胡蕭力

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005）

一、問(wèn)題的提出

過(guò)去20多年來(lái)，行政許可審批制度改革一直是轉(zhuǎn)變政府職能和行政法治建設(shè)領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)，也取得了相當(dāng)大的成績(jī)，但也暴露出“應(yīng)急型、淺層型、減量型和被動(dòng)型”問(wèn)題[1]。事實(shí)上，從整個(gè)許可制度來(lái)看，除了許可的設(shè)定、程序、實(shí)施外，實(shí)踐當(dāng)中還存在著一個(gè)比較普遍的問(wèn)題，也就是重許可，輕監(jiān)管的問(wèn)題。

導(dǎo)致“重許可，輕監(jiān)管”的一個(gè)根本原因在于無(wú)論在法理、立法規(guī)則還是司法實(shí)踐層面，我國(guó)行政許可制度都存在對(duì)行政許可監(jiān)管責(zé)任關(guān)注不足這一軟肋。邏輯上，行政許可的設(shè)定和實(shí)施都涉及到行政權(quán)的行使，根據(jù)權(quán)責(zé)相應(yīng)原則，權(quán)力必須具有可歸責(zé)性，因此對(duì)當(dāng)前許可審批制度改革而言，行政許可監(jiān)管責(zé)任的明確化，很大程度上是許可制度改革的倒逼機(jī)制。如果能對(duì)頒發(fā)許可后的行政監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行規(guī)范化、明確化，那么在很大程度上可以抑制行政機(jī)關(guān)片面“重許可”的內(nèi)在沖動(dòng)。

目前，學(xué)界對(duì)許可審批制度改革的關(guān)注點(diǎn)，主要集中于行政許可設(shè)定的必要性和實(shí)施的合法性上，對(duì)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可之后的監(jiān)管責(zé)任問(wèn)題研究尚不夠充分。盡管理論和實(shí)踐中提出了“誰(shuí)許可，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，但這一原則過(guò)于抽象，在理論自洽性和實(shí)踐可操作性方面存在不足。比如，近期轟動(dòng)全國(guó)的疫苗事件、不時(shí)可見的食品安全事件以及P2P網(wǎng)貸集中“暴雷”等事件，其實(shí)都涉及行政許可監(jiān)管責(zé)任的問(wèn)題。在這些事件中，行政許可機(jī)關(guān)是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)什么責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，這些問(wèn)題都缺乏明確的規(guī)則指引。

二、行政許可監(jiān)管賠償責(zé)任理論的不足

對(duì)行政許可的監(jiān)管責(zé)任問(wèn)題，行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界已有關(guān)注，但散見于針對(duì)侵權(quán)責(zé)任、國(guó)家賠償或行政不作為的研究之中，缺乏系統(tǒng)性。具體而言，現(xiàn)有研究中涉及行政許可監(jiān)管責(zé)任的論述主要包含兩方面內(nèi)容。

1.行政許可監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任

“套用民法上的‘后合同義務(wù)’，在行政許可中同樣也存在一種‘后行政許可義務(wù)’?！盵2]而對(duì)于未盡后行政許可監(jiān)管義務(wù)并導(dǎo)致第三人損害的，學(xué)界主流觀點(diǎn)均認(rèn)為頒發(fā)許可機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

許可機(jī)關(guān)未盡監(jiān)管義務(wù)通常是一種可能導(dǎo)致公共利益損害的不作為。因此在實(shí)踐中，此種不作為所導(dǎo)致的責(zé)任承擔(dān)首先需要解決請(qǐng)求人資格問(wèn)題。傳統(tǒng)上，大陸法系的“反射利益”理論和英國(guó)的“公共義務(wù)”理論都對(duì)不直接指向特定個(gè)人利益、而指向公共利益的行政不作為的賠償請(qǐng)求權(quán)持否定態(tài)度。但隨著社會(huì)和法律的變遷，為了更好保護(hù)公眾和社會(huì)利益，德國(guó)行政法學(xué)界創(chuàng)造了“主觀公權(quán)利理論”。這一理論認(rèn)為“如果有效的法律規(guī)定（行政的法律義務(wù)即由此而來(lái)）不僅是為了公共利益，而且也是為了公民個(gè)人的利益，就應(yīng)當(dāng)肯定主觀權(quán)利。某個(gè)法律規(guī)定對(duì)公民有利尚不足以確立一個(gè)主觀權(quán)利，而只是提供了一個(gè)有利的權(quán)利反射。只有公民個(gè)人利益成為法律的目的時(shí)，才構(gòu)成主觀權(quán)利”[3]。這一理論通過(guò)將“公共利益?zhèn)€體化”的技術(shù)，在“反射利益”理論的基礎(chǔ)上拓展了對(duì)公民利益保護(hù)的范圍。日本理論界甚至走得更遠(yuǎn)，打破了“公共利益”和“個(gè)人利益”的兩分法?！霸谌毡镜男姓r償領(lǐng)域，不管法律規(guī)范如何規(guī)定，都可以在行政機(jī)關(guān)與特定相對(duì)人之間建立起直接的法律關(guān)系，賦予特定行政相對(duì)人以請(qǐng)求行政賠償?shù)臋?quán)利”[4]。在英國(guó)，法院通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)訴權(quán)理論的改革，確立了對(duì)損害公共利益的行政不作為的司法審查救濟(jì)機(jī)制，只要公民是公共利益的享受者并窮盡了其他救濟(jì)手段時(shí)，就有權(quán)向法院起訴[5]。美國(guó)也確立了“私人檢察總長(zhǎng)”制度將損害公共利益的行政不作為納入了司法審查[6]。

在我國(guó)，一般將監(jiān)管賠償責(zé)任納入“行政不作為”框架中進(jìn)行處理。例如，最高人民法院1999年《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)管理所不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》和2001年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償問(wèn)題的批復(fù)》兩個(gè)司法解釋，都將行政不作為視作行政賠償承認(rèn)的基礎(chǔ)。在司法實(shí)踐中，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的行政賠償案件也時(shí)有發(fā)生。可以說(shuō)，對(duì)行政不作為導(dǎo)致的損害是否可能引發(fā)賠償責(zé)任原則上已無(wú)爭(zhēng)議，但具體到行政許可監(jiān)管不作為或作為不當(dāng)應(yīng)否擔(dān)責(zé)的問(wèn)題，則并不明確。

2.行政許可監(jiān)管不力導(dǎo)致的賠償責(zé)任范圍如何界定

從責(zé)任類型看，行政許可監(jiān)管不力所導(dǎo)致的責(zé)任可分為三類：行政責(zé)任、刑事責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任。對(duì)于前兩類責(zé)任，《行政許可法》第77條已有明確規(guī)定，因此焦點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)于因監(jiān)管不力導(dǎo)致的第三人損害是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，這也是本文討論之重點(diǎn)。僅從《國(guó)家賠償法》和《行政許可法》規(guī)定看，很難得出應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的結(jié)論。修改后的《國(guó)家賠償法》看似取消了“違法”歸責(zé)原則，但結(jié)合第2條和第3、4條的表述，在行政賠償領(lǐng)域?qū)嵭械娜匀皇恰斑`法”歸責(zé)原則[7]?！缎姓S可法》第76條“行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家賠償法的規(guī)定給予賠償”的規(guī)定便是印證。具體到行政許可領(lǐng)域，有學(xué)者進(jìn)一步指出“這里的賠償對(duì)象限于行政許可當(dāng)事人，而不包括以外的第三人”[8]?！缎姓S可法》第77條在有關(guān)責(zé)任的規(guī)定中，也回避了對(duì)第三人損害是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的問(wèn)題。

《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第13條規(guī)定，“被告在實(shí)施行政許可過(guò)程中，與他人惡意串通共同違法侵犯原告合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；被告與他們違法侵犯原告合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其違法行為在損害過(guò)程和結(jié)果所起作用等因素，確定被告的行政賠償責(zé)任，被告已經(jīng)按照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)，因他人行為導(dǎo)致行政許可決定違法的，不承擔(dān)賠償責(zé)任”。從字面上看，最高法院似乎肯定了行政許可機(jī)構(gòu)對(duì)第三人的行政賠償責(zé)任，但從法解釋角度看，行政許可的事后監(jiān)管是否屬于“實(shí)施行政許可”行為仍有待明確。

對(duì)行政許可第三人的賠償責(zé)任具有“侵權(quán)行為的間接性；因果關(guān)系的復(fù)雜性；歸責(zé)原則的多樣性和賠償范圍的獨(dú)特性”[9]等特征。因此如何界定賠償責(zé)任及其承擔(dān)形式，成為一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題。如果依照侵權(quán)法原理，共同過(guò)錯(cuò)侵權(quán)致人損害的，共同侵權(quán)行為人應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。從本質(zhì)上看，國(guó)家賠償也是一種國(guó)家作為侵權(quán)主體或主體之一的侵權(quán)責(zé)任。但在我國(guó)，立法已經(jīng)對(duì)國(guó)家賠償與一般民事侵權(quán)賠償進(jìn)行了區(qū)分。不僅訴訟的類型、方式不一，而且歸責(zé)原則、責(zé)任的承擔(dān)形式及賠償范圍等都存在區(qū)別。實(shí)踐中，對(duì)于“行政不作為”所導(dǎo)致的國(guó)家賠償都是根據(jù)最高法院2001年司法解釋中規(guī)定的“在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素”，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的“按份責(zé)任”，而非“連帶責(zé)任”或“補(bǔ)充責(zé)任”。

從以上梳理中可以看出，學(xué)界對(duì)行政許可監(jiān)管不力的第三人責(zé)任問(wèn)題，大都套用行政“不作為”或“怠于履行職責(zé)”的邏輯。但從實(shí)踐中看，行政機(jī)關(guān)“不作為”的具體情況十分復(fù)雜。從司法解釋和已有判例中可以看出，行政不作為的行政賠償主要發(fā)生于行政機(jī)關(guān)負(fù)有明確法定職責(zé)并基于相對(duì)人請(qǐng)求的不作為情形。因此，最高法院司法解釋并不能適用于所有的不作為情形。更為重要的是，在行政許可監(jiān)管不力致害的情形中，行政許可機(jī)關(guān)在頒發(fā)許可后也實(shí)施了一些監(jiān)督檢查行為，但仍然出現(xiàn)了被許可人違法致害后果。在這種情況下，“不作為”或“怠于履行職責(zé)”的理論或很難套用。如果行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施了監(jiān)管，但其作為并沒(méi)有達(dá)到一般的“合理標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)如何認(rèn)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任？以金融監(jiān)管為例，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)一些金融產(chǎn)品進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，也采取了一些調(diào)查措施，但并未達(dá)到合理強(qiáng)度，在這種情況下，就很難套用“不作為”理論來(lái)解決相應(yīng)的賠償責(zé)任問(wèn)題。

三、許可監(jiān)管賠償責(zé)任的歸責(zé)原則

我國(guó)學(xué)界關(guān)于行政監(jiān)管賠償責(zé)任的歸責(zé)原則的討論，主要集中于違法原則和明顯過(guò)錯(cuò)原則。

1.違法原則。有學(xué)者認(rèn)為，行政不作為的國(guó)家賠償責(zé)任應(yīng)以“違法”作為前提。當(dāng)然不同學(xué)者對(duì)于“違法”與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。朱新力認(rèn)為行政不作為是否違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)有二：行政主體依法具有現(xiàn)實(shí)的行政作為義務(wù)；行政主體能夠履行而未履行[10]。胡建淼則認(rèn)為依職權(quán)的行政不作為構(gòu)成違法必須滿足以下四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）行政主體對(duì)于損害結(jié)果具有預(yù)見性；（2）行政機(jī)關(guān)具有避免損害發(fā)生的可能性；（3）行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的作為具有期待性；（4）受損法益具有重大性[11]。違法原則表面上看是一個(gè)客觀歸責(zé)原則，但在依職權(quán)履行監(jiān)管職責(zé)的情境中，由于法規(guī)范并不可能對(duì)監(jiān)管義務(wù)進(jìn)行具體的規(guī)定，因此對(duì)不作為或者“作為不到位”等行為是否“違法”，其實(shí)很難判斷。

2.明顯過(guò)錯(cuò)原則。有學(xué)者認(rèn)為，在不履行監(jiān)管職責(zé)引起的國(guó)家賠償中，應(yīng)該采取“明顯過(guò)錯(cuò)”作為歸責(zé)原則，只有在監(jiān)管機(jī)關(guān)存在重大且明顯的故意或疏忽時(shí)，才承擔(dān)賠償責(zé)任[12]。一些學(xué)者指出，若只要存在監(jiān)管缺失就認(rèn)定許可機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，將會(huì)降低國(guó)家賠償?shù)拈T檻，對(duì)國(guó)家財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)，因此“不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單去判斷行政機(jī)關(guān)是否存在監(jiān)管失職，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)管機(jī)關(guān)是否有重大過(guò)錯(cuò)以及是否造成比較嚴(yán)重的損失等因素去考慮”[13]?！懊黠@過(guò)錯(cuò)原則”借鑒了侵權(quán)法中“共同過(guò)錯(cuò)侵權(quán)”理論，但由于國(guó)家賠償與普通侵權(quán)法在設(shè)定上的不同，導(dǎo)致了在國(guó)家賠償法中由于許可機(jī)關(guān)或公務(wù)人員與被許可人共同故意或過(guò)失造成損害的責(zé)任分擔(dān)和賠償機(jī)制與侵權(quán)法中截然不同。

事實(shí)上，許可后的監(jiān)管在功能上可以被理解為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。行政許可機(jī)關(guān)不能完全消滅風(fēng)險(xiǎn)，但監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是對(duì)可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的合理控制?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。食品安全、金融、疫苗、藥品、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)管領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在；而監(jiān)管的本質(zhì)目的就在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的合理控制。在這個(gè)背景下，監(jiān)管責(zé)任問(wèn)題，可以被轉(zhuǎn)換為監(jiān)管機(jī)關(guān)是否在職權(quán)范圍內(nèi)采取了風(fēng)險(xiǎn)控制的合理措施。

在這個(gè)意義上，許可監(jiān)管責(zé)任應(yīng)反思傳統(tǒng)侵權(quán)理論中對(duì)過(guò)錯(cuò)原則、因果關(guān)系等的過(guò)度“執(zhí)念”，轉(zhuǎn)而尋找風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理方式，以符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中“分配正義”的需求，這就是風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)原則。在此方面，比較法上的一些實(shí)踐可以借鑒。例如，在德國(guó)的公務(wù)責(zé)任法中，只要公務(wù)員所負(fù)的義務(wù)是為了保護(hù)第三人利益而設(shè)置的，而公務(wù)員違背該義務(wù)并造成特定第三人損失，公務(wù)人員的職責(zé)與第三人的損失之間有關(guān)聯(lián)性，就可以認(rèn)定二者之間存在因果關(guān)系[14]。這實(shí)際上是將行政許可監(jiān)管責(zé)任理解為一種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。行政監(jiān)管不可能完全消除風(fēng)險(xiǎn)，但由于現(xiàn)代政府承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的絕大部分責(zé)任，因此“要是政府未能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)事故，人們就會(huì)將責(zé)任歸咎到政府頭上，要政府承擔(dān)責(zé)任，讓政府對(duì)相關(guān)的權(quán)利被侵害者給予救濟(jì)”[15]。

在理想狀態(tài)下，應(yīng)該確保盡到了自身注意義務(wù)的公民在遭受損害時(shí)，有向國(guó)家請(qǐng)求救濟(jì)的途徑。但考慮到一系列現(xiàn)實(shí)因素，尤其是私人權(quán)利和以國(guó)庫(kù)開支為代表的公共利益之間的平衡，筆者認(rèn)為，如果行政機(jī)關(guān)采取了合理的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，就可以認(rèn)為其履行了職責(zé)，即可免除行政監(jiān)管賠償責(zé)任?；谶@一利益衡量，本文主張?jiān)陲L(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)原則基礎(chǔ)上進(jìn)一步引入“合理盡職標(biāo)準(zhǔn)”，來(lái)評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履行了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理控制的職責(zé)。

四、合理盡職標(biāo)準(zhǔn)的初步展開

“合理盡職”（due diligence），或稱“審慎處理”概念最早出現(xiàn)并適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，常見于公司法的表述中，后來(lái)延伸至國(guó)際法、勞動(dòng)法以及人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域。根據(jù)布萊克法律詞典的解釋，“due diligence”意味著“作出合理的努力來(lái)達(dá)到法律的期待要求”[16]。合理盡職的義務(wù)在各國(guó)公司法中的表述不盡相同，美國(guó)稱之為“注意義務(wù)”，英聯(lián)邦國(guó)家稱之為“注意、技能及勤勉義務(wù)”，大陸法系國(guó)家則通常稱之為“善良管理人的注意義務(wù)”。盡管具體表述不同，但都強(qiáng)調(diào)對(duì)自身職責(zé)的勤勉盡力[17]。美國(guó)《示范商業(yè)公司法》中對(duì)董事會(huì)或董事會(huì)成員的合理盡責(zé)義務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：（1）誠(chéng)信；（2）以合理地相信符合公司最佳利益的方式行為；（3）在知悉與履行決策信息或監(jiān)督功能時(shí)，應(yīng)盡到一個(gè)處于相同位置的普通勤謹(jǐn)之人在類似情形下所應(yīng)有的合理注意義務(wù)。在侵權(quán)法領(lǐng)域，“注意義務(wù)”也是一項(xiàng)很重要的歸責(zé)因素，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的判例累積，已成為過(guò)失侵權(quán)的核心構(gòu)成要素之一。德國(guó)法認(rèn)為“任何從事特殊職業(yè)活動(dòng)并提供服務(wù)于公眾者，承擔(dān)一種責(zé)任，即當(dāng)履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)擔(dān)保事務(wù)井然地進(jìn)行，通過(guò)這種職業(yè)或營(yíng)業(yè)活動(dòng)，將促使產(chǎn)生一般法律上的義務(wù)，即‘一般注意義務(wù)’”[18]。目前，“合理注意義務(wù)”已經(jīng)為大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的立法和司法所接受。這種“合理注意義務(wù)”并不僅僅注重傳統(tǒng)侵權(quán)法上對(duì)行為人主觀心理狀態(tài)的考察，而是強(qiáng)調(diào)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，即行為人所在的人群能夠達(dá)到的合理注意標(biāo)準(zhǔn)。這樣一種私法上的“合理注意義務(wù)”被移植到公法領(lǐng)域，就產(chǎn)生了公務(wù)機(jī)構(gòu)和人員“合理盡職”的要求和義務(wù)。與私法體系中對(duì)管理人盡職要求類似，公法上的“合理盡責(zé)”也要求公務(wù)機(jī)構(gòu)或人員能夠盡到應(yīng)有的注意、勤謹(jǐn)義務(wù)，并且具備應(yīng)有的規(guī)制技術(shù)和能力。

“合理盡職”并非一個(gè)道德標(biāo)準(zhǔn)，而是法律標(biāo)準(zhǔn)，有一系列可供操作的具體標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)開始作為對(duì)公務(wù)人員的法定化履職要求。比如，新西蘭2015年制定的工作健康及安全法案中，就辟專章詳細(xì)規(guī)定了公務(wù)人員的合理盡職義務(wù)及具體標(biāo)準(zhǔn)，其中包括：獲取及保持更新工作所涉及健康及安全事項(xiàng)的知識(shí)；了解行業(yè)業(yè)務(wù)的性質(zhì)以及有關(guān)的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)；確保雇主提供了適當(dāng)?shù)馁Y源和合理的流程來(lái)消除或減少工作對(duì)健康和安全的風(fēng)險(xiǎn)等。在公法領(lǐng)域，合理盡職標(biāo)準(zhǔn)不僅要求國(guó)家、政府或公務(wù)人員作出一定行為，還要求他們具有一定的能力，比如能夠選擇有效的方式和手段作出行為等。這種對(duì)公務(wù)人員能力的要求使得“合理盡職”與“怠于履行行政義務(wù)”區(qū)別開來(lái)。

合理盡職標(biāo)準(zhǔn)是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中秉承“有限風(fēng)險(xiǎn)”原則所發(fā)展出的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，既有理論基礎(chǔ)，又具有可操作性。筆者認(rèn)為，雖然這一標(biāo)準(zhǔn)在行政監(jiān)管領(lǐng)域的適用還沒(méi)有完全展開，但將其引入行政許可監(jiān)管責(zé)任的分配中具有必要性和可行性。從理論上看，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，不管是公司治理、環(huán)境保護(hù)還是人權(quán)保護(hù)，其責(zé)任承擔(dān)方式都需要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)?，F(xiàn)代侵權(quán)法中的歸責(zé)理論也已經(jīng)從單純的過(guò)錯(cuò)歸責(zé)轉(zhuǎn)向了“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”“組織責(zé)任”與“危險(xiǎn)責(zé)任”并立的“三元?dú)w責(zé)體系”[19]。但我國(guó)公法上侵權(quán)賠償責(zé)任仍固守“違法”歸責(zé)原則，無(wú)法滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中公民對(duì)國(guó)家的期待和需要。同時(shí)，在行政實(shí)踐中，對(duì)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員的履職適用“合理盡職”歸責(zé)原則，也將使責(zé)任分配更為理性，在懲戒“庸官”的同時(shí)又可避免誤傷。

在確立“合理盡職”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，可以參考侵權(quán)法中劃定風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的考量因素，對(duì)具體的責(zé)任分配進(jìn)一步細(xì)化。比如，在金融監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)考慮利益獲取的因素，受損者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其獲取利益或預(yù)期獲取利益的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)也應(yīng)該考慮風(fēng)險(xiǎn)分散的可能性；風(fēng)險(xiǎn)的開啟、維持與控制的可能性、相對(duì)人或第三人的合理信賴以及受害人自我保護(hù)的能力等相關(guān)因素[20]。

具體到行政許可監(jiān)管領(lǐng)域，行政監(jiān)管行為符合什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才能達(dá)到“合理盡職”的標(biāo)準(zhǔn)呢？《行政許可法》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)對(duì)監(jiān)督檢查主要采取書面審查方式，在必要且不影響被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)可以對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)和檢測(cè)及對(duì)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)地檢查；對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行定期檢查?！睆倪@一規(guī)定可以看出，許可法只是列舉了許可機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管和審查的方式，且主要是書面審查，并沒(méi)有規(guī)定審查的強(qiáng)度及效果。這樣的規(guī)定看似過(guò)于寬泛，實(shí)則因?yàn)椴煌男袠I(yè)、領(lǐng)域所需的監(jiān)管方式、強(qiáng)度等各不相同，很難通過(guò)一部法律完全概括。比如，在醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域，因其關(guān)系著國(guó)民的生命、健康，行政機(jī)關(guān)必須采取一切有效措施確保醫(yī)藥用品的安全，其監(jiān)管強(qiáng)度肯定應(yīng)高于金融或環(huán)保領(lǐng)域。

雖然具體監(jiān)管領(lǐng)域需要的監(jiān)管措施種類和強(qiáng)度不一，但依然可以嘗試提出一些最低限度的“合理盡職”要素：（1）惡意串通之排除。如果行政機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象串通而導(dǎo)致監(jiān)管松弛，無(wú)疑屬于瀆職行為，必然不符合“合理盡職”；（2）風(fēng)險(xiǎn)控制可能性。行政機(jī)構(gòu)依照當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)水平，是否能夠預(yù)見或阻止危害的發(fā)生；（3）受害者過(guò)錯(cuò)；（4）社會(huì)通常理性?；谏鐣?huì)常識(shí)或?qū)＜乙庖姡姓C(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施、強(qiáng)度及能力是否達(dá)到應(yīng)有的水平；（5）比例性。行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的手段、成本與其保護(hù)的法益之間是否成比例。

現(xiàn)代行政法已經(jīng)超越了防御功能階段，而要求國(guó)家在授益功能、保護(hù)功能等方面有所作為[21]。傳統(tǒng)行政法上的不作為分析框架，已不能有效解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能和責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。“良好行政”理念及“善治”觀念，對(duì)行政履職也提出了更高要求。合理盡職理念的提出及其在行政許可監(jiān)管賠償責(zé)任分擔(dān)中的應(yīng)用，從微觀看是一個(gè)個(gè)案討論，但從宏觀看，本文所討論的合理盡職原則，在我國(guó)“放管服”改革和法治政府建設(shè)的背景中，具有更為廣闊的適用空間。