料進(jìn)行核查和復(fù)審。在評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用方面，其直接與部門(mén)績(jī)效考核掛鉤，在《省級(jí)機(jī)關(guān)（政府系統(tǒng)）績(jī)效考核方案（試行）》的評(píng)價(jià)指標(biāo)中占據(jù)一定的分值。

4 結(jié)語(yǔ)

標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)全方位的概念，廣東省以行政審批標(biāo)準(zhǔn)化為抓手深入推進(jìn)行政審批制度改革，繼而一脈相承地運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的方法和原理對(duì)行政許可和政務(wù)服務(wù)效能進(jìn)行評(píng)價(jià)，取得了積極成效，一方面為評(píng)價(jià)工作的效率和質(zhì)量提供保障，另一方面又對(duì)評(píng)價(jià)的公信力與科學(xué)性給與了支持，以鮮活的案例再次展現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化在政府管理中的積極作用。